동부권 폐교 활용 도심 속 주민복합문화공간 조성 - 경남 송영기 님의 공약

코로나19는 소상공인, 자영업, 취약계층 등 광범위하게 영향을 미치고 있지만, ‘사회적 거리두기’로 인해 예상 밖 수혜를 얻은 분야도 종종 나타나고 있습니다. 예컨대 비대면 문화에 따른 온라인 소통이 활성화되거나, 원격 근무가 주목을 받았는데요.

우리 의식주가 스며든 일상을 살펴봐도 외식보다 ‘배달 음식’이 각광을 받는 등 ‘동네 상권’, ‘로컬의 재발견’이 두드러졌습니다. 이처럼 코로나19를 겪으면서 일, 주거, 놀이를 근거리에서 해결할 수 있는 생활권 도시에 관한 관심이 높아지고 있습니다.

모종린 연세대학교 국제학대학원 교수도 이러한 흐름을 주목하고 있습니다. 희망제작소는 모 교수와 나눈 ‘포스트 코로나 시대의 도시재생’ 발제를 사례 중심으로 재가공해 전합니다.

‘직주 근접’은 들어봤는데… ‘생활권 도시’는?

삶의 질 향상을 위한 조건으로 ‘직주 근접’을 꼽습니다. 직주 근접은 직장과 주거가 가까운 것을 말하는데요. 물리적으로 가까워도 통근 시간이 길 수도, 물리적으로 멀어도 도로, 전철 등 편리한 대중교통 수단으로 인해 통근 시간이 짧아지기도 합니다.

그만큼 일과 삶의 균형을 이루는 데 직주근접이 주요한 요인으로 작용할 수 있습니다. 도시에서 인프라 기반 생활권이 주목 받았습니다.

그러나 코로나19 이후 그야말로 ‘생활권’에 관한 관심이 높아졌습니다. 생활권 도시는 이미 ‘사람 중심 도시’, ‘걷고 싶은 도시’ 등의 개념으로 상징되며 그 중요성이 강조되었습니다. 코로나19로 인해 원거리 이동이 어려워지면서 자연스레 동네로 관심이 좁혀졌습니다.

포스트 코로나 시대 ‘뉴노멀’을 언급하듯이 우리가 살고 있는 도시도 변화를 요구 받고 있는 것입니다. 단순히 ‘개발’, ‘발전’의 논리만 고수하기보다 ‘생활권 도시’로 재구성하는 게 불가피한 상황입니다. 생활 환경 개선뿐 아니라 일, 주거, 놀이가 한 지역에서 가능한 생활권 도시로 구축해야 하는 것입니다.

집에서 일-주거-문화 공간을 15분 내 누리는 도시

프랑스 파리는 생활권 활성화를 위해 ‘15분 도시’ 계획을 발표했습니다. 파리는 대도시임에도 자전거를 타고 15분이면 갈 수 있는 거리에 생활할 수 있는 인프라를 구축하겠다고 밝혔습니다.

2020년 재선한 안 이달고 시장은 ‘생태’를 중심으로 평등, 연대성, 근거리 서비스에 기반한 살기 좋은 도시를 구축하겠다고 선언했는데요.

15분 생활권을 조직하기 위해 도보로 15분 이내 서점, 식료품점, 소상점, 학교, 문화시설, 의료시설, 공공서비스 등을 접할 수 있도록 재조직하는 것입니다.

모든 길에는 100% 자전거 통행이 가능하고, 장애인의 이동이 자유로운 도시를 전환하는 것을 꾀합니다. 파리를 자동차 중심에서 도보 중심으로 변화하는 것입니다.

미국 포틀랜드, 동네상권으로 로컬 생태계를

미국 포틀랜드는 소상공인 중심의 도시입니다. 도시를 95개 상업지역으로 나뉘어 동네 단위의 경제활성화 계획을 수립하고 있습니다.

모 교수에 따르면 2015년 포틀랜드가 속한 주(州)의 고용에서 소상공인 산업이 차지한 비중은 미국 평균 49%를 상회하는 55%로 50개주 중 8위에 오를 정도입니다.

포틀랜드는 로컬 크리에이터, 로컬 메이커, 수제맥주, 스페셜티커피, 도심양조장, 공유자전거, 스타트업, 공예공방, 코워킹스페이스 등 독립적인 브랜드를 많이 배출했습니다.

로컬 문화와 가치를 창조하는 크리에이터의 활약으로 지역성과 결합된 독특한 가치를 창출하고 있습니다. 그만큼 커뮤니티 비즈니스를 만들어가고 있습니다.

특히 포틀랜드는 지역을 중심부, 산업지역, 대학지역, 동네상권으로 구분하고 있으며, 동네상권은 포틀랜드 총 고용의 4분의 1을 담당하고 있을 정도로 중요한 산업입니다.

이처럼 포틀랜드는 일자리부터, 주거, 로컬푸드 등 로컬 생태계를 구축하며 로컬 중심 문화를 창조하며, 지역 산업의 원동력을 만들어내고 있습니다.

코로나19 이후 비대면 문화가 확산되면서 자연스레  사람들의 일상이 집과 동네, 온라인을 바뀌고 있습니다.

집에서부터 보행이나 자전거를 통해 일, 주거, 문화, 상업 공간으로 근거리에서 누릴 수 있는 직주 일치 도시로 변화가 필요한 시점입니다.

– 참고자료: 모종린 교수 발제자료 및 브런치 기고

[월간경실련 2020년 1,2월호 특집. 2020년 경실련이 바란다(4)]

‘모두를 위한 포용적 도시재생정책’을 기대하며

남은경 도시개혁센터 국장

지난 1월 20일은 용산참사 사건이 있은 지 11년이 되는 날이었다. 충격적 사건이 발생하자, 온 나라는 진상조사와 관련자 처벌, 수십 년간 고착화된 재개발 제도 개선을 요구하는 목소리로 들썩였지만, 10여년이 지난 지금도 사업 방식이 크게 달라지지 않고 폭탄을 돌리고 있다.

용산사태는 재개발사업 추진과정에서 강제철거에 반대하는 상가세입자가 경찰의 무력 진압에 저항하다 세입자와 경찰이 사망하는 인명피해가 발생한 비극적 사건이다. 이주대책 없이 쫓겨나는 재개발지역 상인들의 생존권 위협의 실상이 극단적 방식으로 드러났다. 이후 강제철거 금지, 재개발사업의 공공성과 투명성 강화 등 투기수단으로 변질된 사업을 바꾸려는 움직임이 있었으나, 결과는 상가세입자의 영업보상을 3개월에서 4개월 치로 늘리고, 임차인의 권리금이 인정된 정도다. 재개발 사업과정에서 세입상인의 권리는 여전히 보호받지 못하고 있다.

재개발/재건축사업은 노후한 건물을 새건물로 바꾸고, 도로와 공원을 확충하기 위한 주요한 도시정책 수단이다. 그러나 물리적 환경개선에만 치중해 사람에 대한 고려는 없었다. 엄밀하게 말하면 토지와 건물 소유주의 권리는 재산권보호라는 명목 하에 불로소득까지 보호해야할 대상이 됐지만 지역사회를 일구고 유지해온 세입자가 계속 거주하고 영업할 권리는 보호해야할 대상이 아니었다. 함께 살아가야할 공동체의 구성원이 아닌 사업의 이익을 낮추는 걸림돌이라는 인식이 법제도에 반영되어 있다. 세입자의 생존권(주거권과 영업권)은 공익사업으로 불리는 재개발/재건축 사업과정에서 보호되지 못하고 있다. 자연히 세입자의 자살과 같은 극단적 선택이 멈추지 않고 재정착대책을 요구하는 상인과 사업자간의 갈등이 표출되고 있다.

서울시는 지난해 초 도시산업생태계 보호와 노포 보전 등 대책마련을 위해 세운재개발사업 추진을 일시 중단했다. 연말까지 대책을 내놓는다는 계획이었지만 아직 발표하지 않고 있다. 재건축세입자에 대한 대책은 전무하다. 아현2구역 세입자 자살이후 단독주택재건축사업에 대해서는 용적률 인센티브로 이주대책을 유도한다는 계획이지만 실행 실적은 신통치 않다. 토지주와 사업자가 사업권을 갖고 수익을 극대화하도록 방치한 법을 고치지 않고 유인책을 제공하는 수준의 대책으로는 쫓겨나는 사람들을 보호하기 어렵다. 서울시가 지금 할 수 있는 효과적인 정책은 사업을 중단시키는 것뿐이나 경기부양과 세수확대를 위한 건설업 활성화방안도 결코 포기할 수 없어 문제는 더욱 심각하다.

노후한 도시환경을 개선하고 부족한 기반시설을 확보하는 것은 필요하다. 무엇보다 주택을 공급하는 방안으로 재개발·재건축사업은 여전히 유효한 정책수단이다. 그러나 정비수법이 지역민의 기본권을 제약하고, 서민 등 취약층의 생존권을 위협한다면 사회적 갈등으로 인해 더 이상 사업의 지속가능성을 담보하기 어렵다. 반면 재개발재건축사업으로 땅값이 뛰고 집이 삶터가 아닌 재산증식의 수단이 되어 불평등과 양극화를 확대시키는 상황에서 더 이상 공익사업임을 내세워 사업을 강행해야 할 명분도 없다. 정비사업의 공익적 목적을 실현하면서도 주민의 기본권을 보호하는 방향의 정책 및 제도개선이 필요하다. 재개발재건축사업이 지속가능성과 공익성을 함께 달성하기 위해서는 다음과 같은 과제가 해결되어야 한다.

기본권을 제약하는 강제퇴거 금지

지난해 유엔 주거권 특별보고관은 국내 주거실태 조사 보고서에서 소득가구와 취약계층의 주거안정성, 주민 협의 없이 이뤄지는 재개발/재건축에 따른 강제퇴거와 이주 등의 문제를 지적했다. 유엔 특보는 강제퇴거를 주거권을 총체적으로 침해하는 행위로 규정하고, 재개발/재건축 관련 법률체계와 정책, 실행방안이 국제인권 기준을 준수하도록 개선되어야 한다고 밝혔다. 국제인권기준은 세입자들을 비롯한 모든 주민에게 협의와 참여를 보장하면서 부담 가능한 적정 대체 주거지 제공 및 법적 구제의 제공을 보장하도록 하고 있다. 대한민국 정부는 이러한 국제기구의 권고를 외면하지 말고 제도화해야 한다. 이 보고서는 지난해 유엔인권이사회에서 공식 문건으로 채택됐다.

세입자 대책을 위한 공공임대주택 및 공공상가 건립 및 공공인수 의무화

재개발재건축구역 주민의 절반 이상은 저렴한 임대료를 지불하는 세입자 가구로 사업 후 저렴주택 멸실에 따른 대책이 필요하다. 서울시는 재개발사업에서 건립되는 신규주택의 15%를 임대주택으로 공급하도록 의무화하고 있으나, 이는 기존 세입자 가구의 1/4정도를 수용할 수 있는 물량으로 세입자 주거안정을 위해서는 절대적으로 부족하다. 즉 재개발사업이 진행될수록 저렴 주택 멸실로 인한 서민주거불안은 더욱 심화되고 있어 공급확대방안 모색이 필요하다.

서울시의 공공임대주택 재고율은 6%로 사회주택 비율이 30%이상인 유럽 국가와 비교하면 매우 낮다. 신도시 건설이 아닌 도시 내 접근성이 용이한 지역에 임대주택을 보다 많이 확보하기 위해서는 재개발/재건축 등 신규 주택공급과정에서 공공임대주택 건설을 보다 확대해야 한다. 정비사업에서 임대주택 공급 비율을 30%로 늘리고 법에 명시하여 안정적으로 공급이 이루어지도록 해야 한다. 아울러 지어진 임대주택의 민간 매각을 금지하고 공공의 인수를 의무화하도록 법개정이 필요하다.

상가세입자들에게는 재정착하고 영업안정성을 유지할 수 있도록 공사기간 대체상가 제공과 사업 완료 후 우선입주권과 임차권을 제공해야 한다. 무엇보다 이들의 경제적 수준에 부담가능한 상가가 제공되어야 하고 이를 위해 공공상가 건립을 법제화하고 보상도 현실에 맞게 이루어져야 한다.

투기이익의 철저한 환수

재개발/재건축사업은 공공의 계획승인을 통해 용적이 증가하고 땅값이 상승해 개발이익이 발생하므로 이를 환수하는 제도를 운영하고 있다. 현재 정부는 <재건축초과이익환수에관한법률>, <개발이익환수에관한법률>에 따른 개발부담금 부과를 통해 재건축사업와 상업지 재개발사업의 이익을 환수하고 있다. 그러나 환수금액을 산정하는 기준인 공시지가와 공시가격이 실제 거래가격보다 낮게 책정되어 불로소득 환수라는 제도의 취지를 달성하지 못하고 형식적으로 운영되고 있다. 공시지가와 공시가격의 현실화율을 높여 투기소득을 철저하게 환수해야 한다.

또한 건설경기 활성화를 위한 개발부담금 부과 중지와 면제, 감면 조치 등 사업자 특혜를 중단해야 한다. 정부의 오락가락한 정책으로 제도운영의 안정성이 확보되지 못하고 규제로 인식되어 피해야할 대상이 되었다. 개발부담금제도의 정상적 운영을 통해 부동산 투기소득은 반드시 환수한다는 정책의지를 분명히 해야 ‘부동산 = 돈벌이’라는 잘못된 인식을 막을 수 있다. 공공은 개발사업과정에서 발생한 개발이익을 철저하게 환수하고 이를 원주민 재정착과 서민주거안정을 위한 대책의 재원으로 활용해 공익적으로 사용해야 한다.

개발위주의 도시재생정책에 대한 재검토

물리적 환경개선 위주의 정비사업을 지양하고 사회적 경제적 재생을 위해 주민참여를 보다 강화하고자 도시재생사업을 도입하였으나, 짧은 사업기간과 관주도의 획일적 사업계획, 형식적 주민참여로 지역과 주민의 특성을 살리지 못하고 있다. 문재인 정부는 5년간 50조원을 투입해 500개의 도시재생사업을 추진한다는 계획을 이에 대한 효과와 부작용에 대한 진단 없이 우후죽순 추진하고 있다. 최근에는 가시적 성과를 내기위해 공기업에 각종 특혜를 주어 사업활성화를 꾀하고 있으나, 과거 개발방식으로 회귀하고 있다는 우려도 제기된다. 더 이상 지역에 예산을 나눠주는 선심성 사업이나 공기업의 땅장사 사업이 되지 않기 위해서는 그간 추진된 도시재생사업에 대한 평가 후 사업추진방식에 대한 전면 재검토가 이루어져야 한다.