누리과정을 둘러싼 논란:

“보육사업과 같은 전국 단위사업은 중앙정부가 책임지는 것이 맞는 방향...”

윤홍식 l 인하대학교 행정학과/사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

시시비비를 가리기에 앞서 누리과정을 둘러싼 논란을 바라보는 국민의 생각은 누리과정 예산을 중앙정부와 시도교육청 중 누가 부담하는지에 대해 관심이 없다. 국민은 누리과정을 국가책임이라는 큰 틀에서 보고 있으며, 여기서 국가는 중앙정부는 물론 지방자치단체를 포함한다. 그러나 만약 누리과정에 차질이 온다면 그 1차적 책임은 2014년에 이미 이러한 문제가 발생했음에도 불구하고, 이를 시도교육청이 합의할 수 있는 대안을 마련하지 못한 중앙정부에게 있다는 것이 명확하다. 더욱이 교육부는 우리나라 교육정책을 총괄하는 부서로서 설령 백번 양보해 잘못이 교육청에 있다하더라도 그 피해가 국민들에게 간다는 점에서 교육부가 파국의 최종책임자라는 것을 분명히 할 필요가 있다.

다양한 원인이 있지만, 큰 틀에서 보면 한국사회가 어떤 방향에서 복지를 확대하고 재원은 어떻게 마련할지에 대한 사회적 합의 없이, 총선, 대선 등 중요 선거 국면에서 득표의 유불리에 따라 공약을 제시한 것이 문제이다. 우리가 잘 알고 있듯이 무상보육, 무상교육 등은 과거 민주노동당과 같은 진보정당의 공약이지 새누라당과 보수정당과는 어울리지 않는 공약이다. 그럼에도 불구하고 대통령과 새누리당은 그 야말로 표를 얻기 위해 공약(空約)을 내걸었다. 그리고 기본적으로 검토되어야할 재원을 어떻게 마련할지, 유아교육과 유아돌봄을 어떻게 통합운영할지 등에 대한 충분한 제도적 정비 없이 ‘누리과정’이 졸속으로 도입되고, 졸속으로 확대되었다. 결국 대통령, 정부, 여당은 국민과 한 약속을 저버렸다.

구체적으로 보면 정치적 문제, 구조적 문제, 재원과 관련된 문제, 법적 문제로 4가지로 구분이 가능해 보인다. 먼저 정치적 신뢰의 문제이다. 2013년 1월 31일 대통령께서 당선자 시절 “보육사업과 같은 전국 단위사업은 중앙정부가 책임지는 것이 맞는 방향...”이라고 이야기했고, 대선공약을 보면 “영유아보육교육에 대해 국가가 완전히 책임지겠다”고 했다. 하지만 선거이후 이러한 약속은 지켜지지 않았다. 둘째, 누리과정은 유보통합을 전제로 만들어진 제도인데 시행 된지 3년이 지나도록 아직까지 유보통합이 이루어지지 않고 있기 때문에 이러한 문제가 반복적으로 발생하는 것이다. 셋째, 대통령과 정부여당의 증세 없는 복지확대의 정책기조가 문제해결을 더욱 어렵게 하고 있다. 누리과정 비용을 국가가 부담하면서 4조원의 추가적인 재정수요가 발생했는데 이를 뒷받침하는 세원이 마련되지 않았다. 즉, 이번 누리과정 논란은 정부여당이 증세 없는 복지를 추진하는 과정에서 발생한 문제라고 볼 수 있다. 더불어 구조적 문제는 중앙정부와 지방자치단체 간의 기능만이 아니라 재원구조에 대한 재정립이 필요하다. 지방자치단체가 사업을 독립적으로 수행하기 위해서는 독립적인 재원구조가 마련되어야하는데 이러한 구조적 장치를 마련해 놓지 않은 체 행정업무만 분권화한 결과라고 할 수 있다. 마지막으로 기술적인 문제로 상위법과 정부가 최근 제정한 시행령과의 부조화의 문제가 있다. 대표적으로 상위법에서는 어린이집이 교육기관으로 명시되지 않았는데, 시행령에는 포함시키고 있어 법률적 혼란을 야기하고 있다. 책임 있는 정부라면 시행령 제정이전에 법률적 검토를 충분히 해야 했다. 시행령을 만들면서 논란이 발생할 것이라고 충분히 예상하지 못했다면 정부는 직무를 유기한 것이다. 더욱이 시행령이 상위법과 충돌되는 위험을 알면서도 제정했다면 이는 국회의 입법권을 침해하는 민주주의를 위협하는 중대한 도발이라고 할 수 있다.

시도교육청과 합의했다는 정부의 주장도 사실이 아니다. 누리과정이 도입될 당시 민병희 강원교육감은 한겨레신문과의 인터뷰에서 중앙정부가 예산지원과 법률정비 예상했지, 예산 떠넘길 것으로 예상 못했다고 했다. 그래서 당시에도 교육감협의회에서 중앙정부에 교부율 상향 조정을 요구했고, 2013년 3월21일 만3-5세 어린이집 보육비지원에 따른 시도교육청 재정부담해소를 교육과학기술부에 건의하기도 했다는 것이다. 더욱이 2014년 누리과정 예산논란이 있었을 당시 국회 교육문화체육관광위원회의 속기록을 보면 유기홍 의원이 황우여 교육부장관에게 “그때(시행령 개정) 교육부하고 기재부만 협의를 했던 것이지요? 당사자인 교육감들은 그 당시 협의에서 빠져 있었지요?”라고 질문했고, 황우여 장관은 “예, 그런 것으로 알고 있습니다.”라고 답변했다. 그리고 황우여 장관은 국가가 최종적으로 책임지겠다는 답변을 했다. 또한 교육부는  2014년 정부 예산 편성 시 누리과정이 대통령 공약사항이므로 교육부가 누리과정 예산을 전액 편성할 것을 기획재정부에 요구했었다. 그러나 기획재정부가 해당 예산을 전액 삭감한 선례가 있다.

이러한 명백한 사실에도 불구하구 최근 정부여당은 누리과정에 대한 정치공세를 이어가고 있다. 2014년에는 학교급식지원 대신 보육과 누리과정예산 편성하라고 압박하고, 최근에는 누리과정 예산을 내려 보냈는데 왜 편성하지 않느냐고 정치적 공세를 하고 있다. 새누리당은 “교육감님, 정부에서 보내준 누리과정 예산 어디에 쓰셨나요?”라는 현수막을 곳곳에 내걸었는데, 사실 누리과정이라는 명목으로 교부된 예산은 없다. 정부여당이 국민을 대상으로 비난회피정치를 하고 있는 것이다. 서구 복지국가에서 보수정부가 복지축소 할 때 그 책임을 상대방에게 떠넘기는 전략이 누리과정 예산 논란에서 재현되고 있는 것이다. 누리과정을 도입할 때는 보수정부의 치적이라고 내세우고 예산집행 할때는 교육청이 편성하지 않아 집행하지 못한다고 비난하는 것은 복지축소를 위한 전형적인 비난회피정치인 것이다.

반복되는 이야기지만 결국 누리과정을 둘러싼 최근의 논란은 증세 없는 복지확대가 불가능하다는 것을 보여주는 대표적 사례이다. 시도교육청에 대한 교부금률을 상향 조정하는 것도 현재와 같이 (국민연금 등과 관련된 사회보험금 수입과 지출을 재외한 정부수입지출로 계산된) 관리재정수지 적자가 47조원에 이르는 상황에서 현실적인 대안이라고 보기 어렵다. 결국 증세를 위한 사회적 합의기구를 마련해야한다. 대통령만 결심한다면 복지확대를 위한 증세에 대해 야당은 물론 국민들도 지지할 것이다. 얼마 전 SBS가 여론조사전문기관 TNS에 의뢰해 조사한 결과¹⁾에 따르면 더 많은 복지를 위해 세금을 더 낼 용의가 있다고 응답한 비율이 절반이 넘는 55.9%였다. 더욱이 2012년 기준 OECD 국가들의 평균 국민부담률이 33.7%인데 반해 한국은 24.8%에 불과하다는 것은 그 만큼 우리에게 증세의 여력이 있다는 것을 의미한다. 국민들이 사적으로 부담하고 있는 각종 비용도 증세를 통해 공적사회서비스가 확대되면 감소할 수 있다는 점에서 증세는 한국사회에 만연한 불평등을 완화하는 중요한 방안이기도 한 것이다. 증세 없는 복지확대는 없다!

1)  전국 성인남녀 1천명 대상 2015년 1월23일과 24일 조사. 유무선으로 조사. 응답률 15.5%. 95%신뢰수준. 오차 3.1%포인트.

새 정부, 보육정책 이것은 꼭 바꿔야 한다!

보육 공공성 강화와 보육료 지원방식 전환 모색을 중심으로

기획의도

믿고 맡길 수 있는 보육서비스 제공과 정부 지원의 효과성 및 형평성을 높이기 위해 국공립어린이집이 시설수 대비 30%(아동수 대비 50%) 이상 확충되어야 합니다. 그러나 현재 우리나라 국공립어린이집은 2016년 기준 6.9%밖에 되지 않아 여전히 제자리걸음이고 정부는 국공립어린이집 확충 예산을 매년 삭감 편성하고 있습니다. 

우리나라는 대부분이 민간에 의해 운영되고 민간어린이집 운영에 대한 공적 통제기전의 부재로 보육교사의 처우와 근무조건은 열악할 수밖에 없습니다. 보육교사 평균근속연수는 국공립어린이집이 3년 2개월인 반면, 민간어린이집은 1년 6개월에 불과한 것으로 나타났습니다. 특히 보육교사의 처우는 보육서비스 질과 밀접한 연관이 있기 때문에 이에 대한 대안이 시급한 상황입니다. 

바우처 제도는 부모의 선택권을 보장한다는 취지하에 도입되었으나 지난 2014년 6/12일 대법원 판결에서 보육바우처인 아이사랑카드를 통하여 지급되는 영유아보육료는 보육시설에 대한 보조금이 아니라고 판시하였습니다. 다시말해 정부는 영유아보육료를 근거로 민간보육시설에 대해 공공관리 및 통제를 할 수 없으며, 부정결제의 경우에도 보육시설에 대한 제재가 불가능하다는 점을 확인시켜 준 것입니다. 이처럼 2007년 서비스 이용자의 선택권 강화 등의 이유로 보육바우처서비스가 도입되었으나 보육서비스를 민단기관을 중심으로 제공한다는 원칙을 확인했을 뿐, 공공성 강화라는 측면에서는 부정적인 결과를 초래하였습니다. 또한 대법원 판결로 인해 바우처를 통한 보육료 지원방식의 문제점이 드러났고, 민간어린이집에 대한 관리감독을 시행할 수 있도록 제도를 개선해야 할 필요성을 보여주고 있습니다. 

2017년 5/12일 인천지방법원에서 식자재 납품업체와 짜고 허위 거래명세서를 작성하여 급식비를 부풀리고 보조금을 지급받은 어린이집 원장에 대해 영유아보육법상 처벌할 규정이 없다는 이유로 무죄를 선고하였습니다. 무죄 판결한 이유는 정부가 민간어린이집에 기본보육료를 보조금으로 지급하고 있음에도 영유아보육법 등 관련 법규에서 기본보육료의 사용처와 관련 규제를 명시하지 않아 보조금 사용에 대해 공공관리 및 통제를 할 근거가 없기 때문이라고 밝히고 있습니다. 이는 보조금인 기본보육료의 사용처 등을 구체적으로 적시하지 않아 시설의 부도덕한 행위에 대해 공적으로 제재할 수 없는 제도의 허술함을 보여주고 있는 것이며, 민간어린이집에 대한 관리가 제대로 이루어질 수 없음을 확인시켜 주었습니다. 이처럼 2014년, 2017년 판결은 정부가 보육에 많은 재정을 투입하고 있음에도 민간어린이집에 대해 공적으로 관리감독 내지 통제를 할 수 없는 현실을 보여주고 있습니다. 

따라서 현재 우리나라 보육정책에서 드러나고 있는 바우처서비스 문제, 공공인프라 부족, 보육교사의 열악한 노동환경 및 처우 등에 대한 현황을 파악하고, 보조금 시설별 지원으로 전환, 서비스공단 설립 등에 대한 해결책을 마련하는 자리를 마련하고자 합니다. 

토론회 개요

- 일시 : 2017년 6월 27일(화) 14시

- 장소 : 국회의원회관 제1세미나실

- 주최 : 권미혁 국회의원, 참여연대, 보육연석회의((사)공동육아와공동체교육, 공공운수노조보육협의회, 민주노총, 서울교육보육포럼, 인천보육교사협회, 인천보육포럼, 장애아동지원교사협회, 참보육을위한부모연대, 참여연대, 한국여성단체연합

프로그램

- 사  회 : 권미혁 국회의원(더불어민주당)
- 발제 1 : 우리나라 보육정책의 문제점과 대안_김진석(서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장)
  발제 2 : 보육료 지원방식의 전환 모색_김종해(가톨릭대학교 사회복지학과 교수) 
- 토론 1 : 교사(김호연_공공운수노조 보육협의회 의장)
  토론 2 : 학부모
  토론 3 : 원장
  토론 3 : 전문가(안현미_서울시여성가족재단 가족정책실 실장)
  토론 4 : 보건복지부
- 종합토론 

국민연금기금 사회적 활용방안 - 보육 인프라 확대를 중심으로

김진석 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

들어가며

현재 우리나라는 세계적으로 유래를 찾아보기 힘든 수준의 급격한 저출산·고령사회로의 전환을 경험하고 있다. 아래 그림 1에 보인 바와 같이 1983년 합계 출산율이 2.06명으로 인구대체 수준인 2.10명 아래로 떨어진 이후 지속적으로 하락을 경험한 우리나라는 2014년 현재 1.21명으로 세계 최저 수준이다. 특히 2001년부터는 합계 출산율이 1.30 미만에서 지속되는 초저출산현상을 경험하고 있는 중이다. 이와 같이 심각한 저출산 현상은 앞서 언급한 사회전반적인 고령화와 연관되어 있으며 결과적으로 저출산·고령화사회로의 진입을 가속화하는 주요한 요인의 하나로 작용하고 있다.

전반적인 저출산 현상은 우리사회에 다양한 방식으로 파급력을 미칠 것으로 예상되며 특히 노인인구 부양부담 증가로 인해 사회제도의 재정적 지속가능성 저해 및 세대간 갈등을 야기할 가능성이 증대하고 있다. 또한 학령인구 감소에 따른 교육환경의 급변 등 교육, 주택, 금융 등 다양한 분야에 걸쳐 광범위한 변화를 일으킬 것으로 전망된다.

이와 같은 저출산 현상은 다양한 요인들과 연관되어 있으며 유배우율이나 유배우출산율 등 인구학적 요인만으로는 설명하기 어렵다. 이에 더하여 사회·경제적 요인으로 고용과 소득 불안정, 일-가정 양립이 어려운 사회환경, 그리고 양육에 대한 경제적 부담과 접근 가능한 양육 인프라 부족 등을 추가적인 요인으로 들 수 있다. 특히 보육은 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로서 아동수당, 부모휴가제, 남성육아휴직 인센티브제 등과 더불어 저출산·고령화에 대응하기 위한 정책 개입의 필수적 요소라 할 수 있다. 이와 같은 중요한 위치를 차지하고 있는 우리나라 보육서비스의 현황과 문제점을 고찰하고, 이를 극복하기 위한 효과적인 정책대안의 마련에 국민연금 기금을 활용하는 방안을 제안하고자 한다.

보육서비스의 공공성 확보

현재 우리나라 아동의 어린이집 이용률 현황을 살펴보면 꾸준한 상승세를 보이고 있다 (그림2). 2014년 기준으로 우리나라 0-5세 전체 아동의 보육시설 이용률은 약 54%에 해당하며, 0-5세 보육대상 아동 기준 2008년 40.8%이던 어린이집 이용률이 2014년에는 54.3%로 약 33% 성장하였음을 알 수 있다. 특히 만1세와 만2세 아동의 이용률은 2008년 각각 32.6%와 54.2%이던 것이 2014년에는 78.0%와 84.0%에 달해 동일 기간 내에 각각 139%와 56% 성장하였다. 유치원 이용 원아수를 고려한 만 3-5세 아동 전체 보육 및 유아교육 이용률은 전체 대상 아동의 89.6%에 이르는 것으로 나타나 OECD주요국의 유아교육 이용률과 비슷하거나 상대적으로 더 높은 수준의 이용률을 보이고 있다.

이와 같이 비교적 높은 이용률을 보이고 있는 우리나라 보육서비스에 있어서 민간주도성은 이미 잘 알려진 사실이며 보육서비스의 공공성 확보는 사회복지와 사회서비스 분야의 오랜 과제 중 하나이다. 2014년 현재 우리나라 국공립 어린이집의 비율은 어린이집 수를 기준으로 5.7% 수준이며 이용 아동 수 기준으로 10.6% 수준에 머물러 있다. 보육서비스 제공주체의 측면에서 민간 중심성이 강화되어가는 이와 같은 상황은 지난 20여 년 동안 우리나라가 경험한 보육수요의 전반적인 증가 경향을 국공립 어린이집의 추가적인 공급이 충분히 따라잡지 못한데 기인한 바가 크다. 그에 반해 시장의 논리에 의해 운영되는 민간 어린이집과 가정 어린이집 등 민간이 그 간극을 메꾸면서 그 영역을 확장하게 된 것으로 해석할 수 있다. 결국 이 간극을 메우고 국공립 보육시설의 비중을 높여 보육서비스 구조 내에서 공공의 지배력을 강화하기 위해서는 정부의 강력한 정책의지와 선제적인 투자가 필요하다 할 수 있다.

앞서 언급한 바와 같은 민간 중심의 보육서비스 공급구조는 양질의 보육서비스를 보편적으로 제공한다는 보육정책의 목적에 상당한 영향을 미치고 있다. 어린이집 유형별 대기아동 수를 보면 국공립어린이집에 부모의 선호도가 높음을 알 수 있다. 국공립 어린이집의 경우 민간 어린이집에 비해 재정여건이 좋은 편이어서 보육인력이 안정되고 결과적으로 보육의 질이 개선되는 효과가 있다. 반면 민간 어린이집의 경우 ‘최소한으로 적정화된 질’을 추구하는 경향이 있다. 또한, 민간 중심의 보육서비스 구조는 보육교사들의 신분 불안정과 취약한 근로조건에 연결되어 있다. 현재 민간 보육시설에 종사하는 보육교사의 임면과정은 전적으로 원장 및 소유주 등 개인의 결정에 맡겨져 있다고 할 수 있다. 이러한 상황은 산별노동조합 등 보육교사들의 이해를 대변할 수 있는 단일한 노동조합이 실질적으로 부재한 상황에서 보육교사들의 신분불안정과 취약한 근로조건으로 귀결되고 있다. 보육현장의 최일선에서 아동들을 만나면서 실질적으로 보육의 질을 책임지고 있는 보육교사들이 불안한 신분과 취약한 근로조건에 일상적으로 노출되어 있는 상황에서 양질의 보육서비스를 기대하기는 어려운 일이다.

보육서비스의 공공성 확보와 관련하여 보육서비스 공급주체의 공공성 강화는 핵심적인 사안으로서 보육현장, 부모, 학계, 시민사회단체와 정치권 사이에 일정한 공감대가 형성되고 있는 상황이다. 보육서비스 공급주체의 공공성 강화의 문제는 결국 20년 넘게 5:95의 벽을 넘지 못하고 있는 국공립 어린이집 대 민간 어린이집의 비율을 깨트리는 문제이며, 이를 위한 인프라의 확대는 상당한 초기비용을 수반하는 사회적 투자이다. 이와 같이 대규모의 사회적 투자는 일상적인 예산규모 내에서 감당하기에 재정적으로 상당한 부담이 되고 있다. 보건복지부를 포함한 정부 부처가 국공립보육시설의 확충이라는 보육정책의 방향에 대해 전반적으로 동의하고 있음에도 불구하고 1년에 150개 남짓한, 실질적으로 국공립보육시설 비율 확대에 기여하지 정도의 국공립보육시설 신설계획을 내놓고 있는 데에는 이러한 재정적 부담의 문제가 있을 것이다. 이러한 대규모 투자비용의 문제는 역으로 민간 어린이집의 지배구조를 탈피하는 것을 비현실적인 과제로 치부하게 만들도록 작동하고 있다.

국민연금기금의 보육인프라투자

국민연금기금을 보육서비스의 공공성을 강화하기 위한 공공인프라 투자에 활용하는 것은 저출산․고령화라는 인구구조상의 문제에 대한 사회적 개입의 의미를 갖는다. 또한, 보육서비스의 공공성 강화를 위한 사회적 투자는 미래세대를 위한 투자라는 측면에서 국민연금의 지속가능성을 강화하는 데에 도움이 될 것으로 보인다. 다른 한 편으로 보육서비스의 공공성 강화를 통해 보육돌봄 서비스의 사회화를 촉진할 수 있으며 이는 여성의 사회활동참여의 강화와 이를 통한 국민연금기반의 확대를 꾀하는 효과를 기대할 수 있다.

보육의 사회적 수요는 전체 보육대상 아동 수 추이와 보육시설 이용률이라는 두 개의 요인으로 추정 가능하다. 2014년 현재 274만 명에 이르는 0-5세 아동인구수는 2027년 266만 명 수준으로 줄어들 전망이다. 보육시설 이용률의 경우 무상보육이 도입되기 시작한 2012년부터 2014년까지의 값을 해당연령별로 계산하여 활용할 수 있다. 이와 같은 조건을 이용하여 계산해본 결과 2014년 현재 149만 명에 이르는 보육시설 이용 아동수가 2027년에 142만 명으로 약 4.9% 감소할 것으로 전망된다. 이에 따라 필요한 보육시설의 공급량도 2014년 현재 43,742개에서 2027년 41,610개로 감소할 것으로 전망된다.

공공보육서비스가 보육시장에 대한 지배력을 확보하기 위한 국공립 보육시설의 최소비율이 30%라는 데에 대체적으로 학계와 현장의 의견이 모아지고 있는 점을 감안하여 2027년까지 향후 약 10년 동안 국공립보육시설 30% 달성이라는 정책 목표를 설정하고 보육인프라 확충 방안을 추계하였다. 이상과 같은 추계 과정을 거쳐 계산한 결과 2027년에 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정되었다. 위와 같은 국공립 어린이집 확보를 위한 재원규모를 추정해보면 계산 방법에 따라 총 13조 4,889억원 (연평균 1조 38억원)에서부터 적게는 5조 1,117억원 (연평균 3,936억 원)의 비용이 필요한 것으로 추정된다.

마지막으로 이와 같이 확보된 어린이집의 관리 및 운영과 관련하여 정부, 국민연금관리공단, 별도 재단 설립 운영 등의 대안이 가능한 것으로 보인다. 정부와 지방자치단체가 운영하는 경우 민간위탁과 지자체 공영 방식이 존재한다. 이는 기존 국공립어린이집의 위탁운영과 소수의 어린이집에 대한 지자체 직영(공영) 방식과 유사하다. 다음으로 국민연금관리공단이 소유권 및 운영권을 직접 행사하는 안은 공단의 조직규모나 설립취지를 고려했을 때 적절하지 않으므로, 최소한의 어린이집에 대해 제한적으로 시도하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 마지막으로, 국민연금관리공단이 별도의 재단을 설립하여 국민연금관리공단이 이 재단에 운영을 위임하는 방식도 가능한 것으로 보인다. 위에 제시한 운영방식들 중 어느 방안을 선택하더라도 보육교사의 신분보장과 노동조건 표준화를 통한 전반적 개선을 꾀하기 위해 보육교사의 임용과정을 지방자치단체의 직접 관리아래 두는 것이 바람직하다.

보육인프라 확충의 사회적 편익

앞서 기술한 바와 같이 국민연금기금을 보육인프라 확충에 투자하는 경우 다음과 같은 사회적 편익을 기대할 수 있다. 첫째, 보육시설의 공공성 강화에 따른 사회적 편익이다. 이는 서비스 종사자들의 질 향상을 통한 서비스 질 향상, 그리고 기존 가족돌봄제공자들의 소득 향상 효과와 관련된다. “보육의 질은 보육교사의 질을 뛰어넘지 못한다”는 말이 있듯이 보육교사들의 신분 불안정과 열악한 처우의 문제는 결국 양질의 보육서비스를 제공하는 데 걸림돌로 인식되어 왔다. 2015년 현재 연 4조원이 넘는 예산을 투여하고 있음에도 불구하고 보육 종사자에 대한 신분안정과 처우개선, 그리고 이를 통한 보육의 질적 제고가 여전히 보육정책의 과제로 남아있는 데에는 민간보육시설에 의해 주도되는 보육전달체계의 구조적 문제가 그 주요한 원인들 가운데 하나라 할 수 있다. 국민연금 기금을 활용하여 현재 5% 안팎에 머물러있는 국공립보육시설의 비율을 30% 수준까지 끌어올리는 것은 보육서비스 전달체계상의 이런 문제점을 고려했을 때 의미 있는 사회적 투자라 할 수 있다. 보육서비스 종사자들의 신분안정을 통해 보육 종사자들의 처우개선을 위한 환경을 마련할 수 있으며, 궁극적으로 보육서비스의 질적 제고에 기여할 수 있을 것이다.

둘째, 보육서비스를 보편적으로 제공하는 것은 우리 사회 아동들에 대한 사회적 투자로서의 의미가 있을 뿐만 아니라 정부 재정상에도 상당한 편익을 제공한다는 것은 잘 알려져 있다.  Esping-Andersen은 덴마크의 사례를 토대로 양질의 보육서비스 지원 혜택을 받은 어머니들이 누리는 생애소득의 증가를 계산하고 이 과정에서 발생하는 추가적인 세금 납부액이 자신이 받은 보육관련 지원액을 넘어서고 있음을 보여준 바 있다.¹⁾

셋째, 보육시설 공공인프라에 대한 투자는 국민연금의 제도적 기반 확보라는 국민연금 자체의 제도적 편익에도 기여할 것으로 보인다. 먼저, 양질의 보육서비스를 보편적으로 제공할 수 있는 기반을 마련함으로써 우리는 여성의 경제활동 증가로 인한 현세대 국민연금 가입자 증가라는 효과를 기대할 수 있다. 안심하고 활용할 수 있는 보편적이고 접근 가능한 양질의 보육서비스의 존재 여부는 특히 한국사회 여성에게 있어서 일-가정 양립의 핵심적 전제조건이라 할 수 있다. 넷째, 공공보육시설의 확충은 특히 여성에게 양질의 일자리를 제공하는 수단으로 작용할 수 있으며 이는 다시 국민연금 가입 기반 확보 및 연금보험료 수입 증가에 기여할 것이다. 스웨덴이나 덴마크와 같은 복지국가들에서 보육 등의 사회서비스 영역에서 양질의 공공일자리를 창출함으로써 특히 여성의 경제활동 참여에 의미 있는 기여를 했다는 것은 잘 알려져 있다. 마지막으로, 양질의 보육서비스를 제공하는 것은 저출산 현상을 극복하는 데에 의미있는 기여를 함으로써 국민연금 제도의 세대간 지속가능성을 강화하는 데 도움이 될 것이다.

1) 요스타 에스핑-안데르센.(2009). 끝나지 않은 혁명. 주은선, 김영미 옮김. 나눔의 집.

사회서비스 업종 휴게시간 보장 관련 법률 쟁점¹⁾

- 근로기준법상 휴게시간 규정, 근로시간 특례규정의 의미, 근로기준법 위반 문제

조현주 | 공공운수노조법률원 변호사

근로기준법상 휴게시간 규정과 중요성

근로기준법상 휴게시간 규정

제54조(휴게) ① 사용자는 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다. ② 휴게시간은 근로자가 자유롭게 이용할 수 있다.

근로시간ㆍ대기시간ㆍ휴게시간의 의미

1) 근로시간

‘근로시간’이란 노동자가 사용자의 지휘ㆍ감독 아래 근로계약상의 근로를 제공하는 모든 시간을 의미한다. 여기서 ‘사용자 지휘ㆍ감독’ 아래 있었는가의 여부는 근로계약의 내용, 취업규칙의 정함 및 당해 활동의 업무관련성 등을 종합하여 사회통념에 의해 판단되어야 하며, ‘지휘ㆍ명령’에는 적극적인 지시ㆍ명령뿐만 아니라 묵인ㆍ허용, 불이익취급에 의한 간접강제가 포함된다.

2) 대기시간

근로기준법(이하 ‘법’) 제50조 제3항은 “작업을 위하여 근로자가 사용자의 지휘ㆍ감독 아래에 있는 대기시간 등은 근로시간으로 본다”라고 규정하여, 대기시간은 근로시간으로 간주됨을 명백히 하고 있다. 현실적으로 업무수행을 하지 않는다는 점에서 외형상 휴게시간과 유사하게 보이나, 실질적으로는 사용자의 지휘ㆍ명령권이 배제되지 않는 시간이기 때문에 근로시간으로 간주되는 것이다.

3) 휴게시간

법 제54조에서는 사용자는 노동자에게 4시간에 30분, 8시간의 경우는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 부여해야 하며, 휴게시간은 노동자가 자유롭게 이용할 수 있음을 명시하고 있다. 즉, 휴게시간으로 인정될 수 있으려면, 노동자가 사용자의 지휘ㆍ감독으로부터 완전히 벗어나 자유롭게 이용할 수 있는 시간이어야 한다.

대법원은 수차례 “근로시간이란 근로자가 사용자의 지휘ㆍ감독을 받으면서 근로계약에 따른 근로를 제공하는 시간을 말하고, 휴게시간이란 근로시간 도중에 사용자의 지휘ㆍ감독으로부터 해방되어 근로자가 자유로이 이용할 수 있는 시간을 말한다. 따라서 근로자가 작업시간 도중에 실제로 작업에 종사하지 않은 대기시간이나 휴식ㆍ수면 시간이라 하더라도 근로자에게 자유로운 이용이 보장된 것이 아니라 실질적으로 사용자의 지휘ㆍ감독을 받고 있는 시간이라면 근로시간에 포함된다고 보아야 한다”고 판시하고 있다.²⁾

행정해석은 “휴게시간이라 하더라도 작업의 특수성과 계속성을 감안, 휴게시간의 이용장소 등 어느 정도의 범위 내에서 사용자의 제약을 받는 것은 부득이한 것으로써 1977.04.부터 현재까지 근로자들의 묵시적 인정하에 이의없이 관행적으로 이러한 휴게시간이 운용되어 왔다면 이를 위법이라 할 수 없으나, 앞으로는 근로기준법 제95조 규정에 의거 휴게장소 및 이용방법에 대하여 취업규칙에 구체적인 명시규정을 두고 이에 따라 시행되어야 할 것임”이라고 한다.3) 따라서 형식상 휴게시간이라 정해져 있다고 하더라도, 실질이 휴게시간인지 검토해야 한다.

대기시간과 휴게시간의 구분

대기시간(=작업대기 상태)이란 통상적으로 사용자의 지시에 응할 수 있는 일정한 장소 내에서 작업준비의 상태를 갖추고 있는 것으로 충분하다. 반면 휴게시간으로 볼 수 있으려면 구체적으로 노동자가 현실적으로 근로로부터 떠나 있고, 시간적ㆍ장소적으로 근로로부터 떠나는 것이 보장되어 노동자가 이를 자유롭게 이용할 수 있는 상태에 있어야 한다고 해석하는 것이 일반적이다. 법원과 학계의 일반적 견해는 다음과 같은 시간들을 근로시간으로 인정하고 있다.

• 근로자가 출근해 근로태세를 갖추고 있었으나 작업지시가 없어 대기한 시간⁴⁾
• 노선버스 운전기사의 승차시간 사이에 배차를 위해 일시 운전을 하지 않고 기다리는 시간⁵⁾
• 우편물운송차량이나 택시 운전기사가 격일제 근무형태 등으로 근무하면서 공백시간 틈틈이 취한 수면이나 식사 등 휴식시간⁶⁾
• 아파트 경비원들에게 자유로운 이용이 보장되지 않은 휴게시간이나 수면시간⁷⁾
• 소방공무원들에게 자유로운 이용이 보장되지 않았던 야간수면시간, 식사시간, 휴식시간⁸⁾
• 작업 도중에 정전ㆍ기계고장ㆍ원료공급중단 등으로 인한 대기시간
• 자동차운전수ㆍ차장ㆍ식당접객원이 고객을 기다리는 시간
• 의사의 대기 근로시간
• 호텔포터의 야간근무대기 시간 등

휴게시간 규정의 연혁과 취지

우리 법은 1953.05.10. 제정부터 적용 대상자의 제한 없이 모든 노동자들의 최소한의 휴게시간을 보장하고 있다. 휴게 제도는 일반적으로 장시간 계속된 근로에서 생기는 육체적, 정신적 피로의 회복에 그 취지가 있다고 설명된다. 이에 대하여 휴게시간은 피로의 회복을 통한 근로자의 건강 확보와 함께 근로자가 상당한 시간을 소요하는 직장에서의 사회적 생활과 문화적 생활에 필요한 최소한의 시간을 확보하기 위한 제도라고 파악하는 견해가 있다.⁹⁾

휴게시간의 길이와 배치

1) 휴게시간의 길이

법 제54조 제1항은 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다고 규정하고 있다. 근로시간이 4시간을 넘으나 8시간에 미치지 못하는 경우 30분의 휴게시간만 부여하면 되는지, 4시간당 30분의 비율에 의하여 휴게시간을 부여하여야 하는지(예를 들어 6시간인 경우에는 45분)가 명확하지 않다.

행정해석은 “근로기준법 제44조의 휴게시간은 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주도록 규정되어 있는 바, 실근로시간이 8시간 미만인 경우에는 휴게시간을 30분 이상 근로시간 도중에 실시하는 것은 근로기준법 위반이 되지 않음. 다만, 단체협약이나 취업규칙 등에 법기준 이상의 휴게시간을 부여토록 정한 경우에는 그에 따라야 할 것임”이라고 한다.¹⁰⁾

근로시간이 8시간 이상인 경우에는 휴게시간을 얼마나 주어야 하는지에 관하여는 법에 정해져 있지 않으나, 1일 8시간 이상의 근로는 원칙적으로 연장근로에 해당하고 연장근로의 경우에는 피로의 정도가 더욱 가중되므로 연장근로시간이 4시간이 될 때마다 30분 이상의 휴게시간을 주어야 하는 것으로 해석함이 타당하다. 법에서는 휴게시간의 최저기준만을 규정하고 있으므로 법정시간 이상의 시간을 휴게시간을 부여할 수 있다. 그러나 지나치게 긴 휴게시간을 두는 것은 근로자의 시간활용이 어렵고 사용자가 연장근로를 회피하기 위한 탈법적인 수단으로 활용할 우려가 있으므로 일정한 요건하에서만 허용되어야 한다. 행정해석은 다음과 같이 보고 있다.

“근로시간 도중에 3~4시간의 휴게시간을 정하는 것도 업무상 형편에 의하여 필요하다면 일정한 조건 아래 허용될 수 있다. 그런데 지나치게 긴 시간을 두는 것은 근로자의 시간활용이 어렵고 사용자가 연장근로를 회피하기 위한 탈법적인 수당으로 활용할 우려가 있다. 따라서 기후, 작업조건, 업무의 성격 등을 고려하여 사회통념상 그 필요성과 객관적인 타당성이 있어야 하며, 단체협약이나 취업규칙 등에 미리 정해져 있고, 근로자가 휴게시간을 자유롭게 이용할 수 있도록 보장되어야 한다. 또한 실질적인 휴식이 가능하도록 필요한 조치가 뒷받침 되어야 하고, 2중으로 출퇴근을 하는 경우에는 사용자가 비용을 부담하는 등 지원하는 제도를 마련해야 한다(근기 01254-1344, 1992.08. 11.).”

2) 휴게시간의 배치

① 시업시각 이전이나 종업시각 이후 부여

법 제54조 제1항은 “휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다”라고 하므로 시업시각 이전이나 종업시각 이후에 휴게시간을 부여할 수 없다. 행정해석은 “휴게시간을 근로시간 도중이 아닌 업무의 시작 전 또는 업무가 끝난 후에 부여하는 것은 근로기준법에 위반될 소지가 있다 할 것입니다”라고 한다.¹¹⁾

② 휴게시간 분할 부여

행정해석은 “근로기준법 제44조의 휴게시간은 근로시간이 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주도록 규정하고 있는 바, 동 제도는 적절한 휴게를 부여함으로써 근로자의 건강보호ㆍ작업능률의 증진 및 재해방지에 그 목적이 있는 것이므로 휴게시간을 일시적으로 부여함이 휴게 제도의 취지에 부합되나, 작업의 성질 또는 사업장의 근로조건 등에 비추어 사회통념상 필요하고도 타당성이 있다고 일반적으로 인정되는 범위 내에서 휴게 제도 본래의 취지에 어긋나지 않는 한 휴게시간을 분할하여 주어도 무방할 것임”이라고 한다.¹²⁾

이에 대하여 김형배 교수는 “휴게는 원칙적으로 일시에 주어야 할 것이다. 왜냐하면 1시간마다 10분, 2시간마다 20분 등 세분화하여 휴게시간을 준다면 피로의 회복, 식사, 기타 사회적ㆍ문화적 욕구의 실현이라는 휴게 본래의 취지를 충족시킬 수 없기 때문”이라고 한다. 박상필 교수는 “1시간마다 10분, 2시간마다 15분 등 지나치게 세분화한다면 근로의 중단이라는 의미에 있어서는 휴게라 할 수 있으나 피로의 회복, 식사, 기타 생리적인 요구를 충족시킬만한 시간이라 할 수 없으므로 법 제44조의 취지에 위반된다”라고 한다.¹³⁾

휴게시간 미보장 시 효과

사용자가 법 제54조에 위반하여 휴게를 주지 않는 경우 또는 휴게를 주더라도 자유롭게 이용하게 하지 않는 경우에는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있다(법 제110조).

보론 – 헌법상 기본권으로서의 휴식권

“휴식권은 헌법상 명문의 규정은 없으나 포괄적 기본권인 행복추구권의 한 내용으로 볼 수 있을 것이다. 이 행복추구권은 헌법 제10조에 의하여 보장되는 것으로 포괄적이고 일반조항적인 성격을 가지며 또한 그 구체적인 표현으로서 일반적인 행동자유권과 개성의 자유로운 발현권을 포함한다.”¹⁴⁾

헌법재판소 2001.09.27. 선고 2000헌마159 결정은 다음과 같이 휴식권은 행복추구권의 한 내용이라고 판시한 바 있다. 위 사건은 노동자의 휴게시간에 관한 헌법재판소 결정은 아니지만 일반적으로 휴식권을 헌법상 기본권인 행복추구권의 한 내용이라고 판단하였다는 점에서 의미가 있다.

근로기준법 제59조 특례 규정과 의미

근로기준법 제59조 특례 규정

제59조(근로시간 및 휴게시간의 특례) ① 「통계법」 제22조제1항에 따라 통계청장이 고시하는 산업에 관한 표준의 중분류 또는 소분류 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업에 대하여 사용자가 근로자대표와 서면으로 합의한 경우에는 제53조제1항에 따른 주(週) 12시간을 초과하여 연장근로를 하게 하거나 제54조에 따른 휴게시간을 변경할 수 있다.

1. 육상운송 및 파이프라인 운송업. 다만, 「여객자동차 운수사업법」 제3조제1항제1호에 따른 노선(路線) 여객자동차운송사업은 제외한다.

2. 수상운송업

3. 항공운송업

4. 기타 운송관련 서비스업

5. 보건업

② 제1항의 경우 사용자는 근로일 종료 후 다음 근로일 개시 전까지 근로자에게 연속하여 11시간 이상의 휴식 시간을 주어야 한다.

[전문개정 2018.03.20.] [시행일: 2018.07.01.] 제59조 [시행일: 2018.09.01.] 제59조제2항

근로기준법 제59조의 의의, 연혁, 취지

법 제59조는 엄격한 근로조건 규제로 공중 생활의 불편을 초래할 우려가 있는 운수업 등 몇몇 사업에 한하여 그 규제를 완화하여 사용자가 근로자대표와 서면 합의를 한 때에 연장근로의 한도인 주 12시간을 초과하여 연장근로를 할 수 있게 하고, 휴게시간을 변경할 수 있게 하였다. 이를 ‘근로ㆍ휴게시간의 특례’ 또는 ‘특례사업 연장근로ㆍ휴게’라고 한다. 이 제도는 1953.05.10. 제정법에는 없다가 1961.12.04. 법 개정 때 신설된 것이다.

1961.12.04. 개정법에서는 운수업, 물품 판매 및 보관업, 금융보험업 등 각 호에서 나열된 사업으로서 공익 또는 국방상 특히 필요할 때 주무 장관의 승인을 얻어 초과 연장근로와 휴게시간 변경이 가능하도록 하였고, 연장할 수 있는 근로시간을 주당 기준 근로시간 범위 안에서 1일 근로시간만 8시간(일반 근로자) 또는 6시간(유해ㆍ위험 작업 종사자)을 초과할 수 있도록 하였다.

1996.12.31. 개정법과 1997.03.13. 제정법에서 개정 전 법15)과 같이 운수업, 물품 판매 및 보관업, 금융보험업 등 각 호에서 나열된 사업(공중의 편의 또는 업무의 특성상 필요한 경우에 대통령령이 정하는 사업 포함)에서 근로자대표와 서면 합의를 한 때 연장근로의 한도인 주당 12시간을 초과하여 연장근로 하게 할 수 있고, 휴게시간을 변경할 수 있도록 하였다. 1996.12.31. 개정법과 1997.03.13. 제정법은 이러한 특례를 적용하고자 할 때 주무 장관의 승인을 얻도록 한 종래 방식 대신 서면 합의 내용을 노동부장관에게 신고하도록 하였다. 1999.02.08. 법 개정 시 서면 합의 내용 노동부장관 신고 제도 폐지하였다.

제59조 요건

1) 특례업종 26개에서 5개로 축소

개정 근로기준법은 기존의 26개 특례업종을 ① 육상운송 및 파이프라인 운송업, ② 수상운송업, ③ 항공운송업, ④ 기타 운송관련 서비스업, ⑤ 보건업의 5개 업종으로 축소하고, 다시 육상운송업 중에서 여객자동차운수사업법의 노선(路線)여객자동차운송사업을 특례업종에서 제외하였다(시내버스, 시외버스, 마을버스, 농어촌버스는 제외).

2) 사용자가 근로자대표와 서면으로 합의

사용자가 근로자대표와 서면으로 합의해야 한다(권한 있는 당사자가 서명ㆍ날인해야 함).

3) 합의의 내용과 효과

제53조 제1항에 따른 주 12시간 초과 연장근로 합의 또는 제54조에 따른 휴게시간 변경 합의가 가능하다. 해석상으로는 무한정 연장근로를 시킬 수 있고 휴게시간을 안 주어도 될 것처럼 해석할 수 있으나, 그와 같은 무제한 확장해석은 근로자의 건강과 안전을 위해 연장근로의 상한을 정한 법 취지에 반하므로 최소한의 제한을 두는 것이 필요하다.16) (개정 법상 근로시간 및 휴게시간 특례 적용 시 근로일 종료 후 다음 근로일 개시 전까지 연속 11시간 이상 휴식 부여의무는 반드시 지켜야 함)

행정해석은 다음과 같이 보았다.

근로기준법 제59조에 따른 휴게시간의 변경을 통해 휴게시간을 전혀 주지 않거나 이를 단축할 수는 없다(회시번호: 법제처 15-0068, 회시일자: 2015-03-27).

 

… 「근로기준법」 제59조에서 운수업 등 일부 사업의 경우 사용자가 근로자대표와 서면 합의를 하면

같은 법 제54조에 따른 휴게시간을 변경할 수 있도록 규정하고 있다고 하더라도, 그 변경은 위와 같은 휴게제도의 본래 취지에 맞게 이루어져야 할 것입니다. 따라서, 이는 법률에서 정한 휴게시간의 최저기준은 유지하되 공중의 편의 또는 업무의 특성 등을 고려하여 휴게시간의 간격이나 시간대를 변경할 수 있다는 제한적 의미로 이해되어야 할 것이고, 이를 벗어나 휴게시간을 법률에서 정한 기준보다 줄이거나 전혀 주지 않도록 변경할 수 있다는 의미는 아니라고 할 것입니다.

 

또한, 「근로기준법」 제3조에서는 “이 법에서 정하는 근로조건은 최저기준이므로 근로 관계 당사자는 이 기준을 이유로 근로조건을 낮출 수 없다”라고 규정하고 있는바, 같은 법 제59조에 따른 휴게시간 변경의 의미를 앞에서 살펴본 바와 같이 제한적으로 해석하는 것이 같은 법 제3조의 취지에도 부합한다고 할 것입니다. …

요건 불비의 효과

특례 사업이 아니거나 근로자대표 서면 합의가 없는 등 법 제59조의 요건을 갖추지 못 한 상태에서 휴게시간을 줄이거나 주 12시간을 초과하는 연장근로를 약속하는 것은 효력이 없다. 요건을 갖추지 못하고 휴게시간을 줄이거나 주 12시간을 초과하여 연장근로를 하게 한 자는 연장근로 제한에 관한 제53조나 휴게에 관한 제54조를 위반한 것이 되어 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있다.¹⁷⁾

적용의 한계

법 제69조에 따른 연소근로자의 연장근로제한, 법 제71조, 제74조에 따른 임산부의 연장근로제한, 잠수ㆍ잠함 등 유해위험작업의 근로시간제한(산업안전보건법 제46조)에 대해는 특례가 인정되지 않는다.

근로기준법 위반 문제

사회서비스 휴게시간 문제 관련 이하 최근 어린이집 원장들의 주장과 반박을 중심으로 서술하였다.

최근 어린이집 원장들의 주장

최근 어린이집 사용자들을 중심으로, 2018.07. 01. 시행되는 개정법 때문에 어린이집에서 휴게시간 부여 의무가 신설되었다는 터무니없는 거짓말이 유포되고 있다. 법 제59조는 특례사업에 해당할 경우 근로자대표와 서면 합의를 거쳐 주 12시간을 초과하여 연장노동을 하게 하거나 휴게시간 변경이 가능하도록 한 규정이다. 그리고 개정 근로기준법은 보육업이 포함되어 있는 ‘사회복지업’을 특례 업종에서 제외하도록 규정하고 있다. 어린이집 사용자들의 주장은, 그동안은 법 제59조 특례에 따라 휴게시간 부여 대신 조기퇴근을 시킬 수 있었으나 이제 노동시간 도중에 휴게시간을 부여해야 한다는 것이다.

위 주장의 문제점

어린이집 사용자들의 주장은 다음과 같은 점에서 부당하다. 첫째, 법 제59조에 따라 휴게시간을 변경하는 것은 특례사업에 해당하고 근로자대표와 사용자가 서면으로 합의를 해야 가능하다. 그런데 그동안 어린이집 사용자들은 법 제59조에 따른 합의를 해오지 않았다. 둘째, 법 제59조에 따라 휴게사간을 변경하는 경우에도 휴게시간을 전혀 주지 않거나 이를 단축할 수는 없다.¹⁸⁾ 또한 행정해석은 “휴게시간을 근로시간 도중이 아닌 업무의 시작 전 또는 업무가 끝난 후에 부여하는 것은 근로기준법에 위반될 소지가 있다 할 것입니다”라고 하므로¹⁹⁾ 법 제59조에 따라 휴게시간 변경합의를 한 경우라고 하더라도 휴게시간을 부여하지 않고 조기퇴근을 시킬 수는 없었던 것이다. 어린이집은 실제로는 가짜 휴게시간을 주면서 근로기준법을 위반해왔다.

어린이집 가짜 휴게시간 실태

어떤 어린이집도 휴게시간 부여 대신 조기 퇴근을 시키는 방식으로 근무시간을 운용해오지 않았다. 즉 모든 어린이집은 근로계약, 취업규칙 등으로 보육교사의 휴게시간을 명시하고 있다. 어린이집의 운영 시간은 07:30~19:30까지로, 이 시간 내내 어린이집이 문을 열기 위해서는 보육교사들을 일찍 퇴근시키는 것이 불가능하기 때문이다. 보육교사들이 현재 체결한 근로계약서의 내용을 살피면, 대부분 9시 출근, 18시 퇴근을 하고 있으며, 12:00 ~13:00의 점심시간이나 오후의 낮잠시간이 휴게시간으로 명시되어 있다. 문제는 근로계약서 또는 취업규칙에 명시된 보육교사의 휴게시간이 모두 ‘가짜 휴게시간’으로, 임금을 체불하며 보육교사들의 공짜 노동을 강요한 시간에 지나지 않다는 것이다. 영유아 보육업무의 특성상, 보육교사들이 점심시간 또는 낮잠시간에 휴게시간을 사용하기란 불가능하다.

첫째, 점심시간은 영유아들에 대한 식사 지도시간으로, 오히려 하루 중 보육교사들의 노동 강도가 가장 극심한 시간이다. 둘째, 낮잠시간에도 보육교사들이 휴식하기는 불가능하다. 영유아들이 정해진 시간에 동시에 잠들고 일어나는 것도 아닐뿐더러, 수면 도중에 돌발 상황이 벌어질 수 있기 때문에 보육교사 모두는 교실 내에서 대기하게 된다. 보통 보육교사들은 이 시간에 영유아들을 지켜보면서 보육일지 작성 등 행정업무를 수행하고 있다. 셋째, 자유로운 휴게시간에 해당하려면, 보육교사들이 어린이집을 벗어나 자유롭게 휴게시간을 사용할 수 있어야 한다. 그러나 휴게시간에 대해 업무 대체자를 투입하고 있는 어린이집은 전혀 없다. 만약 휴게시간에 영유아의 안전사고가 발생하게 되는 경우, 보육교사가 법적인 책임을 져야 하는 상황에서 어린이집 외부로 출입하는 보육교사는 한 명도 없다. 넷째, 보육교사들의 하루 업무 내용을 사실상 규정하는 보건복지부의 표준 보육과정 일과표에도 보육교사들의 휴게시간은 보장되어 있지 않은 형편이다. 이상 살펴본 바와 같이, 근로계약서 또는 취업규칙에 명시된 보육교사들의 휴게시간은, 실질적인 근로시간 또는 대기시간으로서 제대로 된 휴게시간이 아닌 가짜 휴게시간에 불과했다.

어린이집 근로기준법 위반 실태

어린이집들에서 ‘가짜 휴게시간’을 사용한 행위는 다음과 같이 근로기준법을 위반한 것이 된다. 첫째, 근로기준법 제54조 위반²⁰⁾이다. ‘가짜 휴게시간’은 노동자들의 쉴 권리를 제대로 보장하지 않은 것이므로, 휴게시간을 부여하여 노동력의 과도한 소모를 막도록 한 법 제54조의 규정에 어긋난다. 둘째, 법 제43조 위반21)이다. ‘가짜 휴게시간’은 무급 처리되었으므로, 무급 처리된 휴게시간에 대해 추가로 임금이 지급되어야 한다. 셋째, 법 제56조 위반22)이다. ‘가짜 휴게시간’에 일을 한 경우, 보육교사의 1일 노동시간은 8시간을 초과하게 되므로, 5인 이상 사업장의 경우 휴게시간에 대한 임금은 법정 가산수당이 추가로 적용되어야 한다.

^{1) 이 글은 필자의 허락을 얻어, 필자가 <사회서비스노동자 휴게시간, 무엇이 문제인가? (2018.07.04.)> 토론회에 제출한 발제문을 재편집하였다.}

^{2) 대법원 2006.11.23. 선고 2006다41990 판결 등.}

^{3) 해지 01254-5965, 1988.04.24.}

^{4) 대법원 1965.02.04. 선고 64누162 판결.}

^{5) 대법원 1992.04.14. 선고 91다20548 판결, 울산지방법원 2012.08.30. 선고 2010가합6860 판결 등.}

^{6) 대법원 1993.05.27. 선고 92다24509 판결, 의정부지방법원 2013.05.16. 선고 2012나11588 판결 등.}

^{7) 대법원 2006.11.23. 선고 2006다41990 판결, 서울고등법원 2014.05.13. 선고 2013누21900 판결, 서울중앙지방법원 2011.10.17 선고 2010가단436890 판결 등.}

^{8) 제주지방법원 2011.05.12. 선고 2009가합3339 판결, 청주지방법원 2012.05.09. 선고 2010가합1620 판결 등.}

^{9) 강성태, 휴게시간의 의의, 노동법연구, 서울대학교 노동법연구회, 1996.06., 38면.}

^{10) 근로기준법 01254-13728, 1988.09.07.}

^{11) 근로개선정책과-1773, 2013.03.19.}

^{12) 근로기준법 01254-884, 1992.06.25. 행정해석의 질의는 다음과 같다.}

^[질의]

^{근로기준법 제44조 제1항에서 사용자는 근로시간 4시간인 경우에는 30분 이상, 8시간인 경우에는 1시간 이상의 휴게시간을 근로시간 도중에 주어야 한다고 규정되어 있는 바, 동 휴게시간을 일시에 주어야 하는지 또는 나누어 주어도 가능한지에 대해 양설이 있어 질의함}

^<갑설>

^{휴게 제도는 근로자가 계속해서 근로할 경우 육체적ㆍ정신적 피로가 쌓이게 되므로 근로자의 피로를 회복시키고 권태감을 감소시켜 노동력의 재생산 및 작업의욕을 확보 유지하는데 그 목적이 있는 것이므로 휴게 본래의 취지를 충족할 수 있도록 근로기준법 제44조 제1항에 정한 휴게시간을 일시에 주어야 함}

^<을설>

^{근로기준법 제44조 제1항에 정한 휴게시간은 근로시간에 따른 휴게시간(량)을 정하고 근로시간 도중에 주도록 하였는 바, 휴게 본래의 취지에 어긋나지 않을 정도라면 분할하여 주어도 됨(8시간 근로 시 휴게시간 30분, 15분, 15분 분할지급)}

^{13) 강성태, 위 글, 51~52면에서 재인용.}

^{14) 헌재 1991.06.03. 89헌마204, 판례집 3, 268, 275; 헌재 1997. 11.27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 673.}

^{15) 법률 제12325호, 2014.01.21., 일부개정.}

^{16) 대법원노동법실무연구회, 근로기준법주해Ⅲ, 박영사, 2010.08., 191면.}

^{17) 근로기준법 제110조 제1호.}

^{18) 법제처 15-0068, 2015.03.27.}

^{19) 근로개선정책과-1773, 2013.03.19.}

^{20) 근로기준법}

^{제110조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2009.05.21., 2012.02.01., 2017.11.28.>}

^{1. 제10조, 제22조제1항, 제26조, 제50조, 제53조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항 본문, 제54조, 제55조, 제60조제1항ㆍ제2항ㆍ제4항 및 제5항, 제64조제1항, 제69조, 제70조제1항ㆍ제2항, 제71조, 제74조제1항부터 제5항까지, 제75조, 제78조부터 제80조까지, 제82조, 제83조 및 제104조제2항을 위반한 자}

^{2. 제53조제4항에 따른 명령을 위반한 자}

^{21) 근로기준법}

^{제109조(벌칙) ① 제36조, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제46조, 제56조, 제65조 또는 제72조를 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2007.07.27., 2017.11.28.>}

^{② 제36조, 제43조, 제44조, 제44조의2, 제46조 또는 제56조를 위반한 자에 대하여는 피해자의 명시적인 의사와 다르게 공소를 제기할 수 없다. <개정 2007.07.27.>}

^{22) 근로기준법 제109조(벌칙).}