◯ 감정노동은 1983년 미국의 사회학자 러셀 혹쉴드가 주장한 개념으로, ‘소비자가 친절함과 보살핌을 느낄 수 있도록 노동자의 외모와 표정을 관리하고, 자신의 실제 감정을 억압하거나 실제 감정과 다른 감정을 표현하는 등 자신의 감정을 관리해야하는 노동’으로 정의하였다.

◯ 감정노동 작업에서 드러난 공통적인 특성이 세 가지가 있는데, 첫 번째는 사람과 얼굴을 마주보거나 일대일로 통화해야하며, 두 번째는 다른 사람의 좋은 감정상태를 만들어내기 위해서 감정표현을 한다는 것이며, 세 번째는 교육이나 감시를 통해서 고용주가 노동자를 통제한다는 것이다.

◯ 자본과 사용자는 상품을 소비자에게 선보이기 위해서 노동자를 앞세우고, 노동자는 자본과 사용자를 대신하여 상품에 좋은 이미지를 생산하기 위해서 노력하지만 자본과 사용자는 노동자에게 손님이 친근하게 서비스에 다가갈 수 있는 감정을 만들도록 요구하고 감정을 통제하여 노동자의 감정자체를 상품화했다고 볼 수 있다.

◯ 2014년 안전보건공단은 대면업무 방식을 기준으로 감정노동 직업군을 직접대면, 간접대면, 돌봄서비스, 공공서비스 및 민원처리로 분류하였으며, 시간이 지남에 따라서 확장되고 있다. 4차산업혁명 및 코로나19로 인하여 전통적인 노동구조가 파괴되고 있으므로 감정노동을 겪는 직군과 형태는 더욱 커질 것으로 추측된다.

◯ 한국의 감정노동자는 통계의 분류한계가 존재하여 정확히 파악하기 어렵다. 하지만 경제활동인구조사의 산업별 분류에서 추정을 해보면 2019년 현재 최소 673만 4천 명부터 최대 1,261만 명으로 추정된다. 이는 한국 전체 임금노동자의 32.8~61.3%를 나타내는 수치이다.

◯ 감정노동자의 권리보호가 이루어지지 않는 상황 속에서는 노동자의 스트레스를 관리할 수 없다. 감정노동이 지속되면 우울증, 공황장애 등의 정신적 건강문제가 발생할 수 있으며 이는 피로감으로 직결되어 신체적 건강문제에까지 영향을 줄 수 있다. 업무효율성에도 영향을 주어 생산성이 저하되는 현상도 발생한다.

◯ 감정노동으로 인한 문제가 사회적 문제로 대두되자 학계와 노동계는 지속하여 문제를 제기하였으며, 이를 통해 시민 네트워크가 만들어져 감정노동과 감정노동자의 현실을 알리는 역할을 하였다. 이에 먼저 대응한 곳은 지방정부였으며, 2016년 서울특별시에서는 「서울특별시 감정노동 종사자의 권리보호에 관한 조례」를 제정하였고 이후 51개 지방정부로 확대되었다. 또한 2018년 10월부터 개정된 「산업안전보건법」이 시행됨에 따라서 감정노동자 권리보호를 위한 법체계가 구성되었다.

◯ 하지만 각 지방정부에서 제정된 감정노동자 권리보호를 위한 조례는 몇가지 문제점이 내재되어 있었다. 첫 번째, 쉽게 적용이 가능한 공공부문의 노동자로 대상이 한정되어 있고, 두 번째, 조례 내용이 발전이 없고 지역의 특성을 반영하지 않은 채로 천편일률적이라는 것이다. 세 번째, 조례의 조항 중에서는 지방자치단체장에 대한 의무조항보다 노력조항이 많아 실효성이 없는 조례가 될 확률이 높다. 마지막으로 감정노동자 권리보호 정책을 추진할 수 있는 공무원과 집행부서 그리고 예산이 부족하고 이를 함께 추진할 수 있는 민간영역과 함께 하려고 하는 의지가 부족하거나 지역 내 사업을 할 수 있는 단체를 발굴하지 못한다.

◯ 감정노동자 권리보호조례가 ‘죽은 조례’가 아니라 감정노동자를 실질적으로 보호하기 위해서는 다음과 같은 조건이 필요하다. 첫째, 상위법령이 노동자의 적용범위를 모든 노동자로 정의하고 있으므로, 조례 또한 이를 기준으로 민간부문까지 확장하여 모든 감정노동자가 보호를 받을 수 있도록 해야한다. 둘째, 지방자치단체장 및 사업주에 대한 책임을 명확하게 하고, 특히 지방자치단체장에게 감정노동자를 보호할 의무를 부여하여야 한다. 셋째, 각 지역마다 산업구조 등이 판이하게 다르므로 그 형태에 따라서 감정노동조례를 구성해야한다. 마지막으로 감정노동 관련 지역 거버넌스를 구축하고 이를 통해 자원을 발굴하고 사업을 진행하여야 한다.

– 글: 김세진 기획팀 연구원·[email protected]

◯ 민주주의가 처음 고안된 시기보다 훨씬 거대하고 복잡해진 현대사회에서 대의제는 필연으로 여겨졌다. 하지만 위임받은 소수가 대변하는 시스템은 한계를 보였다. 시민이 실제로 정책과정에 영향을 미치고 있다고 느끼는 효능감(efficacy)이 떨어지고, 대의제의 정책 반응성(responsiveness)은 시민의 체감과 멀어진 지 오래다.

◯ 대의제를 보완하는 다양한 제도적 장치들이 논의됐다. 제도나 정책으로 운영되는 새로운 참여방식들은 모두 정치과정에 시민이 직접 참여하는 방법을 모색하고 있다는 공통점이 있다.

◯ 2018년도 예산안부터 시범 도입된 국민참여예산제도를 비롯해 다양한 참여제도가 시행되고 있다. 특히 2019년부터 본격적으로 실시된 중앙정부 차원의 참여예산제도는 전 세계에서 유례가 드물다. 참여를 확대하는데 정부가 적극적인 태도를 보인다는 것을 보여 준다.

◯ 이러한 참여제도가 시민참여를 확대하는 장치가 될 수 있다는 것은 분명하다. 하지만 참여를 확대하는 제도가 ‘있다는 것’과 제대로 ‘작동한다는 것’은 다른 문제이다.

◯ 불균등한 참여는 참여의 효용을 떨어뜨리고, 참여제도가 목표로 삼는 규범적 가치인 정책 정당성과 효능감을 저해하는 결과를 가져온다.

◯ 행정의 정당성 측면을 보장하는 기제로써 시민참여를 보면 참여가 주민에게 도움이 되는 실효적 정책산출에 소홀하게 된다. 단지 형식적인 참여를 빌어 정당성을 홍보하는 결과로 이어질 수 있다.

◯ 참여정책과 참여제도를 설계할 때 규범적 가치와 효용적 가치를 구분하고, 효용적 가치를 염두에 둔 정책 방향을 설정할 필요가 있다.

◯ 효용적 가치에 주목하면 참여자인 시민 관점에서 비용-편익을 고려할 수밖에 없다. 훌륭한 숙의 방식과 토론의 장이 복잡하고 접근이 어렵다면 참여자들은 그 부담을 감당할 수 있는 사람들로 제한될 것이다.

◯ 효용적 가치를 고려한 참여정책은 ‘더 나은 정책’과 ‘균등한 참여’로 정책 정당성과 효능감을 높이는 결과로 이어지게 된다. 결국, 지향하는 규범적 가치는 효용적 가치를 고려한 정책설계가 이루어져야 성취될 수 있다.

– 글: 이동욱 시민주권센터 연구원·[email protected]

◯ 기후위기 대응의 효과성을 극대화하기 위해서는 시민의 자발적이고 적극적인 참여가 중요하다. 실제 국제사회의 주요협약 등에서도 기후위기 대응을 위한 효과적이고 발전적 결과 도출을 위해서는 시민참여가 권리이자 의무라고 규정하고 있다. 이러한 시민참여를 효과적으로 이루기 위한 현실적이고 실리적인 방법으로 리빙랩(Living Lab)이 부상하고 있다.

◯ 유럽연합에서는 기후위기 공동대응을 원칙으로, 공동 정책을 구상하고 실현하고 있다. 본 희망이슈에서는 EU Horizon 2020 프로그램에 따라 자금을 지원받아 지난 2016년부터 2019년까지 3년 동안 유럽 전역의 가정 등에서 에너지 사용의 상향식 변환(bottom-up transformation of energy use) 옵션을 개발 및 테스트하는 리빙랩, ‘ENERGIZE 프로젝트’를 소개한다.

◯ ENERGIZE 프로젝트 리빙랩은 ▲기존의 상황을 정의하는 단계(Defining the context), ▲실험을 위한 개입을 명확히 확인하는 단계(Identifying interventions), ▲실험에 참여할 대상(가구)에 대해 명확히 아는 단계(Learning about households), ▲실제 테스트하는 단계(Testing), ▲변화를 위한 실험이 끝난 후 여러 사례를 통해 실험을 돌아보고 새로운 변화를 배우는 단계(Reflecting and learning with households), ▲리빙랩 전체 결과를 분석하고 평가하는 단계(Analysing and evaluating) 등 6단계로 진행됐다.

◯ 참여 가구가 실험 시 달성해야 할 과제는 두 가지였다. 실험 전체 기간 동안, 난방 온도를 18도 이하로 유지하고, 기존 세탁횟수를 절반으로 줄이는 것이었다. 결과는 성공적이었다. 참가 가구들은 실험 기간 동안 실내 온도를 기존에 편안함을 느꼈던 온도보다 최소 1도 낮추는 데 성공했다. 세탁 횟수 역시 35~40%가량 줄였다.

◯ ENERGIZE 프로젝트와 리빙랩의 가장 큰 성과는 리빙랩에 참여한 시민들이 습관 변화를 통해 직접 체감할 수 있는 에너지 비용 절감 효과를 경험한 데 그치지 않고, 에너지 소비 감소가 사회에 미치는 영향, 새로운 솔루션과 기술 적용의 필요성 등을 중요하게 인식하며, 보다 품위 있는 삶, 환경을 중시하는 삶을 유지하기 위한 실체적 변화를 주도할 수 있는 주체들로 변화한 것이다.

◯ 유럽연합의 사례를 통해 우리 역시 기후위기 대응을 위해 시민들의 일상 속에서 행동 또는 습관의 변화가 환경에 긍정적인 영향을 미칠 수 있는 지점을 발견하는 데 우선적으로 집중할 필요가 있다. 이를 통해 시민들 누구나 기후위기 대응에 관심을 가지며 직접 참여하고, 이러한 참여가 가시적 변화와 성과로 나타나는 것을 직접 확인해 나가야 한다.

◯ 또한, 우리나라에서 다양하게 운용되고 있는 리빙랩 사업 자체에 대한 점검 역시 필요하다. 리빙랩 자체가 갖고 있는 효과를 극대화하기 위해 단계별 목표를 명확히 하고 시민들과 함께 풀어나가야 할 단계별 질문을 명확히 하는 철저한 기획 과정이 필요하다. 이러한 과정을 통해 시민들의 참여를 자연스럽게 끌어내기 위한 고민을 고도화해야 한다. 나아가 ENERGIZE 프로젝트와 리빙랩과 같이 다양한 지방정부에서 동일한 목표를 설정하고 동시에 실험을 실시하며, 도출된 다양한 결과들을 함께 분석하고 개선해나가야 한다.

– 글: 박지호 기획팀 연구원ㆍ[email protected]

◯ 지역이 가진 특수한 여건과 문제를 고려하여 현장중심의 행정과 지방분권이 강조되는 추세 속에서 주민참여형 정책이 확대되고 있다. 읍면동은 주민참여형 정책이 실제 추진되는 일선 행정영역인 동시에 일상적 주민참여를 통해 주민자치가 구현되는 핵심 범위이다.

◯ 지방정부는 다양한 형태의 주민참여형 정책을 추진하고 있으나, 읍면동으로 갈수록 정책 간 경계가 모호해지고 이로 인한 혼란이 발생하고 있다. 대표적으로 서울시는 시민참여예산, 지역사회혁신계획, 서울형 주민자치회 등의 정책을 통해 동 단위 주민참여를 강조하고 실질적 권한도 부여하고 있지만 실제 정책에 참여하는 주민은 참여과정과 내용 면에서 여러 혼란을 겪고 있다.

◯ 첫 번째 문제는 정책 간 과정의 분리로 인한 혼란이다. 주민참여형 정책은 대체로 유사한 목적을 가진 순서로 진행되고, 참여자에게 비슷한 역할을 요청한다. 그러나 각 과정이 별도로 진행되면서 그로 인한 피로감과 더불어 참여효능감의 저하, 참여를 통한 지역문제 해결이라는 취지에 회의적 인식을 갖게 하는 것으로 나타났다.

◯ 두 번째는 정책을 추진하는 행정부서의 분리에서 오는 문제이다. 동 단위에서 여러 주민참여형 정책은 융합적인 형태로 운영되지만, 이를 추진하는 행정부서의 분리는 주민에게 행정파트너에 대한 혼란과 더불어 정책과정을 복잡하게 인식하는 요인으로 작용한다. 또 유사 사업간 협력을 어렵게 하는 문제를 야기하고 있었다.

◯ 마지막으로 시민사회 주체 간 협력의 어려움이다. 동 단위는 다양한 주체가 활동하는 역동적 현장이다. 주민자치의 강화의 목적으로 동 단위 주민모임과 제도를 일방적으로 융합하는 것에 대한 혼란과 갈등을 유발할 수 있다는 점에서 유의할 필요가 있다.

◯ 이러한 문제에 대하여 구 단위에서는 다양한 시도를 하고 있다. 서울 은평구는 참여예산과 지역사회혁신계획의 과정을 융합하여 연결하고 있는데, 정책의 취지와 사업 수위에 부합하는 형태로 역할을 분담하여 보다 효율적인 주민참여 과정을 운영하고 있다. 서울 중구는 동 중심 행정재편 등 동 단위에 실제 권한부여를 통해 동 단위 주민자치를 현실화하는 방향성을 제시하고 있다.

◯ 서울시의 주민참여형 정책이 동 단위에서 추진되는 과정에 도출되는 문제를 고려하여 보다 종합적인 관점의 융합이 필요할 것으로 보인다. 먼저 정책과정의 유기적 결합을 통해 보다 실효성있는 주민참여과정을 운영할 수 있다. 두 번째로 주민참여형 정책을 추진하는 부서를 통합하거나 협력체계를 강화할 필요가 있다. 마지막으로 동 단위 주민모임 간 소통기회를 확대하여 협력기반을 만들어나가는 것이다.

◯ 주민자치의 강화를 위하여 광역지방정부와 기초지방정부 차원의 관련 조례제정과 정책이 확대되고 있다. 서울시가 선도적으로 운영하고 있는 정책 사례를 참고하여 읍면동의 단위의 추진을 고려한 주민참여형 정책의 설계로 실질적 주민자치 실현을 기대해볼 수 있다.

– 글: 이다현 대안연구센터 연구원·[email protected]

◯ 최저임금은 우리 사회에서 가장 첨예한 사회갈등 중 하나이다. 현행 최저임금 논의 구조의 문제점은 최저임금 결정절차가 사실상 2개월이기 때문에 충분한 논의를 할 수 있는 시간 자체가 불가능하다는 점이다. 이로 인해서, 최저임금 심의 이전에 시행되는 현장방문조사가 겉치레로 이루어지고 있으며, 최저임금 심의에 참여하는 위원들도 현장방문조사에 적극적으로 참여하지 못하고 있다. 또한 최저임금이 심의되는 최저임금위원회의 전원회의가 사실상 비공개로 진행되고 있어, 최저임금 직접당사자의 알권리를 박탈하고 있다.

◯ 최저임금위원회에 참여하는 위원 추천의 대표성 문제도 있다. 노동자위원과 사용자위원 모두, 직접당사자를 대표할 수 있을 만한 조직률을 가지고 있지 않고, 직접당사자를 대표하는 위원을 선발하지 못하고 있다. 공익위원의 경우, 정부의 추천으로 임명이 이루어져서, 최저임금에 대한 정부의 정책이 바뀔 때마다, 정부의 의사에 따라서 위원이 바뀌거나 최저임금에 대한 자신의 생각보다는 정부의 뜻에 따라서 표결을 하게 된다.

◯ 정부여당은 이러한 문제를 해결한다는 취지로 2019년 「최저임금법 일부개정법률안」을 발의한 바 있다. 정부는 최저임금 제도개선안 초안 발표에서 최저임금의 합리성과 객관성을 보장하기 위해, 최저임금위원회를 구간설정위원회와 결정위원회로 나누어 이원화하고, 구간설정위원회를 전문가로 구성하겠다고 발표했다.

◯ 이럴 경우, 「최저임금법 일부개정법률안」의 가장 큰 문제점은 노사 당사자를 배제하게 된다는 것이다. 최저임금 협상과정에서 최저임금 협의 구간 설정과 수준 결정은 같이 이루어지는데, 최저임금의 결정은 구간설정위원회가 설정한 협상 구간 안에 들어가게 되므로 최저임금 결정에 있어서 구간설정위원회의 구간설정이 절대적이라고 볼 수 있고, 결정위원회는 구간설정위원의 결정에 종속되는 결과를 낳게 된다. 이는 구간설정위원회의 절대적인 구조 속에서 노사당사자가 최저임금협상에 참여할 수 있는 기회를 박탈할 수 있는 구조가 될 수 있다.

◯ 최저임금위원회가 직접당사자 참여를 보장하기 위해서는 이들이 의견을 직접적으로 개진할 수 있고, 최저임금위원회의 정보를 직접당사자에게 그대로 전달할 수 있는 구조가 필요하다. 실질적으로 2개월 정도에 불과한 최저임금의 결정과정을 늘리고, 최저임금 직접당사자의 참여를 보장하기 위하여, 지역별 최저임금 공론장을 진행하고, 중요하게 다뤄졌던 주제에 대해서 최종적으로 집중 논의할 수 있는 구조를 만들어야 한다.

◯ 30년 동안 명실상부한 사회적대화기구로 자리잡아온 최저임금위원회의 기본 틀을 유지하여, 직접 당사자간 협상을 통해서 최저임금의 수준을 결정해야 한다. 또한, 객관성이 결여된 현재 공익위원 선발기준을 개선하여 일정한 인력풀 내에서 추첨하는 형식으로 진행하는 것이 합리적이다. 또한 위원 정수를 현행 9명에서 7명으로 줄이고, 직접당사자를 대표할 수 있는 위원을 따로 선발해야 한다.

◯ 직접당사자 공론장 진행, 위원 정수의 합리적 조정 등의 제도개선이 진전되면, 최저임금위원회의 정보공개가 보장되어야 한다. 현행처럼 보도자료 수준이 아닌 속기록 수준의 회의결과를 공개하고, 전원회의에 방청을 신청한 시민이 최대한 참석할 수 있는 시스템을 만들어야 한다.

◯ 현재 최저임금 연구위원회를 상설화하여 최저임금에 대한 기초적인 연구를 진행하고 최저임금 결정과정을 위한 객관적인 연구자료를 많이 확보하도록 해야한다.

– 글: 김세진 연구사업본부 연구원ㆍ[email protected]