열일곱 번째 책 <목민광장 9호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을공동체사업, 공공갈등 조정, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성하고 확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

지난 20년 동안 지방자치는 우리의 삶을 많이 변화시켰습니다. 지방을 바라보는 시각이 중앙의 시각에서 지방과 주민의 시각으로 전환되었고, 소극적인 지방행정도 주민의 생활 변화를 이끄는 적극적인 행정으로 변했으며, 전시 행정과 토건 중심의 행정을 미래 세대를 고려한 지속가능발전 행정으로 패러다임도 바뀌고 있습니다.

<제9호 목민광장>에서는 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’이 시행된 후 현장에서 겪는 어려움과 고민을 담았습니다. 특집좌담을 통해 ‘한국형 도시재생’의 바람직한 방향이 무엇인지 의논하고, 기고를 통해 도시재생을 대하는 지방정부의 태도와 역할은 어떠해야 하는지 의견을 들었습니다. 그 외 지방자치단체의 큰 의제인 공교육 활성화를 지원하는 목민관들의 분투 그리고 혁신을 만들어나가는 정책과 현장들을 모은 정책박람회와 마을만들기 전국대회 취재기도 실려 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글_ 이민영(정책그룹 선임연구원 / [email protected])
구입 문의_ 경영지원실 / 02-2031-2192

선거제도 개선 관련 자료입니다. 참조바랍니다.

선거제도 개혁 관련 종합자료.hwp

쿠바의 도시농업이 주목받고 있습니다. 도시에서 작물을 기른다는 의미만을 의미하지 않습니다. 쿠바를 지탱하는 새로운 생산 시스템으로 정착하고 있어 관심을 모으고 있습니다.

정창기 희망제작소 목민관클럼팀 연구위원이 최근 ‘지속가능발전의 또 다른 실험’이란 보고서를 내놓았습니다. 쿠바의 도시농업에 대해 소개하고 있어 눈길을 끕니다. 보고서 내용을 간략하게 정리합니다.

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[지방분권 SYMPOSIUM]“지방자치 20년, 평가와 과제”1. 일시 : 2015년 12월 8일 화요일 오후...

[희망제작소와 함께 한 2015년 ② 목민관클럽 대표]

지방자치 실시 첫 해에 기초의원이 되어, 주민이 주인되는 세상을 꿈꾸며 줄곧 달려왔으니 내 정치경력과 지방자치는 똑 같은 나이다. 최근 몇 년간 중앙정부의 통제 특히 재정자치의 숨통을 조여오는 상황에서 목민관클럽은 회원 단체장들의 산소통 역할을 했다. 창립 당시 희망제작소 소장이었던 박원순 시장의 지방자치에 대한 경험과 열정은 지역에서 올바른 지방자치를 실현하고자 하는 단체장들의 든든한 버팀목이 되고 있음은 새삼 말할 나위 없다.

 

희망제작소와 함께 한 2015년을 돌아보면, 첫 1박2일 프로그램에서 여러 단체장들이 함께 현장을 둘러보고 밤샘토론을 했던 생생한 기억이 제일 먼저 떠오른다. 목민관클럽 단체장 대부분이 재선에 성공하였고, 전국적으로는 1/4에 해당하는 60여 명이 참여하는 견실한 조직이 되었다. 어느새 단체장은 물론이고 소속 공무원들이 더 많이 참여하고 배우는 참 좋은 모임으로 발전한 것을 보면서 희망제작소를 이끌고 계시는 분들의 노고에 다시 한 번 감사드린다. 힘들고 빡빡하기로 정평이 난 목민관클럽의 해외연수는 여러 프로그램 중 단연 백미로 꼽힌다. 금년 영국∼스페인 도시재생과 사회적경제 연수는 지역의 비전을 고민하던 나에게 가능성의 해답을 찾아가는 빛줄기가 되고 있다.

세상은 스스로 진화하지 않는다. 정의로운 세상으로 만들고자 하는 사람들에 의해 그렇게 진화한다. 목민관클럽 활동을 통해 세상이 조금이라도 진화되기를 희구한다. 홍미영 목민관클럽 대표

[희망제작소와 함께 한 2015년 ① ‘작지만 아름다운 아파트 작은도서관 희망학교’ 참가자분들]
[희망제작소와 함께 한 2015년 ③ 퇴근후Let’s 참가자]
[희망제작소와 함께 한 2015년 ④ 연구자문위원]

 

당진시, 전국의 보좌진들을 한자리에 모으다

전국의 보좌진들을 한자리에 불러 모은 장소인 당진은 지방자치 생산성 대상 최우수상, 전국 지자체 일자리 대상 2년 연속 최우수상에 빛나는 지방자치단체다. 김기선 기획예산담당관은 시정 일반현황과 송전선로 및 변전소 건설계획, 당진ㆍ평택항 서부두 매립지 관할권 분쟁 등 주요 이슈, 삽교호 수질개선사업, 왜목 마리나 항만 개발 등의 역점 추진사업을 소개했다.

김기선 담당관의 설명회 이후, 당진시의 혁신사례를 알기 위해 보좌진들은 군(2012년 시 승격) 단위 최초로 설립된 당진시 건강가정지원센터를 찾았다. 임준호 센터장은 건강가정지원센터의 사업을 특히 워킹맘ㆍ워킹대디 지원센터 중심으로 소개했다. 젊은 인구가 빠르게 증가하는데 비해, 당진시의 복지시설은 충남도 평균 이하 수준이라고 한다. 당진시만이 아니라 많은 지자체에서도 건강가정지원센터를 찾아볼 수는 있지만, 당진시 센터에서 일하는 인원은 다른 곳에 비해 3~4배 수준이라고 한다.

또한 센터는 기존의 활동범위를 넓히기 위해서 워킹맘ㆍ워킹대디 지원센터를 만들고, 맞벌이 가정 지원사업을 펼치고 있다. 정부 여성가족부 사업 공모에 지원해서, 전국 최초로 만들어진 센터이기도 하다. 주말생활설계 정보 제공을 비롯한 가정생활 지원뿐만 아니라 노무 및 직장생활 상담 등의 직장생활을 지원하고 있다는 점에서 타 지역의 공동육아나눔터나 육아종합지원센터와는 차별점을 갖는다.

센터장의 설명 이후에는 보좌진들과의 질의ㆍ응답 시간이 이어졌다. 그런 가운데 막상 지역주민들을 위해 일하는 센터 일꾼들에 대한 처우는 안타까운 수준에 머물러 있음을 알 수 있었다. 이런 문제는 당진시만이 아니라, 전국의 복지부문 종사자들이 겪고 있는 현실이다. 질의응답 시간 이후에는 센터 시설을 돌아볼 수 있었다.

센터 방문 이후에는 80년의 역사를 가진 신평 백련원에 방문했는데, 국내 양조장의 역사 및 전통주 문화를 혁신하기 위한 노력에 대해 들었다. 설립자의 손자로서 현재 당진과 서울을 오가며 전통주를 지키고 있는 지금의 젊은 대표의 열정을 확인할 수 있었다. 백련원 대표의 강의 이후, 보좌진들은 당진 해나루쌀로 빚은 막걸리를 시음하는 한편, 막걸리를 이용해서 직접 칵테일을 만들어보는 체험도 했다.

신평에서의 당진 역사문화 체험을 마치고, 보좌진들은 김홍장 시장의 특강을 듣기 위해 다시금 시청으로 향했다. 김홍장 당진시장은 역점 추진사업 중 특히 당진형 주민자치와 3농혁신에 대해 집중 설명했다.

주민의 행복과 만나기 위한 지방자치

자치를 실현하기 위해서는 분권과 재원이 필수적이다. 그럼에도 현재는 지방정부가 아닌 지방자치단체 수준의 역할만 법으로 규정되어 있기에, 실질적인 주민자치의 조건을 마련할 필요성이 절실해졌다고 김홍장 시장은 역설했다. 당진시는 14개 읍면동에 주민자치협의회를 두어 주민의 의견을 모아 안건을 시청과 시의회와 공유하는 방식으로 마을자치를 추진하고 있다고 한다. 이 외에도 김 시장은 축산농가 건축, 변환소 설치 등의 사례를 들어, 최근 당진에서 겪고 있는 법치와 주권주의의 충돌 현안을 공유하고자 했다. 김 시장은 여러 어려움 가운데서도 이를 현명하게 해결할 방안을 모색하고 있다며, 네덜란드 등의 선진 사례를 설명했다.

인간은 누구나 행복해지기 위해 노력하는데 그 첫째 조건은 건강임에 틀림없다. 그 건강을 지키고 유지하기 위해 우선되어야 하는 것이 바로 먹거리다. 그런데 국민의 먹거리를 책임지고 있는 한국의 농업은 아사 직전이다. 당진의 사례를 보자면, 순수 농가의 수익은 축산 농가의 절반에 불과한 실정이다. 김홍장 당진시장은 농가 수익을 높이기 위해 화력발전소 온배수열을 활용하여 농가의 주 소비원인 연료 문제를 해결하고, 원예단지와 친환경 양식단지를 조성해 6차 산업을 육성하고 있다고 밝혔다.

특강을 마친 뒤, 참가한 보좌진들이 최근 당진시에서 유치한 중국 기업은 주로 어떤 업종인지 등을 묻는 등, 현장은 열기로 가득했다.

전날 밤 늦은 시간까지 이어졌던 논의를 뒤로 하고, 다음날 아침 보좌진들은 국가 지원사업으로 개발이 예정된 왜목 마리나 항만을 찾았다. 이곳에서 일출을 함께 보며 자치혁신에 대한 결의를 다질 수 있었다. 이후 우리나라 최초의 신부로 익히 알려진 성 김대건 신부 탄생지이자 ‘신앙의 못자리’로 일컬어지는 솔뫼성지에서 성지순례의 한 축을 엿보기도 했다.

솔뫼성지 시간을 마지막으로, 1박 2일간 진행된 보좌진 아카데미는 막을 내렸다. 지방자치 혁신을 통해 주민들의 삶을 좀 더 행복하게 만들겠다는 의지가 전날 내린 눈을 녹일 만큼 뜨거웠던 시간이었다. 함께 나눈 시간과 배움을 통해 각 참여 지자체에서 더욱 혁신적인 실험과 발전된 시도들이 다양하게 쏟아져 나오길 기대해 본다.

글_이민영 (정책그룹 선임연구원 / [email protected])
사진_송정복 (정책그룹 선임연구원 [email protected])

(34) 국가균형발전선언 12주년을 기념하며 S. Macho CHO rok-hid @ inbox . ru 국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위해서 지역경제를 육성할 의무를 진다. – 대한민국 헌법 제 123조 2항. 2016년 1월 29일, 국가균형발전선언 12주년을 기념 행사가 세종특별자치시에서 열렸다. ‘골고루 잘사는 대한민국’을 주제로 기념식과 심포지엄으로 진행한 이날 행사에는 자치단체장과 학술심포지엄 참가자 및 주요 내빈, 사람사는세상 회원 ...

“아, 영동의 조그마한 고을이 이 지경에 이르러 한 가지 부역도 대비하기 어려운데 까다로운 법령과 번거로운 조항을 들어 남아 있는 백성에게 책임을 나누어 기필코 그 숫자를 채우려 하니 어떻게 배를 채우고 몸을 감쌀 수 있겠습니까. 이는 물고기를 끓는 솥에다 기르고 새를 불타는 숲에 깃들이게 하는 것과 다를 것이 없습니다.”(유홍준, 『나의 문화유산답사기』 8권에서)

조선시대의 지방수령들은 행정ㆍ군사ㆍ사법권을 모두 갖고 고을 백성들의 삶을 어루만지는 책무를 갖고 있었다. 그 본연의 역할을 충실히 수행할 때는 ‘목민관’이라 불리고, 그렇지 못하고 그 권한을 자신의 사익을 위해 행사할 경우에는 ‘탐관오리’라고 불렸다. 조선 명종시대 단양 군수로 부임한 황준량은 고을의 참상을 보고 조정에 상소문을 올렸다. 그 중 일부가 위에서 인용한 것이다. 황준량의 상소문을 보면, 막강한 권한을 가지고 있었다는 당시 수령들의 한계 역시 너무나 분명해 보인다. 황준량은 ‘곤궁’과 ‘가혹한 세금’의 고통에 빠진 백성들을 위해 상책ㆍ중책ㆍ하책의 세 가지 계책을 갖고 있었지만, 상소문을 통해 중앙 조정의 혜량과 통촉에 호소할 수밖에 없는 처지였다.

그렇다면 2016년 대한민국의 상황 그 중에서도 특히 지방정부ㆍ지방자치단체의 상황은 어떠할까?

제헌헌법에서 지방자치를 명시한 대한민국에서는, 1952년 지방의회를 대상으로 한 선거가 1952년에 실시되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 4․19 혁명 이후에 지방선거 대상이 지방자치 단체장까지 확대되었다가, 5․16 쿠테타 이후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’에 의해 지방자치제도가 폐지되고 말았다. 1987년 6월 항쟁의 결과물인 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활하면서, 1991년부터 지방의회 선거가, 1995년부터는 지방자치단체장 선거가 실시되어 오늘날에 이르렀다. 이후 20~25년 간 대한민국 지방자치는 많은 성과를 보여주었으면서도 질곡에 빠져있다.

이런 측면에서, 현재 대한민국의 지방자치 현실은 ‘87년 체제’의 성과이자 한계라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 여기서는 현 지방자치의 어려움을 법과 제도의 차원보다는 현장과 지역의 눈에서 몇 가지 살펴보려고 한다.

먼저, 무상급식에서 시작된 복지논쟁은, 기초노령연금과 무상보육 누리과정 정책에 이르러 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등을 화해 불가능한 지경에 이르게 하고 있다. 지방정부 사업에서 복지가 늘어나는 건 좋은 일이다. 하지만 대부분이 국고보조사업으로 진행되는 데도 국고보조금 비율은 오히려 줄어들면서 지방정부의 재정압박이 커지고 있다. 오죽하면 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회의 ‘복지 디폴트’ 불사 선언에 이어 전국 시ㆍ도 교육감들마저 예산 편성을 거부하고 나서겠는가?

그럼에도 중앙정부는 2015년 8월 ‘지방자치단체 유사ㆍ중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 발표하면서, 지방정부의 재량권을 제한하는 방법으로 문제를 해결하겠다고 나서고 있다. 지방정부가 지역의 상황에 맞춰 추진하는 복지정책과 사업을 모두 금지하겠다는 것이다. 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책 집행에 따른 사무ㆍ예산 부담은 지방정부에 전가하면서, 지방정부의 맞춤형 정책에 대해서는 불이익을 주는 방법으로 대처하는 모습이다. 이렇게 될 경우 지역의 현실에 맞는 노인복지 정책이나 저출산 대응 정책들이 사라질 수도 있다는 것은 기우일까?

기우가 아니라는 사실은 ‘청년정책’을 둘러싼 최근 논쟁에서 확인할 수 있다. 역대 최고 수준이라는 2015년 9.2% 청년 실업률마저 2016년 들어 갱신되는 현실에서 길을 잃고 있는 청년들, 3포 세대를 넘어서 N포 세대라고 스스로를 자조하는 청년들, 헬조선을 이겨내는 방법은 탈조선 밖에 없다고 생각하는 청년들에게 중앙정부는 효과적인 대안과 정책을 제시하지 못하고 있다.

이런 상황에서 서울시는 2015년 11월 ‘2020 청년 기본정책’을 발표했다. 정책은 활동(설자리), 노동(일자리), 주거(살자리), 공간(놀자리) 등 4개 분야에 걸쳐 20개 항목으로 구성되어 있는데, 이 중 청년수당(청년활동지원사업)을 둘러싸고 서울시와 중앙정부의 대립이 심각하게 나타났다. 서울시는 이른바 NEET청년(not in education, employment or training) 등 정기소득이 없는 미취업자 중 활동의지를 가진 청년들이 사회참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록, 심사를 거쳐 2개월(최소)~6개월(최대) 월 평균 50만원을 지원한다는 입장이었다.

보건복지부는 서울시가 자신들과 사전협의를 거치지 않았다고 반대하고 나섰다. ‘사회보장기본법’에 따르면 ‘지자체가 사회보장제도를 신설ㆍ변경하는 경우’에 소관 부서와 협의를 거치도록 되어 있는데, 서울시가 이를 어겼다는 것이다. 더 나아가 관련 법령을 고쳐서 이런 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 하고, 서울시에 적용하겠다는 입장을 제시했다. 서울시는 청년수당이 복지사업이 아닌 일자리 사업이라는 점을 강조하면서 중앙정부와 끝장토론이라도 할 수 있다는 유연대응과 헌법재판소를 통한 권한쟁의심판 청구라는 강경대응을 함께 내놓고 있다.

경기도 성남시도 2015년 3대 복지사업으로 청년배당, 무상교복, 공공산후조리원 사업을 포함한 2016년 예산안을 의결했다. 확보된 113억 원의 예산으로, 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세 시민 약 11,300명에게 분기별로 12만5천 원씩 연 50만 원을 우선 지급한다는 게 청년배당 정책의 핵심이다. 지원금 56억5천만 원은 성남시에서만 사용 가능한 지역화폐로 지급함으로써 지역경제에 선순환을 가져올 수 있다고 봤다. 그런데, 보건복지부는 서울시와 같은 입장으로 반대하고 나섰고, 경기도는 성남시 의회를 대법원에 제소하고 예산안 집행정지 결정도 신청하고 나섰다. 성남시는 해당 정책 관련해서 보건복지부와 사전 협의를 거쳤으나 자신들의 의지를 관철하지 못했고, 헌법재판소 청구 등 법적 투쟁에 나선다는 방침을 밝혔다.

그런데 같은 시기 경기도는 ‘일하는 청년통장’ 정책을 보건복지부와 협의해서 진행한다고 밝혔다. 참여 청년들이 매월 10만 원을 저축하고 3년간 일자리를 유지하는 경우, 도와 민간모금액 10만 원, 5만 원을 각각 매칭 지원해 1,000만 원을 받을 수 있다는 것이 골자이다. 지원액은 주택 구매나 임대, 교육, 창업 자금 등 자립에 필요한 용도로 사용할 수 있다. 지원 대상은 도내 거주하는 중위소득 80% 이하(1인 가구 기준 125만 원)인 만 18세부터 만 34세까지의 저소득 근로청년 500명이 된다. 여기에 서울시와 성남시의 청년수당(배당) 정책을 ‘포퓰리즘’이라고 비판하던 정부조차 청년에 대한 직접적인 보조금 지급 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다. 3월 9일 기획재정부와 고용노동부 등에 따르면, 정부는 이르면 오는 21일 그동안의 청년취업 지원 정책 등을 재개편하는 방안을 담은 ‘청년고용대책’을 발표할 예정이다. 여기에 정부의 취업지원 프로그램에 참여하는 청년에게 구직수당을 지급하는 방안도 논의 대상에 오르면서 다시금 청년수당을 둘러싼 논쟁이 재연되고 있다.

서울시와 성남시 그리고 경기도와 정부의 정책들을 둘러싼 논쟁은 어떻게 이해할 수 있을까? 성남시를 대법원에 제소한 경기도의 정책은 성남시의 정책과 정말 다른 것일까? 정책의 대상인 청년의 처지에서 말이다. 정부가 구상 중인 구직수당 지급 등은 정부가 소송을 제기하면서까지 반대한 서울시, 성남시의 ‘청년수당’과 크게 다를까? 이 논쟁들은, 중앙정부와 지방정부의 고유사무를 어떻게 볼 것인지, 중앙정부와 지방정부의 사무를 둘러싼 ‘협의’라는 법적 규정을 어떻게 이해해야 하는지, 그리고 궁극적으로는 정치와 행정을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한ㆍ책임은 어떻게 조정되어야 하는가를 둘러싸고 벌어진다.

행정의 중앙집중성은 정치의 중앙집중성과 맞닿아 있다. 제도정치의 모든 역할과 권한이 여의도 정치에 독점되면서, 지역과 지방의 정치와 행정은 철저하게 그에 종속되어 있는 모습이다. 기초의원부터 광역단체장까지, 정도의 차이는 있을지언정 상황은 비슷하다. 수만 명에서 수십만 나아가 1천만 명의 시민들의 민생을 책임지는 선출직 의원들과 단체장들의 권한이 여의도 정치권력과 행정권력에 의해 과도하게 규제되고 있다.

민형배 광주광역시 광산구청장은 “지역구는 있되 ‘지역’이 없다. 민생 민주 구호는 있되 ‘현장’이 없다. 여의도 정치는 있되 지역자치는 없으며, 기초지자체가 발굴한 숱한 미래 가치들은 여의도로 흘러들어 가지 못하고 있다”고 탄식한다. (지역)단체 자치와 주민자치 모두가 중앙정치에 의해서 억압되는 현실을 개선하기 위해서는, 광역 및 기초단체장과 의원들의 역할에 대해 다시 이야기해야 하며, 주민들의 자치역량을 강화하려는 방안에 지혜를 모아야 한다.

차성수 서울 금천구청장은 “분명한 건 지난 20년간 지방자치는 진정한 자치가 아니었고, 지방은 중앙의 식민지가 되어가고 있다. 분권을 제약하는 장애물을 넘어서야 하는 시점이다. 분권 그리고 자치는 대한민국의 경쟁력이고, 이를 통해 국민의 삶의 질을 높이는 것이야말로 대한민국의 과제다”라고 이야기하고 있다. 희망제작소가 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선제안 지방분권 7대 과제’를 도출하고, 총선 후보자들과 실천약속 운동을 펼치는 까닭이라고 할 수 있다. 지방의 소멸은 인구감소ㆍ인구절벽 때문에만 나타나는 것이 아니다. 87년 헌법체제에서 만들어진 지방자치제도에 대한 수술을 통해 지방분권 2.0을 만들지 못한다면, 풀뿌리 민주주의의 소멸 역시 불가피하다.

글 : 정창기 ｜ 목민관클럽팀 팀장 · [email protected]

조선시대의 지방수령들은 행정ㆍ군사ㆍ사법권을 모두 갖고 고을 백성들의 삶을 어루만지는 책무를 갖고 있었다. 그 본연의 역할을 충실히 수행할 때는 ‘목민관’이라 불리고, 그렇지 못하고 그 권한을 자신의 사익을 위해 행사할 경우에는 ‘탐관오리’라고 불렸다. 조선 명종시대 단양 군수로 부임한 황준량은 고을의 참상을 보고 조정에 상소문을 올렸다.

“아, 영동의 조그마한 고을이 이 지경에 이르러 한 가지 부역도 대비하기 어려운데 까다로운 법령과 번거로운 조항을 들어 남아 있는 백성에게 책임을 나누어 기필코 그 숫자를 채우려 하니 어떻게 배를 채우고 몸을 감쌀 수 있겠습니까. 이는 물고기를 끓는 솥에다 기르고 새를 불타는 숲에 깃들이게 하는 것과 다를 것이 없습니다.”(유홍준, 『나의 문화유산답사기』 8권에서)

황준량의 상소문을 보면, 막강한 권한을 가지고 있었다는 당시 수령들의 한계 역시 너무나 분명해 보인다. 황준량은 ‘곤궁’과 ‘가혹한 세금’의 고통에 빠진 백성들을 위해 상책ㆍ중책ㆍ하책의 세 가지 계책을 갖고 있었지만, 상소문을 통해 중앙 조정의 혜량과 통촉에 호소할 수밖에 없는 처지였다.

그렇다면 2016년 지방정부ㆍ지방자치단체의 상황은 어떠할까?

제헌헌법에 지방자치를 명시한 대한민국은, 1952년 지방의회를 대상으로 한 선거가 1952년에 실시되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 4․19 혁명 이후에 지방선거 대상이 지방자치 단체장까지 확대되었다가, 5․16 쿠테타 이후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’에 의해 지방자치제도가 폐지되고 말았다. 1987년 6월 항쟁의 결과물인 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활하면서, 1991년부터 지방의회 선거가, 1995년부터는 지방자치단체장 선거가 실시되어 오늘날에 이르렀다. 이후 20~25년간 대한민국 지방자치는 많은 성과를 보여주었으면서도 질곡에 빠져있다.

이런 측면에서, 현재 대한민국의 지방자치 현실은 ‘87년 체제’의 성과이자 한계라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 여기서는 현 지방자치의 어려움을 법과 제도의 차원보다는 현장과 지역의 눈으로 몇 가지 살펴보려고 한다.

먼저, 무상급식에서 시작된 복지논쟁은, 기초노령연금과 무상보육 누리과정 정책에 이르러 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등을 화해 불가능한 지경에 이르게 하고 있다. 지방정부 사업에서 복지가 늘어나는 건 좋은 일이다. 하지만 대부분이 국고보조사업으로 진행되는 데도 국고보조금 비율은 오히려 줄어들면서 지방정부의 재정압박이 커지고 있다. 오죽하면 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회의 ‘복지 디폴트’ 불사 선언에 이어 전국 시ㆍ도 교육감들마저 예산 편성을 거부하고 나서겠는가?

그럼에도 중앙정부는 2015년 8월 ‘지방자치단체 유사ㆍ중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 발표하면서, 지방정부의 재량권을 제한하는 방법으로 문제를 해결하겠다고 나서고 있다. 지방정부가 지역의 상황에 맞춰 추진하는 복지정책과 사업을 모두 금지하겠다는 것이다. 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책 집행에 따른 사무ㆍ예산 부담은 지방정부에 전가하면서, 지방정부의 맞춤형 정책에 대해서는 불이익을 주는 방법으로 대처하는 모습이다. 이렇게 될 경우 지역의 현실에 맞는 노인복지 정책이나 저출산 대응 정책들이 사라질 수도 있다는 것은 기우일까?

기우가 아니라는 사실은 ‘청년정책’을 둘러싼 최근 논쟁에서 확인할 수 있다. 역대 최고 수준이라는 2015년 9.2% 청년 실업률마저 2016년 들어 갱신되는 현실에서 길을 잃고 있는 청년들, 3포 세대를 넘어서 N포 세대라고 스스로를 자조하는 청년들, 헬조선을 이겨내는 방법은 탈조선 밖에 없다고 생각하는 청년들에게 중앙정부는 효과적인 대안과 정책을 제시하지 못하고 있다.

이런 상황에서 서울시는 2015년 11월 ‘2020 청년 기본정책’을 발표했다. 정책은 활동(설자리), 노동(일자리), 주거(살자리), 공간(놀자리) 등 4개 분야에 걸쳐 20개 항목으로 구성되어 있는데, 이 중 청년수당(청년활동지원사업)을 둘러싸고 서울시와 중앙정부의 대립이 심각하게 나타났다. 서울시는 이른바 NEET청년(not in education, employment or training) 등 정기소득이 없는 미취업자 중 활동의지를 가진 청년들이 사회참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록, 심사를 거쳐 2개월(최소)~6개월(최대) 월 평균 50만 원을 지원한다는 입장이었다.

보건복지부는 서울시가 자신들과 사전협의를 거치지 않았다고 반대하고 나섰다. ‘사회보장기본법’에 따르면 ‘지자체가 사회보장제도를 신설ㆍ변경하는 경우’에 소관 부서와 협의를 거치도록 되어 있는데, 서울시가 이를 어겼다는 것이다. 더 나아가 관련 법령을 고쳐서 이런 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 하고, 서울시에 적용하겠다는 입장을 제시했다. 서울시는 청년수당이 복지사업이 아닌 일자리 사업이라는 점을 강조하면서 중앙정부와 끝장토론이라도 할 수 있다는 유연대응과 헌법재판소를 통한 권한쟁의심판 청구라는 강경대응을 함께 내놓고 있다.

경기도 성남시도 2015년 3대 복지사업으로 청년배당, 무상교복, 공공산후조리원 사업을 포함한 2016년 예산안을 의결했다. 확보된 113억 원의 예산으로, 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세 시민 약 11,300명에게 분기별로 12만5천 원씩 연 50만 원을 우선 지급한다는 게 청년배당 정책의 핵심이다. 지원금 56억5천만 원은 성남시에서만 사용 가능한 지역화폐로 지급함으로써 지역경제에 선순환을 가져올 수 있다고 봤다. 그런데, 보건복지부는 서울시와 같은 입장으로 반대하고 나섰고, 경기도는 성남시 의회를 대법원에 제소하고 예산안 집행정지 결정도 신청하고 나섰다. 성남시는 해당 정책 관련해서 보건복지부와 사전 협의를 거쳤으나 자신들의 의지를 관철하지 못했고, 헌법재판소 청구 등 법적 투쟁에 나선다는 방침을 밝혔다.

그런데 같은 시기 경기도는 ‘일하는 청년통장’ 정책을 보건복지부와 협의해서 진행한다고 밝혔다. 참여 청년들이 매월 10만 원을 저축하고 3년간 일자리를 유지하는 경우, 도와 민간모금액 10만 원, 5만 원을 각각 매칭 지원해 1,000만 원을 받을 수 있다는 것이 골자이다. 지원액은 주택 구매나 임대, 교육, 창업 자금 등 자립에 필요한 용도로 사용할 수 있다. 지원 대상은 도내 거주하는 중위소득 80% 이하(1인 가구 기준 125만 원)인 만 18세부터 만 34세까지의 저소득 근로청년 500명이 된다. 여기에 서울시와 성남시의 청년수당(배당) 정책을 ‘포퓰리즘’이라고 비판하던 정부조차 청년에 대한 직접적인 보조금 지급 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다. 3월 9일 기획재정부와 고용노동부 등에 따르면, 정부는 이르면 오는 21일 그동안의 청년취업 지원 정책 등을 재개편하는 방안을 담은 ‘청년고용대책’을 발표할 예정이다. 여기에 정부의 취업지원 프로그램에 참여하는 청년에게 구직수당을 지급하는 방안도 논의 대상에 오르면서 다시금 청년수당을 둘러싼 논쟁이 재연되고 있다.

서울시와 성남시 그리고 경기도와 정부의 정책들을 둘러싼 논쟁은 어떻게 이해할 수 있을까? 성남시를 대법원에 제소한 경기도의 정책은 성남시의 정책과 정말 다른 것일까? 정책의 대상인 청년의 처지에서 말이다. 정부가 구상 중인 구직수당 지급 등은 정부가 소송을 제기하면서까지 반대한 서울시, 성남시의 ‘청년수당’과 크게 다를까? 이 논쟁들은, 중앙정부와 지방정부의 고유사무를 어떻게 볼 것인지, 중앙정부와 지방정부의 사무를 둘러싼 ‘협의’라는 법적 규정을 어떻게 이해해야 하는지, 그리고 궁극적으로는 정치와 행정을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한ㆍ책임은 어떻게 조정되어야 하는가를 둘러싸고 벌어진다.

행정의 중앙집중성은 정치의 중앙집중성과 맞닿아 있다. 제도정치의 모든 역할과 권한이 여의도 정치에 독점되면서, 지역과 지방의 정치와 행정은 철저하게 그에 종속되어 있는 모습이다. 기초의원부터 광역단체장까지, 정도의 차이는 있을지언정 상황은 비슷하다. 수만 명에서 수십만 나아가 1천만 명의 시민들의 민생을 책임지는 선출직 의원들과 단체장들의 권한이 여의도 정치권력과 행정권력에 의해 과도하게 규제되고 있다.

민형배 광주 광산구청장은 “지역구는 있되 ‘지역’이 없다. 민생 민주 구호는 있되 ‘현장’이 없다. 여의도 정치는 있되 지역자치는 없으며, 기초지자체가 발굴한 숱한 미래 가치들은 여의도로 흘러들어 가지 못하고 있다”고 탄식한다. (지역)단체 자치와 주민자치 모두가 중앙정치에 의해서 억압되는 현실을 개선하기 위해서는, 광역 및 기초단체장과 의원들의 역할에 대해 다시 이야기해야 하며, 주민들의 자치역량을 강화하려는 방안에 지혜를 모아야 한다.

차성수 서울 금천구청장은 “분명한 건 지난 20년간 지방자치는 진정한 자치가 아니었고, 지방은 중앙의 식민지가 되어가고 있다. 지방분권을 제약하는 장애물을 넘어서야 하는 시점이다. 지방분권 그리고 지방자치는 대한민국의 경쟁력이고, 이를 통해 국민의 삶의 질을 높이는 것이야말로 대한민국의 과제다”라고 이야기하고 있다.

이는 희망제작소가 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선제안 지방분권 7대 과제’를 도출하고, 총선 후보자들과 실천약속 운동을 펼치는 이유와도 같다. 지방의 소멸은 인구감소ㆍ인구절벽 때문에만 나타나는 것이 아니다. 87년 헌법체제에서 만들어진 지방자치제도에 대한 수술을 통해 지방분권 2.0을 만들지 못한다면, 풀뿌리 민주주의의 소멸 역시 불가피하다.

글 : 정창기 ｜ 목민관클럽팀 팀장 · [email protected]

20대 국회의원을 뽑는 4․13총선이 한 달 앞으로 다가왔다. 거리엔 예비후보들이 출퇴근길 인사를 하고 명함을 돌리며 본인의 존재감을 알리기에 바쁘다. 누굴 뽑아야 할까? 평소에 지지하는 정당이 있거나 특별한 관심이 있지 않는 한, 후보자 공약사항이 정리된 선거공보물만 보고는 정하기가 쉽지 않다. 다들 지역발전을 위해 열심히 일하겠다며 포부를 밝히고, 그럴싸한 내용으로 공약들을 포장하기 때문이다.

그래서 희망제작소는 이번 총선에서 선택의 기준을 하나 제시하기로 했다. 바로 ‘지방분권공약 실천약속’이다. 지방자치를 제대로 실천할 수 있도록 하는 지방분권 7대 과제를 제시하고, 국회의원 후보들에게 실천약속을 받아 20대 국회에서 실현해 내자는 취지다.

지방분권은 중앙정부와 지방정부 간 권한이 배분되어 있는 상태 또는 권한을 배분하는 일을 말한다. 입법부인 국회와 행정부인 대통령 및 행정부처의 막강한 권한을 지방자치단체와 지방의회로 적절하게 배분하여 자율과 참여, 책임의 원칙에 따라 지방자치가 제대로 운영되게 하자는 것이다. 지방분권은 여러 지방정부가 권한을 나누기 때문에 혁신적인 정책들을 다양하게 추진해 볼 수 있고, 실패의 위험을 분산시킬 수 있다. 아울러, 저출산 고령화 사회로의 구조변화 속에서 지역공동체의 중요성이 커지면서 지방정부의 적극적 역할을 요구하고 있어 시대적인 과제이기도 하다.

고난의 지방자치 역사

지방자치가 제대로 운영되려면 지방분권이 적절하게 이루어져야 하는데, 우리나라 지방자치의 역사는 우여곡절이 많았다. 1948년 제헌헌법에 지방자치를 규정하고 지방자치법도 만들었지만, 당시 이승만 정권은 치안상태가 불안하다는 이유로 차일피일 미루다가 한국전쟁 중이었던 1952년 4월 25일 최초의 지방선거를 실시하였다. 그러나 몇 년 뒤 자유당의 독선으로 선거여론이 나빠지자 1958년에는 지방자치단체장을 임명제로 전환해 버렸다. 이어서 1960년엔 4·19혁명을 통해 지방자치 직선제도 도입되는가 싶더니, 또다시 5·16 군사 쿠데타로 인해 지방자치는 중단의 운명을 맞이한다.

그 뒤 30년의 암흑기를 지나 1987년 민주화 항쟁의 결과로 1991년 지방의회가 구성되었고, 1995년 지방자치단체장까지 직선으로 선출되면서 온전한 지방자치시대가 열렸다. 우리에겐 지방자치를 실시하는 것 자체가 민주화 과정이며, 중앙의 권력을 지방으로 나누는 지방분권의 과정이었던 것이다.

이렇게 고난의 과정을 거쳐 부활한 지방자치는 많은 우려와 문제들이 있었지만, 우리 사회에 적지 않은 변화를 가져다주었다.

무엇보다 주민의 손에 의해 대표가 선출되면서 통치와 계몽의 대상에 머물렀던 국민이 행정이 주인으로 거듭나게 되었다. 이제 당당하게 시장, 군수, 구청장실을 드나들며 자유롭게 자신의 의견을 말하고 필요한 것들을 요구한다.

일상적 삶과 밀착된 복지정책들이 다양하게 추진되면서 주민의 삶의 질이 조금씩 개선되고 있고, 지역에서 성과를 거둔 혁신적인 정책들은 중앙정부 정책으로 수용되어 국민복지 향상에 크게 기여하고 있다. 이는 지속적인 지방분권을 통해 지방자치를 발전시켜 나가야 하는 이유다.

지방정부의 발목에 채워진 족쇄를 풀어라

지방정부 부활 이후 질적인 내용 변화와 함께 지방정부가 담당하는 사무의 범위나 사업의 양이 크게 확대되었고, 재정규모는 국가가 거둬들이는 세금의 60%를 지출하는 수준으로 커졌다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 성년이 된 지방자치가 여전히 중앙정부가 정해놓은 틀 속에서 수많은 제약을 받으며, 어린아이 취급을 당하고 있다.

최근 메르스 사태에서 보듯이 지방정부가 지역주민의 건강을 위하여 긴급조치를 취하려 해도 국민의 기본권 제한은 법령에 의한다는 헌법조항에 막혀 할 수 있는 역할이 제한적이었다. 서울시나 성남시의 청년수당을 둘러싼 보건복지부와의 갈등은 지방자치의 고유사무인 주민의 복리증진을 위한 활동조차 중앙부처의 허락을 얻어야만 가능하다는 현실을 보여주었다.

이렇게 지방정부가 자치에 필요한 자기 결정을 하지 못하고 중앙정부의 틀 속에 갇히게 된 배경에는 지방자치가 부활할 당시 근거가 되었던 헌법과 관련 법제도 때문이다. 민주화 항쟁의 요구로 1988년 헌법이 개정되었는데, 당시에는 대통령 직선제에 초점을 두었을 뿐, 풀뿌리 민주주의를 실현할 지방자치에 대해서는 별다른 관심을 보이지 못했던 것이다.

결론적으로 우리나라의 지방정부의 자치권은 지방자치에 있어 앞서가는 나라들에 비해 매우 약한 상태에 있다. 보충성의 원칙 등 지방자치에 대한 강한 의지를 천명하고 있는 국가들과 달리 헌법규정부터 지방정부의 권한을 ‘법률’이 아닌 ‘법령’의 범위 내로 묶는 등 지방정부의 자치권을 강하게 제한할 수 있는 요소를 담고 있기 때문이다.

‘법령’에는 국회의 심사를 거치는 소위 형식적 의미의 ‘법률’ 이외에 헌법 제75조 및 제95조 등에 의거한 ‘대통령령’, ‘총리령’ 및 ‘부령’과 같은 법규명령이 포함되는 것으로 이해된다. 그런데 이외에도 헌법재판소는 “법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적인 사항을 정한 것이면 그 제정형식이 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니 하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하게 된다고 보아야 한다.”고 판시하고 있다. 즉, 지역 주민의 의해 선출되어 운영되는 지방정부가 고시, 훈령, 예규와 같은 행정규칙에 의해서도 제한을 받고 있는 실정이다.

헌법상 지방자치권을 제약하는 것은 지방자치를 직접 규정하고 있는 117조와 118조 외에도 죄형법정주의를 규정한 제12조 제1항, 기본권제한 법률주의를 규정한 제37조 제2항, 납세의무 법률주의를 규정한 제38조, 조세법률주의를 규정한 제59조 등이 있다. 이렇게 헌법과 관련 법률에 의해 지방자치권은 그 범위가 더욱 좁아지고 있어 근본적으로 지방분권형 헌법으로 개정이 필요하다.

지방정부는 하부행정기관이 아닌 중앙정부의 동반자

지방자치란 일정한 지역에서 지역 주민이 자치사무를 자신의 책임 하에 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하는 제도이다. 자치를 위해서는 스스로 재원을 마련하고, 규칙을 정하고, 조직을 운영하여 자치사무를 처리할 수 있어야 한다. 헌법과 법률은 이렇게 지방정부가 자치사무를 처리할 수 있도록 조례를 제정하고, 지방세를 부과하며, 지방행정조직을 지역특성에 맞게 운영할 수 있도록 보장하여야 한다. 이러한 질적 변화는 지방정부를 중앙정부의 하급행정기관이 아니라 국정 운영의 동반자로 인식전환을 하는 것이 우선시 되어야 한다.

바야흐로 세계는 무한경쟁에 돌입하며 다양성을 요구하고 있고, 저출산 고령화로 이어지는 사회경제적 구조 변화는 지역공동체 단위의 대응이 중요해지고 있다. 중앙에서 지방으로 권한과 재원을 나누는 지방분권은 주민의 요구에 부응한 생활복지서비스를 제공하여 효율성을 높이고, 지역별 특성에 기초한 내생적 발전전략을 통해 국가 경쟁력을 높이는 일이다.

그러나 우리의 현실은 지방자치 부활 20여 년을 맞이하였음에도 불구하고 지방분권은 큰 진전을 이루지 못하고 있다. 그 이면에는 지방자치를 부활시키며 설계한 헌법과 관련 법제도의 구조적 문제와 함께 중앙집권세력의 저항, 국민적 관심부족이 존재한다. 이제 지난 20여 년의 경험을 바탕으로 지방자치를 재설계해야 할 때이다.

지방분권을 위한 7대 과제

희망제작소는 지방자치의 질적 변화를 위하여 20대 총선에 나서는 후보들에게 7가지 지방분권과제를 제안한다. 우선, 지방정부가 중앙정부와 대응한 입장에서 지방자치와 관련된 중요 정책결정 과정에 참여할 수 있는 ‘중앙-지방 협력회의’를 설치하는 일이다. 다음으로 지방정부가 자치사무 처리에 필요한 자치법규를 제정할 수 있도록 자치입법권의 법률적 효력을 강화하고, 자치기구의 자율성을 부여하는 것이다. 국가사무를 지방정부에 위임하는 기관위임사무는 원칙적으로 폐지하고 법정수탁사무로 전환하여, 재원 이전과 지방정부의 자치권을 보장해야 한다. 또한 지방재정은 지방소비세 및 지방소득세율을 인상하여 자체세원을 확대함으로써 자율과 책임을 부여한다. 끝으로 국회 내 지방분권상설위원회를 설치하여 지방분권에 관한 법률을 상시적으로 다루도록 하며, 궁극적으로 지방분권형 헌법 개정을 통해 풀뿌리 지방자치를 혁신하고 지역주권을 실현할 수 있도록 한다.

이제 지난 20여 년의 경험을 바탕으로 지방자치를 재설계해야 할 때이다. 지속가능한 지방자치 실현을 위하여 시급해 해결해야 할 7대 과제를 제시하며, 20대 국회에서 실현될 수 있기를 희망한다. 여기엔, 유권자들의 적극적인 관심과 참여가 꼭 필요하다. 지역별로 총선후보에게 지방분권과제를 제안하고 실천할 것을 함께 제안해 보자.

글 : 송정복 ｜ 목민관클럽팀 선임연구원 · [email protected]

■ 소개

<지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선 제안 지방분권 7대 과제> 제안서는 희망제작소가 사무국을 맡고 있는 ‘목민관클럽’소속 회원 지방자치단체의 요구와 현장자료를 토대로 만들어졌습니다. 현장에서 제기된 문제를 기반으로 정리된 것인 만큼 그 의미가 크다고 하겠습니다. 20대 국회에서는 지방분권을 위한 법제도 개선이 큰 진전을 이루어 지속가능한 지방자치 발전을 위한 토대가 구축되기를 희망합니다.

■ 목차

1. 지방자치 20여 년의 성과와 과제

2. 사례를 통해 본 지방자치 현실
사례1. 청년 수당을 둘러싼 논란
사례2. 성남시 3대 무상복지, 경기도가 대법원에 제소
사례3. 누리과정예산 편성을 둘러싼 논란
사례4. 지방정부 복지사업 통폐합 추진

3. 지방분권 실태와 개선방안
1) 지방자치 현실
2) 자치입법권의 현실과 과제
3) 자치행정권의 현실과 과제
4) 자치조직권의 현실과 과제
5) 자치재정권, 지방재정 현실과 과제
6) 지방분권 추진현황과 과제
7) 현행 헌법의 지방자치 규정과 과제

4. 20대 총선 제안 지방분권 7대 과제
1) 『중앙-지방 협력회의』설치 및 운영
2) 지방자치법 개정을 통해 자치입법권 강화
3) 기관위임사무 폐지, 사무배분사전검토제 도입
4) 자치기구, 정원 운영의 자율권 강화와 주민참여제도 강화
5) 국세 대비 지방세 비율을 8:2에서 6:4로 확충
6) 『지방분권형 헌법』개정
7) 국회 내 상설 “지방분권특별위원회”설치

조선시대의 지방수령들은 행정ㆍ군사ㆍ사법권을 모두 갖고 고을 백성들의 삶을 어루만지는 책무를 갖고 있었다. 그 본연의 역할을 충실히 수행할 때는 ‘목민관’이라 불리고, 그렇지 못하고 그 권한을 자신의 사익을 위해 행사할 경우에는 ‘탐관오리’라고 불렸다. 조선 명종시대 단양 군수로 부임한 황준량은 고을의 참상을 보고 조정에 상소문을 올렸다.

“아, 영동의 조그마한 고을이 이 지경에 이르러 한 가지 부역도 대비하기 어려운데 까다로운 법령과 번거로운 조항을 들어 남아 있는 백성에게 책임을 나누어 기필코 그 숫자를 채우려 하니 어떻게 배를 채우고 몸을 감쌀 수 있겠습니까. 이는 물고기를 끓는 솥에다 기르고 새를 불타는 숲에 깃들이게 하는 것과 다를 것이 없습니다.”(유홍준, 『나의 문화유산답사기』 8권에서)

황준량의 상소문을 보면, 막강한 권한을 가지고 있었다는 당시 수령들의 한계 역시 너무나 분명해 보인다. 황준량은 ‘곤궁’과 ‘가혹한 세금’의 고통에 빠진 백성들을 위해 상책ㆍ중책ㆍ하책의 세 가지 계책을 갖고 있었지만, 상소문을 통해 중앙 조정의 혜량과 통촉에 호소할 수밖에 없는 처지였다.

그렇다면 2016년 지방정부ㆍ지방자치단체의 상황은 어떠할까?

제헌헌법에 지방자치를 명시한 대한민국은, 1952년 지방의회를 대상으로 한 선거가 1952년에 실시되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 4․19 혁명 이후에 지방선거 대상이 지방자치 단체장까지 확대되었다가, 5․16 쿠테타 이후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’에 의해 지방자치제도가 폐지되고 말았다. 1987년 6월 항쟁의 결과물인 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활하면서, 1991년부터 지방의회 선거가, 1995년부터는 지방자치단체장 선거가 실시되어 오늘날에 이르렀다. 이후 20~25년간 대한민국 지방자치는 많은 성과를 보여주었으면서도 질곡에 빠져있다.

이런 측면에서, 현재 대한민국의 지방자치 현실은 ‘87년 체제’의 성과이자 한계라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 여기서는 현 지방자치의 어려움을 법과 제도의 차원보다는 현장과 지역의 눈으로 몇 가지 살펴보려고 한다.

먼저, 무상급식에서 시작된 복지논쟁은, 기초노령연금과 무상보육 누리과정 정책에 이르러 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등을 화해 불가능한 지경에 이르게 하고 있다. 지방정부 사업에서 복지가 늘어나는 건 좋은 일이다. 하지만 대부분이 국고보조사업으로 진행되는 데도 국고보조금 비율은 오히려 줄어들면서 지방정부의 재정압박이 커지고 있다. 오죽하면 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회의 ‘복지 디폴트’ 불사 선언에 이어 전국 시ㆍ도 교육감들마저 예산 편성을 거부하고 나서겠는가?

그럼에도 중앙정부는 2015년 8월 ‘지방자치단체 유사ㆍ중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 발표하면서, 지방정부의 재량권을 제한하는 방법으로 문제를 해결하겠다고 나서고 있다. 지방정부가 지역의 상황에 맞춰 추진하는 복지정책과 사업을 모두 금지하겠다는 것이다. 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책 집행에 따른 사무ㆍ예산 부담은 지방정부에 전가하면서, 지방정부의 맞춤형 정책에 대해서는 불이익을 주는 방법으로 대처하는 모습이다. 이렇게 될 경우 지역의 현실에 맞는 노인복지 정책이나 저출산 대응 정책들이 사라질 수도 있다는 것은 기우일까?

기우가 아니라는 사실은 ‘청년정책’을 둘러싼 최근 논쟁에서 확인할 수 있다. 역대 최고 수준이라는 2015년 9.2% 청년 실업률마저 2016년 들어 갱신되는 현실에서 길을 잃고 있는 청년들, 3포 세대를 넘어서 N포 세대라고 스스로를 자조하는 청년들, 헬조선을 이겨내는 방법은 탈조선 밖에 없다고 생각하는 청년들에게 중앙정부는 효과적인 대안과 정책을 제시하지 못하고 있다.

이런 상황에서 서울시는 2015년 11월 ‘2020 청년 기본정책’을 발표했다. 정책은 활동(설자리), 노동(일자리), 주거(살자리), 공간(놀자리) 등 4개 분야에 걸쳐 20개 항목으로 구성되어 있는데, 이 중 청년수당(청년활동지원사업)을 둘러싸고 서울시와 중앙정부의 대립이 심각하게 나타났다. 서울시는 이른바 NEET청년(not in education, employment or training) 등 정기소득이 없는 미취업자 중 활동의지를 가진 청년들이 사회참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록, 심사를 거쳐 2개월(최소)~6개월(최대) 월 평균 50만 원을 지원한다는 입장이었다.

보건복지부는 서울시가 자신들과 사전협의를 거치지 않았다고 반대하고 나섰다. ‘사회보장기본법’에 따르면 ‘지자체가 사회보장제도를 신설ㆍ변경하는 경우’에 소관 부서와 협의를 거치도록 되어 있는데, 서울시가 이를 어겼다는 것이다. 더 나아가 관련 법령을 고쳐서 이런 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 하고, 서울시에 적용하겠다는 입장을 제시했다. 서울시는 청년수당이 복지사업이 아닌 일자리 사업이라는 점을 강조하면서 중앙정부와 끝장토론이라도 할 수 있다는 유연대응과 헌법재판소를 통한 권한쟁의심판 청구라는 강경대응을 함께 내놓고 있다.

경기도 성남시도 2015년 3대 복지사업으로 청년배당, 무상교복, 공공산후조리원 사업을 포함한 2016년 예산안을 의결했다. 확보된 113억 원의 예산으로, 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세 시민 약 11,300명에게 분기별로 12만5천 원씩 연 50만 원을 우선 지급한다는 게 청년배당 정책의 핵심이다. 지원금 56억5천만 원은 성남시에서만 사용 가능한 지역화폐로 지급함으로써 지역경제에 선순환을 가져올 수 있다고 봤다. 그런데, 보건복지부는 서울시와 같은 입장으로 반대하고 나섰고, 경기도는 성남시 의회를 대법원에 제소하고 예산안 집행정지 결정도 신청하고 나섰다. 성남시는 해당 정책 관련해서 보건복지부와 사전 협의를 거쳤으나 자신들의 의지를 관철하지 못했고, 헌법재판소 청구 등 법적 투쟁에 나선다는 방침을 밝혔다.

그런데 같은 시기 경기도는 ‘일하는 청년통장’ 정책을 보건복지부와 협의해서 진행한다고 밝혔다. 참여 청년들이 매월 10만 원을 저축하고 3년간 일자리를 유지하는 경우, 도와 민간모금액 10만 원, 5만 원을 각각 매칭 지원해 1,000만 원을 받을 수 있다는 것이 골자이다. 지원액은 주택 구매나 임대, 교육, 창업 자금 등 자립에 필요한 용도로 사용할 수 있다. 지원 대상은 도내 거주하는 중위소득 80% 이하(1인 가구 기준 125만 원)인 만 18세부터 만 34세까지의 저소득 근로청년 500명이 된다. 여기에 서울시와 성남시의 청년수당(배당) 정책을 ‘포퓰리즘’이라고 비판하던 정부조차 청년에 대한 직접적인 보조금 지급 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다. 3월 9일 기획재정부와 고용노동부 등에 따르면, 정부는 이르면 오는 21일 그동안의 청년취업 지원 정책 등을 재개편하는 방안을 담은 ‘청년고용대책’을 발표할 예정이다. 여기에 정부의 취업지원 프로그램에 참여하는 청년에게 구직수당을 지급하는 방안도 논의 대상에 오르면서 다시금 청년수당을 둘러싼 논쟁이 재연되고 있다.

서울시와 성남시 그리고 경기도와 정부의 정책들을 둘러싼 논쟁은 어떻게 이해할 수 있을까? 성남시를 대법원에 제소한 경기도의 정책은 성남시의 정책과 정말 다른 것일까? 정책의 대상인 청년의 처지에서 말이다. 정부가 구상 중인 구직수당 지급 등은 정부가 소송을 제기하면서까지 반대한 서울시, 성남시의 ‘청년수당’과 크게 다를까? 이 논쟁들은, 중앙정부와 지방정부의 고유사무를 어떻게 볼 것인지, 중앙정부와 지방정부의 사무를 둘러싼 ‘협의’라는 법적 규정을 어떻게 이해해야 하는지, 그리고 궁극적으로는 정치와 행정을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한ㆍ책임은 어떻게 조정되어야 하는가를 둘러싸고 벌어진다.

행정의 중앙집중성은 정치의 중앙집중성과 맞닿아 있다. 제도정치의 모든 역할과 권한이 여의도 정치에 독점되면서, 지역과 지방의 정치와 행정은 철저하게 그에 종속되어 있는 모습이다. 기초의원부터 광역단체장까지, 정도의 차이는 있을지언정 상황은 비슷하다. 수만 명에서 수십만 나아가 1천만 명의 시민들의 민생을 책임지는 선출직 의원들과 단체장들의 권한이 여의도 정치권력과 행정권력에 의해 과도하게 규제되고 있다.

민형배 광주 광산구청장은 “지역구는 있되 ‘지역’이 없다. 민생 민주 구호는 있되 ‘현장’이 없다. 여의도 정치는 있되 지역자치는 없으며, 기초지자체가 발굴한 숱한 미래 가치들은 여의도로 흘러들어 가지 못하고 있다”고 탄식한다. (지역)단체 자치와 주민자치 모두가 중앙정치에 의해서 억압되는 현실을 개선하기 위해서는, 광역 및 기초단체장과 의원들의 역할에 대해 다시 이야기해야 하며, 주민들의 자치역량을 강화하려는 방안에 지혜를 모아야 한다.

차성수 서울 금천구청장은 “분명한 건 지난 20년간 지방자치는 진정한 자치가 아니었고, 지방은 중앙의 식민지가 되어가고 있다. 지방분권을 제약하는 장애물을 넘어서야 하는 시점이다. 지방분권 그리고 지방자치는 대한민국의 경쟁력이고, 이를 통해 국민의 삶의 질을 높이는 것이야말로 대한민국의 과제다”라고 이야기하고 있다.

이는 희망제작소가 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선제안 지방분권 7대 과제’를 도출하고, 총선 후보자들과 실천약속 운동을 펼치는 이유와도 같다. 지방의 소멸은 인구감소ㆍ인구절벽 때문에만 나타나는 것이 아니다. 87년 헌법체제에서 만들어진 지방자치제도에 대한 수술을 통해 지방분권 2.0을 만들지 못한다면, 풀뿌리 민주주의의 소멸 역시 불가피하다.

글 : 정창기 ｜ 목민관클럽팀 팀장 · [email protected]

후보자 정보공개와 유권자 알권리 캠페인 

19대 국회의원 의정활동 보고서- 20대 총선 출마자를 중심으로 -

누가 나쁜 법안을 발의하고, 표결은?  

20대 총선을 맞이하여 마창진 참여자치시민연대는 "우리는 희망에 투표한다"라는 주제로 20대 총선 정책 캠페인을 진행하였다. 정책캠페인 두 번째로 후보자에 대한 정보공개와 유권자 알권리 차원에서 19대 국회의원 중 20대 총선에 출마한 현직 의원을 중심으로 의정활동을 평가하여 공개하였다. 제한된 영역과 19대 국회의원에 한정된 한계에도 불구하고, 국회의원으로서 또다시 출마하는 의원에 대한 평가는 그 평가 자체 뿐만 아니라 유권자 선택 참고자료로 매우 의미가 있다고 본다.

20대 총선에 출마하는 19대 도내 국회의원 정보

기본 정보(출처 : 참여연대, 2016 총선네트워크, 국회의안정보시스템 등)

이름	본회의 출석률	상임위출석률(%)		대표발의 건수	특이, 기타 정보 법률발의, 표결현황(별도참조)
강기윤(새)	96.55	안전행정위원회	90.75	165건	투표참여 권유행위 제한 공직선거법 대표발의 새누리당 노동악법 공동발의 인사청문회 황당 발언, 부적격자 두둔
이주영(새)	77.01	동북아역사왜곡 대책특별위	100.00	21건	새누리당 노동악법 공동발의
		외교통일위원회	56.36
박대출(새)	93.68	교육문화체육관광	81.33	34건	새누리당 노동악법 공동발의 인사청문회 황당 발언, 부적격자 두둔
김재경(새)	93.68	법제사법위원회	68.75	24건	새누리당 노동악법 공동발의
		예결산특별위원회	80.00
이군현(새)	84.48	농림축산식품해양수산	76.92	12건	새누리당 노동악법 공동발의
민홍철(민)	89.08	국토교통위원회	91.54	44건
		예산결산특별위	81.82
조해진(무)	91.95	미래창조과학 방송통신위	92.75	26건	환경운동연합 선정 부적격 후보(4대강 사업 찬성) 새누리당 노동악법 공동발의
여상규(새)	89.08	산업통상자원위	90.13	23건	새누리당 노동악법 공동발의
김성찬(새)	87.36	국방위원회	91.91	42건	새누리당 노동악법 공동발의
김한표(새)	100.00	산업통상자원위	98.68	82건	환경운동연합/무상의료운동본부 선정 부적격 후보 핵발전 찬성, 의료민영화 추진 새누리당 노동악법 공동발의
		예산결산특별위	87.50
윤영석(새)	86.21	안전행정위원회	91.18	41건	새누리당 노동악법 공동발의 인사청문회 황당 발언, 부적격자 두둔

❋ 소속은 20대 총선출마 기준 / 새 : 새누리당 민 : 더불어민주당 무: 무소속

◯ 기타 : 윤한홍 후보(새누리당. 창원 마산회원)

- 의료민영화저지와 무상의료실현을 위한 운동본부 선정 부적격 후보

- 사유 : 2013년 경상남도 행정부지사로서 진주의료원을 폐업을 주도함. 수차례 기자회견을 통해 진주의료원 폐원을 정당화하였고, 경남도의회에 출석하여 진주의료원 폐원의 당위성을 설명함.

◯ 구체적인 나쁜 법안 발의현황과 19대 국회 디딤돌 / 걸림돌 법안 도내 의원 표결현황 등은 첨부자료 참조

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20대 총선 정책과제에 대한 후보자 답변 현황

20대 총선을 맞이하여 마창진 참여자치시민연대는 "우리는 희망에 투표한다"라는 주제로 20대 총선 정책 캠페인을 진행하였다. 

20대 총선에 출마한 후보자들이 연일 공약과 정책을 발표하고 있지만, 대개의 정책과 공약이 입법기관의 대표로서의 정책과 공약인지 유권자가 판단하기 어렵고, 더욱이 입법기관의 대표로서의 공약을 찾기가 어려운 현실이다. 

국회의원은 국민의 대리인으로서 각각 입법기관의 대표이기 때문에 국회의원은 기본적으로 입법활동을 통해 국민을 대리한다.

이에 마창진 참여연대는 20대 총선 정책 캠페인, 첫 번째로 국회에서 제·개정된 수많은 법률 중에서 정치(선거법, 정당법 등), 지방자치, 민생, 인권 분야를 중심으로 개정되거나 제정되어야 할 주요 정책과제를 선정하고, 선정된 정책과제에 대한 후보자 의견조사를 진행하였다. 

20대 총선 정책과제에 대한 도내 후보자 답변 현황

비 고		새누리당	더불어민주당	국민의당	정의당	노동당	공화당	무소속
전체(명)	53	16	13	6	1	1	1	15
답변(명)	32	8	12	4	1	1	0	6
비율(%)	60.3	50.0	92.3	66.6	100	100	0	40.0
무응답 (불참) 후보	21	강기윤 윤한홍 박대출 김재경 이군현 김한표 윤영석 이장권	남명우	홍순경 윤석준	-	-	한경수	강주열 차상돈 최성근 이형우 이구녕 조해진 김종혁 우민지 황윤영

- 새누리당의 답변율이 50%로 낮았고, 특히 현직 의원(19대 국회의원)들의 답변율이 낮았다. 따라서 현직 의원들에 대한 의정활동을 제대로 평가해 유권자들에게 공개하는 일이 무엇보다 중요하겠다.

○ 정책과제와 후보자 답변현황 등 구체적인 자료는 첨부자료 참조

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