독자설문조사

“복지동향을 통해 복지계의 흐름을 읽을 수 있다”

 

참여연대 사회복지위원회에서는 더 나은 복지동향을 만들기 위해 2015년 4월 22일부터 5월 10일까지 복지동향 독자를 대상으로 설문조사를 실시하였다. 참여연대 사회복지위원회에 지정 후원하는 독자 139명, 복지동향만 구독하는 독자 37명, 총 176명의 독자가 설문에 참여하였다.

 

<설문개요>

 

1. 조사 목적 : 복지동향 200호를 맞이하여 독자의 의견을 수렴하여 복지동향 활동에 활용하고자 설문조사를 실시함

2. 조사 방법 : 설문지를 이용하여 이메일 조사

3. 조사 대상 : 참여연대 사회복지위원회 회원과 복지동향 정기구독자

4. 조사 기간 : 2015년 4월 22일~5월 10일

5. 조사 응답 : 총 176명(회원 139명, 비회원 37명)

 

1. 복지동향을 구독하는 이유는?

 

복지동향을 구독하는 이유에 대해, ‘사회복지분야 최근 이슈의 흐름을 파악하기 위해서’가 응답자의 71%(125명)로 높은 응답률을 보였다. 그 외 ‘참여연대 지원 차원에서(16%)’, ‘전문적인 지식과 정보가 풍부해서(9%)’, ‘보던 거라고 그냥 계속 보고 있음(3%)’ 등이 뒤를 이었다.

 

응답의 결과에서 볼 수 있듯이, 대다수의 독자들이 사회복지분야 최근 이슈를 파악하기 위해 복지동향을 구독하고 있다는 것을 알 수 있었으며 이는 복지동향 창간 목적에 일정정도 부합하고 있음을 확인할 수 있었다.

 

2. 현 복지동향 코너 중에서 제일 관심 있게 보는 코너는 무엇인가?

 

현재 복지동향은 총 5개의 코너로 구성되어 있다. 그 중 가장 관심 있게 보는 코너가 무엇인가에 대한 질문에 응답자 69%(122명)가 ‘기획주제’를 꼽았다. 뒤를 이어 ‘동향’이 16%, ‘칼럼’이 10%, ‘열린광장’이 3%로 나타났다. 반면 다양한 영역에서 활동하고 있는 단체를 소개하는 ‘동서남북’ 코너가 1%로 응답자의 선택이 낮았음을 확인할 수 있었다.

 

3. 최근 2년 복지동향 기획주제 중 인상 깊었던 주제는?

 

최근 2년 동안 복지동향 기획주제 코너에서 다뤘던 주제 중 가장 인상 깊었던 주제에 대한 질문에 ‘복지국가재정/조세정책’이 76표로 가장 많은 표를 받았으며 뒤를 이어  ‘무상복지논쟁’이 53표를 얻었다. 그 이외는 ‘사회복지사의 인권과 일터(29표)’, ‘정부예산안평가(28표)’, ‘국민기초생활보장제도개편(27표)’, ‘청년문제(24표)’, ‘참여연대사회복지운동평가(23표)’ 등이 비슷한 득표율을 보였다.

 

4. 앞으로 복지동향이 개선했으면 하는 점은?

 

복지동향이 개선해야 할 점에 대해 응답자의 44%가 ‘읽기 쉽고 재미있게 구성’해야 한다고 답했다. ‘전문성을 강화했으면’이라고 답한 응답자는 24%, ‘페이지가 늘어나더라도 더 많은 정보를 담았으면 좋겠다’고 답한 응답자도 20%를 차지했다. 그 외 2%의 독자는 ‘표지 디자인과 내부 편집 업그레이드’를 했으면 좋겠다고 하였으며, 기타 의견으로는 ‘신진 연구자나 새로운 관점을 가진 연구자들의 투고 확대’ 등의 의견이 있었다.

 

기획주제의 필자가 대부분 전문가 중심으로 이루어지다보니 독자에게 기획주제 구성이 어렵게 느껴지고 있는 것을 확인할 수 있었다. 이에 복지동향이 현재와 같이 전문성은 유지하되 독자들에게 쉬운 구성으로 다가갈 수 있도록 개선해야 할 것 같다.

 

5. 복지동향이 공개적으로 원고를 모집한다면 투고할 의향이 있는가?

 

복지동향에서 공개적으로 원고를 모집하게 되면 응답자의 45%가 복지동향에 글을 투고할 의향이 있다고 응답했으며, 반면 53%는 의향이 없다고 답했다.

 

6. 복지동향 구독을 주위사람들에게(친구/지인)에게 권유할 의향이 있는가?

 

응답자의 95%는 복지동향을 주위 사람들에게 권유할 의향이 있는 것으로 나타났다. 참여연대 회원과 비회원 모두 권유할 의향이 각각 96%, 92%로 높은 응답률을 보였음을 확인할 수 있었다.

 

다음은 응답자의 일반적 특성에 관한 것이다.

 

1. 응답자의 복지동향의 구독기간은?

 

응답자의 복지동향 구독 기간은 1년 이상 5년 미만이 108명(62%)로 다수를 차지했으며, 1년 미만이 27명(15%), 5년 이상 10년 미만이 23명(13%), 10년 이상이 18명(10%)로 나타났습니다.

 

2. 응답자의 성비

 

응답자의 성별구성은 남자 49%, 여자 50%로 균등했다.

 

3. 응답자의 연령 분포

 

연령대별 분포는 40대가 38%로 가장 높게 나타났으며 30대가 29%가 그 뒤를 이었다. 50대과 20대는 각각 15%, 14%임을 알 수 있었으며 60대가 3%로 가장 낮은 비율을 차지했다.

 

4. 응답자의 직업

 

응답자의 직업분포를 살펴보니 ‘복지분야 종사자’가 44%로 가장 많은 수를 차지했다. ‘사무직/전문직’이 20%, ‘교수/연구직’이 14%, ‘학생’이 5%, ‘자영업/사업’, ‘활동가’가 4%로 나타났다.

편집인의 글

 

김보영 | 영남대학교 새마을국제개발학과 교수

 

이제 집권 반 년째를 맞이하는 문재인 정부는 여전히 70% 내외의 지지율을 유지하고 있다. 87년 민주화 이후 최초의 문민정부로 초반부터 금융실명제 실시와 역사바로세우기 등 숨 가쁘게 달렸던 김영삼 정부를 제외하면 최고 기록이다. 특히나 2000년대 이후 노무현 정부, 이명박 정부, 박근혜 정부 모두 초반 지지율 급략을 피하지 못해왔던 터라 이 기록은 더욱 도드라져 보인다. 흔하게는 박근혜 대통령 탄핵 이후 대비효과 덕이라고 말한다. ‘이게 나라냐’라는 탄식이 자연스러울 정도로 엉망이었으니 누가해도 그 것보다는 나을 수밖에 없다는 설명이다. 하지만 그만큼 기대가 높다는 것 역시 부담요인이다. 또한 인수인계도 제대로 받지 못하고 집권 준비도 제대로 할 수 없었던 악조건도 있었다. 과감하고 파격적인 소통행보, 몇몇 상징적이고 과감한 인사, 의외로 속도감 있는 개혁추진 등 집권 초반의 국정운영이 적어도 국민의 눈에는 만족스러워 보인다는 평가를 배제하기 어렵다.

 

물론 초반의 높은 지지율이 성공적인 정부를 보장해주지는 않는다. IMF 구제금융을 불러들였던 김영삼 정부의 사례는 여전히 뇌리에 깊다. 공교롭게도 민주당 정부의 시작은 그렇게 우리 경제와 사회의 내리막길에서 시작되었다. 다행히 구제금융은 빨리 벗어났어도 이어진 노무현 정부는 가장 탈권위적인 정부였지만 국민들은 지속적인 삶의 악화를 경험했었다. 이후 경제만은 잘할 것 같았던 보수 정부 10년을 보냈지만 그렇다고 삶이 나아지지도 않았고, 민주주의마저도 후퇴하고 말았다. 사실 지난 촛불광장의 함성은 단지 국정농단에 대한 분노만으로 이루어질 수는 없는 것이었다. 양극화, 저출산, 청년실업, 비정규직, 가계부채 등 10년 가까이 켜켜이 쌓인 절망은 최소한의 정당성마저 무너진 정부를 맞닥뜨리자 누르기 어려운 분노가 되었다.

 

이제는 다시들 일상에서 지켜보고 있다. 문재인 정부는 다시 민주적 정당성을 갖춘 정부로서 출범하였을 뿐만 아니라 ‘소득주도 성장’, ‘비정규직 제로’, ‘병원비 걱정 없는 나라’, ‘부동산 투기와의 전쟁’ 등 과거와는 달라질 것이라고 선언하였고, 그 의지에 대한 신뢰가 높은 지지율의 기초일 것이다. 하지만 의지에서 실제 구현되는 모습으로 나타나기까지는 여정은 지난하다. 대통령의 의지라도 다양한 변수가 고려된 정밀한 대안과 전략이 없다면 선언의 기억은 실망으로 돌아올 운명을 피하기 어렵다. 여전히 많은 사람들은 노무현 대통령 후보시절 “아이만 낳으면 나라가 키우겠다”고 한 말을 기억하지만 세계 최저 출산율이 여전한 현실이다. 문재인 대통령은 국정운영 5개년 계획에서 “내 삶을 책임지는 국가”를 국정목표로 제시했다. 그 5개년의 시계는 이미 돌아가고 있다.

 

국정목표를 구현하는 첫 번째 허들은 예산이다. 이를 통해 우리는 정권의 의지가 실제로 얼마나 정부의 관료들에게 투과되고 있는지를 확인할 수 있다. 물론 인수과정도 제대로 없었던 문재인 정부의 첫 공식 예산으로 많은 기대를 하긴 어렵다고 할 수도 있다. 하지만 이 예산이 집행되고 나면 벌써 5년 임기의 절반에 가까워진다. 단임제 대통령의 집권 중반 이후가 어떤 의미인지 이미 익숙한 터이다. 그래서 이 첫 예산은 더 이상 집권 초반의 이야기가 아니라 집권 전반의 운명과도 관계되는 가늠자가 된다. 기초보장, 보육, 아동·청소년, 노인, 보건의료, 장애인 등 사회복지 예산에서 볼 수 있는 가늠자는 과연 “내 삶을 책임지는 국가”를 가리키고 있는가. 최종 판단은 독자의 몫이다.

누구를 위한 임상시험인가 

임상시험 대상자 보호를 위한 제도개선 방안 

 

김남희 | 참여연대 복지조세팀장, 변호사

 

한국은 임상시험의 천국? 

한국에서 임상시험 건수는 비약적으로 증가하고 있다. 2004년 136건에 불과하던 임상시험이 2004년 이후 10년 동안 연평균 17%가 증가하여 2014년에는 653건까지 증가하였으며, 2017년에도 658건의 임상시험이 이뤄졌다. 2017년 진행된 임상시험 중 국제제약회사 등이 참가하는 다국가임상시험은 총 299건에 이른다. 

한국은 2017년 기준 세계 임상시험 시장 점유율이 6위이며, 도시 기준으로는 서울이 세계 1위를 기록하였다.¹⁾ 세계에서 가장 많은 임상시험이 이뤄지는 도시가 바로 서울이다. 

 

보건복지부는 지난 2015년 8월 “2020 임상시험 5대 강국 도약을 위한 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안”이라는 보도자료를 발표한 이후, 한국이 정부지원에 힘입어 빠른 시간 내에 임상시험수행 주요 국가로 자리매김하고 있고, 해외 의약계에서 한국을 임상시험의 인프라, 투명성, 품질 등을 고려하여 임상시험을 이끌 차세대 주자로 인식하고 있다고 홍보하고 있다.²⁾ 실제로 검색사이트에서 ‘한국 임상시험’ (clinical trial, South Korea) 이라는 단어로 검색을 하면, 한국이 정부의 지원과 빠른 승인절차, 건강보험 제도와 높은 환자의 참여율 등으로 임상시험을 실시하기에 좋은 곳이라는 해외 제약회사와 임상시험 대행기관의 홍보 및 평가에 대한 글을 쉽게 찾을 수 있다. 한국은 국제적으로 제약회사들이 임상시험하기 좋은 곳으로 각광을 받고 있으며, 정부 역시 이러한 방향성을 가지고 정책을 추진하고 있다고 볼 수 있겠다. 

 

누구를 위한 임상시험인가? 

그렇다면 정부가 이렇게 임상시험을 적극적으로 홍보하고 국제 제약회사의 임상시험까지 유치하는 이유는 무엇인가? 정부는 임상시험을 유치하면 신약에 대한 국민의 빠른 접근성을 확보하여 국민건강증진에 기여하고 지식기반 고부가가치 산업을 육성할 수 있다는 입장이다.³⁾ 그러나 임상시험이란 ‘의약품의 안전성과 유효성을 증명할 목적으로 임상효과를 확인하고 이상반응을 조사하기 위하여 사람을 대상으로 실시하는 시험 또는 연구’를 말한다.⁴⁾ 그런데 임상시험은 인간을 대상으로 하는 실험이라는 점에서 필연적으로 윤리적인 문제를 낳을 수 있으며,⁵⁾ 안전성과 유효성이 입증되지 않은 상태에서 이를 증명하기 위하여 이루어지는 실험이기 때문에 임상시험은 언제나 피험자의 생명, 신체 등 인권침해를 초래할 위험이 있다.⁶⁾ 이러한 이유 때문에 임상시험 관리기준은“임상시험에서 예측되는 위험과 불편을 충분히 고려하여 대상자 개인과 사회가 얻을 수 있는 이익이 그 위험과 불편보다 크거나 이를 정당화할 수 있다고 판단되는 경우에만 임상시험을 실시하여야 한다.”라고 규정하고 있다.⁷⁾ 그러나 과연 이러한 비교형량은 제대로 이루어지고 있는가?

 

임상시험 중 발생한 중대약물 이상 반응은 매년 가파르게 증가하고 있으며, 2017년 기준 사망 21건을 포함하여 309건에 이르고 있다(아래 [표2-2] 참조). 이처럼 임상시험은 대상자의 생명, 신체 등에 치명적인 결과를 초래하는 경우도 있으며, 인간을 실험대상으로 삼아 윤리적인 문제까지 안고 있어서 필요 최소한도로만 이루어져야 하며, 한국 정부가 다국적 제약회사의 임상시험까지 적극적으로 지원을 해주면서 유치하는 것이 적절한 정책인지에 대해서는 의문이 있다. 이는 필연적으로 산업과 자본의 이익을 위하여 국민을 실험대상으로 삼는다는 윤리적인 비난을 낳을 수 있다. 

 

또한 다국적 제약회사가 임상시험을 통하여 신약을 개발하여도 이 신약개발로 인한 이득은 제약회사에게 온전히 귀속되며, 신약을 한국에서 쓰려고 할 경우에도 막대한 신약의 비용을 고스란히 지불해야 한다. 신약개발을 위해 국민들은 임상시험에 동원되어도 이를 통하여 이루어진 신약개발의 이익은 온전히 국제적인 제약회사의 몫이다. 과연 이러한 임상시험 유치가 국민들에게 이득을 가져온다고 할 수 있을까? 

 

더욱 우려스러운 것은 정부가 건강보험 급여의 확대 적용을 통해 임상시험을 지원하고, 특히 저소득층, 난치성 질환자들의 임상시험 참여 확대를 독려하고 있다는 것이다. 

 

이와 관련, 보험급여의 확대·적용을 통해 저소득층 또는 난치성 질환자들의 임상시험 참여를 확대하고, 이를 통해 신약 접근성을 제고하는 것이 미국, 유럽 등 선진국을 포함한 세계적인 추세이다.

출처: 보건복지부, 보도자료(2015. 8. 30.) “2020 임상시험 5대 강국 도약을 위한 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안” 

 

그러나 국민건강보험의 재정을 제약회사의 신약개발을 위한 임상시험에 지원하는 것은 건강보험의 급여 대상을 ‘가입자와 피부양자의 질병, 부상, 출산 등’으로 정한 국민건강보험법의 취지에 맞지 않고(국민건강보험법 제41조 제1항), 국민의 사회보장수급권을 침해하는 측면이 있다. 더구나 저소득층, 난치성 질환자의 임상시험 참여를 확대하겠다는 정책은 피험자의 경제적 어려움, 난치병과 같은 궁박한 상황을 이용한 비윤리적인 측면이 있다 하겠다. 임상시험의 윤리적인 문제에 대하여 정부가 너무나 둔감한 것은 아닌가? 

 

이렇게 윤리적인 문제를 낳을 수 있는 임상시험에 대하여 관련 법규나 규정은 지나치게 허술하다. 약사법 제34조에 임상시험을 하려는 자는 계획서를 작성하여 식약처장의 승인을 받아야 한다고 규정되어 있으며(약사법 제34조), 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 및 별표4 ‘임상시험 관리기준’에서 관련 절차를 규정하고 있다. 임상시험 관리기준은 비교적 자세한 여러 가지 사항 등을 담고 있으나, 실제 임상시험 현장에서 발생하는 여러 가지 문제를 대응하기에는 미흡하다. 이하에서는 임상시험 관련 기준의 문제점과 개선되어야 할 점을 지적해보겠다. 

 

임상시험 제도개선방안 1 – 임상시험 심사위원회 구성의 개선 

임상시험 대상자의 권리, 안전, 복지를 보호하고, 취약한 환경에 있는 시험대상자의 임상시험 참여 이유가 타당한지 검토하기 위하여 임상시험 실시기관의 장은 임상시험 심사위원회를 내부에 설치하여야 한다(임상시험 관리기준 제5항 나목 1호). 임상시험 심사위원회는 미국의 IRB(Institutional Review Board)와 유사한 제도로, 임상시험 실시기관, 즉 병원 내부에서 독립적으로 설치되어 환자의 권리, 안전, 복지 등을 보호하기 위한 목적으로 활동한다. 그러나 심사위원회의 구성에 관하여 임상시험실시기관의 장이 위촉하도록 되어 있고 5명 이상의 위원 중 의학 또는 간호학을 전공하지 않은 사람 1명 이상과 해당 실시기관과 이해관계가 없는 사람 1명 이상이 위원에 포함되어야 하는 것 외에는 따른 규제가 없다(임상시험 관리기준 제6항 나목 1호).

 

그러나 병원 내부에 병원장의 재량으로 위촉하여 구성하는 심사위원회가 민간병원이 대다수를 차지하며 병원의 공익적 기능이 잘 작동하지 못하고 있는 한국의 현실에서 과연 병원의 이해관계로부터 자유롭거나 독립하여 임상시험 대상자들의 권리를 보호할 수 있을지 의문이 있다. 실제 임상시험 관련 국회토론회에서 임상시험 심사위원회에 참여했던 전문가는 임상시험 과정에 대하여 자세한 정보 제공을 요구하거나 까다롭게 심사할 경우 재위촉에서 제외되는 경험을 공유하기도 하였다. 미국에서도 IRB가 불충분한 자원, 이해충돌 문제 등으로 법적 책임을 추궁당하는 사례가 늘고 있다고 하며,⁸⁾ 독일의 경우 윤리위원회가 좀 더 다양한 전공으로 구성되거나, 환자나 병원 직원들까지 참여하는 윤리심의회가 별도로 구성되는 사례 등을 참고해 볼 수도 있다.⁹⁾ 

 

즉 현재의 임상시험 심사위원회는 임상시험 실시기관인 병원 내부에 병원장의 재량으로 위촉되어 독립성이나 공익성 담보에 한계가 있으므로, 구성의 민주화, 다양화 등 개선방안을 적극적으로 모색해 볼 필요가 있다. 독일의 윤리심의회처럼 병원 노동자나 관련 노조대표자, 지역 시민 대표 등을 참여시키는 구조도 고민해 볼 수 있겠다. 

 

임상시험 제도개선방안 2 – 임상시험 동의 절차 개선 

임상시험을 실시하기 위해서는, 임상시험의 책임자는 임상시험의 내용 및 임상시험 중 시험대상자에게 발생할 수 있는 건강상의 피해에 대한 보상내용 및 절차를 시험대상자에게 설명하고 임상시험 대상자로부터 자발적인 임상시험 참가 동의를 받아야 하며(의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 제1항 4호, 임상시험 관리기준 제3항 자목), 동의서에 들어가야 하는 내용에 대하여 임상시험 심사기준 제7항 아목에 자세한 내용을 규정하고 있다. 그러나 실제로 임상시험 동의서에 들어가는 내용이 지나치게 방대하고 전문적이여서 오히려 대상자가 충분히 숙지한 상태에서 자발적인 동의가 이루어지지 못한다는 지적이 있으며, 아동, 청소년, 난치병 환자, 장애인 등 취약한 상태의 피험자에 대해서는 특별한 주의가 필요한 바 이에 대한 충분한 규정이 없는 것도 문제이다. 

 

더 심각한 것은 동의서 자체가 형식적으로 작성되는 경우가 있다는 것이다. 실제 참여연대에 찾아온 상담사례에서 다음과 같은 문제점을 발견할 수 있었다. 

 

(실제 상담사례)

임상시험 피해자 상담시 임상시험 동의서를 확인하였는데, 동의서에 임상시험 의뢰자(다국적 제약회사), 임상시험 수탁기관(중개회사), 임상시험 실시기관(병원)의 명칭은 포함되어 있지 않고, 임상시험 의뢰자인 국제적 제약회사의 미국내 자회사 이름과 의사 이름만이 기재되어 있었음. 동의의 대상이 불분명한 문제점이 있으며, 실제 피해가 발생하였을 때 당사자는 의사, 병원, 임상시험 심사위원회, 중개회사, 제약회사, 식약처 등을 찾아다니며 다각도로 문제제기를 했으나 해결되지 않고 있음. 

 

즉 임상시험 동의서에 관한 법규정을 정비하여, 임상시험 동의서에 임상시험 의뢰자(제약회사)와 임상시험 실시기관(병원)이 동의의 상대방으로 기입하도록 하여, 구체적인 책임소재를 분명히 하여야 한다.  

 

임상시험 제도개선방안 3 – 임상시험으로 인한 피해 발생시 보상 절차와 기준 마련 

임상시험 관련 법규와 임상시험 관리기준에 따르면, 임상시험 동의서에는 임상시험 중 시험대상자에게 발생할 수 있는 건강상의 피해에 대한 보상 내용 및 절차 등을 시험대상자에게 설명하여야 한다. 그러나 실제 관련 법규의 미비로 구체적인 보상 절차, 피해 보상 또는 배상의 범위에 대하여 ‘적절히 이루어져야 한다’는 것 외에는 구체적인 기준이 전혀 없으며,¹⁰⁾ 실제 피해가 발생한 경우 피해 당사자는 피해사실이나 피해액의 입증, 피해보상 과정에서 엄청난 어려움을 겪게 된다. 특히 임상시험이 안전성이나 유효성이 입증되지 않은 신약으로 하는 시험이라 그 효과에 대하여 기존 자료가 없고, 임상시험 대상자가 기존 질병이 있는 경우에는 임상시험과 실제 피해발생 간의 인과관계의 입증은 거의 불가능에 가깝다고 할 수 있다. 

 

임상시험 대상자의 피해를 적절히 보상하기 위하여, 임상시험 피해발생시 인과관계나 피해액 입증에 관한 입증책임의 전환(임상시험 중 피해가 발생하면 임상시험으로 인한 것으로 추정하고 그렇지 않다는 것을 임상시험 실시기관이 입증하도록 함)이나 징벌적 손해배상의 도입 등의 규정을 관련 법규에 도입하는 방안을 적극적으로 고려하여야 한다. 또한 임상시험으로 인한 피해 발생시 병원과 제약회사 간의 책임 회피로 인하여 피해자가 어려움을 겪는 사례들이 있으므로, 피해발생시 보상 및 배상의 책임을 1차로 임상시험 실시기관(병원)이 지고, 2차이자 최종적으로 임상시험 의뢰자(제약회사)가 부담하되, 피해자는 어느 쪽으로나 배상청구를 할 수 있도록 하는 규정이 필요하다고 보인다. 

 

임상시험 제도개선방안 4 – 임상시험 성과의 공공적 활용과 관련 정보의 공개 

이처럼 임상시험 대상자의 신체나 생명을 담보로 하여 이루어지는 임상시험인 만큼 이로 인한 신약 개발의 이익을 제약회사가 독점하도록 하는 것은 문제가 있다. 또한 임상시험의 사례에 대한 지속적인 관찰과 평가로 발생할 수 있는 위험에 대하여 대처하는 것도 필요하다. 따라서 임상시험의 내용과 발생한 부작용에 대한 정보를 공개하고, 공익적으로 활용할 수 있도록 하여야 한다. 또한 국제적 제약회사의 임상시험을 한국에서 실시할 경우 이로 인한 신약개발에 관하여 한국 국민들이 실제로 혜택을 누릴 수 있도록 하는 방안에 대해서도 고민하여야 한다. 

 

이처럼 임상시험은 여러 가지 윤리적, 사회적 문제를 낳을 수 있으며 실제 이와 관련한 피해사례도 나타나고 있어 임상시험 대상자의 생명, 안전을 보호하기 위한 제도적 개선이 절실하다. 신약의 안전성과 유효성을 입증하기 위한 임상시험은 그 필요성은 인정하지 않을 수 없다. 그러나 임상시험이 실시되더라도 그 과정에서 발생할 수 있는 대상자의 피해에 대해서는 충분한 보호와 보상이 필요하며, 이를 위한 관련 법규정의 정비가 절실하다. 정부와 국회가 제약회사의 이익만을 위한 정책이 아닌 국민의 생명, 안전 보호를 위한 임상시험 정책을 추진하기를 바란다.  

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1) 한국임상시험산업본부, 보도자료 “한국, 글로벌 임상시험 순위 6위 달성”(2018. 1. 15.) 

2) 보건복지부, 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안(2018. 5.) 

3) 보건복지부, 임상시험 글로벌 경쟁력 강화방안(2018. 5.) 

4) 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 별표 4 의약품 임상시험 관리기준 2항 가목 

5) 신동일, 인간을 대상으로 하는 임상시험의 윤리와 규범, 한국의료법학회 학술대회(2012. 6.), 89면 이하 

6) 김현조, 임상시험의 정당성 요건과 형법적 통제, 법학연구(2015. 12.), 인하대학교 법학연구소, 141면 이하 

7) 의약품 등의 안전에 관한 규칙 제30조 별표 4 의약품 임상시험 관리기준 3항 나목

8) 박수헌, 임상시험심사위원회 및 그 위원들의 책임에 관한 미국 판례 및 소송제기원인의 고찰, 공법학연구(2007.8), 한국비교공법학회, p.521-538 

9) 구인회, 독일에서의 인간대상 의학연구에 있어 윤리위원회의 역할과 기능, 생명윤리 제5권 제1호, 한국생명윤리학회, 2004, p.25-35 

10) 차. 대상자에 대한 보상 등 (의약품 임상시험 관리기준 제8호차목)

      1) 의뢰자는 임상시험과 관련하여 발생한 손상에 대한 보상절차를 마련하여야 한다.

      2) 대상자에 대한 보상은 제7호아목10)차(임상시험과 관련한 손상이 발생하였을 경우 대상자에게 주어질 보상이나 치료방법)에서 정한 보상의 내용, 방법 및 관계법령에 따라 적절히 이루어져야 한다.

하나의 복지국가를 향한 독일의 길

 

황규성 | 한국노동연구원 초빙연구위원

 

 

들어가며

후세의 역사가들은 <한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점 선언>이 발표된 올해 4월 27일을 남북관계의 중대한 변곡점으로 기록할 것 같다. 판문점 선언은 유독 한반도에 남겨놓은 지긋지긋한 대립과 반목의 역사를 평화와 번영의 시대로 전환하는 계기를 마련했다는 점에서 세계사적인 사건이기도 하다.

 

그러나 한반도가 새로운 아침을 맞기에는 냉전의 그림자가 길고 짙게 드리워져 있음을 부인할 수 없다. 많은 사람들의 기대를 충족시키기에는 부족한 것으로 보이는 북미정상회담의 결과는 이를 분명히 보여주었다. 하지만 이제 시작에 불과하다. 2018년 봄은 한반도에 평화복지국가의 씨앗을 심었을 뿐이다. 열매를 맺기 까지 피도 뽑아야 하고, 거름도 주어야 한다. 언제 올지 모르는 이상 한파와 싸우기도 해야 한다. 

 

평화복지국가로 가는 노정에서 항상 참고서 구실을 하는 나라가 독일이다. 동서독은 40년 동안 헤어져 살다가 재결합한지 30년에 가까워졌다. 통일 초기에는 동독출신과 서독출신의 이질성, 동독주민의 2등 국민 의식이 녹아있는 “오씨-베씨”(Ossi-Wessi), 과거 동독시절을 그리워하는 “동독향수”(Ostalgie)와 같은 말들이 회자됐다고들 한다. 그럼에도 다시 되돌리자는 말은 나오지 않았다. 이제는 분단을 박물관에 앉혀놓고 일상생활에서는 잊어버린 것 같은 느낌마저 들기도 한다. 노벨 재혼상(再婚賞)이 있다면, 독일 차지일 것이다.

 

국가 간 통합이 성공을 거두는 데에는 그만한 노력이 동반되었을 것이다. 그 가운데 복지국가는 핵심적인 역할을 해왔음을 어렵지 않게 짐작할 수 있다. 독일 복지국가는 동서독 통일을 어떻게 맞이했고, 어떻게 변화해 왔고, 통일의 연착륙에 어떤 기여를 했을까? 이런 문제들이 이 글의 화두다. 

 

독일 통일의 대원칙: 생활수준의 균등화

독일이 통일한 방식을 두고 독일에서는 ‘제도 이식’이라는 말을 즐겨 쓴다. 동독 것은 쓰레기통에 집어 던져 버리고 세간 살림을 온통 서독 것으로 ‘덮어쓰기’해 버린 것이다. 이런 덮어쓰기 통일에는 하나의 철학이 밑바탕에 깔려 있었는데, 그것이 바로 동서독 주민 간 생활수준의 균등화였다.

 

독일 통일의 일정표를 결정지은 동서독 간 화폐·경제·사회통합 조약(1990.5.18.)의 전문은 “사회적 시장경제를도입해 동독 주민의 삶과 고용조건을 향상”하는 것이 조약 당사자의 공동 의지라고 밝혔다. 동서독의 통일과 동독의 탈사회주의 체제전환의 목적을 동독 주민의 삶의 질 향상에 두었다는 것이다.

 

동독 주민의 삶, 동서독 주민간의 생활수준 균등화는 구호에 그치지 않고 구체적인 조치로 뒷받침되었다. 첫째, 화폐통합에서 경제력 격차를 반영하지 않고 동서독 마르크화의 교환비율을 원칙적으로 1:1로 설정했다. 이 정책결정은 대다수 경제전문가가 반대했을 정도로 경제적으로 비합리적이었다. 1:1 교환에 반대했던 서독의 중앙은행 총재는 환율이 결정된 후 사임했다. 

 

서독의 콜(Helmut Kohl) 수상이 화폐통합과 환율을 결정한 배경은 다분히 정치적이었다. 동독에서 소요가 일어나면서 주민이 시위에서 내걸었던 구호는 민주화를 요구하는 “우리가 국민이다”에서 통일을 요구하는 “우리는 한 민족이다”로, 그 다음으로는 “서독 마르크화가 우리에게 오지 않으면 우리가 서독 마르크를 찾아 갈 것이다”로 바뀌어 갔다. 동독주민은 서독 마르크화의 구매력을 요구했던 것이다. 화폐통합은 동독 체제전환의 방향을 사회적 시장경제로 잡는데 쐐기를 박았던 셈이다.

 

또한 동독에서 1990년 3월 18일에 열릴 인민의회 선거를 앞두고 실시된 여론조사에서 친기민당 세력의 지지율이 동독 사민당보다 떨어지는 것으로 나타나자 동독 주민이 서독 마르크의 구매력을 요구한다는 사실을 잘 알고 있었던 콜은 서독 마르크를 동독에 공급해 선거에서 유리한 국면을 만들고자 했다.

 

화폐통합과 1:1 환율 결정은 경제전문가들 사이에는 아직도 논란의 대상이 되고 있다고 한다. 다만 정치적 불가피성은 폭넓게 인정되고 있는 분위기로 보인다. 독일통일의 실질적인 ‘설계사’ 라고 불리는 요하네스 루데비히는 경제학적인 관점에서 정상적인 경로를 따른다면 화폐통합은 가장 마지막에 이루어지는 것이 맞지만, 1989-1990년 당시 긴박하게 돌아가던 독일의 상황 속에서 경제학적인 논리보다는 정치적 논리를 따라야만 했기 때문에 제반 여건이 적절하지 못했음에도 불구하고 화폐통합을 실시할 수밖에 없었다고 강조한다.

 

둘째, 동서독 노동자의 임금수준이 빠른 속도로 좁혀졌다. 서독지역 대비 동독지역의 노동자 1인당 임금소득은 1991년에 50.6%에서 시작하여 불과 3년만인 1994년에 71.6%, 1997년에 75%에 이르렀고, 2010년대에는 80%선에 근접한 것으로 나타난다. 여기에는 동독지역을 저임금 지역으로 설정할 경우 임금인상에 부정적인 영향을 미치게 될 것을 우려한 서독지역 노동조합의 전략이 작용하기도 했다. 달리 보면 서독 노동조합도 독일 통일의 대전제인 생활수준의 균등화에 동참했다는 것을 의미하기도 한다.

 

셋째, 서독의 복지제도가 동독지역에 적용되었다. 동독은 ‘복지’라는 용어를 일부러 쓰지 않았다. 복지를 실업이나 불평등 같은 자본주의의 폐해에 대한 사후적 교정수단으로 인식했기 때문이다. 대신에 ‘사회정책’이라는 용어는 사용했다. 제도 자체로만 보면 동독의 복지제도는 서독에 못지않을 뿐 아니라 오히려 더 우수한 측면도 있었다. 특히 가족정책에서 양성평등에 입각하여 남성과 여성을 가리지 않고 거의 모두가 직장생활에 종사하는 노동문화와 이를 뒷받침하는 보육의 사회화 등은 보기 드문 모범사례에 해당한다. 그러나 복지제도에 의한 급여의 수준은 높지 않았다. 

 

서독의 복지제도는 임금노동자를 중심에 둔 사회보험을 근간으로 설계되어 임금노동자 이외의 시민은 차별하거나 성역할의 분리를 전제한 보수적인 가족관에 입각해 있다는 한계를 가지고 있었다. 그럼에도 막강한 경제력과 고임금에 기반한 서독의 복지체제는 매우 높은 수준의 소득보장이라는 마력을 가졌다. 이것이 동독주민들이 서독의 복지제도를 수용하는 데 중요한 요인으로 작용했다. 

 

원칙적인 1:1 화폐교환, 임금수준의 급속한 균등화, 사회보험 제도의 적용은 체제전환 초기 생활수준의 향상을 요구했던 동독주민의 기대를 충족시키기에 부족하지 않았다. 그러나 동독의 입장에서 덮어쓰기 방식의 복지제도 이식이 공짜는 아니었다. 같은 시기에 체제전환의 방향을 찾아 나서야 했던 체코, 폴란드, 헝가리 등 이웃 나라들은 망망대해에서 난파선을 수리해야 했던 반면 동독은 서독으로 피항할 수 있었지만, 스스로 배를 수리하지 못한 채 남의 손에 맡기는 대가를 치렀다. 

 

피동성의 대가 중 하나가 동독의 사회정책이었다. 사회주의에서 자본주의로의 체제전환은 필연적으로 국가의 완전고용 보장을 포기하게 만들었다. 제도적으로는 양성평등과 여성의 높은 경제활동참여를 제도적으로 뒷받침했던 보육제도 역시 놓아버릴 운명에 처했다. 제도이식은 동독의 고도로 발달된 보육의 사회화가 서독의 보수적 가족주의로 대체됨을 예견하는 것이었다. 냉정하게 보면 높은 수준의 소득보장을 얻기 위해 사회서비스를 희생한 것이 동독이 선택한 길이었다. 하지만 피동성의 대가는 당시에 민감하게 인식되지 않았다.

 

<1990년 5월 18일 서독 재무장관 바이겔(Theodor Waigel)과 동독 재무장관 롬베르크(Walter Romberg)가 화폐․경제․사회통합 조약에 서명하는 장면>

 

통일 이후 복지제도의 이식과 변화

통일 이후 약 15년 정도는 복지제도의 이식이 순조롭게 진행되었다. 서독 복지제도가 동독지역에 이식되면서 동독지역의 체제전환에 이중적인 효과를 나타냈다. 하나는 상당한 수준의 소득보장이 이루어지면서 동독주민의 생활수준 향상 욕구를 충족시키면서 잠재적인 체제전환 역류요인을 원천적으로 차단하는 효과를 낳았다. 통일이 가져온 것이 무엇인지를 묻는 동독 지역 설문 조사에서 1993년 11월에는 고용 창출 조치가 1위로 꼽혔고, 1996년에는 재정 지원, 연금 등이 긍정적인 평가를 받았다. 직간접적으로 소득을 보장하는 제도와 정책이 동독주민에게 호소력이 있었다는 것을 시사한다. 

 

실제로 동독주민은 상당한 득을 보았다. 연금의 예를 들면 서독은 공적연금 하나로 노후 소득보장이 웬만큼 이루어지는 체제였는데, 통일 당시 동독의 노인에게 발생한 연금수급권을 서독 연금제도 안에서 흡수하여 적용하도록 합의되었고 그대로 실행되었다. 이런 측면에서 연금의 수혜를 듬뿍 받은 동독지역의 노인은 독일 통일의 승자로 인식된다. 

 

반면, 보육서비스는 체제전환에 역효과를 낳을 가능성을 안고 있었다. 여성에게 일과 가정의 양립이 규범으로 정착되었던 동독이 독일의 동독지역으로 바뀌었지만 가치지향은 급격히 변동하는 것이 아니기 때문에 동독지역 여성들에게 노동시장 상황과 보육 서비스의 후퇴는 성역할에 관한 가치와 실제 사이에 부정교합을 초래했다. 이런 점에서 동독의 여성은 통일의 패자로 인식되었다. 

 

순조롭게 진행되던 독일의 통일은 1990년대 중후반부터 2000년대 초반에 걸쳐 위기에 처하게 된다. 경제가 흔들리면서 독일이 “유럽의 병자”로 불린 것도 이 시기였다. 독일경제의 위기는 동독 지역에 파급효과가 더욱 컸다. 동독지역의 실업률은 2003년에 이르면서 20%를 넘었고 2005년에는 20.6%에 이르렀다. 독일 전체에서 65세 이상 고령자가 차지하는 비중도 2000년대로 접어들면서 17%대로 진입했다. 1997년에 이르면 독일 역사상 최초로 복지수급자 수가 취업자 수를 상회하기 시작했다. 

 

독일 복지국가가 위기에 봉착했음이 명확했다. 저출산·고령화 등 인구구조의 변화, 경제성장의 둔화 등 구조적인 문제에 직면하면서 소득보장정책은 더 이상 확대는 불가능하다는 점이 명확해졌다. 사회정책의 변화도 잇따랐다. 2000년대 중반에는 서독 노동시장정책의 전면적 개혁으로 일컬어지는 하르츠 개혁이 단행되었다. 2007년에는 연금수급 개시연령을 65세에서 67세로 변경하는 법안이 통과되었다. 복지축소였다.

 

이와 반대로 가족정책은 획기적으로 발전했다. 2005년 선거에 의해 기민당과 사민당의 대연정이 성립되면서 양성평등과 여성의 경제활동 촉진을 위해 통일되면서 동독지역에서 폐기되었던 보육인프라 확충 정책이 독일 전역에 걸쳐 부활했다. 여성 노동공급 증대와 보육시설의 확충 필요성에 대한 공감형성, 동독출신 메르켈 총리의 집권 등이 서독의 전통적인 가족주의를 넘어서는 정책적 전환의 요소들로 지적된다. 

 

교묘하게도 2005년부터 독일 경제는 반등하기 시작했다. 독일 경제의 국제경쟁력도 회복되면서 유럽의 환자가 슈퍼스타로 거듭났다는 평가가 나타났다. 2005년에 11.7%에 달했던 실업률은 2016년에는 6.1%로 급락했고, 같은 기간에 여성고용률은 59.5%에서 70.6%로 눈에 띄게 높아졌다. 

 

평가와 함의

두말할 필요 없이 복지국가는 독일의 통일을 안착시키는 데 핵심적인 역할을 맡아왔다. 복지제도가 이러한 성과를 내는 데에는 비용도 만만치 않게 투입되었다. 흔히 통일비용으로 표현되는 서독지역에서 동독지역으로의 재정이전 내역을 비율로 보면 그림과 같이 사회보험이 압도적인 몫을 차지한다.

 

이에 힘입어 동서독 주민간의 생활수준 격차도 빠른 속도로 근접해가고 있다. 독일 사회경제패널 조사에 따르면, 동서독 주민들의 생활수준 만족도는 통일 이후 등락을 반복했지만 최근 들어 격차가 좁혀지고 있음을 알 수 있다.

 

독일 사례는 교본이 아니라 참고서에 불과하다. 우리가 가고자 하는 평화복지국가의 길도 우리식으로 개척해야 한다. 다만, 시사점 하나만 제시하고자 한다. 통일을 경제적 번영이라는 관점으로만 좁게 접근할 것이 아니라 처음부터 사회통합을 적극적으로 고려해야 한다는 점이다. 독일의 경우에도 서독에서는 화폐·경제·사회통합 조약을 체결하는 과정에서 사회통합 조항은 배제하려는 움직임이 있었다. 그러나 경제통합에 사회통합이 배제될 수 없다는 강력한 반대에 의해 노동·복지 등 사회분야가 동서독간 협상의제에 올랐다. 

 

경제중심적 사고가 지배적인 우리나라의 상황에서는 남북한 협력이나 통일 논의에서 사회통합 분야가 우선순위에서 밀릴 가능성이 농후하다. 그러나 진정한 통일과 통합은 사회통합에 있고, 사회통합의 열쇠는 생활수준의 균등화에 있다. 복지국가는 그 자체가 목적이 아니라 생활수준의 균등화와 사회통합을 위한 수단이다. 평화복지국가의 지향점도 한반도에서 숨 쉬며 살아가고 있는 시민들의 안전과 생활수준의 향상일 것이다.

 

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<참고문헌>

김호균. 2016. 화폐통합의 영향과 정책적 시사점. 화폐통합 분야 독일통일 총서 15권. 통일부. 10-106.

황규성. 2011. 통일독일의 사회정책과 복지국가. 후마니타스.

황규성. 2016. 독일 통일에서 복지국가 바라보기. 복지동향 2월호.

Kloß, Michael, Robert Lehmann, Joachim Ragnitz & Gerhard Untiedt(2012). Auswirkungen veränderter Transferzahlungen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der ostdeutschen Länder. Ifo Dresden Studien Nr. 63.

국민연금기금운용의 과제와 발전방향

 

이찬진 | 참여연대 사회복지위원회 실행위원

 

국민연금 재정계산 제도의 검토

국민연금법 제102조 제2항은 보건복지부장관으로 하여금 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하기 위하여 그 수익을 최대로 증대시킬 수 있도록 기금을 관리ㆍ운용하도록 임무를 부여하고 있는 바, 결국 법적으로는 기금운용의 목표가 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하는데 있다는 점이 분명히 확인된다. ‘국민연금 재정의 장기적인 안정’이라는 임무가 기금운용에 주어진 법률상의 임무인 셈이다.

 

그러면, 5년마다 하는 재정계산은 왜 하는가?

 

국민연금법 제4조(국민연금 재정 계산 및 장기재정균형 유지) 제1항은 ‘급여 수준과 연금보험료는 국민연금 재정이 장기적으로 균형을 유지할 수 있도록 조정되어야 한다’고 명시하고 있으나, ‘장기적으로 균형을 유지’하는 것이 무엇인지에 관하여는 별다른 규정이 없다.

 

또한 제2항은 보건복지부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 국민연금 재정 수지를 계산하고, 국민연금의 재정 전망과 연금보험료의 조정 및 국민연금기금의 운용 계획 등이 포함된 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립하여, 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 하며, 승인받은 계획을 국회에 제출하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시하여야 한다고 규정하고 있다. 이 규정에 따라 보건복지부는 매 5년마다 연금재정계산을 실시하고 있는 셈이고, 이번 4차 연금재정계산 역시 마찬가지이다.

 

국민연금법 제4조 제2항, 제3항의 해석상 재정계산 제도는 ‘장기적 재정균형’과 관련한 구체적인 재정목표를 달성하는 데 필요한 연금보험료의 조정, 급여액, 수급자격을 망라한 ‘연금 제도’의 몫과 이에 연계한 기금운용의 몫(=수익률)을 배분하기 위하여 연금의 중ㆍ장기적 재정의 추세를 분석하고, 검증하여 제도의 몫과 기금운용의 몫을 조정하는데 그 본질적인 임무인 셈이다.

 

그런데 무엇을 기준으로 하여 검증하고 분석하는 지에 관한 아무런 기준을 정한 바 없기에, ‘장기적 재정균형’의 구체적인 기준, 즉 ‘재정목표’가 없어서 재정계산을 할 때마다 기금고갈론이라는 허무맹랑한 유령 소동만 반복되고 연금 제도에 대한 불

신만 확대하는 악결과가 초래되는 것이다. 재정목표가 구체적으로 설정되지 않는 한, 연금보험료는 고정한 채 보험료 수입과 예상 기금운용수익을 합한 수입과 연도별 예상 급여 지출액을 비교한 결과 연금 성장기인 현 상황에서 당연한 재정흑자의

결과물인 국민연금기금을 연금 성숙기에는 당연한 재정적자의 결과가 누적되어 예상되는 기금 소진 시점만을 추계하여 부각하는 결과가 반복되고, 국민연금 파탄 등 연금 불신이라는 악결과만 초래된다. 우리의 국민연금은 이렇게 시간만 잡아먹어도 될 정도로 한가하지 아니하니 참으로 딱할 노릇이다.

 

기금운용의 딜레마와 ‘재정목표 설정’의 필요성

국민연금기금운용에 있어서 항상 제기되고 있는 근본적인 문제는 기금운용의 목표가 설정되지 않는다는 것이라고 할 수 있다. 목표가 부재한 상태에서 지난 20여 년 가량을 수익성과 안정성 그리고 보충적으로는 공공성이라는 원칙하에 정부의 기조와 거버넌스를 구성하는 주류적 위원들의 성향에 따라 상대적인 수준에서 중기 자산배분에 있어서 안전 자산 비중 축소 속도를 조절하고, 위험자산 배분 비중 확대의 속도를 조절하는 정도의 미시적 조정이 이루어져 왔다고 해도 과언이 아닐 듯하다. 국민연금기금과 같은 거대 공적 기금의 수익률의 95% 이상은 자산배분의 효과로 발생한다는 것이 세계 각국의 거대 공적 연금운용의 검증된 결과이고, 국민연금기금운용의 결과 역시 마찬가지이다.

 

국민연금기금운용위원회를 비롯한 국민연금기금 실무평가위원회에 관여한 위원들 중 이번 연금재정계산 관련 각종 위원회에 참여한 위원들 대부분은 ‘재정목표’의 수립과 이에 터 잡은 ‘제도의 몫’을 신속하게 정하고, 그에 따른 ‘기금운용의 몫(=목

표=수익률)’을 정하는 사회적 합의에 관한 구체적인 자문안이 마련되기를 희망하였다. 적지 않은 논란이 야기되고 있지만, 국민연금제도발전위원회에서 숙의 끝에 70년간 적립배율 1배로 하는 재정목표를 자문안으로 제시하였으며, 기금운용발전위원회의 위원들을 비롯한 3개 위원들의 통합회의에서 위와 같은 자문안에 대하여 그 필요성을 공감하였던 것이 사실이다. 이번에 제시된 안은 사회적 합의의 물꼬를 트기 위한 하나의 유력한 안이 될 것이지만, 분명한 것은 어떠한 재정목표가 설정되든가에 되어야만 제도의 몫과 기금운용의 몫을 정할 수 있다는 점은 변하지 않는다.

 

연금 출범기에 소득대체율 70%에 상응하여 최초 12%로 설계되었던 연금보험료율이 군사정부의 정치적 필요에 따라 그 1/4 수준인 3%의 보험료율부터 시작하여 5년마다 3%p씩 인상되어 1998년 9%의 보험료로 법률상 예정하여 형편이 상대적으로 좋은 직장가입자들을 대상으로 하여 제도가 시행되었다는 점을 우리 모두는 직시할 필요가 있다. 국민연금은 출범 당시부터 재정의 심각한 불균형 상태였으며, 그 결과 세계 최저의 출산율을 보이는 우리의 현실에서, 이는 후세대에게 연금 제도에 대한 불신을 넘어 지속가능성에 본질적인 위험을 초래할 정도로 가중된 책임을 이연한 결과를 초래하였다고 할 수 있다. 1998년 9%로의 보험료율 인상 이후 역대 정부 그 누구도 연금보험료 인상에 관한 정부의 책임을 이행하지 않고 회피하였다는 점 역시 부인할 수 없다. 연금재정계산 시마다 역대 정부는 연금보험료 인상과 필요시 국가재정의 몫을 분담하는 등의 사회적 합의를 회피한 채 손쉬운 방법으로 연금급여율만 삭감하여 이제는 용돈연금 수준으로 전락시켰기에, 더 이상의 급여 감축은 용인될 수 없는 상황까지 몰려 있다.

 

현재의 연금보험료로는 연금 제도의 지속가능성 자체가 위협되는 급박한 상황임을 직시할 필요가 있다. 더 이상 지체하지 말고 정부 주도하에 ‘재정목표 수립’과 ‘연금 제도의 몫’을 정하기 위한 사회적 합의를 시도할 것을 촉구한다.

 

기금운용의 구체적인 발전 방향

재정목표 수립하의 제도의 몫과 기금운용 몫의 조정

 

이번 기금운용발전위원회에서의 대표적인 성과를 개인적으로 뽑아 보자면 장기재정목표에 기반한 제도, 기금, 재정의 최적 기여분 분석을 제시함으로써 재정계산과 관련한 제도와 기금운용의 유기적 연계를 시도하였다는 것이다. 김우창 교수가 주도한 이 연구에 의하면, 장기 재정목표가 설정될 경우 그 재정목표를 달성할 수 있도록 보험료 및 재정의 몫과 동시적으로 고려하는 복합전략을 제시하고 있으며, 이에 따르면 기금운용수익율은 재정계산을 위한 추정 수익률로만 작동하던 것을 재정목표 달성을 위하여 보험료 부담을 완화할 수 있는 하나의 독립된 영역이 된다. 이는 현재와 같은 국민연금 제도가 갖고 있는 소득대체율 정상화의 과제와 재정안정화를 위한 보험료 인상율의 부담을 완화할 수 있는 의미 있는 전략이 될 것이다.

 

그리고 이는 곧 기금운용의 제도적 목표가 되어 이에 따른 유기적 자산배분 및 자산군 발굴로 연결될 수 있다. 3개 위원회의 통합회의가 1회 밖에 없었고, 그 논의에서 이와 같은 보험료ㆍ재정·기금운용수익률 3개의 복합전략에 따른 통합적인 재정추계 제도의 임무설정과 보험료율 인상 범위 및 기금수익률 범위를 제안할 것을 여러 위원들이 요구하면서, 기금운용 수익률과 재정 복합 전략이 배제된 채의 국민연금제도발전위원회의 재정안정화를 위한 제도개선안의 위험성을 경고한 바 있다.

 

그러나 불행하게도 재정추계 및 제도발전, 기금운용발전 3개 위원회의 통합적인 자문안의 마련 없이 분절적으로 3개 위원회가 각자의 연구 결과를 발표하였다. 그 필연적 결과로 재정안정화와 관련한 부담을 연금보험료나 급여 감축의 몫으로 국민들에게 전파됨으로써 국민연금에 대한 국민들 상당수의 불신을 불필요하게 확대하는 결과를 초래하기도 하였다. 재정계산 3개 위원회의 최종 자문안에는 3개 위원회가 단일 재정목표를 기초로, 보험료ㆍ재정 및 기금운용수익율의 동시적 연계를 통한 복합전략에 기반한 제도의 몫과 기금운용의 몫을 제시할 필요가 있다.

 

책임투자활성화와 주주권행사강화 및 지배구조 개선 관련 국민연금 기금운용위원회 활성화 방안

 

이번 기금운용발전방향과 관련한 지배구조 개선분야에 대하여 3차 재정계산을 포함하여 전통적으로 제안되었던 법률 개정을 통한 지배구조 개편 방안에 관하여는 그동안의 충분한 사회적 논의를 바탕으로 입법과제화되어 있다는 점을 감안하여

그와 같은 입법이 실현되기 전까지 스튜어드십 코드 도입과 책임투자활성화 국민연금 주주권행사 강화, 현재와 같이 산적한 기금운용의 과제들을 충실히 이행할 수 있도록, 법 개정 없이도 정부 차원에서 시행할 수 있는 기금운용위원회 활성화 방안이 제시되었다. 기금운용발전위원회 연구결과 발표 내용에서 자산군별 발전방향으로 포함된 의결권행사 강화방안은 지난 7월말 스튜어드십 코드 도입과 관련한 2차례의 기금운용위원회 회의결과 국민연금기금운용지침 등 제 규정의 신설ㆍ개정을 통하여 대부분 반영되어 제도 시행을 앞두고 있다. 한편 책임투자활성화방안 역시 제안되었는데 이와 관련해 스튜어드십 코드 도입에 따른 당연한 후속 조치로, 올해 내에 보건복지부의 주관하에 ESG 관련 구체적인 가이드라인의 제정 및 책임투자 관련 지침 등 제도의 대대적 정비와 국민연금기금운용본부의 책임투자팀 대폭 확대에 이은 조직 개편이 예정되어 있다.

 

한편, 국내 자본시장의 한계로 인하여 기금의 해외투자 비중은 지속적으로 상향 조정되고 있고, 한편으로 재정목표가 결정되어 기금수익률 역시 기금운용의 구체적 목표로 결정될 경우, 그 수익률 실현을 위한 위험자산 배분 비중의 확대는 부득이한 상황이 될 것이다. 그렇기에 환위험, 리스크 관리체계 개선 등을 위한 세부 과제들 역시 기금운용위원회에서 단계별로 신중하게 검토되어야 한다.

 

재정계산 결과 발표에 따른 연금 제도 개편 및 앞서 본 책임투자 및 의결권행사 강화 등 산적한 과제를 실천하기 위하여 법률 개정을 통한 지배구조 개선이 필요하고 그 방향에 관하여는 입법적으로 실천되어야 함은 더 말할 필요가 없다. 그러나 법률 개정이 제 정당의 입장 차이로 지난 10년여 동안 이루어지지 않은 현실을 감안할 때, 입법이 될 때까지 무한정 기다릴 수 없는 것 역시 현실이다. 따라서 이번 발전방향 중 지배구조 개선 분야에서는 1차적으로 기금운용위원회 준 상설화와 실질화가 제안되었다. 이를 실천하기 위한 구체적인 방안으로는 기금운용지침의 개정을 통하여 회의 소집권 및 안건 제출권 완화 및 신설, 위원의 충실의무 신설, 위원회 월 1회 이상 개최 정례화, 위원들의 출석의무 등 충실의무 신설이 제안되었다. 또한 이와

같은 제반 지침의 신설ㆍ개정과 별개로, 2차적으로 위원회의 사무국 역할을 할 수 있고 위원들의 전문역량을 보완할 수 있는 실무지원을 위한 관련 부서 인력 대폭 확대에 관한 구체적인 직제 등 개편방안이 제안된 바, 정부는 위와 같은 2가지의 방안

을 반영하여 제도 개선을 실천할 필요가 있다.