사고의 전환: 탈시설의 현재와 미래

조아라 | 장애와인권발바닥행동 상임활동가

이 세상 끝이 어딘지 가보는 경험

"차라리 교도소는 징역 채우고 나갈 수라도 있는데 여기는 언제 나가는지도 모르고...“

 

시설에 살고 있는 사람들을 만난다는 것은 이 세상 끝이 어딘지 가보는 경험 같았다. 시설은 지역 중심가에서도 굽이굽이 들어가야 하는 곳이 대부분, 대중교통으로는 어림없는 곳이다. 어느 곳은 하루 전 날 버스터미널 근처에서 밤을 보내야했고, 어느 날은 전철도 다니지 않는 새벽 택시를 타고 기차역으로 이동했다. 그럼에도 확보할 수 있는 면담시간은 아침 10시부터 오후 4시정도에 불과했다. 대부분 오후 4시 30분이면 저녁식사를 하고, 그 뒤엔 세면을 하고 8시면 취침하는 시설의 시간표는 매일 마주해도 낯설기만 했다. 작년 중증·정신장애인 시설생활인에 대한 실태조사로 만난 사람들은 약 천오백 명이다. 그런데 모두 다른 시설에서 사는, 서로 다른 이름을 가진 천오백 명의 사람들의 삶은 무서우리만치 유사했다. 앞서 언급한 시설의 시간표도 마찬가지로 수십 개의 이름을 가졌을 뿐 똑같았다. 

한 분은 내게 지금이 몇 년도인지 물었다. 2017년이라 했더니, 벌써 그렇게 되었냐며 놀랐다. 입소년도를 보니 꼬박 19년을 이 시설, 이 방, 이 침대에서 보낸 분이었다. 또 다른 분은 면담 내내 음악 이야기를 하며 꺄르르 웃었다. 자신은 음악 듣는 걸 좋아하는데 시설에서는 혼자 들을 수가 없어서 스트레스를 받아 눈물이 난다고, 바깥에 나가면 실컷 음악을 듣고 싶다고 했다. 전철을 타고 둘러보면 누구 하나 빠짐없이 이어폰을 꼽고 있는 시대에, 나는 좀 서글퍼졌다. 한편 누군가는 시설에서 모든 게 자유롭다고 했다. 자고 싶을 때 자고, 먹고 싶은 것도 먹을 수 있고, 나가고 싶을 때 나간다고 했다. 그 시설에서 그 사람만, 그랬다.

대부분의 사람들은 자신의 방에서 꼼짝없이 있었다. 직원의 도움 없이는 꼼짝할 수 없는 와상장애가 있거나, 오랜 시설 생활로 무기력하거나, 정해진 시간 외, 정해진 장소 외 이동이 불가하다는 규칙을 몸에 익혔거나하는 이유 등으로 말이다. 정책이 변화하여 시설 내 프로그램실, 휴게실 등의 다양한 공간이 마련되어있지만, 사람들은 그게 있는지조차 몰랐다. 어제와 오늘이 구분되지 않는 하루를 꼬박 천일 넘게, 십년이 넘게, 수십 년을 넘도록 보내온 사람들의 목소리는 희미했다. 그러나 그 희미한 목소리, 몸짓, 표정 속에서도 그리움, 무기력, 갈망이 잔뜩 묻어났다. 

아무것도 시도할 수 없는 삶

”고민이 없어요. 할 게 없어요. 눈감고 있으면.."

 

사람은 보편적인 환경에서 다양한 관계를 맺고, 사람 간의 여러 사건과 자극을 통해 세상을 살아가기 위한 방법을 터득한다. 하지만 시설과 같이 분리된 공간에서는 여러 사회적 경험과 관계에 대한 기회가 차단되고, 오랜 단체생활은 여러 문제를 필연적으로 발생시킨다. 이 총체적인 문제를 ‘시설화’라고 한다. 시설화는 ‘시설병’으로 표현되기도 하는데 ‘자극이 없이 단조롭게 반복되는 시설 생활로 인해 사람들이 꿈과 욕구, 인간으로서의 자존감을 상실하고 무기력해지는 현상’을 의미한다. 누군가는 하루빨리 이곳을 벗어나고 싶어 했지만, 또 다른 누군가는 나가봤자 할 수 있는 것이 아무것도 없다, 평생 이곳에서 살다 죽을 것이라고 하기도 했다. 이처럼 시설화의 가장 큰 문제는 스스로 아무것도 시도하지 않는 존재가 되어버리는 것이 아닐까.

뿐만 아니다. 지역사회로부터 단절된 시설 안에서 직원들 또한 무기력해지고, 새로운 지원에 대해 상상해볼 수 없다. 조사 중 어떤 직원은 시설이 너무나 외진 곳에 있어 겨울에 눈이라도 오면 꼼짝없이 퇴근도 못한다고 했다. 새로운 프로그램 강사를 섭외하려고 해도 강사를 구하기 쉽지 않다고 했다. 직원도 마찬가지로 외부자극으로부터 무뎌지게 되는 것이다. 사실 이런 긴 말을 늘어놓지 않더라도 시설에 가면 고스란히 느껴진다. 시설거주인과 마찬가지로 직원들의 무기력한 모습이 온 몸으로 느껴진다. 고립된 시설에서의 일하는 사람과 지역사회서비스기관에서 일하는 사람의 표정과 활기의 차이는 너무나 뚜렷했다. “그렇다면 시설은 누굴 위해 존재하는 것인가?”

<그림: 장애와인권발바닥행동 제공>

전체 등록장애인 중 4.45%는 시설수용

그렇다면 이처럼 시설에 살고 있는 장애인은 얼마나 있을까? 한국에서 그동안 장애인 거주시설과 시설 입소 인원은 꾸준히 늘어왔다. 시설은 2015년까지 매년 4~5%씩 늘어오다, 2016년에는 처음으로 감소세를 보였다. 2016년 12월말 기준 장애인거주시설수는 1,505개소, 입소현원은 30,980명이다. 장애인복지법에 포함되지 않는 정신장애인시설 입소인원은 2017년 정신의료기관 66,688명, 정신요양시설 9,990명이며, 노숙인시설에도 2015년 기준 4,089명의 장애인이 수용되어있다. 이는 전체 등록장애인(2016년 기준 2,511,051명)의 약 4.45%에 해당하는 인원이다. 이밖에도 미신고시설, 수도원 등에도 장애인이 수용되어있지만 그 시설의 수나 수용현황은 파악조차 되지 않고 있다.

<사진=장애와인권발바닥행동 제공>

한국의 탈시설 정책 현황

우리사회에서 사회적 약자가 가장 많이 듣는 말은 ‘조용히 기다리라’는 말이 아닐까. 별이 보이지 않는 밤을 지새우며 시설에 사는 사람들은 가족의, 직원의, 공무원의 ‘기다리라’는 말을 별 수 없이 믿으면서도 나갈 날을 기다렸다. 하지만 현재까지도 중앙정부 차원의 탈시설 정책은 없다. 오랫동안 시설수용 중심 정책 속에서 지금 당장 탈시설을 추진하기 위한 법·제도 근거도 부실하며, 추진할 인력도 구축되어 있지 않다. 그런 와중에 2010년 장애인연금제도, 2011년 활동보조지원제도 도입은 탈시설을 간접적으로 지원할 수 있는 정책적 토대가 되었다. 시설거주인이 탈시설하기 위해 반드시 필요한 기본요소로 집, 생활비, 활동보조를 꼽기 때문이다.

‘완벽한 탈시설 정책’이란 끝내 지금까지도 만들어지지 않았고, 장애인 당사자들은 더 이상 기다릴 수 없었다. 아니, 시설이 나를 위한 것이라는 사회의 위선을 더 이상 참을 수 없었다. 사람들은 ‘형기 없는 감옥보다 배가 고파도, 추워도, 더워도 바깥이 낫다’고 했다. 그리고 장애인이 지역사회에서 살아갈 수 있는 탈시설 지원체계를 만들어야 한다고 요구했다. 탈시설 역사의 한 획을 그은 대표적인 투쟁에 ‘마로니에 8인 농성’이 있다. 이들의 60여 일간의 농성은 지금의 서울시 등의 탈시설 정책을 만들어낸 밑불이었다. 

2008년 서울시는 서울시정개발연구원에 의뢰하여 시설거주 장애인을 대상으로 탈시설 욕구조사를 진행하였다. 이 조사결과를 기반으로 2009년 장애인전환서비스지원센터가 설립되었고, 2013년 7월 인권증진기본계획을 통해 전국 최초로 시설거주 장애인 600명의 탈시설화를 지원하는 ｢장애인거주시설 탈시설화 5개년 계획(2013~ 2017)｣을 발표했다. 현재는 2차 탈시설화 5개년 계획을 수립·이행 중이다. 이어 전주시가 ｢전주시 장애인거주시설 탈시설화 추진계획(2015~2019)｣을, 대구시가 ｢시설거주장애인 탈시설 자립지원 추진계획(2015~2018)｣을 발표하였고, 2017년 광주시 또한 ｢탈시설 자립생활 지원 5개년 계획(2017~2021)｣을 발표하였다. 현재까지 지자체가 실시하고 있는 정책은 체험홈, 자립생활주택, 자립생활가정 등 탈시설 전환주거 제공, 탈시설 정착금 지급이 주를 이룬다. 

한편, 문재인정부는 역대정권 최초로 ‘탈시설’을 국정과제로 선정했다. ‘장애인 지역사회 정착생활 환경조성’을 위해 탈시설 지원센터 설치, 자립지원금 지원, 임대주택 확충, 범죄시설폐지 및 탈시설정책추진을 위한 시범사업으로 대구시립희망원 문제 해결을 약속했다. 또한, 1842일간 장애등급제-부양의무제 농성의 결과로 구성된 탈시설민관협의체에서는 지난 2월부터 탈시설 정책에 관한 논의가 진행 중이다. 이는 그동안의 정권과는 다르게 지역사회 통합 정책으로 전환하겠다는 의지일 뿐만 아니라, 탈시설은 거스를 수 없는 시대 흐름임을 의미하기도 한다.

함께 꿈꾸는 지향

그렇다면, 약속한 탈시설 정책은 ‘어떻게’ 이행되어야 하는가? ‘탈시설화’는 (시설이 아닌)제약이 최소화된 지역사회의 일반 주택에서, (인간 존재와 삶에 필수적인)개인의 자유, 자율성, 사생활을 보장받고, (이를 위한)소득 및 서비스를 지원받으며, 자신의 연령대와 선호에 맞게 사회의 일원으로 포함(inclusion)되어 살아갈 권리가 있음을 의미하는 것이다. 이를 충분히 담아낸 철학과 추진 원칙이 필요하다. 더불어 명확한 개념정의와 국가책임을 명시할 필요가 있다. 

한편으로는 탈시설화 추진체계 구축이 필요하다. 이는 기존의 시설수용 중심적인 장애인 정책 전반의 변화를 필요로 하기 때문에 보건복지부 장애인정책국 내에 탈시설만을 전담할 부서를 설치가 필요하다. 또한 국정과제에 명시한 대로 전국 17개 시도에 공공기관으로서 탈시설지원센터를 설치하여 시설거주 장애인의 개인별 탈시설지원 계획을 수립·이행해야 한다. 또한 장애인 당사자가 탈시설하여 지역사회에서 살기 위한 소득, 주거, 활동지원, 의료 및 건강관리 지원, 직업 및 주간활동지원, 관계 및 심리 지원 등 다양한 지원이 하나의 컨트럴타워에서 다뤄질 수 있도록 체계구축이 필요하다. 이 같은 지원은 당사자뿐만 아니라 탈시설을 우려하거나 반대하는 가족들의 설득을 위해서도 진지하게 고려되어야 한다. 

그리고 기존시설에 대한 폐쇄계획이 수립되어야 한다. 시설거주 장애인의 탈시설을 지원하는 정책뿐만 아니라 시설 자체에 대한 개입이 필요하다. 신규시설 설치와 신규 입소를 제한하고, 현재 존재하는 시설들에 대해 일정기간 내 탈시설 계획을 수립하여 폐쇄하는 정책이 동시에 이루어져야 하는 것이다. 시설이 아닌 지역사회에서의 삶에 대한 상상력을 발휘해야 한다. 시설입소를 희망하는 사람들에게 필요한 건 ‘시설’이 아니라 ‘존엄한 삶을 유지하기 위한 서비스’이기 때문이다. 당사자와 가족이 지역사회에서 삶을 영위하려면 어떤 지원체계가 필요한지 실태파악이 필요하다.

또한 중요한 것은 탈시설정책을 이행하는 과정에서 기존의 시설을 쪼개어 유지하거나 소규모시설을 확대하는 방식은 지양해야 한다는 점이다. 그동안 ‘지역사회 자립’을 명목으로 정부와 지방자치단체의 기능보강사업비 등의 보조금이 기존 시설 개조, 공동생활가정 과 같은 소규모시설 확충에 쓰였다. 하지만 이는 당사자가 지역사회로 나가는데 있어 또 하나 넘어야할 산이 될 뿐이었다. 우리는 변질된 시설이 아니라 장애를 가진 한 사람이 사회구성원으로서 지원되어야할 정책을 마련해야 한다.  

탈시설의 대안은 사고의 전환

남은 것은 기간과 예산의 문제이다. 이제는 모두가 동의할 수밖에 없는 탈시설, 어느 기간을 목표로 얼마만큼의 예산을 투여할 것인가가 핵심이다. 외국이 탈시설하는데 3~40년 소요되었다고 하는데, 우린 그와 꼭 똑같은 과정과 시행착오를 겪어야 하는 걸까? 아직 이미 시설에서 수십 년 세월을 보낸 당사자에게 당신을 지원할 예산이 없다고 ‘기다리라’고 해야 하는 걸까? 좀 더 단순하고 명쾌하게 바라보면 좋겠다. 탈시설 예산은 없는 것을 새롭게 만드는 게 아니라 기존 예산의 철학을 전환하는 문제이다. 시설을 유지하며 투여하는 예산, 한 사람당 지원되는 시설 예산을, 이 당사자가 시설이 아닌 지역에서 살아갈 때 필요한 예산으로 목적을 바꾼다면 그리 어려운 문제가 되지 않을 것이다. 현재 한 시설거주인당 지원되는 금액을 산수로만 계산하면 연간 2,853만 원인데, 이를 개인에게 필요한 것과 원하는 것에 따라 사용할 수 있도록 방식을 전환하는 것이다. 이들이 모두 똑같은 삶을 살지 않는다면, 즉 개인별 지원을 고민한다면 누군가는 지역사회에 살면서 그 이하가, 그 이상이 필요할 수도 있다. 정책과 예산의 전환은 그동안의 사고를 뒤집는다면 충분히 가능하다. 그동안 장애가 있거나 가난한 사람들을 위한 ‘시설’만을 획일적으로 제시했다면, 이제는 묻는 것이다. ‘당신은 어떤 삶을 꿈꾸나요?’, ‘그 삶을 이루기 위해서는 어떤 서비스가, 얼만큼 필요합니까?’, ‘이 서비스가 가능하도록 하려면 어떤 시스템이 바뀌어야 할까요?’. 

존엄한 삶이란 결국 한 사람이 꿈을 찾아가고 실현해가는 과정이다. 우리가 사고해야할 현실이란 불가능한 조건의 나열이 아니라 바로 사람의 삶에 있다.

<참고문헌>

박숙경, 김명연, 김용진, 구나영, 문혁, 박지선, 정진, 정창수, 조아라, 2017, 「장애인 탈시설 방안 마련을 위한 실태조사-시설에서 지역사회로의 전환을 위한 정책 연구」, 국가인권위원회

장애인복지 축소에 대한 투쟁과 사회보장기본법 개정

조현수ㅣ전국장애인차별철폐연대 정책실장

작년 4월 당시 새누리당 원내대표였던 유승민 전 원내대표는 교섭단체 대표 연설에서 아래와 같이 연설한 바 있다.

‘증세 없는 복지는 허구’임이 입증되고 있습니다. 이제 우리 정치권은 국민 앞에 솔직하게 고백해야 합니다. 세금과 복지의 문제점을 털어놓고, 국민과 함께 우리 모두가 미래의 선택지를 찾아 나서야 합니다.
(중략)
그 고민의 출발은 장기적 시야의 복지모델에 대한 합의라고 저는 생각합니다. 현재 우리의 복지는 ‘저부담-저복지’입니다. 현재 수준의 복지로는 양극화 문제를 해결하고 공동체의 붕괴를 막기에 크게 부족합니다.
(중략)
우리가 지향해야 할 목표는 ‘中부담-中복지’라고 저는 생각합니다. 국민부담과 복지지출이 GDP에서 차지하는 비율을 기준으로 OECD 회원국 평균 정도 수준을 장기적 목표로 정하자는 의미입니다.

그간의 새누리당의 행보를 보았을 때 매우 이례적인 발언이었지만 객관적인 통계를 놓고 보았을 때는 너무나도 당연하며 오히려 늦은 감이 있다. 2014년 기준 한국의 GDP 대비 사회복지지출 비율은 10.4%로 28개 OECD 조사 대상국 가운데 꼴찌이며, OECD 평균 21.6%의 절반도 안 되는 수준이다. 그리고 세금과 사회보험료 등이 GDP에서 차지하는 국민부담율은 2013년 기준으로 24.3%로 나타나 OECD 조사대상 30개 국 가운데 28위에 불과하다.

그렇다면 OECD 국가와 비교하였을 때 장애인복지의 현실은 어떠할까.

한국은 2011년 OECD 34개국 중에서 멕시코(0.06%)와 터키(0.28%) 다음으로 GDP 대비 장애인복지예산이 가장 낮은 국가이다. 2005년 이후 장애인복지예산 비율의 추이를 놓고 보았을 때도 2005년(0.54%)보다 오히려 낮아졌으며, 절반이 넘는 19개 국가가 대체적으로 복지예산 비율이 증가했던 것과 비교해 사뭇 대조적이라고 할 수 있다. OECD에 따르면 2012년 한국의 GDP 대비 장애인복지지출 규모는 0.51%로 제시되었다.
유승민 의원의 말처럼 OECD 평균으로 장애인복지예산이 맞춰진다면 2011년 기준 보건복지부 소관 장애인복지예산 약 8천억 원의 4배인 3조2천억 원은 되어야 한다는 것이다. 2015년 기준으로 각각 5천억원 수준인 장애인연금 예산과 장애인활동지원 예산이 최소 2배 가까이 인상된다면 OECD 평균(12.9%)보다 약 3배 정도 높은 장애인가구의 빈곤율(33.1%)도 낮아질 것이며, 전체가구 대비 2배 이상 높은 상대적 빈곤율도 많이 해소될 수 있을 것이다.
그러나 이른바 ‘박근혜복지법’으로 불리며 2013년 1월부터 시행된 「사회보장기본법」 개정안은 박근혜정부 복지정책 기조의 핵심적 기능을 발휘하고 있으며, 그 의미는 ‘복지재정효율화’ 및 ‘복지재정 절감’ 등 ‘복지축소’로 나타나고 있다. 남찬섭 교수가 지적하였듯 지금의 사회보장기본법이 “복지국가논쟁을 배경으로” 개정되었음에 주목해야 하며, 2014년 지방선거 정세를 경과하며 강화된 과정에 주목할 필요가 있다.
결론부터 이야기하자면 「사회보장기본법」 개정은 박근혜정부 복지축소 기조와의 싸움이라고 할 것이며, 이는 단순한 법률 개정의 의미를 뛰어넘는 것이다. 무엇보다 이를 계기로 박근혜정부의 ‘예산’ 맞춤형 복지의 기만성을 드러내야 하고, OECD 국가 평균 수준의 사회보장제도 예산 확보 등 구체적인 투쟁으로 이어져야 할 것이다.

장애인활동지원제도와 지자체 추가지원

본 원고에서 제도 사례로 꼽고 있는 ‘장애인활동지원제도’는 대표적인 장애인의 사회보장제도로서, 2005년 12월 경남 함안의 한 장애인이 수도관이 얼어 터져 동사한 사건을 계기로 중증장애인 당사자들의 투쟁으로 제도화를 이뤄냈다. 2007년 4월부터 보건복지부 사업으로 도입·실시되었으며 2010년 「장애인활동지원에 관한 법률」이 제정됨으로서 2011년 11월부터 현재의 장애인활동지원제도가 시행되고 있다.
하지만 제도 도입 초기부터 현재까지 제도의 사각지대를 양산하는 문제로 ‘① 서비스 대상 제한 ② 서비스양의 절대적 부족 ③ 과도한 본인부담금 ④ 전달체계 시장화로 인한 서비스 제공 노동자의 불안정한 노동’이 이어지고 있다. 2007년 제도 도입 시기부터 장애계는 지속적으로 이 부분에 대해 문제 제기를 해왔으나 모두 중앙정부 예산과 연동되는 문제이기에 예산의 부족을 이유로 제도 개선은 이뤄지지 않았다.
2012년 10월과 2014년 6월 최중증장애인으로서 하루 활동보조 24시간을 제공받지 못 해 안타까운 죽음을 맞이할 수밖에 없었던 故김주영과 故오지석. ‘장애등급제’라는 잘못된 제도로 인해 활동보조 신청 자격조차 갖지 못 하고 결국 화마에 휩쓸려 운명을 달리한 ‘장애등급제’ 희생자 故송국현. 이러한 참극을 계기로 장애계는 ‘최중증장애인에 대한 하루 활동보조 24시간 보장’이라는 생존권적 요구를 제기해왔으며, 박근혜 대통령도 2012년 대통령 후보 시절 공약으로 약속한 바 있다.
그러나 2016년 현재 최중증장애인이 이용할 수 있는 서비스 시간은 중앙정부 기준으로 하루 약 13시간에 불과하며, 이마저도 독거이거나 취약가구가 아니면 서비스 수급시간은 크게 제한된다. 이러한 제도의 사각지대와 절대적인 양의 부족 때문에 장애계는 중앙정부 투쟁과 함께 지방자치단체 투쟁을 통해 지자체 활동지원 추가지원을 확대시켜 올 수밖에 없었다.
지방자치단체 투쟁을 통해 서울을 시작으로 시행된 장애인활동지원 지자체 추가지원은 서비스 양뿐만 아니라 중앙정부 지원기준에서 배제되었던 서비스 대상의 확대를 견인해내기도 했다. 2007년 제도 시행부터 2012년까지 장애인활동지원서비스는 장애등급 1급으로 신청자격이 제한되어 있었다. 이에 중앙정부가 포괄하지 못 하는 대상에 대한 지자체 추가지원을 장애계는 요구해왔으며 일부 지자체에서 중앙정부 기준보다 넓게 대상을 확대한 성과가 있었다.
또한 ‘최중증장애인의 활동보조 24시간 보장’ 관련하여 2013년 7월 전라남도를 시작으로 최중증장애인에 대한 추가지원이 조금씩 확대되어왔다. 이는 장애인활동지원 지자체 추가지원이 장애인의 생존권을 위협하는 중앙정부의 잘못된 지원 기준과 부족한 양에 대한 ‘보충적’ 추가지원임이 명확하다고 할 수 있을 것이다.

‘협의·조정제도 운영 부적정’으로 지목된 장애인활동지원제도

2014년 지방선거를 거치며 장애계는 지자체장 후보자들을 상대로 중앙정부가 보장하지 못 하는 장애인 활동보조 권리 보장을 요구했다. 역시나 이중 핵심은 바로 ‘최중증장애인에 대한 하루 24시간 활동보조 보장’이었으며, 이미 전라남도 등에서 시행 중이고 관련 조례 등을 근거 삼아 각 지자체에서 충분히 시행할 수 있는 상황이었다.
하지만 대구지역에서 2014년 하반기 현 대구광역시장이 공약으로 약속했던 ‘최중증장애인에 대한 하루 24시간 활동보조 보장’이 중앙정부와의 협의 끝에 불수용 처리되는 일이 발생했다. 이후 인천광역시와 광주광역시, 경상북도, 강원도 등 지자체 추가지원 확대가 가로막히는 상황이 연이어 발생하였다.
이는 2014년 7월 28일 제8차 사회보장위원회 회의를 통해 ‘사회보장제도 조정·연계 및 관리 강화방안’이 확정된 것과 시기상 맞닿아 있다. 이후 ‘사회보장제도 협의·조정제도’는 보다 강화되어 2014년 전체 81건 중 단 33건만이 ‘수용’되는 결과를 낳기도 하였다.
한편 2015년 1월부터 2개월간 감사원은 ‘재정누수 차단 및 복지사각지대 해소’를 목적으로 ‘복지사업 재정지원실태(복지분야)’에 대한 특정감사를 시행하였으며 그해 6월 결과를 발표하였다. 감사원의 감사내용 중에는 ‘신설·변경 복지사업 협의·조정제도 운영 부적정’이 언급되었으며 이에 대한 대표적인 사례로 ‘장애인활동지원 지자체 추가지원’이 지목되었다. 그 내용은 「사회보장기본법」 개정 시행일인 2013년 1월 27일 이후 서울특별시·인천광역시 등 6개 광역자치단체와 서울특별시 성동구 등 27개 기초자치단체에서 보건복지부와 사전 협의·조정을 거치지 않았다는 것이었다.
특히 ‘최중증장애인에 대한 하루 24시간 추가사업’을 표본으로 선정, 21개 지자체를 조사하여 앞서 언급한 대구광역시는 협의·조정을 거친 이후 시행되지 않았기에 나머지 지자체도 협의요청서를 제출하도록 할 것을 통보하였다. 또한 보건복지부와의 미협의 상태로 지자체 추가지원을 실시 중인 33개 지자체에 대해 ‘과도한 복지서비스 제공이 우려’된다고 지적하기도 하였다.

지자체 추가지원의 축소·폐지 등 본격적인 복지축소의 진행

2015년 4월 국회 보건복지위원회 대정부질의를 통해 복지축소를 야기하는 ‘지자체 협의·조정제도’의 문제를 김용익 전 국회의원이 지적하였지만 당시 문형표 보건복지부장관은 “중앙정부가 강제할 수 있는 방법이 없다.”면서 책임을 회피하였다. 장애계는 이 사안에 대해 긴급하게 기자회견을 진행하였고, 감사원의 특정감사 결과가 드러난 그해 8월 감사원 앞에서 규탄 기자회견을 진행하기도 하였다.
이후 8월에 모두가 알고 있는 ‘지자체 유사·중복사업 정비 방안’이 사회보장위원회를 통과하였고, 지자체가 시행하고 있는 장애인복지 자체사업 총 230개 사업(예산액 181,365백만 원)이 대상사업으로 지목되었다. 이중 활동지원 지자체 추가지원 사업은 37개 사업이었으며, 광역지자체 15곳에서 시행 중인 17개 사업과 기초지자체 20곳에서 시행 중인 20개 사업이 지목되었다.
아래 표는 앞서 언급한 감사원 지적 지자체 추가지원 사업과 ‘유사·중복 사업’으로 지목된 37개 사업 중 2015년 대비 2016년 예산이 삭감된 지자체 목록과 예산 규모다.

총 13개 지자체에서 예산 삭감이 진행되었으며 예산 규모는 3,331백만원에 이르는 것을 확인할 수 있다. 지자체 추가지원이 완전히 폐지된 곳도 2곳이나 되며, 최중증장애인에 대해 하루 24시간 활동지원을 이미 지원하고 있던 인천광역시는 대상자 3명에 대한 지원을 올해 전면 중단한 상황이다.
예산이 삭감되거나 폐지된 지자체만 문제가 되는 것은 아니다. 2015년 대비 2016년 예산이 동결된 지자체의 경우에도 이미 신청자격에 해당되는 장애인이 지자체 추가지원을 신청할 수 없는 상황이 이어지고 있으며, 이 역시 후퇴되고 축소된 것이라 봐도 무방할 것이다.

19개 지자체에서 2015년 대비 2016년 예산이 동결된 것을 확인할 수 있다. 물론 예산 동결의 이유가 ‘협의·조정 의무화’와 ‘유사·중복 사업 지목’과 무관한 것이라고 할 수도 있겠으나, 감사원과 사회보장위원회의 영향으로부터 해당 지자체가 자유로웠다고 할 수는 없을 것이다.

지자체도 장애인서비스과도 사회보장조정과도 나 몰라라

이러한 지자체 활동지원 추가지원 축소에 대해 지자체에 책임 있는 답변을 요구하면 지자체는 권한이 없다면서 대부분 중앙정부로 책임을 떠넘겼다. 그래서 보건복지부내 담당과인 장애인서비스과에 답변을 요구하면 사회보장조정과에서 진행하는 일이라 알 수 없다면서 답변을 회피하는 모습을 보였다. 사회보장조정과에 확인을 요청하면 ‘협의·조정’과 관련된 모든 사항은 사회보장제도 관련 담당부서의 의견을 전적으로 존중해서 업무를 진행 중이라며, 이러한 결정이 이뤄진 것은 담당부서의 결정이라고 마찬가지로 책임을 떠넘겼다.
지자체와 관련 담당부서 모두가 책임을 떠넘기고 회피하는 모습만 보이고 있으며, 이는 결국 그 단계보다 높은 결정을 행하는 실체가 있다고 할 것이다. 결국 이 모든 사태는 박근혜정부의 정책기조와 방향에 의해 결정되었고 시행되고 있는 것이다.

마치며

현재 장애인활동지원제도는 ‘최중증장애인에 대한 하루 24시간 보장’ 대신 결코 대안이 될 수 없는 ‘야간순회서비스’와 ‘응급안전서비스’로 대체될 전망이다. 재난상황이나 안전을 위협받는 상황에서 초동대처가 어려운 최중증장애인에게 ‘야간순회서비스’와 ‘응급안전서비스’는  ‘故김주영, 故송국현, 故오지석’처럼 상시적인 재난 상황으로 느껴질 수밖에 없다. 게다가 현재 시범사업 실시 중인 ‘야간순회서비스’의 경우 중앙정부 보조금 사업이 아닌 순수 지자체 사업으로 진행될 것으로 알려져 있어 우려가 커지고 있다.
또한 장애계 최대 현안 중에 하나인 ‘장애등급제 폐지’문제와 관련해서 박근혜정부는 ‘등급제 완전 폐지’가 아닌 ‘중·경 단순화’를 추진 중에 있으며, 예산의 확대 없이 ‘주간활동지원’, ‘의사소통지원’ 등 서비스를 추가할 계획을 가지고 있다. 이 역시 ‘맞춤형 지원’이라는 이름을 달고 추진 중이지만, 각 서비스에 대한 내년도 시행 예산이 책정되지 않는 등 ‘예산 맞춤형 지원’이 될 가능성이 크다.
최근에는 장애인활동지원제도 수급자격 갱신과 관련해서 대대적인 수급자격 하락이 발생하기도 하였다. 현 제도는 2년마다 한번씩 서비스 수급자가 장애인활동지원제도 수급자격을 갱신해야 하는데, 지난해에 수급자격 갱신 중 18.9%가 기존 등급보다 하락되었고 올해 상반기에는 무려 46.9%가 기존 수급자격에서 하락되는 사태가 발생하였다. 하락 건수 중 75.6%가 중앙정부 활동지원 최고 등급인 1등급의 중증장애인이어서 문제의 심각성이 크다.
장애인의 입장에서 현재의 「사회보장기본법」으로 말미암아 발생하는 복지축소는 “아랫돌 빼서 윗돌 괴기”도 아니고 말 그대로 “아랫돌도 빼고 윗돌도 빼”는 형국라고 할 것이다. 중앙정부의 장애인복지예산은 2015년 대비 2016년 사실상 동결된 상황이고, 이조차도 장애인활동지원제도와 장애인연금제도 등 자연증가분을 감안하면 사실상 후퇴된 상황이다.
장애인활동지원제도를 포함한 장애인의 사회보장제도는 이미 복지축소가 진행되고 있으며, 객관적인 수치만 놓고 보아도 박근혜정부의 사회보장제도에 대한 전략을 충분히 엿볼 수 있다. 「사회보장기본법」 개정을 통해 이 문제를 공론화하고 빠른 시일 내에 개정을 추진할 필요성이 있으며, 이를 계기로 장애인을 포함한 사회적 약자의 사회보장제도가 권리로서 보장될 수 있도록 투쟁하는 것이 필요하다고 할 것이다.