[논평]"누가 이익을 보았는가?"-청계천복원 10년을 되돌아 본다
서울시는 공식 보도자료를 통해서 올해로 청계천누적 관광객 수가 2억명에 달할 것이라고 밝혔다. 연간 2천만명에 달하는 수로, 서울 도시인구의 2배에 달한다. 그만큼 청계천은 도심내 친수공간으로서 많은 사람들의 발길이 닿는 곳이 되었다.
총 사업비 3,649억원에 매년 7~80억원에 달하는 유지관리비용이 지출되는 청계천은 명실상부하게 서울의 중요한 랜드마크인 셈이다. 우리는 다양한 도시개발을 접할 때마다 복잡한 이해관계에 직면한다. 당장 매년 투여되는 예산만 놓고 보더라도 매년 7~80억원에 달하는 유지관리비용이 '감수할 수 있는 수준'인지, 아니면 '구조적인 낭비인지'에 따라 태도가 바뀔 수 있다. 매년 2천만원의 집객 효과에 중심을 둔다면 서울시가 공공투자의 차원에서 7~80억원을 사용하는 것은 별 문제가 아닐테다. 하지만 애초 수원을 복원하기 보다는 공기에 맞춰 서두르다보니 중간에 수돗물을 투입해야 하는 인공 하천이 되었다는 데 초점을 둔다면, 10년 동안 유지관리비에 들어간 비용과 수원의 복원을 비교하는 셈법도 가능하겠다.
청계천 복원의 명암
하지만 현재 청계천복원을 둘러싼 편익이 공평무사하게 분배되고 있는 것이 아니라는 사실에는 크게 이견이 없을 것으로 보인다. 당장 생태적 편익으로 언급되는 도시 열섬효과의 완화를 보자. 서울시는 청계천복원 1년이 지난 시점에 청계천 주변 온도변화를 측정하여 발표했다. 조사결과에 따르면, 최대 10~13%의 온도 저감효과가 있는 것으로 나타났다. 그만큼 도시 환경이 쾌적해진 셈이다. 또 청계천변을 중심으로 하는 주변 상권의 매출도 크게 올랐다. 주요한 언론보도에 따르면, 업종마다 차이가 있으나 대부분 복원 전보다 매출이 50% 정도 올랐다고 한다. 이렇게 상가의 매출이 오르니 당연히 지가도 오를 법하다. 당장 청계천 복원 1년 사이에 당시 시정개발연구원이 발표한 내용에 따르면, 지가는 최대 50%가 올랐으며 오피스 임대료도 5% 이상, 그리고 아파트 매매가도 25% 이상 오른 것으로 나타났다. 공시지가만 놓고 보면 2005년 이후 청계광장을 중심으로 하는 1공구의 경우에는 지속적으로 가파른 인상폭을 보였다. 2005년에 1,400만원이었던 것이 2013년에는 1,900만원이 되었다. 비슷하게 주상복합 위주로 개발된 2공구의 경우에도 3백만원을 밑돌던 공시지가가 2013년에 700만원 가까이 올랐다(이 연구에서는 물가상승률로 보정한 표를 같이 사용했고, 그것은 왼쪽 표다).
<장유경, 황기연, "청계천 복원에 따른 지가 영향", 국토계획 48(3), 2013.6. 편의를 위해 제공된 표를 재가공했음. 위의 공구표시 1, 2, 3은 아래 표의 1, 2, 3과 같고, 아래 지가변동표 중 오른쪽은 공시지가 변동을 물가상승률로 보정한 그래프임.>
이처럼 청계천복원에 따른 효과는 분명하다. 우선 도심내 어매니티로서 청계천이 가지고 있는 장점은 분명히 있다. 또한 상권에도, 지주나 건물주에도 이익이 되었다. 분명히 말하지만 이들은 청계천복원 과정에 비용을 지불한 이들이 아니라 일방적인 이익을 본 자들이다.
반면 이 곳에서 생계를 이어 가던 1만여명의 노점상과 3만여 점포들은 청계천 밖으로 밀려났다. 노점상들은 서울시의 말만 믿고 동대문 풍물시장으로 갔다가 디자인플라자를 만든다고 다시 황학동으로 내몰렸다. 최근 중구청은 황학동 노점 철거를 위해 18억이라는 돈을 편성해서 강제철거에 나서고 있는 형편이다. 18개 업종 상인모임으로 구성되었던 청계천 상인들은 산산조각이 났다. 그나마 가든파이브로의 이전을 꿈궜던 6천여 상인들 중 실제로 가든파이브 상인 명단에 이름을 올린 이들은 2천여명에 불과하고, 지금까지 가든파이브에서 실제 장사를 하는 사람은 100여명 정도다(나머진 사실상 임대사업자로 전환되었다).
서울시로부터 이주정착을 약속받았던 가든파이브 상인들은 활성화되지 못한 상권의 책임을 고스란히 진 체, SH공사 사장 명의의 명도소송을 받았고 가든파이브를 떠났다. 이 사이 서울시는 민간상가전문가를 데려다 가든파이브 활성화대책을 이야기했다. 만약 가든파이브가 이주상가가 아니라 그냥 일반 상가였다면, 지어졌을리 조차 없었다는 정책적 맥락은 도외시되었다. 결국 뻔한 결론으로 대형 테넌트 유치로 귀결되었다. 이 사이 연 매출 400억원을 기대했던 엔터식스는 연 매출 6~70억원의 저조한 실적을 거두며 퇴점했다. 한 차례 대형테넌트 유치의 실패를 또 다른 대형 테넌트 유치로 만회하는 것은 사실상 도박에 가깝다. 실제로 많은 집합건물의 성패는 자체의 노력보다는 자연적인 지역 상권의 형성에 기댄 바가 크다. 대표적인 것이 부천의 소풍터미널 사례다.
현재 가든파이브 주변에 다양한 도시개발이 진행 중이고 5년 정도의 성숙기가 지나면 지역 상권자체가 가든파이브를 떠받칠 수 있는 구매력으로 성장한다는 것은 왠만한 사람들이면 아는 사실에 가깝다. 즉, 시간이 문제라는 것인데 가든파이브로 이주한 상인들에게는 주어지지 않는 시간을 서울시나 SH공사는 마음대로 향유하고 있는 꼴이다.
정책실패를 인정하고 대안을 찾아야
다시, 청계천복원을 통해서 누가 이익을 봤는가. 그리고 누가 손해를 봤는가.
적어도 청계천복원 사업이 서울시의 정책결정에 의해 진행된 공공개발이라고 한다면, 잘되는 부분은 잘 되는대로 활성화하더라도 이 과정에서 누락되거나 혹은 예기치 못한 실패로 고통이 전가되는 되는 부분은 살펴야 한다. 이 것이 행정의 임무다. 그런데 이주정책이라는 서울시의 정책이 분명히 실패했음에도 불구하고 그 피해는 서울시와 합의를 했던 상인들과 노점상에게 고스란히 전가되고 있다.
그동안 노동당서울시당이 가든파이브 문제에 대해서 집중을 해왔던 배경에는, 이런 공공개발의 불합리함과 공평하지 못함이 있다. 적어도 가든파이브 라이프 동의 절반 가까이를 여전히 SH공사가 소유하고 있는 상황에서 이주상인들을 위한 정책 대안은 여전히 존재한다. 굳이 상가를 개개 상인들의 자산으로 되돌리지 않더라도 지속적인 삶을 위한 영업공간으로서 운용할 수 있는 방안이 있다. 그런데 서울시와 SH공사는 자신들이 그간에 해왔던 정책에 대하여 제대로 된 평가는 커녕, 공개토론회 제안 등도 거절하고 있다. 이유는 문제제기를 하는 측이 '전문가가 아니어서'라는 것이다.
하지만 시민적 합리성에도 맞지 않는 전문성이라는 것은 공공행정에서 우선순위일 수 없다는 것이 노동당서울시당의 생각이다. 필요하다면 끊임없이 토론하고 설득하고 합의해야 한다. 그런 노력조차를 하지 않는 서울시와 SH공사의 선의를 존중할 이유는 없다. 이제는 서울시가 답을 해야 한다. 청계천복원으로 누가 이익을 봤는가? 그리고 누가 피해를 봤는가? 과연 서울시는 그 피해에 대해 적절하게 대책을 마련했는가? 공공개발에 따른 이익이 공평하게 분배되고 있는가? 서울시의 정책과정에 대한 지속적인 평가가 되었는가?
청계천 상인 한명도 초청받지 못한 이번 청계천10주년 기념행사에 대해, 노동당을 비롯한 많은 시민사회단체들이 분노를 하는 이유가 여기에 있다. 서울시는 10년 전 청계천복원을 밀어붙였던 모습에서 변한 것이 하나도 없다. [끝]
시민들의 의견
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