[기획주제1] 2016년도 보건복지부 예산안 분석총론

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[기획주제1] 2016년도 보건복지부 예산안 분석총론

익명 (미확인) 님 | 화, 2015/11/10- 15:11

2016년도 보건복지부 예산안 분석총론 : 잔여주의적 체제를 공고화하는 반복지적 예산안

이찬진 l 참여연대 사회복지위원회 위원장, 변호사

박근혜 정부 4년차 보건복지예산(안)의 기조

정부의 보건복지예산(안)은 생애주기별 맞춤형 복지정책을 포기하고 공공부조 현상만 유지하는 것임. 보육 및 제반 돌봄 서비스 등 사회서비스 전반의 축소 기조이며 잔여적 복지체제를 강화하는 것으로 평가할 수 있다.

<표1-1>에서 확인할 수 있듯이 박근혜 정부 4년차인 2016년도 사회부문(보건・복지・고용) 예산은 기금 포함 122조 원으로 편성되었다. 이는 2015년도 대비 6.4% 증가한 규모이나 2010년에서 2015년까지 평균 증가율 8.4%보다 2%p 낮다. 보건복지예산안 중 사회보험 기금을 제외한 일반회계 예산은 ‘15년 추경대비 △3.0%(△1조 230억 원) 감소한 32조 9,160억 원이다<표1-2>. 기초생활보장의 개별급여 항목인 주거급여 및 교육급여 예산 1조1546억 원(주거급여 1,009,960백만 원+교육급여 144,646백만 원)을 합산하여도 전년대비 증가율은 0.4%(1,316억 원)에 불과하여 교육 및 주거급여 예산을 포함한 기초보장분야 예산 증가율 6.4%와 사회보험을 제외한 모든 항목에서 절대적 감액 또는 실질적 감액이 이루어졌다. 한마디로 기초연금이나 의료급여 등 의무지출예산의 자연증가분에도 턱없이 부족한 실질적인 복지축소 예산이다.

2016년 예산안은 지난 8년 동안 보수정부 하에서 진행된 한국 복지체제의 잔여주의화의 핵심인 (1) 선별적 소득보장체제의 공고화를 통한 시장의 역할 확대, (2) 사회서비스의 시장화 및 공공책임성 방기, (3) 가족의 역할 강화로의 기조를 더욱 강화한 예산안이다.

선별적 소득보장체제의 공고화

기초생활보장 제도를 욕구별 맞춤형 개별급여 체제로 전환한지 2년차가 됨에도 2016년 예산안은 2015년 9조2,649억 원보다 5,525억 원 감액된 8조 7,124억 원으로 편성되어 비수급 빈곤 사각지대 해소는 요원한 실정이다.

생계급여기준선이나 의료급여기준선이 모두 중위소득을 기준으로 하여 종전 최저생계비보다 높게 설정되었는데도 2016년도 예산안에서도 수급자 수가 정체되는 것을 기초로 예산 편성을 하고 있다. 결국 2016년 기초생활보장 예산으로는 ‘세모녀 자살 사건’과 같은 공공부조의 핵심적 문제인 비수급빈곤층 문제를 완화할 수 없다는 것이다.

기초연금 예산은 3.8% 증가하였으나 기초연금 수급 노인 16만 7천 명 증가(수급자수 3.6% 증가)에 기준연금액 증가(1.1%)조차 반영하지 못한 것이다. 65세 이상의 노인의 70%를 하회하는 대상자들에게 국한하여 기초연금을 지급하는 현실을 악화시킬 것으로 보인다.

결국 정부의 기초생활보장제도 및 기초연금 예산은 취약계층만을 대상으로 포괄하고, 중간계층 이상의 시민들의 노후보장은 공적 사회보장에서 배제하는 선별적 복지의 기조를 분명히 하는 예산이다.

사회서비스의 공공책임성의 악화 및 시장화 지속

사회서비스의 시장화는 이명박 정부와 박근혜 정부에서 지속적으로 추진하고 있으며 대표적으로 의료시장화(상업화)와 민간 중심의 돌봄서비스 정책이 있다.

아동 돌봄으로 대표되는 보육예산에서 가정양육지원사업 및 시간제 보육이 확대되는 반면, 국공립 어린이집 확충 예산이 대폭 삭감되었다. 또한 노인예산 중에서 공공노인요양시설확충 예산의 감축을 통하여 민간 중심의 사회서비스 강화 기조를 분명히 하고 있다.

사회보장위원회의 지방자치단체 사회보장 제도 폐지·축소 심의 조정을 통한 지역복지의 축소

올해 박근혜 정부는 중복적인 복지제도의 정비와 지역 간의 복지 형평성 및 지방재정 절감 등을 명분으로 사회보장기본법상의 보건복지부장관의 지역 사회보장제도에 대한 협의권과 사회보장위원회의 심의・조정권을 적극 행사하고 있다. 지난 8월 11일 사회보장위원회의 의결로 전국 지자체의 자체 사회보장사업 5,891개 중 중앙정부 사업과 유사・중복성이 있다고 판단되는 1,496개 사업, 9,997억 원 규모의 지역별 사회보장사업 정비방안을 전국적으로 하달한 것이다.

또한 올해 9월 30일 지방교부세법 시행령 개정안 입법예고에 사회보장위원회의 사회보장사업 정비방안에 따르지 않는 지방자치단체에 대하여 해당 자체사업에 소요된 예산만큼 교부금을 감액하는 내용의 조문을 신설하여 지역복지 제도의 폐지・축소 강제를 시도하고 있다.

이는 지방자치단체가 중앙정부에서 실시하는 미흡한 사회서비스 제도를 지역 특성에 맞게 보완하여 운영하고 있는 것을 정부가 강제로 축소・폐지할 수 있으며 결과적으로 취약계층을 중심으로 피해를 입게 되는 상황이 발생하게 된다.

2016년도 사회보장위원회 분야 예산은 전년도 대비 110%로 크게 인상되었다<표1-3>. 이는 박근혜 정부가 사회보장위원회를 내세워 2015년도 하반기부터 추진하고 있는 중앙정부 강제하의 ‘지역복지 폐지・축소 및 전국적 하향 평준화’의 정책적 기조는 더욱 확대되고 가속화될 가능성이 커 우려된다. 따라서 반복지적 기능 확대에 투입되는 사회보장위원회 관련 예산은 대폭 삭감되어야 한다.

2015년도 예산(안)을 통해 본 한국 복지체제

한국 복지체제는 공적역할을 제한하고, 시장의 역할을 확대하는 잔여주의적 성격의 복지가 강화되고 있다. 현 정부는 시민들의 연대를 통해 사회적 위험에 대한 대응할 기회를 차단하고, 각자 도생하는 길을 재촉하는 것으로 보인다. 취약계층 중 일부에게만 선별적인 공적복지를 제공하고, 비취약계층은 각자의 능력에 따라 자신의 위험에 대한 대비를 시장을 통해 담보하는 체제를 만들어 나가고 있다고 할 수 있다. 결국 보수정권의 의도는 보편적 복지체제를 위한 사회적 연대의 근간을 불가역적으로 해체하고 있다고 할 수 있다.

더욱이 2016년도 사회보장기본법상의 지자체에 대한 사회보장사업 관련 보건복지부의 협의권 및 사회보장위원회의 심의・조정권행사와 불이행시의 지방교부금 삭감이라는 재정적 강제수단을 통하여 지자체 차원의 사회보장제도를 대폭 폐지・축소하는 정책 기조가 더욱 강화되어 전반적인 복지축소가 지속될 것이라는 점이 우려된다. 이는 보편적 복지의 강화와는 정반대 방향으로 한국 복지체제의 잔여주의 체제가 공고화되는 것을 의미하기 때문이다.

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[복지칼럼] 사회복지에서 “지방”이란 무엇인가?

<div class="xe_content"><h1 dir="ltr">사회복지에서 “지방”이란 무엇인가?</h1> <h3 dir="ltr" style="text-align:right;">윤찬영 전주대학교 사회복지학과 교수</h3> 나는 변방에서 태어나 자랐다. 어려서 서울에 유학하여 공부를 마치고 지방에서 30년간 가르쳐 왔다. 서울사람으로 20년 남짓 살았고, 지방사람으로 그 두 배 정도 살아왔다. 사정이 이렇다보니 무시와 차별도 많이 받았다. 지방방송은 끄고 지방대학은 죽으라 한다. 지역복지는 있어도 지방복지는 없다. 1995년부터 지방자치를 해 오고 있다. 자치를 하는데 여전히 “지방”이라 부른다. 자치를 하는데 어떻게 지방인가? 지방이란 중앙의 통제와 지도를 받는 중앙 이외의 지역을 말한다. 그러므로 “자치”를 행하는 한 “지방”은 없는 것이다. 전국이냐 지역이냐 구분될 뿐이다. 그런데 우리는 헌법 제117조에서도 “지방자치”라 하고 지방자치법에 의해 지방자치단체에 대한 규정들이 적용되어 왔다. 이에 사회보장기본법 역시 사회보장에 관한 국민의 권리와 국가 및 “지방”자치단체의 책임을 정하고 있다(법 제1조). 그나마 사회복지사업법은 지역사회복지의 체계를 구축하고자하며(법 제1조), 이 법에서 “지역사회복지”란 주민의 복지증진과 삶의 질 향상을 위하여 지역사회 차원에서 전개하는 사회복지를 말한다(법 제2조 제2호). 그러면서도 이 법의 각 조항의 주어는 여전히 국가 또는 “지방자치단체”로 규정하고 있다. 하지만 “지방복지”라는 용어는 어디에도 없다. 사회보장기본법 제5조제 제1항은 “국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활을 유지ㆍ증진하는 책임을 가진다.”고 규정하여 사회보장에 관하여 국가와 지방자치단체가 대등한 책임을 지는 것처럼 규정하였다. 그리고 같은 조 제2항에서 “국가와 지방자치단체는 사회보장에 관한 책임과 역할을 합리적으로 분담하여야 한다.”고 규정하여 중앙과 지방의 역할분담을 선언하였다. 그러나 법 제26조에서 국가와 지방자치단체의 협의 및 조정을 규정하여 지방자치단체의 역할과 위상을 그야말로 “지방화”하고 있다. 지방자치단체가 지역사회복지를 추구하고 추진하더라도 중앙정부의 통제하에 있어야 하는 것이다. 여기에서 헌법 제117조의 지방자치는 무색해지고 만다. 따라서 사회보장기본법 제26조의 위헌성을 다투어 보아야 할 필요가 있다. 사회복지에서 지역사회복지의 중요성을 굳이 언급하지 않더라도 자치 시대에서 지역사회복지의 중요성과 필요성은 매우 중한 것이다. 그럼에도 불구하고 자치단체가 항상 보건복지부에 예속되어 허락을 받아가며 지역복지를 해야 한다는 것은 매우 부적절하며 위헌적이기까지 하다. 지방자치단체장은 선거를 통하여 주민들이 선출한다. 그런데 그가 중앙정부의 일개 장관에 예속되는 것은 주민들의 위상조차 지나치게 무시된다는 비판을 면키 어려울 것이다. 물론, 장관은 우리가 선출한 권력인 대통령이 임명하니까 그럴 수 있다 치자. 그래도 우리가 선출한 단체장이 자신의 관할 지역 주민들을 위한 복지정책을 추진하는 것조차 우리가 선출하지도 않은 장관의 지배와 통제 하에서 행해야 한다는 것은 “자치”의 이념에도 위배되고 지역“복지”의 정신에 비춰 봐도 균형이 맞지 않는다. 우리는 사회복지정책을 논하거나 주장할 때 지나치게 중앙정부의 입장에서 생각하고 “지방” 아니 “지역”을 무시하는 경향이 있다. 복지에 관하여 국가와 민간의 역할에 관한 규범적 정립은 중요하다. 특히, 민영화(엄밀히 말하면 시장화) 관련하여 매우 중요하다. 그리고 또 한 축으로 전국적인 복지와 지역적인 복지를 구분하여 “자치”의 관점에서 지역복지를 정립하는 것 또한 매우 중요한 과제일 것이다. 그동안 사회복지운동 역시 민영화는 반대하면서도 지방화에 대하여는 모호한 태도를 보여 왔고, 지역복지에 대하여 “자치”의 관점에서 말하고 주장하는 것은 그리 강력하지 못했다. 이에 결론을 갈음하여, 복지에 관여 국가, 민간, 자치단체의 관계와 역할에 대한 명확한 규범체계의 수립을 촉구해 본다. 사회보장기본법의 과감한 개정을 통해 지역복지 또는 복지자치의 이념이 규범적으로 정립되기를 소망한다.</div>

복지동향, 윤찬영, 지역사회복지, 사회보장기본법, 복지분권, 권력감시

금, 2019/04/05- 11:06

[기획2] 유해물질과 노동자 건강

<div class="xe_content"><h1 dir="ltr">유해물질과 노동자 건강</h1> <h3 dir="ltr" style="text-align:right;">공유정옥 직업환경의학과 의사</h3> <h2 dir="ltr">들어가며</h2> 고용노동부 산업재해 통계에 따르면 2017년 한 해에 993명의 노동자들이 업무상 질병으로 숨졌다고 한다. 진폐(439명), 암(96명), 각종 중독(34명) 등 대부분 일터에서 노출된 유해물질 때문에 목숨을 잃은 셈이다. 한국의 산업재해 통계가 직업병을 제대로 포괄하지 못한다는 한계를 고려하더라도 1년에 최소 수백 명이 죽어가는 심각한 문제라 할 수 있다. 세계적으로는 1년에 98만여 명이 일터 유해화학물질 때문에 생긴 호흡기 질환(약 48만 명), 암(약 42만 명), 심혈관 질환(약 8만 명) 때문에 사망한다고 추정된다.1) 사망자 외에 병에 걸려 투병중인 경우를 따진다면, 유해물질로 인한 노동자의 피해 규모는 훨씬 커진다. <h2 dir="ltr">세 가지 힘</h2> 이런 죽음과 고통은 유해물질을 사용하지 않으면 예방할 수 있다. 어쩔 수 없이 써야만 한다면, 노동자들이 노출되지 않도록 조치하여 질병에 이르지 않도록 할 수도 있다. 그런데 현실에서 유해물질 사용을 금지시키거나 노출을 예방하도록 하기란 생각보다 쉽지 않다. 매년 98만 명의 노동자들이 죽어갈 정도로 어려운 문제다. 왜 이렇게 어려운가. 그리고 어떻게 풀어야 하나. 유해물질에 의한 직업병 피해의 면면을 살펴보면 세 가지 힘에 그 열쇠가 있지 않나 싶다. 지식과 기술을 생산하는 힘, 그 지식과 기술을 반영하는 법과 제도를 만들어낼 힘, 그리고 이렇게 만들어진 법과 제도가 실천에 옮겨지도록 강제할 힘이다. 유해물질과 노동자 건강의 역사 속에서 이 세 가지 힘들이 어떤 의미를 갖는지 사례를 통해 함께 생각해보자. <h2 dir="ltr">영국 노동자들과 석면 규제2)</h2> 석면의 유해성이 학계에 최초로 공식 보고된 것은 1924년이다. 산업화가 가장 먼저 시작된 영국에서 윌리엄 쿡이라는 병리학자가 ‘브리티시 메디컬저널’에 석면 공장에서 일했던 노동자의 폐 섬유화와 결핵 사례를 보고했다. 뒤이어 영국의 다른 학자들도 줄줄이 석면과 관련된 질병 사례들을 발표했다. 이에 글래스고 지역의 근로감독관이 보고된 질병들과 석면 산업 사이에 관련이 있는지 알아보기 시작한 것은 1928년의 일이다. 1929년 말에 끝난 이 조사의 결론은 석면 먼지에 노출된 노동자들은 폐 섬유화로 인하여 영구적인 건강 손상을 입거나 사망할 수 있으니 석면 공장의 먼지를 줄이기 위한 대책이 필요하다는 것이었다. 그에 따라 석면 기업들과 노동조합, 의회 등의 대표자들이 협상을 거쳐 석면 공장의 먼지에 대한 최초의 규제를 만들었는데, 이 법이 시행된 것은 1933년으로 학술지를 통해 공식적인 피해 사례가 보고된 지 9년만의 일이었다. 이야기는 여기서 끝나지 않는다. 1933년부터 시행된 법 덕분에 석면 공장 노동자들의 건강이 잘 보호받을 것이라는 믿음은 30년 만에 금이 가기 시작했다. 1960년대에 들어서면서 석면의 유해성에 대한 새로운 지식이 등장했기 때문이다. 석면광산이나 석면제품을 만들며 엄청난 먼지를 마시던 노동자들만이 아니라, 석면을 함유한 단열재를 사용하느라 소량의 먼지에 가끔씩 노출된 노동자들이나 석면 공장 주변에 살던 주민들도 병에 걸린다는 점이 알려졌다. 1933년 법 시행 이후 30년이 흘렀는데도 석면 관련 질병이 줄어들지 않고 오히려 늘어나고 있는 것 같다는 의문도 제기되었다. 1964년, 당국은 석면 공장의 먼지를 일정 수준 이하로 줄이는데 초점을 맞춘 종전의 제도를 개편하기로 했다. 노, 사, 전문가들의 논의를 거쳐 새로운 규제가 만들어진 것은 그로부터 5년이 지난 1969년의 일이었다. 이번에는 석면 공장에만 국한하는 게 아니라 석면을 사용하는 곳에서라면 어디에서건 ‘최대 허용 농도’를 넘지 않도록 노출을 예방하도록 하였다. 이후 영국 정부는 석면에 대한 규제를 점점 강화하다가, 1999년에는 독성이 가장 강하다고 알려진 청석면의 사용을 아예 금지하였다. 영국의 석면 규제를 요약하면 이렇다. 몇 년에 걸쳐 노동자들의 질병과 죽음이 여러 차례 보고된 후, 정부가 나서서 석면 산업과의 연관성을 확인하고 이를 바탕으로 최초의 석면 규제를 만드는데 9년이 걸렸다. 기존 규제의 한계를 인정하여 확대 강화하기까지 30년이 걸렸고, 아무리 강력한 규제로도 피해를 막을 수 없으니 아예 석면 사용을 금지하기로 결정하기까지 다시 30년이 걸렸다. 석면의 유해성이 어느 정도이며 어떻게 해야 노동자를 보호할 수 있는지에 대하여 온전한 지식을 확보하기까지 수십 년이 걸렸고, 새로운 지식이 확인된 뒤에도 이를 법과 제도로 만들어 실행하기까지도 몇 년씩 걸렸다. <h2 dir="ltr">석면, 영국 바깥의 이야기</h2> 석면은 그 유해성이 천천히 나타난다. 노출을 멈춘 수십 년 뒤에도 질병을 일으킬 수 있다. 그래서 영국은 석면 사용을 금지한 뒤에도 석면으로 인한 질병과 사망이 꾸준히 늘어왔으며, 사용금지 20년이 지난 지금은 1년에 4천 8백여 명이 석면 때문에 사망하고 있다.3) 영국 정부는 2020년 이후에는 석면으로 인한 사망자 수가 점차 감소할 것이라 전망하고 있지만, 이미 그동안 누적된 피해자 규모를 생각하면 석면의 유해성을 좀 더 빨리 발견하고 좀 더 빨리 금지시키지 못했던 지식의 한계, 제도와 실행을 강제할 힘의 부족이 참으로 안타깝다. 국제석면추방운동단체 IBAS(International Ban Asbestos Secretariat)가 정리한 자료에 따르면 세계에서 가장 먼저 석면의 사용을 금지시키기 시작한 나라는 덴마크라 한다. 1972년 단열, 차음, 방수 등을 위한 건축 자재에 석면 사용을 금지시킨데 이어 1980년에는 지붕용 석면 시멘트 제품을 제외한 모든 석면 사용을 금지시켰고 1980년대 후반에는 예외적으로 허용했던 분야들도 차츰 금지시켜갔다. 덴마크에 이어 스웨덴, 아일랜드, 노르웨이, 이스라엘 등이 약간의 예외 분야를 두기는 하였으나 석면 사용 자체를 금지시키는 법을 차례로 만들어 나갔다. 이런 국가들이 석면 사용을 금지하면서 석면 기업들은 편하게(?) 석면을 쓸 수 있는 곳으로 옮겨갔다. 가령 1990년대 초반 독일과 일본이 차례로 석면 사용을 금지함에 따라 공장을 한국으로 옮기거나 설비를 매각한 기업들이 있었다. 이들은 2009년 한국이 석면 사용을 금지하자 다시 인도네시아 등 석면 규제가 취약한 곳으로 공장을 옮겨갔다. 석면 금지국은 서서히 늘어나서 2018년 현재 세계 66개국으로 확대되었지만 세계 석면 사용량은 더 이상 줄어들지 않고 있다. 규제가 취약한 중국, 인도, 인도네시아 등으로 옮겨갔을 뿐, 지상에서 없어지지 않고 있는 것이다. 유해물질의 독성이나 예방법에 대한 지식만으로는 실제 예방을 위한 법과 제도가 만들어지지 않는다. 그걸 만들거나 사용해서 돈을 버는 사람들이나 경제 성장을 위해서는 ‘일부’ 노동자들의 삶을 희생시켜도 된다고 믿는 사람들의 힘이 예방으로 가는 길을 막기 때문이다. 이런 힘들을 물리칠 수있는 다른 힘이 필요하다. <h2 dir="ltr">벤젠 이야기</h2> 노동보건 분야에서 석면은 그 유해성이 상당히 잘 규명되어 있고 ‘금지만이 답’이라는 예방법이 국제적으로 널리 받아들여져 있는 아주 특수한 경우다. 사실 노동자들이 사용하거나 노출되는 물질들 중에는 그 유해성이 제대로 확인된 적 없거나, 확인하기 대단히 어려운 경우가 훨씬 더 많다. 따라서 그 물질이 유해한가 아닌가, 어느 정도로 노출되어야 병을 일으키는가 (혹은 어느 정도의 노출까지는 안전한가) 따위의 ‘논란’에만 수십 년이 걸리기도 한다. 1978년, 미국의 산업안전보건청 OSHA에서는 백혈병 등 건강 문제를 예방하기 위해 작업장에서 벤젠 노출을 1ppm 미만으로 유지하라는 기준을 마련했다. 하지만 벤젠을 만들어서 돈을 버는 석유화학산업체 등이 이 기준에 과학적 근거가 빈약하다며 소송을 제기하였고, 1980년 대법원 판결에 따라 벤젠의 노출기준은 10ppm으로 올라가고 말았다. 7년의 세월이 흐른 뒤, 10ppm으로는 벤젠의 유해성으로부터 노동자들을 보호할 수 없다는 것이 너무도 명백해지자 (즉, 그만큼 많은 노동자들이 벤젠의 피해를 겪고 나자) 노출기준은 다시 1ppm으로 낮아졌다. 그 7년 사이에 10ppm은 넘지 않지만 1ppm은 넘는 벤젠에 노출되었던 노동자들은 약 9,600명이었고, 그 중 최소 30명에서 최대 490명이 백혈병으로 사망했다고 추정된다.4) 기업들의 방해로 7년 동안 정부가 충분한 규제를 적용하지 못했고, 그 때문에 기업들은 벤젠 노출 예방 대책에 써야할 ‘비용’을 아꼈고 노동자들은 수십에서 수백 명의 목숨을 잃었다는 이야기다. 현재 한국을 비롯하여 소위 선진국들에서는 벤젠이나 벤젠을 함유한 혼합물의 사용을 금지하고 있다. 연구나 실험 등 극히 제한된 상황에서 허가를 받고서만 사용이 가능하다. 일반 사업장에서 노출기준 1ppm으로는 예방에 충분하지 않다는 깨달음이 있었던 것이다. 벤젠에 대한 규제가 이렇게 강화되기까지 관련 기업들의 저항은 얼마나 컸을 것인가. 무엇보다도 그런 기업들의 저항을 물리칠만큼 ‘충분한’ 지식과 근거가 생겼다는 건, 결국 그만큼 많은 노동자들이 백혈병 등에 걸려 아파하고 죽어갔다는 말이기도 함을 잊지 말았으면 한다. 그리고 석면과 마찬가지로, 이곳에서 벤젠을 이용하여 돈을 벌던 기업들은 아직 벤젠을 엄격히 규제하지 않는 국가들로 옮겨가서 그곳 노동자들을 백혈병에 걸리도록 만들고 있다는 사실도. <h2 dir="ltr">다시, 세 가지 힘</h2> 앞머리에서 유해물질에 의한 직업병 피해를 막기 위해 세 가지 힘이 필요해 보인다고 했다. 석면이나 벤젠에 대한 규제의 역사를 통해 공통적으로 확인할 수 있는 것은 어떤 물질의 유해성에 대한 지식이 결국 노동자들의 희생을 통해 쌓여왔다는 사실, 그런 지식이 확인된 후에도 규제를 마련하고 실행하기 까지는 오랜 시간이 걸린다는 사실, 그리고 어떤 국가들에서 이런 조치가 실행되더라도 지구 전체로 보면 유해물질은 사라지는 것이 아니라 사회적 힘이 불충분한 집단이나 지역으로 옮겨가고 집중되어 왔다는 사실이다. 유해성에 대한 지식을 확보해온 방식을 거칠게 요약하면, 동물들에게 물질을 노출시켜 어떤 병에 얼마나 걸리는지를 관찰하거나, 세포 혹은 그 이하의 단계에서 물질이 어떤 영향을 미치는지 실험하여 그 결과를 확인하는 것이다. 시간도 많이 걸리고 돈도 많이 든다. 2017년 미국화학학회에 따르면 세계에서 1억 3천만 종의 화학물질이 개발되었다고 한다. 이 중 널리 쓰이거나 존재하는 물질이 10만 종이고, 다시 이 중에 시급히 독성 평가가 필요한 물질은 1만 종인데, 실제로 다양한 분야의 독성 평가를 거친 물질은 많아야 3천 종이다. 한국만 하더라도 4만 종의 화학물질을 사용하고 있으나 기본적인 수준에서라도 독성을 파악하고 있는 것은 15%에 불과하다. 기존의 유해성 확인 방식이 작동하지 않는다는 말이다. 결국, 노동자들은 자신이 사용하는 물질에 어떤 독성이 있는지 모르는 채 그냥 쓰고 있다. 실제로 작업장에 비치된 ‘물질안전보건자료(MSDS)’를 열어보면 발암성이나 생식독성 등에 대하여 ‘자료없음’이라고 적힌 물질들이 대부분이다. 해당 독성에 대해 뭐라고 평가할만한 자료가 존재하지 않는다는 말이다. 얼마나 해로운지 아무도 모르는 물질들에 노동자들이 노출되다가 이런 저런 병에 걸리고 그 숫자가 많아져서 학계에 보고가 되면 ‘인체독성이 확인되었다’고 말한다. 이런 현실을 생각하면 전 세계 공장들은 노동자들을 대상으로 화학물질 독성을 실험하는 거대한 실험실이라고 불러도 과언이 아니다. 이런 ‘지식’의 생산 과정을 바꾸는 힘은 세 가지 방향에서 접근되어야 한다. 기술적으로는 인체나 동물의 생명을 희생시키지 않고도 유해성을 확인하는 방법들을 폭넓게 개발하고 적용해야 한다. 화학물질의 구조나 특성을 검토하고 세포나 그보다 작은 수준에서 실험을 실시하여 그 유해성을 간접적으로 추정해내는 방법들이 이미 시도되어 왔다. 철학적으로는 유해성을 확인한 뒤에 규제책을 마련하지 말고 일단 노출되지 않도록 보호한 뒤에 유해성을 알아나가자는 방식, 즉 ‘유해하다고 확인되기 전까지는 규제하지 말자’는 논리 대신 ‘안전하다고 확인되기 전까지는 노출되지 않도록 조치를 취하자’고 방향을 바꾸어야 한다. 그리고 기술과 철학의 방향 전환에 소요되는 비용을 누가 부담할 것인가의 문제도 풀어야 한다. 일차적인 책임은 그 물질을 만들거나 이용해서 돈을 버는 기업들이 져야하며, 그 책임은 한 국가를 넘어 국제사회에 두루 해당되어야 한다. 유해물질에 관한 지식과 기술이 만들어지더라도 현실의 법과 제도에 적용되게 만드는 힘, 그리고 그것들이 실행되도록 하는 힘이 없으면 소용이 없다. 그 힘들은 과거, 현재, 미래의 노동자와 그 이웃들에서 나온다. 노동자들이 안전하고 건강하게 일할 자신의 권리를 인식하고 주장하며, 권리의 실현을 가로막는 힘을 밀어낼 만큼 조직된 정치적 힘을 가질 수 있어야 가능하다. 그리고 그런 모든 힘들의 시작은 앎에서 나오는 것 같다. 내 일터에서 어떤 물질을 사용하고 있는지 알고, 그 물질에 노출되지 않도록 제대로 보호받고 있는지를 알고, 그렇지 않다면 이제 무엇을 어떻게 해야 하는지를 아는 것. 2018년 9월, 제39차 유엔인권이사회에서 발표된 ‘유해화학물질과 폐기물에 대한 인권 특별보고관’의 보고서에는 유해화학물질로부터 노동자의 건강을 보호하기 위한 15개 원칙이 제안되어 있다.5) <blockquote> 1. 국가는 독성물질 노출을 예방하여 모든 노동자의 인권을 보호할 의무가 있다. 2. 기업은 업무상 독성물질 노출을 예방할 책임이 있다. 3. 업무상 노출 예방에서 가장 중요한 것은 유해물질을 제거하는 일이다. 4. 노동자는 사전 고지 없이 독성물질에 노출되지 않을 권리가 있다. 5. 노동자의 독성물질 노출을 예방할 의무와 책임은 국경을 넘어서도 존재한다. 6. 국가는 제3자가 과학적 근거를 왜곡하거나 절차를 조작하여 노출을 존속시키지 못하게 해야 한다. 7. 독성물질 노출로부터 노동자를 보호하는 일은 그들의 가족과 지역사회 및 환경을 보호하는 일이다. 8. 모든 노동자들은 알 권리를 갖고, 여기에는 자신의 권리에 대한 앎도 포함된다. 9. 독성물질의 안전보건에 대한 정보는 결코 기밀이 될 수 없다. 10. 안전하고 건강한 노동에 대한 권리는 단결의 자유, 조직할 권리, 단체협상할 권리들과 분리될 수 없다. 11. 노동자, 노동자 대표, 내부고발자, 그리고 인권을 지키는 이들은 보복이나 보복 위협으로부터 보호받아야 한다. 12. 정부는 유해하다고 알려져 있는 물질이나 유해하다고 알려져야 하는 물질에 노동자를 노출시키는 일을 범죄로 간주해야 한다(법으로 금지해야 한다). 13. 노동자, 그 가족들과 지역사회 구성원들은 노출이 발생한 즉시 적절하고 효과적으로 구제받을 수 있어야 한다. 14. 노동자와 그 가족들은 그들의 질병이나 효과적 구제를 받지 못한 원인을 입증할 부담을 져서는 안 된다. 15. 국가는 직업적 노출로 인해 피해를 입은 노동자들에 대하여 국경을 넘는 판정을 옹호(주장)해야 한다. </blockquote> 나와 이웃의 일터, 우리가 함께 살고 있는 이 사회를 들여다볼 때 그 15개 원칙들은 대부분 너무도 멀게 느껴진다. 이 사회도 결국은 유해물질로 일년에 백만 명씩 노동자들을 살해하지 않고서는 돌아가지 않는 전 지구적 시스템 속에 자리 잡고 있으니, 어쩌면 당연한 거리감일지 모른다. 먼 길이지만 가야 한다. 먼 길이니 더 늦기 전에 출발하자. <hr />1) Päivi Hämäläinen, Jukka Takala and Tan Boon Kiat, Global Estimates of Occupational Injuries and Work-related Illnesses 2017(Singapore, Workplace Safety and Health Institute). 2) 이 부분은 PWJ Bartrip이 쓴 History of Asbestos Related Disease(Postgrad Med J 2004;80:72-76)을 바탕삼아 정리하였음. 3) Health and Safety Executive, Work-related Ill Health and Occupational Disease in Great Britain(www.hse.gov.uk/statistics/causdis/index.htm). 4) 이 부분은 김승섭이 쓴 <작업장 유해물질 규제의 ‘정치적’ 성격>에 소개된 자료들을 가지고 와서 정리하였음(www.redian.org/archive/33793). 5) Report of the Special Rapporteur on the implications for human rights of the environmentally sound management and disposal of hazardous substances and wastes, 2018년 9월, 제39차 유엔인권이사회.</div>

복지동향, 공유정옥, 유해물질, 산업재해, 반올림, 석면, 권력감시

금, 2019/04/05- 11:03

참여연대, 권력감시

[기획4] 자활, 일자리 사업인가? 복지 사업인가?

자활, 일자리 사업인가? 복지 사업인가?

최상미 동국대학교 사회복지상담학과 교수

자활사업의 역사와 혼란스러운 정체성

자활사업은 2000년 국민기초생활보장제도와 함께 도입되어 20여년 간 우리나라의 대표적 근로연계복지사업으로 존재해왔다. 그러나 자활사업이 무엇인지는 여전히 모호하다. 누군가는 자활사업을 조건부 수급자 탈수급 지원 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 대상 창업지원사업 혹은 사회적경제 육성 사업의 하나로, 또 다른 누군가는 저소득층 생활 전반을 지원하는 복지 사업 혹은 저소득층 전반을 대상으로 하는 일자리 사업으로 이해한다. 이렇듯 자활사업은 정권에 따라, 자활을 둘러싼 환경의 변화에 따라, 자활사업을 바라보는 사람들의 시각에 따라 각기 다른 사업으로 이해되고 있다. 이처럼 자활사업에 대한 이해가 다양한 가운데 2021년 자활사업안내(보건복지부, 2020)는 자활사업을 ‘근로능력이 있는 수급자의 근로의지와 자활역량 향상을 통한 탈수급의 확대’라는 목적하에 조건부수급자를 우선 대상으로1) 근로기회, 직업훈련, 취업알선, 자활기업 지원 서비스 등을 제공하는 사업으로 규정하고 있다. 즉 제도적으로 자활사업은 ‘조건부수급자를 대상으로 취창업을 통한 탈수급을 지원’함으로써, 근로능력이 있는 자에게는 무조건적으로 급여를 줄 수 없다는 신자유주의적 ‘주저하는 복지국가’의 모습을 반영한다.

조건부수급자를 대상으로 근로 기회를 제공하고, 일반 시장에서의 취업을 통해 궁극적으로 탈수급을 지원하는 사업으로서 자활은 도입 초기에는 어느 정도 취창업, 탈수급 성공률을 보고하며 소기의 정책적 의도에 부응하는 듯하였다. 그러나 2014년 자활사업에 배치되던 조건부수급자 중 근로능력 판정을 통해 상대적으로 근로능력이 높은 참여자들을 고용노동부 취업성공패키지 사업으로 우선 배치하기 시작하자, 자활사업 참여자 중 근로 미약자 비율이 증가하면서 노동 시장 진입과 탈수급이라는 정책적 목적을 성취하기 어려워졌다. 여기에 경기 침체의 장기화, 고용없는 성장, 고실업의 지속과 같은 노동 시장의 변화는 취창업을 통한 탈수급이라는 정책적 목적의 성취를 더욱 어렵게 만들었다. 이에 자활현장에서는 일반 노동 시장에의 취업보다는 자활 기업 창업을 통해 성과를 내기 위한 시도가 이루어졌으며, 이는 자활사업이 저소득층의 창업지원 사업 혹은 사회적경제 육성 사업으로서의 성격을 가지게 되는 계기가 되었다.

조건부수급자에 대한 노동 강요와 낮은 성과라는 비판으로부터 자유롭지 못한 가운데 근로미약자 중심으로 자활사업 참여자들이 구성되기 시작하면서, 자활사업은 근로미약자들의 근로와 취창업을 위해 이들의 다차원적인 문제를 다루어야 하는 상황에 직면하였다. 이러한 상황에서 자활현장의 주도적, 자발적 움직임으로 2004년 일부 지역자활센터는 ‘자활 인큐베이팅’이라는 이름으로 사례관리를 자활 실천기법으로 도입하여 수행하였으나 제도화되지는 못했다. 이후 2012년 자활사업 참여자들의 욕구와 특성을 반영한 참여자 중심 자활사업 수행을 위해 전국 60개 지역자활센터를 대상으로 자활 사례관리 시범사업을 시작하였으며 2021년 5월 현재 100여개 지역자활센터에 자활 사례관리자가 추가 배치되어 사례관리를 수행하고 있다. 자활 사례관리는 근로, 노동에만 초점을 두어 온 자활사업이 복지 사업으로서의 성격을 갖추기 시작한 계기가 되었으며, 자활에서의 사례관리는 점차 그 중요성이 강조되며 모든 지역자활센터로의 확대, 자활사업 전 과정으로의 확대, 지역사회 자원을 아우르는 사례관리 협력체계 구축 필요성이 논의되고 있다.

또한 자활사업은 2014년 조건부수급자를 근로능력판정 결과에 따라 취업성공패키지 사업과 자활사업으로 이분화하여 배치하기 시작하면서 참여자수가 감소하였다. 이에 일차적으로는 참여자수의 확보, 나아가서는 자활사업 정체성 확대를 위해 2018년 차상위층을 자활사업 참여자로 포함하기로 결정하였으며, 그 결과 최근 자활사업 참여자 중 차상위층, 일반수급자의 비율이 점차 증가하고 있다. 이러한 변화는 자활사업이 조건부수급자 대상 사업에서 나아가 ‘차상위층을 포함하는 보다 포괄적 저소득층 대상 일자리 사업’으로 그 정체성이 확장되는 계기가 되었다.

자활사업의 딜레마

자활사업은 ‘자활’이 무엇인지에 대한 명확한 개념 정의와 합의 없이 취창업을 통한 탈수급이라는 제도적 목적으로 이해되면서 성과 또한 매출액, 자활성공률, 탈수급률 등 경제적 지표로 평가되어왔다. 그러나 최근 경기침체의 장기화, 고실업의 지속, 참여자 중 근로미약자의 증가와 같은 환경의 변화는 이러한 경제적 측면의 성과를 보고하기 어렵게 만들었다. 또한 실업, 저소득, 빈곤이라는 경제적 측면의 문제를 공유함과 동시에 부채, 신용과 같은 법적·재정적 문제, 불안정한 주거, 만성질환, 알콜 의존, 우울, 낮은 자존감, 실패감, 좌절감, 낮은 근로 의욕, 가족 갈등, 대인관계의 어려움과 같은 다차원적 문제를 가지는 자활 참여자들이 점차 증가하였다. 이에 자활현장은 참여자들이 경제적 자립을 향해 나아가는 여정에서 상담, 사례관리, 자원연계, 의뢰 등의 개입을 통해 다차원적 문제를 다루는 것을 지원하고 있다. 그러나 경제적 측면의 실적에만 초점을 둔 성과지표는 이러한 비경제적, 과정적 측면에서 나타나는 참여자의 변화를 성과로 측정하지 못하고 있다.

또한 최근 차상위층을 포함하는 자활사업 대상의 확대, 코로나로 인한 실직의 증가, 자활장려금, 근로장려금, 추가근무수당 등을 통한 총 자활급여의 증가 등으로, 자활사업 참여자 중 차상위층 및 일반수급자의 비율이 증가하고 있다. 더하여 노동 시장 경직이 심화되면서 청년층의 유입도 급증하고 있다. 이러한 대상의 변화와 함께 자활사업은 더 이상 조건부수급자만을 대상으로 하는 사업이 아닌 보다 포괄적인 저소득 구직자 대상 일자리 사업의 성격을 가지게 되었다. 그러나 여전히 자활사업은 도입 초기에 설정된 취창업을 통한 탈수급을 정책적 목적으로 우선함으로써 일반수급자 및 차상위층 참여자들은 뚜렷한 목적 없이 자활사업에 참여하고 있다.

이와 같이 참여자 특성, 현장의 활동, 대상의 변화와 사업 목적 및 성과지표 간의 부정합은 낮은 성과2), 참여자들의 욕구를 간과하고 단기적 경제적 실적만을 강조하는 목적 전치 현상, 탈자활한 참여자들이 다시 자활로 돌아오는 회전문 현상, 현장의 갈등과 혼란을 야기하는 원인이 되고 있다.

일자리 사업으로서의 자활사업

자활사업은 만성적으로 낮은 성과와 상대적으로 편한 일자리 사업으로서의 성격을 가진다. 앞서도 논의했듯이 자활사업은 조건부수급자의 취창업, 탈수급을 지원하는 사업으로 존재해왔으나 실제로 자활사업을 통해 일반 노동 시장에 취업함으로써 탈수급을 성취한 비율은 10% 이하인 낮은 성과의 일자리 사업으로 존재해왔다. 또한 2018년 차상위층의 자활사업 참여 제한 폐지 이후 점차 차상위 참여자 비중이 증가하면서 탈수급이라는 정책 목적을 적용하기 어려워졌다. 이에 자활사업은 탈수급 지원 제도로서의 성격은 약화된 반면 수급자와 차상위층 대상으로 사업단 근로 기회 제공, 취업 알선, 자활 기업 창업 지원 등을 제공하는 저소득 구직자 대상 포괄적 일자리 사업으로서의 성격은 강화되었다. 또한 자활급여의 지속적 상승으로 자활사업에 참여하면서 근로장려금, 자활장려금을 최대한 받는 경우 최저임금의 두 배까지 수급이 가능해지면서 노동강도, 급여 수준을 고려하여 자활사업에 최대한 머물거나 일반 노동 시장에서 취창업을 통해 탈자활, 탈수급했다가도 다시 자활사업으로 돌아오는 모습을 보이고 있다.

정리하면 자활사업은 1개 중앙, 17개 광역, 249개 지역자활센터라는 촘촘한 전달체계를 갖추고 연 5.5만여 명, 동시에 4만 명 정도가 이용하고 있는 복지부의 가장 대표적인 일자리 사업이다. 그러나 성과로 책정하고 있는 취창업 성공률, 탈수급률 등은 높지 않아 사업 도입 초기 이래 지속적으로 저성과 사업으로 비판받아왔다. 또한 최근에는 일반 노동시장으로의 진입이 어렵고 진입하더라도 상대적으로 노동 강도가 약하고 편한 자활사업으로 다시 돌아오는 경향을 보이고 있다. 자활을 둘러싼 이러한 변화는 자활사업의 성격을 ‘저소득층 대상의 보호된 일자리’로 규정하며, 자활사업의 목적, 정체성, 성과에 대한 고민을 던지고 있다.

자활사업의 방향

이러한 변화 속에서 필자는 자활사업과 관련하여 다음과 같은 변화 필요성을 제안한다.

첫째, 복지 기능 강화를 통해 자활사업은 ‘복지부의 일자리/근로 사업’보다는 ‘근로와 복지가 균형을 이룬 근로연계복지 사업’의 성격을 갖추어야 할 것이다. 자활사업은 복지부의 대표적인 일자리 사업의 하나로 경제적 측면의 성과를 강조하며 근로 기회 제공과 취창업 지원 등 ‘근로’에 초점을 두고 운영되어 왔다. 그러나 이는 참여자들이 가지는 다차원적 욕구와 문제를 간과함으로써 실천 현장의 왜곡과 낮은 성과를 야기하는 원인이 되었다. 이에 장기적 관점에서의 궁극적인 자활을 지원하는 사업으로서 자활사업의 재구조화가 필요하다. 즉, ‘근로’를 통한 ‘경제적 결과 측면의 성과’에서 나아가 참여자의 상황과 욕구에 따라 그 정도를 달리하며 근로와 취창업을 준비하는 고용 측면, 자신감을 회복하며 삶과 근로에 대한 의지를 고양하는 정서적 측면, 사회적 관계를 형성해나가는 사회적 측면, 일상생활을 회복해나가는 측면을 포괄하는 맞춤형 개입의 필요하며, 이러한 ‘맞춤형 개입’을 위해서는 사례관리를 중심으로 한 복지 기능의 강화가 필요하다.

둘째, 근로와 복지, 궁극적인 경제적 자활을 이루기까지의 과정에서의 다차원적 변화를 포괄하는 성과 평가 체계 구축이 필요하다. 자활 현장에서 지속적으로 자활사업 참여자들의 경제적 자활을 지원하기 위한 과정적 개입이 이루어져 왔다. 그러나 경제적 결과에만 초점을 둔 자활사업 성과 지표가 참여자의 과정적 변화를 성과로 인정하지 않음으로써 현장의 노력을 간과하고 혼란을 야기해 왔다. 이에 점차 근로미약 참여자, 다차원적 문제를 가지는 참여자의 비중이 증가하는 상황에서 참여자의 다양한 문제를 다루는 개입의 성과를 포괄하도록 성과 평가 체계의 보완이 필요하다.

셋째, 참여자 특성, 대상 변화를 반영한 자활사업의 목적과 내용에 대한 재구조화와 국민기초생활보장제도로부터의 분리 필요성을 제안한다. 자활사업은 2018년 차상위층 참여 제한을 폐지하면서 점차 참여자 중 차상위층의 비중이 증가하고 있다. 또한 2022년 생계급여 부양의무자 기준 폐지에 따라 자활참여자 수가 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 이러한 변화는 국민기초생활보장법에 근거한 수급자의 탈수급 지원이라는 자활사업 목적의 적절성에 대한 제고 필요성을 제안한다. 즉 지역사회 저소득층을 대상으로 ‘복지’와 ‘근로’ 서비스를 통합적으로 제공하는 사업으로서 사업의 목적과 내용을 재구조화하고, 나아가 ‘조건부수급’과 ‘탈수급’이라는 정책목적의 바탕이 된 국민기초생활보장제도와의 분리 가능성도 고려할 수 있다.

넷째, 복지부 및 타부처 일자리 사업과의 통합적 개편 필요성을 제안한다. 자활사업은 ‘지역사회 저소득층 대상 근로연계복지사업’으로 그 대상과 사업 내용이 확장됨에 따라, 복지부를 포함하여 다양한 부처의 일자리 사업과 상당 부분 중복된다. 실업문제에 대처하여 일자리 확대가 정부의 주요 과제가 되면서, 보건복지부, 고용노동부, 행정안전부, 여성가족부, 중소기업벤처부, 과학기술정보통신부, 문화체육관광부, 환경부 등 거의 모든 부처가 대상과 부처의 성격을 반영하며 다양한 일자리 사업을 수행하고 있다. 그러나 부처 간 조정없이 일자리 사업이 존재하다 보니 사업내용과 대상이 중복되는 경우가 상당하다. 이에 현재 부처별, 대상별로 구분되어 있는 일자리 사업을 참여자의 근로역량과 욕구, 사업내용에 따라 통합적으로 재구조화할 필요가 있다. 예를 들어 일차적으로 보건복지부에서 수행하고 있는 차상위와 수급자 등 저소득층 대상 자활사업, 노인 일자리 사업, 장애인 일자리 사업을 통합하여 근로역량과 사업단 특성에 따라 전달체계를 일원화하여 수행할 수 있으며, 나아가 디지털 일자리 사업, 청년 일자리 사업, 여성 일자리 사업 등 대상과 사업 특성에 따라 각기 다른 부처의 사업으로 구분되어있는 일자리 사업의 통합 운영도 고려해야 할 것이다.

국민기초생활보장법 시행규칙 제26조 및 자활사업안내(보건복지부, 2020)에서 자활근로사업에는 조건부수급자를 우선적으로 선정하여야 함을 명시하고 있다.

실제로 자활사업 참여자 중 일반 시장에서 구직에 성공한 비율은 20%를 넘은 적이 없으며 탈수급률도 10%를 넘은 적이 없다.(보건복지부, 2017)

복지동향, 월간복지동향, 참여연대, 사회복지, 사회복지위원회

금, 2021/07/02- 03:17

[생생복지2] 사회복지시설운영의 공공성 강화 운동

<div class="xe_content"><h1 dir="ltr">사회복지시설운영의 공공성 강화 운동</h1> <h3 dir="ltr" style="text-align:right;">김경훈 서울복지시민연대 간사</h3> 위수탁 제도는 국가 또는 지방자치단체 등의 공공기관이 위탁자가 되어 민간기관의 수탁자들과 계약을 맺고 사회복지서비스를 대상자들에게 전달하는 것이다. 이러한 방식은 1980년대 이후부터 보편화되기 시작하였다. 왜냐하면 1980년대 이전에 이미 사회복지서비스 인프라가 민간시설 중심으로 성장해 있었기 때문에 정부로서는 이미 마련되어 있는 사회복지시설과 인력 등을 활용함으로써 비용을 최소화할 수 있었다. 반대로 민간부문은 공공부문의 사회복지서비스 확대에 따른 민간부문에 대한 투자 확대를 마다할 이유가 없었다. 이러한 위수탁 제도를 바탕으로 우리나라의 주요 사회복지이용시설(사회복지관, 노인복지관, 장애인복지관)이 민간위탁으로 운영되고 있고 법인 직영을 포함하면 90%가 넘어가게 된다. 민간부문이 공공부문으로부터 위탁받은 업무는 단순 사회서비스 제공에만 해당하는 것이 아니고 사회서비스의 공공성까지도 위임받았다고 할 수 있다. 그러나 몇몇 수탁 기관들이 민주성과 투명성, 공공성 등을 준수하지 않아 문제가 되고 있다. <h2 dir="ltr">진각복지재단의 시설 사유화</h2> 진각복지재단은 일상적으로 종교의식과 직원 동아리를 빙자한 합장단의 참여를 강요하였다. 종교의식 참여뿐만 아니라 종단과 법인의 행사 때마다 각종 명목으로 후원금을 강요하고 이를 기관 차원에서 확인하고 점검하였다. 부당한 지시와 명령에 따르지 않거나 맘에 들지 않으면 산하 시설 간 인사이동, 지방발령, 직위강등, 부당해고 등으로 사회복지노동자에게 침묵과 순응을 강요하였다. 법인의 수익창출을 위해 사업체를 운영하면서 산하 시설을 동원하여 이득을 취하였고 임원과 시설장은 상근의무를 위반하고 영리 업체를 겸직하였다. 전국의 44개의 시설을 운영하는 대형 사회복지법인 진각복지재단이 종교와 사회복지를 명목으로 대중에게 악행과 불의를 행사하고 자신의 이익만을 추구하였던 것이다. 이에 시민사회는 진각복지재단의 행태를 강력히 규탄하고 엄중 처벌할 것을 촉구하였고 진각복지재단의 사회복지시설 운영 중단과 지자체의 위탁 해지를 요구하였다. 이러한 노력으로 서울시는 진각복지재단 산하시설인 성북노인복지관과 월곡복지관의 수탁해지 및 시설장 교체를 예고 통지하였다. 이에 대해 진각복지재단은 이번에 문제가 된 시설 상호간 ‘시설장을 부장으로’, ‘부장을 시설장으로’ 맞교체 하는 소위 ‘문제시설간 돌려막기’ 인사를 단행함으로써 본래 시설장 교체 명령의 취지를 무력화시키고 산하 시설의 노동자와 사회복지계 현장을 우롱하는 행태를 보였다. 이러한 진각복지재단의 행태에 사회복지계는 서울시와 성북구청에 진각복지재단을 엄중 조치할 것을 요구하였고 결국 진각복지재단은 성북노인복지관과 월곡복지관의 위탁운영을 포기하겠다고 서울시와 성북구에 통지하였다. 진각복지재단이 두 복지관 위탁운영을 포기하는 것으로 문제를 마무리하려고 한다면 그것은 큰 오산이라 하겠다. 끊임없이 발생하는 복지관 비리는 민간위탁제도의 구조적인 모순의 결과이기 때문에 현재 심의과정에 참여하는 심의위원회 구성을 지자체장이 지명하고 임명하는 구조에서 벗어나 지역사회 내의 다양한 복지주체가 참여하여 공정하고 투명하게 진행될 수 있도록 대안장치를 마련할 것을 요구하는 동시에 시민사회도 대안마련에 노력할 것이다. 또한 비리 시설과 법인에 대해서는 위탁 주체인 지방자치단체가 관리·감독을 제대로 하여 민형사상의 책임을 묻는 것은 물론이고 민간위수탁에 참여할 수 없도록 지속적으로 감시할 것이다.</div>

복지동향, 김경훈, 비리시설, 사회복지법인, 권력감시

금, 2019/04/05- 11:07

참여연대, 권력감시

[기획2] 노인 일자리의 진단과 개선과제

노인 일자리의 진단과 개선과제

박경하 한국노인인력개발원 연구조사센터장

2021년도에 노인 일자리 규모는 80만 개를 넘어섰다. 지난 제 1∼3차 저출산 고령사회 기본계획(2016∼2020)에 설정된 사업 목표량은 1∼2차 계획 사이에 51%, 2∼3차 계획에서 142% 증가율을 보였다(박경하 외, 2020). 기본계획에 제시된 노인 일자리의 기본 정책방향도 변화하였다. 1∼2차 계획기간 동안에 ‘노후준비 기반조성 및 노후생활보장’에 초점을 두었는데, 제 3차 계획에서는 ‘고령자의 다양한 사회참여 기회 확대’로 정책목표를 전환하였다. 이러한 양적 성장과 정책방향 전환은 노인 일자리의 큰 진전을 이룬 결과라고 평가할 수 있다. 하지만 이와 같은 형식적 변화를 두고 노인 일자리의 질적 변화로 평가하기는 어렵다. 여전히 노인 일자리는 가난한 노인들의 빈곤문제를 관여하며, 사회보장제도의 보충적 역할을 하고 있다. 이는 새로운 제도적 경로로 진화하지 못하고 기존의 경로를 유지할 수밖에 없는 가장 중요한 이유이기도 하다.

일하지 않는 노인은 가난에 빠지기 쉽다

일하는 노인은 우리사회에서 일상적 풍경에 가깝다. 2019년도 65세 이상 노인의 고용률은 32.9%로 OECD 평균에 비해 2배가 넘고, 2012년도 이후 30% 이하로 떨어진 적이 없었다. 이처럼 제도적인 퇴직연령이 지나서도 생산적 노동을 그치지 못하는 노인들이 많은 이유는 노후준비가 제대로 되지 못하였기 때문이다. 노후 소득보장제도에서 가장 큰 기둥인 국민연금은 40년 가입에, 소득대체율 40%로 설계되었음에도 실질 소득대체율은 2020년 기준으로 불과 22.8%에 머물고 있는 현실을 감안할 때 노년의 노후생활비는 충분치 않다(경기연합뉴스, 2020). 그래서 일하는 노인의 근로동기는 결코 막연하지 않으며, 경제적 이유가 가장 크다. 얼마 전에 발표된 2020년 노인실태조사에서 일하는 노인의 73.9%는 생계비 마련, 7.9%는 용돈마련, 건강유지 8.3%로 확인되었는데, 이러한 노년기의 경제활동 현실은 노후 소득보장제도가 취약한 구조적 요인에서 비롯된 것으로 보아야 할 것이다. 또한 노인은 늦은 연령에 이르기까지 일자리를 희망하고 있어 노동생애는 점점 더 길어지고 있다. 연령별 일자리 희망 비율을 나타낸 그림에서 관찰되듯이, 70대에 접어든 노인들도 일하고자 하는 의지는 쉽게 꺾이지 않는다.

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이렇게 노인이 일하는 삶의 끈을 놓지 못하는 이유는 무엇인가? 이는 구조적인 문제일 가능성이 높다. 우리의 노동생애는 더욱 불안정해지고 있으며, 그것을 기반으로 설계된 사회보장제도의 기능은 한계가 있다. 2010년에서 2020년 사이 가장 오래 근무한 일자리에서 평균 근속기간은 19년에서 15년으로 단축되고, 일자리를 그만둔 평균연령은 평균 53세에서 평균 49세로 크게 줄어들었다(통계청, 2010; 통계청, 2020). 노동생애를 불안정하게 보낼 경우 50대 이후 근로소득이 감소함으로써 노년기로 이행하는 과정에서 빈곤에 진입할 가능성이 매우 높다(이승호·이원진·김수용, 2020). 일하는 노인이 일하지 않는 노인보다 빈곤위기에 빠질 가능성이 높고, 노인가구에서 사적이전 소득이 기여하는 몫이 줄어들면서 근로소득은 노인가구의 필수적 수입원이 되고 있다(유진성, 2019).

재정지원 일자리 사업과 노인 일자리 현황

노인 일자리 및 사회활동지원사업(이하 노인 일자리 사업)은 “어르신이 활기차고 건강한 노후생활을 영위할 수 있도록 다양한 일자리·사회활동을 지원하여 노인복지 향상에 기여”한다는 목표를 가진 직접 일자리이다. 노동시장에 참여기회를 얻지 못한 퇴직 노인들은 정부가 ‘공공부문 또는 민간기업에 미취업자를 취업시킬 목적으로 임금의 대부분을 직접 지원’하는 직접 일자리 사업에 참여하여 일정한 소득을 보전하고 있다. 원칙적으로 직접 일자리는 한시적·경과적·일 경험 일자리를 통해 장기실직자 등 취업취약계층을 민간일자리에 취업시킬 목적으로 운영되지만 예외적으로 노인 일자리 참여자와 같은 은퇴인력이 수행하는 자원봉사형 일자리를 포함하고 있다(고용노동부, 2021). 노인 일자리 사업의 대부분 프로그램은 민간일자리 취업 목적보다 기본적 소득보조를 위한 일자리 위주로 운영되고 있다. 직접 일자리사업 유형 구분에서 사회봉사·복지형으로 분류되는 재능나눔형과 정부재정지원일자리에서 고용서비스로 분류되는(대한노인회 취업지원센터) 취업형 사업들을 제외한 모든 사업이 직접 일자리의 소득보조형에 속한다.

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소득보조형 직접 일자리는 특정 취약계층의 생계유지에 필요한 소득을 제공하는 일자리 유형이다. 2020년 기준으로 노인 일자리 사업의 참여자는 재능나눔형을 제외하고 77만 명을 넘겼고 규모면에서 전체 직접 일자리사업에서 80%를, 전체 소득보조형에서 89%에 이를 정도로 영향력이 막대하다. 직접 일자리 참여자의 79.8%는 65세 이상 노인인데, 이들 중 노인 일자리 사업에 참여하는 인원이 95%를 차지하고 있는 셈이다.

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2021년 노인일자리사업 운영 지침에 의하면, 현재 노인 일자리 사업의 유형은 공공형, 사회서비스형, 민간형으로 구분하고 있는데, 이 유형을 사회활동 영역과 일자리 영역으로 재분류하면 사회활동 영역에는 공익활동형, 재능나눔형이, 일자리 영역에는 사회서비형, 시장형 사업단, 취업알선형, 시니어인턴십, 고령친화기업이 있다. 여기서 공익활동 유형은 전체 사업에서 74%를 차지할 만큼 비중이 큰 사업이다. 노인 일자리 지원방식을 기준으로 급여와 사업비를 지원하는 사업유형을 구분할 수 있다. 참여자에게 직접 급여를 지원하는 사업은 공익활동(월 27만 원), 재능나눔형(월 10만 원), 사회서비스형(월 59만 원)이며, 나머지 사업 유형은 모두 사업비를 지원하고 있다. 시장형은 연 267만 원, 취업알선형은 연 15만 원, 시니어인턴십은 월 37만 원, 고령친화형기업은 개소당 최대 3억 원까지 지원한다.

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노인 일자리는 가치있는 노동인가?

가치 있는 노동이란 무엇인지 한 마디로 단정할 수 없다. 우선 개인이 만족할 수 노동은 가치롭다. 그런데 자아실현을 위한 활동은 개인마다 조건이 다르기 때문에 이것만으로 노인 일자리의 가치를 규정하긴 어렵다. 왜냐하면 노인 일자리 참여자는 소득보장, 건강, 여가시간 등 다양한 욕구를 해결할 수단으로 사업에 참여하기 때문이다. 그래서 수행하는 일이 생계수단으로서 의미나 노동에 대한 대가 등의 근로조건 측면에서 어떠한 가치가 있는지를 판단하는 것도 중요하다. 또한 노인일자리에서 수행하는 일은 사회적 평판의 대상이 된다. 즉 노인 일자리는 개인적 차원의 가치 추구를 넘어 사회적 기여가 인정되는 공익활동으로서 가치를 매긴다.

한국노인인력개발원에서 2020년 노인 일자리 사업 참여자를 대상으로 수행한 만족도 조사에서 노인의 77.3%는 “스스로 발전하는 계기가 되었다”라고 응답하였다. 조사결과로 보면 노인들은 일할 수 있다는 것에 크게 만족하고 있다. 하지만 참여자의 근로조건을 보면 사업 유형별 특성을 감안하더라도 단기 일자리 특성을 띠고 있다. 타 부처에서 시행하고 있는 직접 일자리보다 반복 참여 제한이 없기 때문에 익년도에도 참여 가능성은 열려 있지만 연속참여를 하지 못할 경우 빈곤을 경험하는 노인가구일수록 경제적 불안정 상태가 심화될 수 있다. 또한 노인 일자리에 대한 사회적 인식은 어떠한가? 사업비중이 가장 큰 공익활동은 노인 일자리 대한 사회적 인식이 잘 드러나는 그야말로 쟁점 한가운데 있는 사업이다. 노인 일자리에 대한 언론의 태도는 긍정적 관점과 부정적인 관점이 상반되지만 비판적인 시각에서 공익활동형은 보수가 27만 원에 불과하고, 쓰레기 줍기와 같은 단순업무를 수행하는 ‘질 낮은 일자리’로 평가된다(한국경제, 2020). 이와 같이 노인 일자리는 어떤 가치에 초점을 두느냐에 따라 평가도 달라진다.

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정책방향의 혼선

이러한 혼재된 평가는 정책방향을 가늠하는 데 많은 혼선을 초래한다. 이 사업이 사회활동 프로그램을 강화하는 방향으로 가야 할 것인지, 일자리로서 근로조건을 개선하는 방향으로 확장해 나갈 것인지에 대한 분명한 노선이 구획되어야 한다. 현재 노인 일자리 사업은 사회활동을 지원하는 공익활동 위주로 운영되고 있다. 그렇지만 대부분 참여자들이 저소득 노인들로 구성되어 경제적 욕구를 해결하는 소득보장 기능에 대한 제도역할을 내려놓지 못한 상태에서 사회활동을 지향하는 정책목표 설정이 오히려 사업의 형식적 목적과 사업의 내용 간에 제도적 정합성을 떨어뜨리고 있다. 사회활동 성격을 강화하기 위해서는 선발기준에서 소득기준을 완화하는 방식으로 조정해야 하는데, 이를 위해 대상자를 교육, 직업경험, 활동역량 등의 기준을 우선 적용하여 인적 자본이 취약한 저소득 노인을 제도 밖으로 밀어내면 노인빈곤 문제가 더욱 악화될 수 있다. 따라서 형식적 목적뿐만 아니라 실질적 목적을 모두 포괄하여 사회활동으로 정책방향을 설정하는 것은 현 단계에서 구조적으로 어렵다. 2015년도부터 사업유형을 사회활동과 일자리로 분류하여 성격 구분을 하였지만 사회활동 유형의 노인 일자리는 여전히 일자리로서 성과가 미흡하다는 평가를 받고 있는 실정이다.

일자리의 사회적 기여도

노인 일자리 사업이 ‘괜찮은 일자리’(decent work)로서 노동조건이 불충분하다는 비판을 받고 있지만 노인에게서 일을 통한 의미 있는 성과가 나타나고 있다. 여러 연구들을 통해 사업에 참여한 노인을 중심으로 빈곤감소 효과, 건강증진, 심리사회적 효과, 사회적 관계 만족도 등 여러 측면에서 노인 일자리의 정책효과가 입증되고 있다(강은나 외, 2017; 손병돈 외, 2019; 김기태 외, 2021). 이와 같은 정책효과는 근로활동과 차별화 된 목표설정으로도 가능하다. 즉 노인 일자리 활동을 통해 자존감 고취, 자기개발 및 기술습득 등 다양한 개인적 차원의 만족감을 제고할 수 있을 것이다. 또한 노인 일자리는 정부가 재정투입을 통해 시장에서 충족되지 않는 미충족된 사회적 욕구(unmet social needs)를 충족하는 역할에 적절할수록 사회적 문제해결력(social impact)이 강화될 수 있다(박경하 외, 2021). 이러한 접근은 노인 일자리를 통한 전체의 공공성 증진과 사회적 생산력을 고양시키는 데 기여할 것이다. 이 경우 중요한 건 사회 구성원들이 인정하는 사회적으로 유용한 활동 범위를 정의하고 사업화 하는 것이다. 노인 일자리의 사회적 영향력을 제고하려는 시도는 공익활동뿐만 아니라 사회서비스형까지 광범위하게 검토될 필요가 있다. 특히 사회서비스형 일자리는 사회적 기여도 개선하기 위한 정책수단으로 매우 적절하다.

한국은행(2017)은 2020년부터 노년기에 접어든 신노년 세대(베이비붐 세대)는 약 727만 명이며, 2024년도에 이르면 전체 노인인구의 35.8%에 이를 것으로 예상하였다. 그러나 모든 신노년 세대가 노인 일자리 참여 욕구가 있다고 전제하고, 소득이나 건강, 학력이 높은 단일한 정책대상으로 판단해 정책을 기획하는 것도 바람직하지 않다. 그런데도 신노년 세대는 노인 일자리 수요에 지대한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 김수린 외(2019)에 따르면 신노년층을 직접수요 대상으로 삼았을 때 2020년 기준으로 노인 일자리 정책수요는 124만 명으로 나타나 현재의 일자리 공급수요를 크게 웃돌고 있다. 사회서비스형은 신노년 세대를 겨냥한 특화된 일자리로 주목받고 있다. 현재의 사회서비스형을 신노년 세대를 위한 특성화된 일자리로 발전시키기 위해서는 인력의 역량을 고려해 차별화된 사업개발이 중요한 과제이다. 하지만 사회서비스형은 시작된 역사가 짧아 발아기라고 볼 수 있으며, 아직 노인 일자리 사업 체계 내에 있는 다른 사업들과 비교해 내용적으로 변별력이 낮다.

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민간일자리의 경쟁력과 지속가능성

노인 일자리는 재정지원에 의존한 일자리라는 비판을 받으면서 이에 대한 출구로서 민간 일자리 활성화 정책이 강화되어 왔다. 민간 일자리 유형에서 창업형은 초기 시장형 사업단 모델에서 벗어나 고령친화형기업과 같은 기업형 모델이 창안되었고, 취업형 역시 인력파견형보다 발전한 기업연계형, 시니어인턴십 사업이 시작되었다. 민간 일자리를 활성화시키기 위해 수행기관이나 기업에 간접적으로 지원하는 정책수단이 만들어졌다. 인턴지원금, 채용지원금, 장기 취업유지금, 위탁운영비, 채용성공보수, 기업설립 지원 등 기업의 고용비용을 경감하거나 장기고용을 유인하는 지원책이 정책성과를 낳는 데 유용한 역할을 하였지만 아직은 전체 사업에서 차지하는 비중이 낮다.

민간형 일자리는 한시적 일자리로 근로 지속성과 낮은 급여수준이 조건화된 공공형 일자리의 대안으로 추진되어 왔다. 그러나 실제 내용은 기대하는 조건에 미치지 못하고 있다. 민간형 일자리는 연중 12개월 내내 사업을 운영할 수 있고 참여자들은 소득단절 없이 근로활동을 이어갈 수 있는 사업유형이지만, 실제 활동기간은 오히려 공익활동(평균 11개월)보다 짧다. 또한 일자리 참여를 통해 획득한 소득을 보더라도 민간 일자리가 공익활동의 대안으로서 의미를 부여하기가 어렵다. 민간일자리의 연간소득을 대략 추정하면(사업참여개월수× 급여수준), 시장형 사업단은 약 평균 260만 원이며, 취업알선형과 시니어인턴십은 각각 평균 753만 원, 평균 1,602만 원, 고령친화기업은 평균 507만 원으로 나타났다. 따라서 이와 같이 민간형 노인 일자리는 형식적 조건과 실질적 제도내용 간에 간극이 존재한다.

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하향식 인프라 구축의 한계

노인 일자리는 중앙정부에서 주도해 수행기관에서 운영하는 사업단을 중심으로 하향식으로 추진된다. 사업 목표량이 2011년 20만 개, 2015년 37만 개, 2019년도 64만 개로 급격히 증가하면서 노인 일자리 사업단 역시 동일 시점에서 5,014개, 7,091개, 9,449개로 늘어났다(한국노인인력개발원, 2020). 하지만 사업 목표량이 3.2배, 사업단이 1.8배나 증가할 동안 최일선에서 관리업무를 맡고 있는 수행기관은 2011년 1,214개, 2,019년 1,291개로 겨우 77개 기관이 확대되었을 뿐이다. 인프라는 확충되지 않고 사업은 대폭 증가하는 구조에서 전담인력 인원이 2011~2019년 사이에 2.2배 수준으로 늘어났지만 수행기관의 부담이 쉽게 해소되지 못하였다. 그런데 수행기관의 과부하 상태는 균등하게 분산되지 않는다. 수행기관 중에서 시니어클럽 소속 사업단이 전체의 33.0%로 가장 많은 부분을 차지하며, 관리하는 인원도 평균 누적 참여자수가 1,163명으로 가장 많다. 또한 관리하는 평균 사업단수는 시니어클럽이 평균 19.1개로 가장 많고, 노인복지관은 평균 7.9개, 대한노인회는 평균 6.0개 순서이다. 노인 일자리가 빠른 속도로 확대될 수 있었던 것은 영세한 규모의 시니어클럽이 책임부담이 그만큼 컸기 때문이다. 그러나 하향식 인프라를 확대하는 방식의 관리체계를 발전시키면서 사업을 확대하는 것은 어느 정도 한계에 이른 것으로 보인다. 따라서 노인 일자리의 수행체계에 혁신을 기해야 할 시점이다.

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나아갈 길

노인 일자리의 정책 방향을 당장 사회활동으로 경로를 전환하는 것은 시기상조로 보인다. 노인 일자리의 급여를 필수적인 생계수단으로 삼고 있는 저소득 노인의 복지가 취약해질 수 있기 때문이다. 대부분의 참여노인은 기초연금을 수급하고 있으며, 이들 중 상당수는 경제적 이유, 즉 생계비 확보를 위해 노 인일자리에 참여하고 있다. 하지만 베이비붐세대의 특성을 고려한 정책대응이 적절하지 못하면 정책수요와 사업내용 간의 불일치가 확대되어 노인 일자리의 질적 저하는 더욱 악화될 수 있다.

노인 일자리 활동을 통해 노인 개인의 삶의 질을 제고할 수 있도록 근로활동과 차별화된 목표설정을 하고 시장에서 충족되지 않는 미충족 된 사회적 욕구를 해결하기 위해 공익활동과 사회서비스형의 문제해결력, 즉 사회적 기여도를 강화해야 한다. 한편 민간형 노인일자리가 공공형 일자리의 대안으로 자리매김 하려면 안정적인 소득보장과 일자리의 지속성을 동시에 충족하는 일자리의 근로조건을 확보할 필요가 있다. 공공형 일자리보다 근로시간, 급여수준, 근속기간 등 일자리 조건이 개선된 다양한 취업형, 창업형 일자리 모델을 활성화하고 노인의 역량 강화를 위한 교육훈련, 일자리 수행기관의 경쟁력 제고, 담당인력의 전문성 강화를 위한 지원을 확대해야 한다. 노인 일자리 인프라는 기존의 전형적 유형이 아닌 혁신적 방향모색을 통해 전달체계의 다변화를 기할 필요가 있다. 사회적 경제조직을 연계한 일자리 창출방식이나 참여자 중심의 사업단 운영 방식을 모색하는 것이 우리에게 새로운 도전과제로 주어져 있다.

참고문헌

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고용노동부. 2021년 재정지원 일자리사업 성과평가 계획.

고용노동부. 2021년 재정지원 일자리사업 성과평가 보고

김기태․정은희·류진아·이소정·박경하·염태산·김보미(2021). 노인 일자리 사업의 효과 분석. 소득주도성장특별위원회․한국보건사회연구원.

김수린·남기철·최혜지·정세미·이하진 (2019). 노인일자리 정책 환경변화에 따른 수행기관 확충방안 연구. 한국노인인력개발원.

박경하․남기철․강은나․김수린․배재윤․김성용․이창숙․박준혁(2020). 복지와 노동시장 환경변화에 대응한 노인일자리 중장기 발전방안 연구. 한국노인인력개발원.

손병돈·이원진·한경훈 (2019). 노인일자리가 노인빈곤 완화에 미치는 영향 연구. 한국노인인력개발원, 평택대학교산학협력단.

유진성 (2019). 고령화시대 가구특성 분석과 노인빈곤율 완화를 위한 시사점. 한국경제연구원.

이승호․이원진․김수용(2020). 고령 노동과 빈곤. 한국노동연구원.

통계청(2010). 경제활동인구조사 : 고령층 부가조사.

통계청(2020). 경제활동인구조 :-고령층 부가조사.