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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 지방재정의 확보

  지방채 발행을 통한 적극적인 재정 확보가 필요하다. 또한 도시공원 특별회계나 도시공원 기금 설치를 통해 공원사업비를 의무화하거나 확대방안을 마련하고 특정세원으로써의 공원녹지세의 도입을 적극적으로 모색하여야 한다.  

공원 조성 사업 지방채 발행

• 공원 일몰제 대비 적극적인 공원 조성 사업을 검토하는 지자체의 경우 지방채 발행도 검토하고 있다. 2015년 지방채 발행계획 수립기준(안전행정부)에 따르면, 지방채 발행이 허용되는 경우라도 투융자심사 대상 규모 이하의 사업은 지방채 발행이 불가(「지방재정법시행령」 제9조 제3항)하다. 사전에 투·융자심사를 거친 사업의 선정을 원칙으로 하고 있다. • 중기지방재정계획에 반영되지 아니한 사업은 지방채를 발행할 수 없으며 다만, 중기지방재정계획을 수립할때에 반영하지 못할 불가피할 사유가 있는 경우에는 예외(「지방재정법」제33조1항)를 인정하고 있다. • 투자심사 시에 지방채 발행계획이 없는 경우는 원칙적으로 투자 재심사를 받아야 한다. 다만, 현재 사업이 착수되어 진행 중인 사업의 경우는 투자심사 시에 지방채 발행계획이 없는 경우라도 당초 지방비 부담액의 40% 범위 내에서 지방채의 발행이 가능하다. 즉 지자체의 부채비율이 높지 않으며, 사전심사를 거친 공원 조성 사업이 있거나 예정이라면 추진을 검토해 볼 필요가 있다.

공원녹지 특별회계

• 특별회계는 ‘특정자금이나 특정세입·세출로서 일반세입·세출과 구분하여 회계처리 할 필요가 있을 때’지방재정법 제9조(회계의 구분)에 의거 지자체에서 조례제정을 통해 설치할 수 있다. • 특별회계는 안정적인 재원(지방세, 사용료 등)이 반드시 필요하며, 공원녹지세, 일반회계전입금, 국·도비 보조금, 공원녹지 점·사용료, 개발제한구역 불법행위 강제 이행금, 공원 내 공영주차장 주차요금 등이 논의되고 있다. 하지만 ‘공원녹지세’라는 특정 재원이 없을 경우 공원의 점·사용료, 주차요금 등으로는 충족할 수 없다. 따라서 공원녹지 특별회계를 위한 다양한 세원의 발굴은 물론 공원녹지세에 대한 사회적 논의가 필요하다.

공원녹지조성기금

• 「지방자치법」 제142조(재산과 기금의 설치)를 근거로 지자체 조례제정을 통해 공원녹지조성기금설치가 가능하다. 실제 성남시의 경우 2010년 「성남시 공원녹지 조성기금 설치 및 운영조례」를 통해 공원녹지조성기금을 운영하고 있으며, 기금의 재원으로 도시계획세 일부, 공원 시설의 점·사용료, 주차요금, 기타 수익금을 사용하고 있다. 하지만 성남시의 조성기금에 대해 2010년 감사원은 ‘안정적인 자체 재원이 없는 기금은 실효성이 없으므로 공원녹지조성기금을 폐지’하도록 구두 권고한 바 있으나 공원 일몰제 대비 기금의 긴급성을 이유로 존치하고 있다. 또한 지자체여건상 기금의 실효성 확보를 위해서는 순세계잉여금의 기금전입이 중요한 요건으로 판단되며 각 지자체의 정책적 판단을 통해 순세계잉여금의 기금활용을 긍정적으로 검토해볼 필요가 있다.  

[해법은 무엇인가] 국가재정의 확보

  도시공원실효에 대한 국가 지원을 위한 다양하고 체계적인 대책 수립은 지방정부만이 아니라 국가의 몫이기도 하다. 지방정부가 지방세 감면, 지방채 발행, 공원녹지조성기금, 공원녹지특별회계 등의 대책을 강구하여야하는 것처럼 국가 역시 국세 감면, 국채 발행, 관련 기금 및 특별회계 신설 등 국가적인 대응을 모색하여야 한다. 공원일몰에 대한 시급한 예산편성을 위해서 지역의 주변 환경과 역사·문화·휴양·방재·농업·산림 등을 고려한 국고보조사업과의 연계 가능성을 정부 부처별로 검토해 국가 차원의 적극적 대응계획을 수립해야 한다. 산림청의 생활환경 숲 조성 사업, 국가 토지비축사업, 환경부 생태보전협력금 등이 그러한 예가 될 것이다. 한편, 재원마련을 위해 다음과 같은 정책수단에 대한 도입을 고려해야 한다. • 산지전용권 거래제도: 산림육성을 통해 증진된 공익기여분에 대해 크레딧을 부여하고, 산지전용 시 상실되는 공익기능에 상응하는 크레딧을 부과하는 제도 • 독일의 자연 침해조정제도: 개발에 의한 자연훼손을 사전에 예방하고, 자연침해(훼손) 원인자가 개발에 따른 자연훼손의 정도를 평가하여 손상된 만큼 복원·복구하도록 하는 제도 • 개발권양도제도(TDR, Transferable Development Right): 토지재산권으로부터 장래에 기대되는 이용권을 분리하여 본래의 위치가 아닌 다른 공간으로의 이전을 통해 개발사업자는 개발권을 매수하여 법정밀도 이상의 개발을 할 수도 있고, 토지소유자는 개발권을 양도함으로써 토지이용규제를 통한 재산상의 손실을 보전할 수 있으며, 정부는 별도의 재정부담 없이 토지이용규제를 통해 환경 보전 및 문화재보전 등의 공익목적 달성  

[해법은 무엇인가] 기부천사를 찾아라

  시민, 기업(기업의 사회적 책임과 연계), 단체 등의 모금을 통한 도시공원 부지 매입 또는 토지소유자의 토지기부와 신탁을 통해 시민유산을 만들어 도시공원 부지의 타용도로의 전용 또는 개발을 막아 영구히 보전하고 관리하여 도시공원의 공공성을 유지한다.(도시공원 트러스트 운동)  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 공원실효 유예

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조(도·시군계획시설 결정의 실효 등) 1항 개정 - ① 도시계획시설 결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설 결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 다만, 도시공원의 경우에는 관련 법률에 따라 실표를 유예할 수 있다. 공원녹지법 제17조(도시공원 결정의 실효)를 삭제하고 제17조(도시공원 실효유예 등)를 다음과 같이 신설한다.  

개정 이유

• 헌법재판소는 도시공원 결정 실효에 관하여, 입법자가 새로운 제도(실효제도)를 마련함에 따라 얻게 되는 법률에 기한 권리일 뿐 헌법상 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리는 아니라고 명시했다. 이는 토지재산권의 사회적 기속성이 강한 만큼 입법자의 재량권이 광범위하게 인정되기 때문이다. • 한편, 실효되는 공원 등의 규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 인정하지 않는다면, 공원의 대량 실효사태가 발생해, 사업 시행자(지자체 등 정부)로 하여금 적절한 대처를 할 수 없게 되고, 공원 결정을 기초로 인근 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰를 한꺼번에 해치는 결과를 초래할 수 있다고 판시하였다. 따라서 도시공원 결정 후의 사정 변화 및 도시계획의 가변성 등을 고려할 때, 오히려 경과기간이 충분하지 않을 수 있고, 이는 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래할 수 있다.  

개정안

• 공원녹지법 제17조(도시공원 실효유예 등)를 다음과 같이 신설한다. ① 도시공원 실효와 관련하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조에도 불구하고 헌법재판소의 판결(1999.10.21. 97헌바26 전원재판부)에 따라 매수청구권, 수용신청권의 부여, 금전적 보상 등 다양한 보상수단이 마련된 경우 과소 침해원칙에 따라 실효를 유예할 수 있다. 단 지목이 대지인 도시공원의 경우 실효유예에도 불구하고 우선적으로 대책을 강구하여야 한다. ② 1항에 따른 지목이 대지가 아닌 임야나 전답인 토지로 종래의 목적대로 사용할 수 있어, 토지 소유자가 감수해야 할 헌법상의 사회적 제약 범주에 속하는 경우라도 다중의 이용이 많은 도시공원 및 도시자연공원구역의 경우 중장기 계획에 따라 공익적 가치에 대한 다양한 보상수단을 마련해야 한다. ③ 국가와 지방자치단체는 1항, 2항에 따른 도시공원 및 도시자연공원구역의 경우 공익적 가치에 상응하는 공원녹지계약, 임차공원, 각종 조세감면 등의 대책을 국가 및 지방 중기재정계획에 반영하여야 하며, 그 추진 여부를 5년마다 국회와 지방의회에 보고하여야 한다.  

부칙

• 17조(도시공원 실효유예 등)의 3항에도 불구하고 2020년까지는 도시공원 및 도시자연공원구역에 대한 다양한 보상 대책 추진 여부를 매년 국회와 지방의회에 보고하여야 한다.  

[해법은 무엇인가] 녹지활용계약 활성화

  지방정부는 비과세 혜택을 적극적으로 홍보하여 녹지활용계약을 활성화해야 한다.  

개념 및 법적 근거

• 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제12조 ①항에 따라 시·도지사 또는 시장·군수는 도시민이 이용할 수 있는 공원녹지를 확충하기 위하여 필요한 경우에는 도시지역의 식생 또는 임상이 양호한 토지의 소유자와 그 토지를 일반 도시민에게 제공하는 것을 조건으로 해당 토지의 식생 또는 임상의 유지·보존 및 이용에 필요한 지원을 하는 것을 내용으로 하는 계약을 체결할 수 있다.

 

서울시 도시녹화 등에 관한 조례 제3장 녹지활용계약 사례

• 대상 토지의 면적: 최소 300제곱미터 이상 단일 토지로 국가, 개인, 법인, 단체 소유 토지 • 계약기간: 5년 이상. 토지 소유자가 무상으로 대여하는 것으로 하고, 계약기간에 해당하는 기간 동안 해당 토지에 대한 재산세를 비과세(지방세법 제109조 제2항)할 수 있다. *서울시(푸른도시국)는 2011년 3월 2일 강동구 천호동 397-413번지 사유지 동산 3,300㎡에 대해 국내 최초로 천호동 성당과 제1호 녹지활용계약을 체결했다. • 필지 단위 계약에 따른 과중한 업무 부담과 지방세 세수 저감 때문에 지자체에서 적극적으로제도를 활성화시키고 있지 않고 있다. 따라서 지자체의 업무 부담을 줄이기 위한 민관협력체계구축(도시공원 트러스트), 지방세 세수 저감에 대한 부담을 줄이기 위한 국비 지원 등이 필요하다.  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 도시자연공원구역의 지정과 변경은 공원녹지법에서 바로 잡아야

  도시자연공원구역제도의 도입 취지는 공원기능을 유지하면서 다양한 보상수단의 적용 등을 통해 장기미집행 도시공원 일몰제의 문제를 해결하기 위해서다. 하지만 그 지정과 변경 등에 관한 내용이 법에 구체적으로 규정되지 않고, 관련지침(도시·군관리계획 수립지침) 역시 문제해결이 아닌 도시공원 및 구역에 대한 조기 해제 시에 당연한 법적 절차인 도시군기본계획을 변경하지 않고 해제할 수 있도록 허용하고 있어 이를 법에서 바로잡고자 한다. 또한 도시공원 및 구역이 개발제한구역 등 다른 목적의 보호지역으로 지정된 경우, 이를 해제하도록 강제한 「장기미집행 도시·군계획시설 해제 가이드라인」의 내용도 상위법에서 바로잡아 도시자연공원 및 구역의 지정기준이 지정 목적에 부합하도록 한다.  

개정 이유

• 2015년 7월 개정된 도시·군관리계획 수립지침 4-3-2-10에 따르면, 공원 해제 면적이 공원 전체 면적의 10% 이상이 될 때에는 도시군기본계획 변경절차를 먼저 이행하여야 한다. 그러나 동지침 1-5-3-2(7)에 의거 도시군계획시설 결정 후 10년 이상 경과한 장기미집행 도시군계획시설 중 법 제48조 제1항에 따른 자동실효를 대비하여 불가피하게 미리 해제하는 경우, ‘도시군기본계획 변경 절차 역시 이행하지 않도록’ 하고 있어 문제적이다. • 「장기미집행 도시군계획시설 해제 가이드라인」 제4장 3절 4호는 도시자연공원 및 구역 등이 보전녹지지역·생태경관보전지역·습지보호지역·보전산지·개발제한구역으로 지정된 부지는 도시자연공원 및 구역에서 해제 또는 축소하도록 규정하고 있다. 이로 인해 인천시의 경우 개발제한구역과 도시자연공원구역이 교차하는 지역 4곳을 공원구역에서 해제(2016.8.28)하여 도시공원 기능이 상실되고 토지 소유자 재산세 감면 혜택이 박탈되는 일이 발생하였다. • 한편 도시자연공원구역의 지정 시 광역녹지축으로 연계되어 있는 근린공원 등을 적극적으로 지정할 수 있도록 이를 법에 명시하였다.   [caption id="attachment_188911" align="aligncenter" width="794"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 상속세 40% 감면, 임차공원제도 도입

  공원녹지법 부지사용계약에 의한 도시공원사업 규정을 신설하고 20년 이상 장기 임차 시 지방세인 재산세 감면은 물론 국세인 상속세의 40%를 감면토록 지방세법과 상속세법을 개정해야 한다.  

개정 이유

• 도시공원의 토지매입비 확보가 어려운 경우 지자체가 일정 기간 토지 소유자에게 임대비를 지급하고 공원 용도로 사용하거나, 20년 이상 무상으로 공원부지로 사용하도록 한 경우 지자체가 토지소유자에게 재산세 감면은 물론, 국세인 상속세의 40%을 감면해주고 공원 이용계약 종료 후 원상복구 또는 매입하는 제도다. 소유자에게 다양한 보상수단을 마련함으로써 도시공원의 집행가능성을 높일 수 있는 방안이다. • 이와 같은 임차공원제도는 2004년 일본이 도시공원법을 개정하여 도입한 제도로 대차계약 종료 등에 의해 공원의 토지부동산 소유권이 소멸한 경우, 공원 폐지가 가능하도록 법령을 개정했고, 공원 관리자 판단으로 기간을 한정하여 도시공원을 설치할 수 있도록 했다. 이 제도에 따라 원상복구 후 반환, 토지 소유자 동의 연장이 가능해졌고, 재산세와 도시계획세 면제, 상속세 평가액 40% 감액(20년 이상 제공 시) 등 혜택이 제도화돼 토지 소유자의 토지 제공 가능성이 커졌다.  

개정안

• 공원녹지법 부지사용계약에 의한 도시공원사업 규정을 신설하고 부지사용계약이 종료된 경우 도시공원을 해제할 수 있도록 한다. 토지소유자들을 위해 임대비를 지급하거나 재산세 감면은 물론, 상속세의 40%를 감면해주기 위해 공원녹지법, 지방세법, 상속세법을 개정한다.  

[해법은 무엇인가] 도시공원구역 재산세 50% 감면과 관리계획 수립

  도시자연공원구역제도는 미집행 공원의 현실적인 대응수단으로써 관련법 개정이 시급하다. 이를 위해 현행법과 같이 공원녹지기본계획수립지침에 근거하기보다는 공원녹지법에 도시자연공원구역 관리계획의 수립근거를 만들고 세부 수립지침은 국토부 훈령으로 한다.  

개정 이유

• 도시자연공원구역제도는 미집행 공원의 현실적인 대응수단으로써 2005년 관련법 전면개정으로 도입되었다. 하지만 제26조 도시공원구역의 지정 및 변경기준, 제27조 행위제한, 제28조 취락지구에 대한 특례 조항만 있을 뿐 도시자연공원구역의 관리계획의 입안, 내용, 절차 등 구체적 (정비)관리를 수행할 수 있는 법적 근거가 없다. • 도시자연공원구역은 국토계획법 38조의 2에 의해 결정되는 용도구역으로 구역의 지정 및 변경에 관한 사항은 따로 법률(공원녹지법)로 정하도록 규 정하고 있다. 국계법 38조에 의한 개발제한구역은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」 제11조(개발제한구역관리계획의 수립)에서 개발제한구역의 종합적 관리를 위한 계획수립을 의무화하고 있다. 도시자연공원구역은 개발제한구역과 마찬가지로 자연환경보전 등을 위하여 개발행위를 제한하고 있기 때문에, 공원녹지법에 근거를 가진 종합적인 관리계획의 수립이 요구된다. • 현재 도시자연공원구역에 대한 관리계획은 공원녹지법이 아닌 공원녹지기본계획수립지침(행정규칙) 제4절 도시자연공원구역 기본계획 6-4-2의 도시자연공원구역의 정비 및 관리지침에 따라, 녹지의 보전 및 도시민의 여가·휴식공간 이용에 필요한 시설의 정비, 토지의 매입 및 매입된 토지의 관리, 녹지의 관리방법 등에 관한 정비(관리)계획을 수립하도록 규정하고 있다. 하지만 공원녹지기본계획은 해당 도시의 도시공원 및 녹지 등에 관한 정책방향 및 기본구상 등 큰 그림을 제시하는 상위계획으로 이를 실현하기 위해 도시녹화계획(법 제11조), 공원조성계획(법 제16조) 등에 대한 관리계획수립 근거를 법에 마련하고 있는 만큼, 도시자연공원구역의 관리계획 역시 행정규칙이 아닌 공원녹지법에 수립 근거를 두어야한다.  

개정안

• 공원녹지법 제27조(도시자연공원구역 관리계획의 수립 등)를 신설하고, 도시자연공원관리계획수립시 고려사항을 동법 시행령 제27조에 신설한다.  

 

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해법은 무엇인가?

현재 도시공원을 관리하는 법은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」이다. 이 법은 과거 10년 동안 도시공원 일몰에 대해 실효성이 있는 대책을 제대로 구비하고 있지 못하다. 또한 일몰로부터 공원을 지키기보다 일몰 대상 공원을 아파트로 민간 개발하거나 조기 해제에 유리한 내용을 담고 있어 문제적이다. 2020 도시공원일몰제 대응 전국시민행동은 이 법의 개정을 통해 2020년 일몰 위기의 도시숲을 지켜내고자 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」개정안을 준비했다. 개정안은 크게 일몰제 대상 공원을 관리하는 수단과 일몰제 대상 공원 토지 소유자들에 대한 다양한 보상수단 및 재원 확충 방안을 담고 있다. 도시공원을 지키기 위한 법과 제도의 개선은 어떻게 이루어져야 하는가? 그 구체적인 해법을 알아본다.

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[해법은 무엇인가] 일몰대상에서 국공유지 원칙적 배제가 정답

  국공유지에 대한 도시계획결정 실효 배제(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조 개정)  · 민간공원특례사업 시 국공유지 제외(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제12조의 2 개정  

개정 이유

지역별 장기미집행 도시공원 중 국공유지는 평균 26%이며, 부산의 경우 50%로 높은 비중을 차지하고 있다. 국공유지는 사유재산권 침해와는 상관이 없다. 따라서 장기미집행 도시공원 부지 내 국공유지를 도시계획결정 실효대상에서 제외하는 것이 필요하다. • 장기미집행 도시군계획시설 해제 가이드라인(제4장 관리방안 3절 공원, 1호)에 의거 장기미집행 공원시설 내 국공유지는 해제대상에서 제외하고 존치할 수 있는 방안을 강구하도록 규정되어있다 . • 부산광역시의 경우 현재 민간공원제도 적용 시 국공유지를 배제하고 있으며, 광주광역시의 경우 민간공원사업부지에서 국공유지에 대한 배제원칙을 추가적으로 수립한 상황이다.  

개정안

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조(도·시군계획시설 결정의 실효 등) 1항 개정 - ① 도시계획시설 결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일로부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설 결정은 그 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 다만, 도시·군관리계획결정으로 인하여 도시공원의 부지로 되어있는 토지가 국공유지인 경우에는 그러하지 아니하다 • 민간공원은 전체 면적이 5만㎡ 이상이어야 하며, 국공유지는 사업부지에서 최대한 제외하고, 존치방안을 강구해야한다. 단, 국공유지가 점적으로 분포하여 이를 제외하고는 사업부지 선정이 불가능할 경우에는 그러하지 않는다.

 

[해법은 무엇인가] 도시공원 보상비 포함 국고 보조 50%

  국고보조금 지급대상에 자연환경 보전 목적이 강한 도시자연공원구역 및 도시공원을 포함시키고 기준보조율은 50%로 한다. (보조금 관리에 관한 법률 시행령 제4조)개정  

개정 이유

• ‘국토계획법 제104조 제2항’과 ‘공원녹지법 제44조 제1항’에 의거 행정청(공원관리청)이 시행하는 도시·군계획시설사업(도시공원)에 대해 토지 보상비 등 50%의 국고지원이 가능하도록 규정하고 있다. 하지만 기획재정부는 도로 등과 달리 도시공원에 대해서만 유독 지방사무라서 국비 지원은 곤란하다는 입장이다. • 정부의 도시·군계획시설사업(도시공원 포함) 지원은 도로, 상하수도 등에 집중돼 왔다. 특히 지방도로나 광역도로의 경우 지자체 사무임에도 불구하고 국고보조가 이루어지고 있다. • 국고보조가 없다는 이유로 일부 지자체에는 50%에 해당하는 지방예산도 아예 편성하지 않고 있다.  

개정안

• 「보조금 관리에 관한 법률 시행령 별표1」을 개정, 도시자연공원구역 및 도시공원 사업에 기준보조율 50%를 적용해 보조금이 지급될 수 있도록 한다. ※ 현 국토계획법 시행령 제106조(보조 또는 융자)는 이를 더욱 구체적으로 규정하고 있다. 2012년 4월 10일 개정된 그 내용은 다음과 같다. ‘도시·군계획시설사업에 대해서 조사, 측량, 설계할 경우, 동법 제104조 제2항의 규정에 따라 행정청이 시행하는 도시·군계획시설사업에 대해서는 당해 도시·군계획시설사업에 소요되는 비용(조사·측량비, 설계비 및 관리비를 제외한 공사비와 감정비를 포함한 보상비 등)의 50% 이하 범위에서 국가예산으로 보조 또는 융자할 수 있으며, 행정청이 아닌 자가 시행하는 도시·군계획시설사업에 대하여는 당해 도시·군계획시설사업에 소요되는 비용의 3분의 1 이하 범위에서 국가 또는 지방자치단체가 보조 또는 융자할 수 있다.’  

[도시공원의 위기 - 7편] 사탕 바른 사약, 민간공원특례제도

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  헌법재판소의 헌법 불합치 결정이 문제가 아니라 입법부와 행정부가 예견되는 문제적 과제에 대해 적절한 시기에 필요한 입법·정책결정을 하지 못하거나 문제를 키우는 방식의 제도와 정책을 도입해 사태를 악화시킨 측면이 더 크다. 2009년 국토부는 공원 일몰제 관련 대비책으로 민간공원특례제도를 만들고 5만㎡ 이상의 공원에 대해서 민간공원제도를 도입했다. 이 제도는 토지 소유자가 직접 개발하는 방식이 아니라, 민간 건설회사가 주축이 되어 토지를 강제 수용하는 방식으로 진행되며 부지의 30%를 아파트로 개발하고, 나머지 70%를 공원으로 조성하여 기부 채납하는 방식이다. 하지만 민간공원제도는 전체 미집행 공원의 해결책이 될 수 없다. 그야말로 ‘숲세권아파트’(숲이 삶의 질에 미치는 긍정적 영향을 상품화한 숲 인근 아파트) 개발로 수익성을 높일 수 있는 일부 도시공원들을 사업자가 골라서 개발할 수 있도록 하고 있기 때문이다. 이 제도의 표적이 된 공원들은 대부분 교통 접근성이 좋고, 노약자는 물론, 유모차도 다닐 수 있는 평지나 경사가 완만해 시민들이 애용하는 공원들이어서 다른 공원에 비해 시민들이 체감하는 상실감은 매우 크다. 따라서 민간공원특례사업이 추진되는 공원들은 민간공원특례사업을 추진하기보다는 헌법재판소의 결정과 같이 매수청구권이나 녹지활용계약, 임차공원제도 등 다양한 보상수단들을 우선적으로 적용해야 한다. 민간공원특례사업은 마치 70%의 공원을 존치하기 위한 어쩔 수 없는 선택처럼 포장되어 왔다. 하지만 기부 채납하는 70%의 공원부지들은 본래 개발이 어려운 높은 경사지의 임야가 대부분이다. 땅값도 아파트로 개발하는 부지와는 비교도 되지 않을 정도로 낮다. 이밖에도 애초에 민간이라면 불가능한 토지강제수용권의 허용, 사유재산권 침해와 무관한 국공유지 대거 포함, 공원에서 해제되어도 지을 수 없는 높은 개발 밀도의 아파트 허용이라는 점에서 민간공원특례 제도가 공공의 이익을 우선하였다고 보기 어렵다. 더욱이, 민간공원특례사업은 도시경관·생태축·시민복지 등 도시 전체 차원에서 공원의 공적기능의 유지를 전제로 한 종합적 판단과 체계적인 계획 아래 추진되지 않고 있다. 즉 종합적이고 체계적인 계획하에 정부 주도로 이뤄지는 공모방식이 아니라 대부분 사업자 제안방식으로 진행되고 있다. 따라서 아파트 개발로 인한 공익과 사익의 크기와 적절성을 객관적으로 심사하는 과정이 없거나 미미하고 대부분 개발업체의 수익구조만을 고려한 사업이 진행되고 있다. 이는 결국 특혜 논란으로 이어져, 지역사회의 갈등유발 요인이 되고 있다. [caption id="attachment_188909" align="aligncenter" width="783"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

[도시공원의 위기 - 6편] 도시공원이 사라진다

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  도시숲 도시공원의 위기를 부른 일몰제에 대해 좀 더 상세히 알아보자. 개발이 본격화되던 1971년 대부분의 도시는 국공유지와 사유지를 막론하고 녹지로서 공공성이 높은 토지를 공원용지로 지정했다. 공원으로 조성하려면 시가 토지 소유주에게 보상을 하고 용지를 매입하면 가장 좋았겠지만, 한정된 도시재정과 투자우선순위에 밀려서 국유화 하지 못한 채 현재에 이르렀다. 이로 인해 토지 소유자들은 공원의 사회적 기여도에 비해 재산권 행사에서 상대적인 제약을 받아왔다. 공원 일몰제가 도입되게 된 계기는 경기 성남시의 학교부지로 예정된 땅주인들이 도시계획법에 대해 헌법소원심판을 청구한 끝에 1999년 헌법재판소가 내린 헌법 불합치 판결에 기인한다. 도시계획 결정으로 인해 종례의 용도대로 토지를 사용할 수 없게 됐는데도 어떠한 보상규정도 두지 않는 것은 과도한 사유재산권을 침해라고 판결한 것이다. 헌법재판소 판결에 맞춰 2000년 도시계획법이 개정됐고 매수청구권 등 보상제도와 도시계획 결정 후 20년이 지나도록 집행되지 않은 도시계획시설은 공원에서 자동해제되는 일몰제가 도입됐다. 일몰시한은 2020년 7월 1일이다. [caption id="attachment_188905" align="aligncenter" width="1019"] ⓒ환경운동연합[/caption] 특히, 공원에는 사유지가 많다. 임야가 대부분이고 규모가 매우 큰데다가 등산로만으로도 기능을 하고 있고 매입비가 커서 사들이기가 쉽지 않다. 하지만 학교나 도로부지는 상대적으로 규모가 작고 평지이기 때문에 건축과 토지분할 등의 재산권 침해 정도가 공원에 비해 훨씬 크다. 일례로 학교부지는 개발하지 않고 방치될 경우 사회적 기여도가 없다. 이렇게 도시계획시설의 여건은 각각 다르지만 공원, 도로, 학교가 동일한 도시계획시설로 취급받고 있다. 이들 도시계획시설 중 20년간 국가가 매입해서 개발하지 않은 시설을 ‘미집행 도시계획시설’이라고 한다. 전국에 한두 곳이 아니다. 전국도시공원 면적은 942㎢이다. 이중 전체 또는 일부가 미조성된 ‘미집행결정면적’ 639㎢에서 집행된 면적을 제외한 면적이 미집행면적이다. 따라서 조성되지 않은 미집행공원의 면적은 504㎢(53.49%)이고 이중 10년 이상 장기미집행공원이 433㎢(85.83%)이다. 10년 이상 장기미집행공원 중 국공유지 면적은 112㎢(25.87%)고 사유지 면적은 321㎢(74.13%)이다. 따라서 헌법재판소의 결정에 따라 과도한 재산권의 침해로 다양한 보상수단 마련이 시급한 곳은, 10년 이상의 미집행공원의 사유지 중 대지로 면적은 7㎢이다. 그리고 112㎢에 달하는 국공유지는 사유재산권 논란과 전혀 상관이 없다. 부산은 미집행공원 면적의 50%, 인천은 39%, 서울은 34%, 제주·충북이 32%가 국유지다. [caption id="attachment_188906" align="aligncenter" width="752"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

[도시공원의 위기 - 5편] 도시는 공원이 필요해!

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  2011년 국토해양부의 조사에 의하면 도시민들이 도시계획시설 중 공공재정이 우선적으로 투자되길 바라는 시설은 공원(36.2%)으로 도로(5.3%)보다 6배 가까이 높다. 또한 도시민들의 지불의사금액을 토대로 도시공원의 경제적 가치를 조사한 결과 도시공원 평균 연간 사용가치는 약 27억 원, 보전가치는 약 5억 원으로 약 32억 원으로 나타났다. 보라매공원을 예로 들면 주변 이용자를 약 30만 명으로 가정할 때 이용가치 약 52억 원, 보전가치 약 18억 원으로 연간 약 70억원의 가치가 있다고 한다. 도시공원이 영구적인 시설임을 감안할 때 주변 주민들이 평생 향유할 수 있는 가치는 매우 크다. [caption id="attachment_188981" align="aligncenter" width="3611"] ⓒ서울특별시 서울 예술가  김진호, '미세먼지 농도 17의 서울 풍경'[/caption] 도시민들은 공원이 가까운 곳에 존재하기를 바라지만 공원 일몰을 앞둔 현실은 암담하다. 국토교통부의 지침에 의하면 도시공원에서 해제되는 임상이 양호한 임야는 가급적 보전녹지지역으로 결정하도록 되어 있다. 용도지역은 ‘원칙적으로 토지 소유자의 자유로운 사용’이 가능하지만 보전녹지지역 내의 임야는 다른 용도로 변경하기가 어렵다. 따라서 공원에서 해제되더라도 토지 소유자들이 얻는 이익은 크지 않을 것이고 매년 토지보유세만 100% 부담하게 될 것이다. 도시민들의 경우 일몰된 기존의 도시계획시설의 도시공원 결정 지역들은 더 이상 공원이 아닌 사유지이므로 토지 소유자의 허락 또는 양해 없이는 평소 이용하던 산책로라 해도 더 이상 이용이 불가능하게 된다. 토지 소유자나 이용자 모두 불편한 상황이다. 도시숲, 공원은 환경·자연경관·여가휴양·상징적 가치를 가지고 있다. 숲이 존재하는 한 우리는 매일 숲의 효용을 향유하고 있다. 그러므로 공원 이용자나 토지 소유자 모두 상생할 수 있는 사회적 합의를 만들 필요가 있다.  

[도시공원의 위기 - 4편] 과도하게 지정됐다고? 전혀!

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  선진국의 1인당 공원면적은 20~30㎡이다. 주요 도시 가운데 캐나다 토론토는 29.7㎡/인, 영국 런던은 24.2㎡/인, 프랑스 파리는 10.35㎡/인 등이다. 우리나라는 1인당 7.6㎡인데 2020년 공원 일몰제가 실행되면 고시된 공원 전체 면적의 43.49%가 사라지게 되어 1인당 공원 면적은 약 4㎡로 줄게 된다. 우리나라는 도시 안에서 공원으로 확보해야 하는 면적을 1인당 6㎡로 정하고 있는데 이 기준에 미달하게 되는 것이다. 한편 세계보건기구(WHO)는 쾌적한 환경과 시민건강을 위해 1인당 공원면적을 9㎡ 이상으로 규정하고 있다. [caption id="attachment_188978" align="aligncenter" width="800"] ⓒ Les amis de la montagne S. Montigné, Canada[/caption] 주 5일제 근무가 일상화되어 여가시간이 증가하면서 도시 안에서 공원을 이용할 수 있는 거리는 삶의 질을 가르는 잣대가 되었다. 미국의 시민단체 <The Trust for Public Land>(http://parkscore.tpl.org)는 도시공원으로 도시의 질을 평가하는데 그 척도가 ‘걸어서 10분 거리에 공원이 있는가?’이다. 최고의 공원도시로 선정된 미니애폴리스 주는 84%의 사람들이, 2위인 뉴욕 시는 96%의 주민들이 걸어서 10분 안에 공원에 갈 수 있다. 미니애폴리스의 마크 테이턴 주지사는 ‘공원은 우리 삶의 질을 끌어올리는 핵심가치’라고 말한다. 우리나라 도시공원이 일몰제로 인해 사라질 위기에 처한 배경에 도시개발 역사가 놓여있다. 우리나라는 70, 80년대의 급격한 도시화 과정에서 주택공급에 급급한 정부가 민간이 참여하는 토지구획정리사업을 통해 도시 개발을 속도전으로 치렀다. 이에 따라 개발 사업지 내에 소규모 어린이공원이나 도로, 학교는 포함됐지만, 근린공원 등 면적이 큰 공원은 개발 사업지에 포함되지 않았고 도시계획시설로 결정만 해두었다. 이러한 도시 개발 구조에 의해 최근에도 신규로 확보되는 공원은 대부분 개발사업 이후 기부채납되는 것들이 대부분이다. 도시공원까지 포함한 공공개발이 아니라 분양 목적의 민간 개발에 의한 최소의 면피용 공원만 확보돼온 것이다.  

[도시공원의 위기 - 3편] 사유재산권 침해 논란과 헌재 판결의 진실

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  헌법재판소가 ‘사유재산권만 보장하는 판결을 한 것이 아니냐?’는 비판은 사실과 다르다. 공원 일몰제가 도입된 계기는 학교 부지인 도시계획시설로 결정된 후 실제로 사업은 집행되지 않으면서 장기간 재산권 행사만 금지된 경기도 성남시 소재 땅의 주인들이 도시계획시설 소관 법률인 도시계획법에 대해 헌법소원심판을 청구하면서부터다. 경기도 성남시는 서울 강남과 인접한 지역으로 분당, 판교 등 대규모 신도시 개발이 이루어진 곳으로 개발압력이 매우 높은 지역적 특성을 가지고 있다. 또한 학교 부지 특성상 학교 부지로 결정되지 않았다면 현 상태에서 얼마든지 수익적 개발이 가능하다. 언제 학교를 지을 것인지가 명확하다면, 더욱이 기간이 20년 이상이라면 얼마든지 이에 해당하는 기간만이라도 제한된 재산권을 행사했을 것이다. 그러나 현행 도시계획법에 따르면 토지를 결정 당시의 상태대로유지해야 하기 때문에 어떠한 이용과 개발도 어려웠고 이로 인해 재산권 침해의 정도가 사실상매우 컸다. 더욱이 출산율 자체가 감소하여 학생 수가 급감하고 있는 상황에서 과도한 지정 논란은 얼마든지 있을 수 있으며 이에 대한 실질적인 조정이 필요한 것도 맞다. 따라서 헌법재판소는 이러한 배경에서 관련 소관 법률인 도시계획법 23조에 대한 헌법불합치결정을 내리게 된 것이다. 하지만 헌재의 판결에 따른 부작용은 도시계획시설 중 도시공원이 가장 심각하다. 도시공원과 학교 부지는 동일한 도시계획시설 범주에 속하지만 도시공원의 성격은 학교 부지와는 사실상 정반대나 다름없기 때문이다. 도시공원 가운데 학교 부지처럼 지목이 대지인 경우는 단 3%에 불과하다. 도시공원 대부분의 지목은 임야이며 규모도 매우 방대하다. 그리고 높은 경사도와 양호한 임상으로 개발이 불가능한 지형적 특성을 가지고 있다. 뿐만 아니라 이미 등산로가 조성되어 있어서 추가적인 시설 설치 없이 지정 당시의 토지 상태로 이용이 가능하다. 사회적 변화 또한 수요가 감소하는 학교와 달리 과도한 도시화로 인해 도시공원은 갈수록 효용가치와 필요성이 점점 커지고 있다. 결국 헌재 판결이 도시공원에 실질적인 위협으로 나타나게 된 상황인 것이다. [caption id="attachment_188901" align="aligncenter" width="1224"] ⓒ환경운동연합[/caption] 헌재 판결의 배경에 대한 이러한 이해를 바탕으로, 헌재가 도시공원에 대한 사유재산권의 침해 문제와 해결 방향에 대해 ‘어떠한 결정을 했는지’에 관해 정확히 짚어보자. 공원 일몰제와 관련된 두 가지 중요한 헌법재판소의 판결은 △1999.10.21. 97헌바6전원재판부 결정과 △2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부의 결정이다. 헌법재판소(97헌바26 전원재판부)의 결정은 헌법 제23조에 보장된 재산권에 대해 ‘토지 소유자가 이용가능한 모든 용도로 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니며 토지재산권은 토지의 강한 사회성 내지는 공공성으로 인해 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다’고 해석하고 있다. 사실 숲의 임상이 양호하여 보전할 공익상 필요가 있을 경우 공공성을 지키기 위해 숲의 형상을 유지하고 훼손을 방지하기 위한 일련의 조치를 취할 수 있다. 즉 도시공원이라는 형태가 아니더라도 토지의 용도지역을 보전녹지지역으로 결정한다든가 개발행위허가 기준을 강화하는 등의 조치도 가능하다. 즉 토지재산권은 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비해 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 다만 헌재는 헌법에 보장된 토지의 강한 공공성을 강조하면서 지목이 대지인 토지에 대해서 ‘매수청구권’과 ‘수용신청권’의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상 가능성을 통해 일정 기간까지 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다고 판시했다. 그리고 지목(토지의 이용목적)이 산(임야)이나 논밭(전답)인 토지의 경우는 종래의 목적대로 사용할 수 있어 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다고 판시했다. 실제 매수청구권제도가 도입된 이후에도 지목이 대지에 한해서 정부가 토지를 살 수 있도록 제한하고 있다. 헌법은 입법자가 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다고 명시하고 있다. 즉 헌법은 토지소유자가 이용 가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적으로 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하고 있지 않다. 따라서 도시계획시설의 지정으로 인한 개발 가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 토지 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야할 현상유지의무 등은 토지 소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주라 명시한 바 있다. 헌법재판소는 공원 일몰제를 도입한 입법자에 대해서 일몰 기간을 20년으로 한정한 것은 심각한 문제라고 판시하였다. 20년이라는 기간이 충분하지 않을 뿐더러, 공원이 지속될 것을 믿고 있는 국민들의 신뢰를 저버린다는 것이 이유다. 더욱이 공원 일몰제는 도시계획 자체를 무너뜨릴 것이라고 강조하면서 공원 일몰로 사라질 공원에 대한 책임은 헌법재판소의 결정이 아니라 입법자의 책임임을 분명히 하였다. [caption id="attachment_188903" align="aligncenter" width="917"] ⓒ환경운동연합[/caption] 구체적인 내용은 다음과 같다. 헌법재판소 결정문(2005.9.29. 2002헌바84·89, 2003헌마678·943(병합) 전원재판부)에 따르면 장기 미집행 도시계획시설결정의 실효제도(공원 일몰제 등)는 토지의 공공의 이익보다 사유재산권 보호에 치우쳐 있다고 평가하고, 이는 '실효제도를 도입함에 따라 얻게 되는 법률에 의한 권리일 뿐 헌법상의 재산권으로부터 당연히 도출되는 권리가 아니다’라고 명시한 바 있다. 뿐만 아니라 실효시점을 지정 후 20년이 훨씬 지난 공원에 대해서도 바로 실효하지 못하게 한 점도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국계법)의 목적이나, ‘과소침해원칙’, ‘비례에 원칙’에 합치한다고 판시하였다. 헌법재판소는 토지재산권의 사회적 기속성이 강한 만큼 입법자(국회·정부)의 재량권을 광범위하게 인정하고 있고, 실효대상규모가 대단히 크기 때문에 실효기산일에 예외를 인정하지 않는다면 공원의 대량 실효사태가 발생해 △사업 시행자인 지자체 등 정부로 하여금 적절한 대처를 할 수 없게 만들고 △‘공원으로 결정돼 있는 인근 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 법적 안정성과 신뢰’를 한꺼번에 해치는 결과를 초래할 수 있다고 본 것이다. 나아가 헌법재판소는 도시공원 결정 후의 사정변화 및 도시계획의 가변성 등을 고려할 때 오히려 20년의 경과기간이 충분하지 않을 수 있고 도시계획 자체를 좌절시키게 될 위험을 초래할 수 있다고 우려했다. 헌법재판소는 헌법이 보장하는 사익과 공익이라는 권리들이 서로 충돌하지 않고, 해소될 수 있도록 관련 정책과 제도를 만드는 것이 입법자의 몫이라고 판시했다. 공원지정 후 부지를 구입해 공원을 조성하지 않은 곳을 일몰제로 풀겠다고 결정한 것은 입법부이고 그때 발생하는 문제 즉 도시숲 감소로 인한 도시민의 삶의 질 하락을 막기 위해 입법부와 행정부가 적절한 법과 제도를 통해 공원을 지켜야 한다고 주문한 것이다. 일본 역시 도시공원제가 있지만 공원 일몰제도는 없다. 일본은 공원을 해제하기보다는 공익과 사익의 충돌을 최소화하기 위해 상속세 감면을 통한 임차공원 등 다양한 보상수단을 지속적이고 체계적으로 마련해 가고 있다. 한국은 이대로라면 헌재의 우려처럼 2020년이면 전국에서 대대적인 공원 해제가 발생할 수밖에 없다. 중앙정부와 각 지자체들이 도시공원을 지키기 위한 정책적 노력을 경주하고, 다양한 형태의 소유자들은 도시숲의 사회적, 공유재적 가치를 사익의 실현 이전에 고려하는 사회의식을 발휘하여 숨 쉬는 도시의 미래를 함께 만들어가야 한다.  

[도시공원의 위기 - 2편] 도시공원은 공유재

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  조선시대에는 여민공리 정책에 따라 산림공유제가 원칙이었고, 무주공산(無主空山)이라 하여 개인이 산림을 소유할 수 없었다. 산림은 공공이 관리하는 자원으로 공동의 자유로운 이용이 가능하였다. 오늘날에도 조선시대 한양도성의 내사산으로 관리되던 북악산, 인왕산, 남산 등에는 국유지가 많이 분포한다. 조선 후기의 산림 소유 실태를 보면 산기슭은 사유림, 산중턱은 촌락 공동림, 산정상은 무주림, 즉 공유림이었다. 대표적인 예로 현재 관악산의 산림 소유 형태를 보면 정상부는 국유림, 산기슭과 중턱은 개인 또는 종중, 학교법인 등의 소유다. 종중이 소유한 땅은 대부분 조선시대 때부터 전통적으로 내려온 재산인 경우가 많다. 현대적 시가지가 개발되면서 효령대군 후손이 소유하던 산은 서리풀공원, 방배공원으로 편입되었고, 광평대군 후손이 소유하던 땅은 광평공원, 양녕대군 후손의 땅은 상도공원으로 편입되었다. 봉은사 소유지는 봉은사근린공원으로, 봉원사 소유지는 안산공원으로 편입되었다. [caption id="attachment_188976" align="aligncenter" width="1250"] ⓒ연세대학교 안산공원[/caption] 고려대학교는 개운산공원, 연세대는 안산공원, 성균관대학은 와룡공원, 삼육대학은 배봉산공원 안의 땅을 소유하고 있다. 이렇듯 도시숲의 소유자는 종중, 종교단체, 학교법인, 개인 등 다양한 주체들로 이루어져 있다. 물론 학교는 학교대로 종교단체는 단체대로 재산에 대한 권리를 최대한 행사하고 싶은 것은 인지상정이다. 그러나 도시숲은 도시 안에 존재하는 임상이 양호한 임야이고 개발행위가 어려운 곳이 많다. 재산상 피해를 줄일 수 있는 현명한 해법을 찾아 도시숲을 지켜 ‘숲은 공유하는 것’이라는 우리 사회문화적 전통과 공유의 정신을 지켜가는 것이 좋을 것이다.  

[도시공원의 위기 - 1편] 사람과 환경을 치유하는 도시공원

 

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도시공원의 위기

1999년 헌법재판소 판결로 촉발된 도시공원 일몰제가 시행되기까지 3년밖에 남지 않았다. 헌법재판소 판결 이후 10년 동안은 도시공원을 일몰로부터 구하기 위한 법제도적 준비가 진행돼 왔으나 최근 10년간 정부의 정책은 완전히 후퇴하여 종합적인 대책 마련을 포기하고 ‘일몰제 대상 공원의 조기 해제’와 ‘공원에 아파트를 짓도록 허락하는 민간공원특례제도만을 추진’해왔다. 이로 인해 국민의 삶의 질에 있어서 중요한 지표인 도시공원은 소멸 위기에 처하게 되었다. 현 상태에서 적절한 대책이 마련되지 않는다면 2020년 사라질 도시공원은 전체 도시공원 면적의 53.4%에 달한다.

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  도시공원은 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민 건강 휴양 및 정서생활을 향상시키는데 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 것(법적 정의)이다. 도시공원은 도시민의 삶의 질, 환경적 지속가능성을 높이는 도시기반시설(sustainable urban infrastructure)로서 자연환경의 보전과도시민의 여가 이용에 기여한다. 우리나라는 전국토의 70%가 산이고, 도시는 16%에 불과하지만 그 도시에 우리나라 인구의 90%가 모여 살고 있다. 전국 곳곳에 산이 많지만 도시 안에 남아있는 산, 도시숲은 존재가치가 남다르다. 도시숲은 이산화탄소를 흡수하고 신선한 산소를 배출한다(‘북서울 꿈의 숲’이 있는 오패산은 연간 약 2만3228톤의 이산화탄소를 흡수한다. 이는 약 7만3천 명이 연간 배출하는 이산화탄소량과 맞먹는다). 산에서 불어오는 바람(산곡풍)은 뜨거워진 도시를 식히고, 도시숲은 섬 모양으로 냉기가 모이는 ‘쿨 아일랜드(cool island)’효과가 있어서 주변지역보다 온도가 1~5℃ 정도 낮고 숲 주변 50~80미터까지 시원하다. 도시숲의 나무들은 미세먼지를 제거하고 깨끗한 공기를 마실 수 있게 할 뿐만 아니라 수원을 함양하여 하천을 흐르게 하고 빗물을 머금어 도시의 홍수 피해를 막고 저감시킨다. 이러한 도시숲의 가치를 일상적으로 체감할 수는 없지만 도시가 한여름의 폭염이나 홍수, 이상건조, 미세먼지 등 재난에 준하는 상황에 처하게 되면 도시숲의 존재감은 극적으로 드러난다. [caption id="attachment_188898" align="aligncenter" width="640"] ⓒ환경운동연합[/caption]  

“우리동네 도시공원을 지키자!”

환경운동연합, ‘도시공원일몰제’ 대응 온라인 서명캠페인 돌입

  지난 3월 14일(수), 환경운동연합은 ‘도시공원일몰제’로부터 도시공원을 지키기 위해 온라인 서명캠페인을 개시했다. 환경운동연합은 ‘도시공원일몰제’의 문제점인 공원 대량 실효사태의 해결방안으로 △도시공원 일몰대상에서 국공유지 원칙적 배제 △도시공원 보상을 위한 국가, 지방재정의 확보 △공원실효 유예 △녹지활용계약 활성화 등을 촉구하며 대국민 서명운동을 시작했다. 2020년 7월부터 시행될 ‘도시공원일몰제’는 기한 내 집행되지 않은 도시계획시설을 도시공원에서 자동해제하는 제도이다. ‘도시공원일몰제’로 인해 해제될 전국의 도시공원의 수는 22000여개 이며 현재 운용중인 도시공원의 53.5%에 이른다. 해제되는 면적은 504㎢으로 축구장 약 79개에 해당한다. 맹지연 환경운동연합 생태보전국장은 “일상과 밀접히 있지만 2020년 이후 도시공원을 지킬 수 있는 보상 제도와 법적 근거가 미비한 현실”이라며 “입법활동과 서명운동에 시민들의 많은 참여를 바란다”고 밝혔다. ‘우리동네 도시공원 지키기’ 온라인 서명캠페인은 'Savingparks.com' 인터넷 사이트에서 참여가능하다. 서명운동은 국회 입법 청원 절차까지 이어질 예정이며, 1차 서명운동은 6.13 지방선거 전까지 진행된다.  

[embedyt] https://www.youtube.com/watch?v=fX3m_QfV-t8[/embedyt]

 

'우리동네 도시공원 지키기' 같이가치 모금함 가기

 

정부는 40년간 반복된 영풍제련소의 환경불법행위 근절 및 재발방지대책을 통해

1300만의 식수원인 낙동강을 지키는데 앞장서야 한다

  [caption id="attachment_189272" align="aligncenter" width="640"] ⓒ영풍제련소 환경오염 및 주민건강 피해 공동대책위원회[/caption] 안동환경운동연합, 안동낙동강사랑환경보존회 등 약 48개 시민환경단체로 구성된 ‘영풍제련소 환경오염 및 주민건강 피해 공동대책위원회’는 19일 경북도청 브리핑실에서 ‘영풍제련소 불법환경행위 규탄 시민사회 공동 기자회견’을 열고 “정부는 조업정지처분을 돈으로 때우려는 영풍그룹의 석포제련소 환경사고를 강력 처벌하고 1300만의 식수원인 낙동강을 지키는데 앞장서야 한다”고 촉구했다. [caption id="attachment_189275" align="aligncenter" width="559"] 석포제련소 인공위성 사진 (출처:환경부)[/caption] 지난 2월 24일 경상북도 봉화군에 위치한 영풍석포제련소에서 폐수가 유출되자, 24일부터 28일까지 봉화군, 대구지방환경청, 한국환경공단이 합동점검을 실시하였다. 그 결과 석포제련소에서 배출한 폐수에는 배출허용기준을 10배 넘는 불소 29.20㎎/ℓ(기준 3㎎/ℓ 이하)와 2배 넘는 셀레늄 0.210㎎/ℓ(기준 0.1㎎/ℓ 이하)이 초과 검출되었다. 이중 불소의 경우 살충제나 쥐약 등의 주원료로 사용될 만큼의 독성물질로 영풍제련소의 인근의 소나무를 고사 시킨바 있다. 이밖에도 불소처리공정 침전조 배관 수리 중 폐수 0.5t을 공장 안 토양에 유출한 것 등 총 6건이 적발되었다. 이로 인해 20일 조업정지처분 등이 예고되자 영풍제련소측은 관련종사자와 경제신문을 통해 경제적 불안감을 조성 조업정지처분을 피하여 과징금으로 무마하고자 혈안이 되어있다. [caption id="attachment_189274" align="aligncenter" width="640"] ⓒ영풍제련소 환경오염 및 주민건강 피해 공동대책위원회[/caption] 한편, 영풍석포제련소가 봉화군을 상대로 「토양정화기간 연장불허취소 소송」과 「토양오염 정보공개 결정 취소 소송」에 대해 대구지방법원 행정1부는 최근 원고승소 판결이 내려졌다. 이 역시 매우 우려되는 부분이다. 봉화군은 2015년4월 영풍석포제련소에 토양오염정화사업을 2017년4월말까지 시행토록한 행정처분에 대해 이를 한달 지난해 앞둔 3월 에 토양오염정화기간을 2년 더 연장을 요청했고 봉화군이 이를 불허하자 「토양정화기간연장불허취소 소송」을 낸 것이다. 환경단체들은 영풍석포제련소의 토양오염정화부지의 경우 단순한 토양오염이 아니라 불법폐기물 매립으로 인한 오염이라는 의혹을 갖고 있던 차에 영풍제련소는 때마침 관련정보 공개에 대한 비공개를 신청함으로써 의혹이 보다 설득력을 얻고 있다. 영풍석포제련소는 2년간 토양오염정화사업은 뒷전이고, 공장 패쇄 후 토양오염정화사업 추진이 가능 하도록 관련법규 개정활동을 중심으로 추진해왔던 것이다. 실제 영풍석포제련소는 매사에 불법과 탈법으로 일관했다. 현재 토양오염정화명령 대상지가 포함된 제3공장 조성과정 또한 그러하다. 2005년 제4종의 소형 대기배출사업장으로 신고한 후 이와 달리 대형의 특정대기유해물질 배출시설 1종 사업장을 허가 없이 증설 후 불법으로 가동해 오다 2013년 8월 적발된 것이다. 이후 이행강제금 14억600만원을 납부하고, 불법건축물 양성화를 통해 현제 운영 중이다. 하지만 제3공장 부지는 낙동강최상류 지역으로 분지형태의 지역적 특성으로 금속의 제련시설에서 발생되는 오염물질이 대기로 확산되지 않고, 정체돼 주변지역에 영향을 줄 수 있고, 강우시 낙동강에 유입돼 수질관리에 어려움을 줄 뿐만 아니라 보전산지이자 하천침수지이고 철도용지로 애초에 허가가 불가능한 곳이었다. 영풍석포제련소의 매출은 지난 해 기준 1조 3천억원이며, 국내 재계순위 26위로 영풍그룹의 주력사이다. 정부와 사법부는 우리나라의 기업이라면 중소기업도 모두 지키는 토양오염정화명령을 막무가내로 지연시키는 것에 대한 영풍석포제련소의 책임을 엄중히 물어야한다. 또한 현행과 같이 각종 불법행위에 대한 벌금을 중소기업과 같은 수준으로 대기업에게 부과하는 것은 영풍석포제련소와 같은 참사를 방치하는 것이나 다름이 없으므로 해당 기업의 영업이익과 비례하여 일정비율로 벌금을 부과하는 등의 제도개선도 시급히 추진되어야 한다. 영풍석포제련소 또한 환경오염과 안전이 우려되는 곳에 불법으로 대규모 공장을 신설한 만큼, 향후 지속적으로 사업을 영위할 목적이라면 환경오염사고 재발방지를 위한 모든 투자와 주민건강에 대한 근본적인 대책을 조속히 추진하여야 함을 명심하여야 할 것이다. 그리고 무엇보다 낙동강을 식수원으로 음용하는 1300만 국민들의 건강과 생명이 최우선임을 한순간도 잊지 말아야 할 것이다. 이는 영풍석포제련소의 40연년간의 불법행위를 더 이상 간과할 수 없는 이유다.

2018년 3월 19일

영풍제련소 환경오염 및 주민건강 피해 공동대책위원회

[대구경북] 영풍제련소봉화군대책위원회, 영양댐대책위원회, 안동환경운동연합, 안동낙동강사랑환경보존회, 상주환경운동연합, 상주시민주단체협의회, 구미낙동강공동체, 구미YMCA, 대구환경운동연합, 영남자연생태보존회 [부산] 부산환경운동연합, 생명그물, 낙동강하구기수생태복원협의회, 습지와새들의 친구, 대천천천네트워크, 학장천살리기시민모임, 온천천네트워크, 백양산동천사랑시민모임 [울산] 울산환경운동연합, 태화강보존회, 무거천생태모임, 명정천지키기시민모임, 울산강살리기네트워크 [경남] 가톨릭여성회관, 경남녹색당, 김해YMCA, (사)경남생명의숲 국민운동, 김해양산환경운동연합, 마산YMCA, 마산YWCA, 진주YMCA, 마창진참여자치시민연대, 마창진환경운동연합, 민주노총경남본부, 사천환경운동연합, 진주환경운동연합, 참여와 연대를 위한 함안시민연대, 통영거제환경운동연합, 창녕환경운동연합, 창원YMCA, 정해관, 한은정, 허정도, (사)한국생태환경연구소, 한살림경남, 낙동강어촌사랑협회,[전국사무처] 녹색연합, 환경운동연합

환경적폐 설악산 케이블카 사업, 환경부의 부역사실 문건이 드러나

 환경부 장관의 대국민 사과, 책임자 처벌, 설악산 케이블카의 즉각 취소를 촉구한다.

    ○ 지난 3월 23(금) 환경부 장관 직속 ‘환경정책제도개선위원회’는 4개월간의 운영결과를 발표한 바 있습니다. 해당 위원회는 민간인원 20명으로 구성되어 국민의 환경권을 훼손하고 지속가능발전 실현을 저해한 과거 환경부의 관행과 요소들을 발굴·조사해왔습니다. 이 과정에서 설악산 오색케이블카 사업의 행정절차 집행과정에 심각한 환경권 침해 사실이 무수히 드러났습니다. 특히 사업자가 아닌 환경부가 국립공원위원회 심의를 준비하고, 민간전문검토위원회는 국립공원관리공단 직원들을 동원해 문서를 작성하고 운영했다는 문건이 드러나 큰 파장을 일으켰다. ○ 설악산 오색케이블카 사업이 대표적 환경적폐 사업이라는 것은 설악산국민행동 등 시민사회의 활동을 통해 널리 알려져 있습니다. 그러한 가운데 설악산 오색케이블카 사업의 대표적 행정심의기관인 환경부가 환경적폐에 부역한 사실을 스스로 밝힌 것이다. ○ 환경부는 위와 같은 자성(自省)의 움직임에 걸맞게 설악산 오색케이블카 사업의 청산작업에 속도를 내야 할 것입니다. 물론 그 첫 시작에 앞서 설악산 오색케이블카의 사업의 전면취소가 전제되어야 하는 건 너무도 당연한 수순입니다. 이에 설악산국민행동 등은 관련입장을 밝히고, 책임자 처벌을 위한 고발계획을 발표하는 기자회견을 3월 26일(월) 오전 11시에 광화문 광장에서 개최했다.  

환경부는 국민 앞에 사죄하고, 설악산 오색케이블카 사업 즉각 취소하라!

환경부 장관 직속 환경정책제도개선위원회가 과거 환경부의 폐단을 조사한 결과를 발표하였다. 이번 조사결과보고서에는 설악산 오색케이블카 사업 추진과정에서의 문제점들이 명명백백히 적시되어있었다. 이명박, 박근혜 정부를 거쳐 오며 밀실에서 자행되어왔던 부당하고 위법한 행태들이 만천하에 드러난 것이다. 설악산국립공원지키기국민행동 등 시민사회계의 활동으로 설악산 오색케이블카 사업의 허와 실은 대부분 드러난 상태다. 하지만 이번 결과발표로 공개된 환경부 문건으로 설악산 오색케이블카 사업의 추악한 민낯은 더 선명해졌다. 특히 환경부가 해야 할 역할을 망각한 것도 모자라 노골적으로 사업자를 도와주었다는 사실은 모두를 경악하게 한다. 환경부는 오색케이블카 사업이 국립공원심의위원회를 통과할 수 있도록 국립공원관리공단 직원들을 동원해 3개월간 심의보고서를 작성하게 하였다. 실체 상 하자가 있는 심의자료를 바탕으로 오색케이블카 사업은 국립공원위원회 심의를 통과했다. 국립공원위원회 개최 당시 참여위원들의 숙고 끝에 내려진 결정으로 비추어졌지만, 실제로는 환경부가 사업자와 짜놓은 각본대로 진행되었다. 대국민사기극이었던 것이다. 환경부가 환경정책제도개선위원회를 통해 설악산 오색케이블카 적폐에 대한 부역사실을 밝히고 자성(自省)의 자세를 갖춘 것은 환영할 만한 일이다. 하지만 이것만으로는 대국민사기극의 혐의를 벗을 순 없다. 환경부가 직접 설악산 오색케이블카 사업의 청산작업에 속도를 내는 것만이 그간의 과오를 씻을 수 있는 유일한 길이다. 환경부의 속죄의 길에 설악산국립공원지키기국민행동 또한 감시자로서 함께 할 것이다. 그 일환으로 대국민사기극의 핵심책임자들을 가까운 시일 내에 고발조치할 것을 밝히는 바이다. 동시에 아래와 같이 우리의 뜻을 환경부에 강력히 전달한다. 하나, 환경부는 환경정책제도개선위원회의 조사결과와 권고를 전면 수용하라! 하나, 환경부는 그간의 과오에 대한 대국민사과를 진행하고, 설악산 오색케이블카 사업을 즉각 취소하라! 하나, 환경부는 설악산 케이블카의 행정상 취소를 위해 고시삭제 및 철회, 환경영향평가부동의 등 부처차원의 모든 수단을 동원하라! 하나, 환경부는 환경정책제도개선위원회를 통해 밝혀진 사실을 토대로 철저한 진상조사를 실시하고, 책임자를 처벌하라! 하나, 환경부는 국립공원 내 케이블카 사업을 허용하는 법조항을 폐지하는 등 재발 방지(안)을 마련하라!

2018년 3월 26일

설악산국립공원지키기국민행동/ 설악산국립공원지키기강원행동/ 케이블카반대설악권주민대책위