복지효율화 운운하지만 이중 잣대로 국민복지 훼손하려는 보건복지부

이번 결정사항이 미칠 사회적 영향에 대한 논의 부족해
중요한 결정인 만큼 회의결과 등 공개해 행정투명성 높여야

어제(5/12) 한국일보는 “중복 복지 안된다는 복지부, 경남도 사업은 봐주기?(기사보러가기 : http://durl.me/8tzd56)”라는 내용을 단독 보도했다. 같은 날 보건복지부는 해명자료(첨부파일 참조)를 통해 “경남도 봐주기가 아님”을 밝히며, 정당한 의사결정을 거쳐 결정된 내용이라고 반박했다. 그러나 참여연대 사회복지위원회(위원장 : 이찬진 변호사)는 “보건복지부가 복지사업의 중복․조정에 대한 기술적 검토를 거쳐 경남도의 ‘서민자녀 교육지원사업’을 심의했으나, 이번 안건이 미치는 사회적 영향을 충분히 고려하지 않았다“며 우려를 표했다.

[보건복지부가 밝힌 변경보완 요청한 내용]

◦ 온라인 교재비 및 수강료는 시군의 지역적 특성에 따라 보충학습의 기회를 제공받기 어려운 지역에 제한적 시행이 필요하므로 구체적인 시행계획 제출

 ◦ 자기주도 학습캠프 운영사업은 경남도내에서 기 시행하고 있는 ‘지역사회서비스투자사업(아동청소년 비전형성 지원사업)’과 사업내용이 동일한 것으로 판단됨으로 기 실시 사업인 아동청소년 비전형성 지원사업을 우선 확대하도록 요구

 ◦ 대학생 멘토링, 특기적성교육 지원사업의 유사중복 여부는 경남 교육청의 ‘방과후 학교 수강권 지원’과 내용상 중복의 여지가 있으므로, 사업을 시행할 경우 시행기관에서 중복이 나타나지 않도록 철저한 관리

 ◦ 서민자녀 자기주도 학습캠프 사업과 맞춤형 교육지원사업은 제공기관의 효율적 관리를 위한 운영체계 구축(사설학원은 제공기관에서 제외)

 ◦ 대상자 선정의 객관성 확보, 업무처리 효율화 등을 위하여 행복e음 활용

최근 박근혜정부는 2015년 4월 ‘복지재정 효율화 추진방안’을 발표하며, 유사․중복사업을 정비할 계획임을 밝혔다. 여기에는 지자체 복지사업 중에서 ‘사업의 효과성이 분명치 않고 국가사업과 유사․중복성이 높은 복지사업에 대해 조정을 권고’하겠다는 내용을 포함하고 있다. 실제 많은 지자체들이 자체적으로 시행하려는 복지사업이 보건복지부 및 사회보장위원회와의 협의과정에서 ‘반려’되거나, ‘추가협의’로 수개월째 집행되지 못하고 있다. 특히, 대구에서는 ‘14년 6월부터 장애인활동보조서비스 추가지원사업(대상자 확대 및 1일 24시간 지원보장)에 대한 협의과정을 시도했으나 수차례 ‘추가협의’ 결정으로 현재까지 지원하지 못하고 있다(관련 기자회견 보도자료 파일로 첨부했음) . 이로 인해 장애인활동보조서비스 추가지원을 준비 중이던 여러 지자체에게 영향을 미치고 있다.

보건복지부의 해명자료를 보면,

"최종 의사결정과정을 위해 복지부 사업, 교육부 및 경남도 교육청 사업과 유사․중복여부 등에 대해 민간전문가 의견수렴 내용 등을 기초로 몇차례 내부 의사결정과정을 거쳐 2015년 5월 8일 ‘변경․보완후 수용’하기로 협의 결과를 통보하였다"

언론보도가 없었다면 복지부가 이번 결정내용을 국민에게 공개하지 않고 경남도에만 통보한 것을 알 수 있다. 유사․중복 사회복지사업에 대한 정비는 사회보장기본법 상 사회보장위원회의 핵심사업으로 사회보장위원회의 회의결과는 모두 공개하도록 되어 있다. 이에 참여연대는 보건복지부 담당공무원에게 ‘사회보장위원회의 관련 회의결과의 공개를 요구’했으나 ‘사회보장위원회 전체회의가 아니라, 분과회의라는 이유로 공개할 수 없다’는 답변을 들었다. 또한 사회보장위원회 분과회의의 결정이 별도의 재심과정 없이 사회보장위원회 전체회의 결정과 같은 효력을 가짐에도 분과회의의 회의결과는 비공개한다는 원칙을 확인했으며, 이는 상식적으로 납득하기 어려운 답변이다.

이에 참여연대는 “경남도의 서민자녀 교육지원사업은 기존의 다른 복지사업과 다르게 우리사회에 다양한 영향을 미치는 중요한 사안으로, 보건복지부가 기능적인 검토뿐 아니라 우리사회의 미칠 영향까지 충분히 고려했어야 한다. 또한 보건복지부가 일관성 없이 지자체 복지사업을 정비하는 것은 헌법상 보장하는 지방자치권을 침해할 소지가 크며 지역주민의 요구를 반영한 지자체 고유 복지사업을 침해․축소한다는 의혹을 갖기에 충분하다”고 지적했다. 나아가 “박근혜 정부의 핵심사업 중 하나인 유사․중복 사회복지사업을 조정하는 사업은 지방자치권의 침해가 되지 않도록 최소한도의 범위 내에서 객관적이고 엄격한 기준으로 이루어져야 하며, 사회보장위원회(분과회의) 등의 조직구성과 회의결과 및 결정내용을 투명하게 공개하여 국민의 불신을 최소화하고, 알권리를 보장해야한다”고 밝혔다.

지방교부세법 시행령 개정안 철회하라!

- 사회보장위원회 심의·조정 미이행시 교부세 감액 규정은 유사중복 사회보장 정비방안의 강제근거 만들려는 시도
- 반복지적 정책이자 중앙집권적, 비민주적 통제정책으로 철회되어야

최근 정부는 사회보장위원회의 결정을 따르지 않는 지방자치단체에 대해 교부세를 감액하는 방안을 추진하고 있다. 행정자치부는 지난 9월 30일 지방교부세법 시행령 및 시행규칙 일부 개정령(안)을 입법예고하였는바, 지방자치단체가 사회보장위원회의 심의·조정 결과를 따르지 않고 사회보장사업을 시행할 경우 해당 지방자치단체에 대하여 교부세를 감액할 수 있는 조항(안 제12조 제1항 제9호)이 포함되어 있다. 정부의 이런 방침은 지역주민의 복지욕구를 최우선적 기준으로 삼아야 하는 사회서비스의 기본원칙을 정면으로 거스르는 反복지적 정책이며, 주민의 복지증진을 중요한 목적으로 하는 지방자치제도의 본질을 무력화하는 反지방자치적이고 권위주의적 통제정책으로 즉각 철회되어야 한다.

문제가 되는 개정안의 조항을 보다 구체적으로 보면, “사회보장기본법 제20조 제4항, 제26조 제2항 및 제3항에 따른 협의 및 조정결과를 따르지 아니하고 지나치게 많은 경비를 지출할 경우”에 해당 지방자치단체에 대해 “협의 및 조정결과를 따르지 아니하고 지출한 금액 이내”에서 지방교부세를 감액할 수 있게 한 것이다. 여기서 제26조 제2항과 제3항은 최근 지방자치단체의 복지확대에 걸림돌이 되고 있는 사회보장제도 신설·변경시 협의·조정 조항이다. 그런데 지방교부세법 시행령 개정안에는 그동안 거론되지 않던 사회보장기본법 제20조 제4항이 새롭게 추가되었다. 사회보장기본법 제20조 제4항은 “관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의조정사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다”고 되어 있다. 여기서 말하는 심의·조정은 사회보장기본법 제20조 제2항에 의해 사회보장위원회가 수행하는 심의·조정을 말하며 이 심의·조정의 대상은 사회보장기본계획이나 사회보장제도 평가, 사회보장제도 신설·변경, 급여 및 비용부담 등 사회보장제도 전반에 걸쳐 있다.
따라서 현재 정부가 추진하는 지방교부세법 시행령 개정은 사회보장제도 신설·변경만이 아니라 일반적인 의미에서의 사회보장사업에 관한 심의·조정에 대해서도 지방교부세 감액이라는 채찍을 만들어 지방자치단체를 강제하겠다는 것이다. 이는 최근 정부가 추진하고 있는 유사·중복 사회보장사업 정비방안과 관련해서 지방자치단체에 강제력을 행사할 수 있는 법적 근거를 만들려는 것임이 분명하다.

지방자치단체가 시행하는 사회서비스는 지역주민의 복지욕구를 최우선의 기준으로 삼아야 한다. 사회보장기본법 제3조 제5호는 평생사회안전망에 관하여 주민의 기본욕구와 특수욕구를 고려하여 소득과 서비스를 보장하는 맞춤형 사회보장제도라고 규정하고 있다. 이 규정은 맞춤형 사회보장이 가장 최우선적으로 고려해야 하는 것이 바로 주민의 욕구라고 명시하고 있는 것이다. 또한 사회보장기본법 제22조 제1항에서 국가와 지방자치단체로 하여금 이처럼 주민의 욕구를 가장 우선적으로 고려해야 하는 맞춤형 사회보장을 구축해야 한다고 의무화하고 있다. 뿐만 아니라 현 정부는 작년 12월에 사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률(이하 “사회보장급여법”)을 제정하여 사회보장급여를 필요로 하는 주민은 관할 지방자치단체에 사회보장급여를 신청토록 하고 이 신청에 대해 지방자치단체장은 주민의 욕구를 조사하여 지원여부를 결정한 후 수급자격이 인정되면 개별지원계획을 수립하여 사회보장급여를 제공토록 하는 ‘신청-조사-결정-지원’ 절차를 올해 7월부터 시행하고 있다.
이처럼 지방자치단체에 대하여 주민의 욕구에 맞추어 급여를 실시할 것을 명시하고 세부절차까지 마련, 시행하고 있는 마당에 정부는 스스로가 마련한 이런 조항들을 위배하여 국무총리 산하의 사회보장위원회의 심의·조정결과를 지방자치단체에 강제로 부과하려고 하고 있는 것이다. 정부는 현재 추진 중인 유사·중복 사회보장사업 정비방안에 있어서도 주민의 복지욕구를 고려한 기준을 제시한 바가 없으며 나아가 사회보장제도 신설·변경시 협의·조정과 관련해서도 어떤 기준에 의해 협의, 조정할 것인지에 대해 사회적 논의를 거친 적이 없다. 지역주민이나 국민들의 의사는 전혀 반영하지 않고 사회보장위원회에서 자의적으로 진행한 심의조정결과를 근거로 지방자치단체에게 사회보장사업의 폐지, 중단을 강제하는 것은 사회보장사업의 본질적 성격을 침해하는 反복지적인 것으로 즉각 중단되어야 한다. 중앙정부의 지방자치단체의 복지사무에 대한 통제는 해당 지자체와 지역주민이 참여할 수 있는 민주적인 논의과정을 통하여 이루어져야 한다.

헌법은 지방자치를 규정하고 있으며, 주민의 복지증진을 주된 존립 목적으로 하는 제도이므로 지방자치단체가 주민들에게 필요한 사회보장사무를 처리하는 것은 본질적인 고유임무이다. 또한 지방교부세는 본질적으로 지방자치단체의 일반예산으로서 지방의회의 심의를 거쳐 확정된 용도라면 해당 지방자치단체가 자율적으로 집행할 수 있는 예산이다. 이에 대하여 행정기관도 아닌 사회보장위원회의 심의·조정결과를 앞세워 지방교부세의 감액을 추진하는 것은 지방자치를 정면으로 위배하는 중앙집권적이고 비민주적인 발상이라 아니할 수 없다.
더욱이 이번의 지방교부세법 시행령 개정안 추진이 최근 정부의 유사·중복 사회보장사업 정비방안이 법률적 근거가 취약하다는 비판에 대한 대응 차원에서 시도되는 것으로 보이는바, 이는 지극히 반민주적인 행태라 하지 않을 수 없다. 헌법과 지방자치법에 규정된 지방자치의 본질과 사회보장기본법에 규정된 주민의 욕구를 고려한 맞춤형 사회보장제도의 구축, 운영을 법률보다 하위규정인 시행령에 의해서 침해하려는 시도인 것이다. 정부는 지방교부세법 시행령 개정안을 당장 철회하여야 한다.

이건세 건국대학교 의학전문대학원 예방의학교실 교수

보건복지부는 2018년 3월 12일 커뮤니티 케어 추진본부를 구성하고 모두가 어울려 살기 위한 지역사회 포용 확대를 추진하기 위해 다양한 계획을 수립하였다. 그중 하나로 ‘커뮤니티 케어 로드맵’을 발표하고, ‘재가 및 지역사회 중심 선도사업’ 모델을 개발하여 내년부터 커뮤니티 케어 선도사업을 단계적으로 추진해나갈 계획을 밝혔다.¹⁾

이후 5월에는 사회보장위원회 산하에 복지, 보건, 의료 등 다양한 분야 전문가와 복지부, 행안부 등을 포함한 커뮤니티 케어 전문위원회를 구성하여, 각계각층의 의견을 담아 계획을 추진하였다.²⁾ 필자도 이 전문위원회의 위원장으로 참여하고 있다. 이외에도 보건사회연구원의 콜로키움, 국회 토론회 등 다양한 발표와 의견을 수렴하는 자리가 있었다.

보건복지부의 커뮤니티 케어 추진본부는 ‘커뮤니티 케어(Community Care)’를 돌봄(Care)을 필요로 하는 주민들이 자택이나 그룹홈 등 지역사회(Community)에 거주하면서 개개인의 욕구에 맞는 복지급여와 서비스를 누리고, 지역사회와 함께 어울려 살아가며 자아실현과 활동을 할 수 있도록 하려는 혁신적인 사회서비스 체계를 의미하고 있다. 이것은 앞으로 다가오는 사회의 변화를 대비하는 것이다. 보건복지부는 “2017년 8월 고령사회(65세 이상 노인인구 비율이 전체의 14%) 진입 이후 8년만인 2025년에 초고령사회(노인인구 비율 20%)로 진입할 것으로 예상됨에 따라 일상생활에서 의료, 돌봄, 복지 서비스가 필요한 노인ㆍ장애인 등이 급격히 증가할 것으로 예측된다”고 지적하고, “커뮤니티 케어가 대규모 기관(병원ㆍ시설) 중심에서 지역사회 중심으로 사회서비스를 혁신하기 위한 시작점이 될 것으로 본다”고 하였다.

자료에도 제시되어 있듯이 보건복지부는 외국의 사례의 하나로 일본의 ‘지역포괄 케어시스템’을 소개하고 있다. 일본은 급격한 고령화 등 인구구조 변화에 대응하기 위해 ‘의료로부터 개호로’, ‘병원ㆍ시설로부터 지역ㆍ재택으로’를 목표로 재택의료ㆍ재택개호의 확충을 추진 중이며, 중증요개호상태가 되어도 자신이 살던 곳에서 기존의 생활방식을 유지하며 살아갈 수 있도록 주거, 의료, 개호, 예방, 생활지원이 포괄적으로 제공되는 시스템 구축을 추진하고 있다. 지역단위 ‘지역포괄지원센터’를 설치하여 지역포괄지원센터의 케어매니저, 사회복지사, 간호사가 개개인의 상태와 욕구를 파악하여 케어매니지먼트 계획 수립 등 서비스 연계 지원을 하고 있다. 이런 이유로 최근 일본에 대한 관심이 매우 높아지고 있으며, 보건복지부에서도 일본을 방문하여 지역포괄 케어시스템, 일본의 노인 보건의료복지 대응 현황을 파악하기 위해 방문하고 있다.

보건복지부가 일본의 의료전달 체계와 지역케어시스템을 벤치마킹해 커뮤니티 케어의 구체화와 의료전달 체계의 대안을 찾고 있다. 저출산ㆍ고령화가 한국사회의 심각한 문제로 떠오르면서 우리보다 20여 년 빨리 고령화가 시작된 일본을 분석하고 있다. 이미 1994년에 인구의 14% 이상이 고령인구였던 일본은 일찍부터 고령화 대책을 시행했고, 지역케어시스템이 활발하게 운영되고 있다. 지역케어시스템이란 문재인 정부가 적극 추진 중인 ‘커뮤니티 케어’와 유사한 개념으로 보고 있다.³⁾ 그럼, 일본의 지역포괄 케어시스템에 대하여, 그리고, 일본의 고령사회를 대비한 현황을 살펴보자.

일본의 경우 단카이 세대 700만 명이 후기고령자가 되는 2025년을 향해 의료ㆍ개호 제공 체제의 재검토가 급속도로 진행되었다. 특히 2014년 6월 국회에서는 개호와 의료 개혁을 위해 「지역의 의료 및 개호의 종합적인 확보를 추진하기 위한 관계 법률의 정비 등에 관한 법률안」(이하 ‘의료개호일괄법’)이 가결 성립되었다. 이 법은 의료법의 개정이나 개호보험법 개정 등을 합쳐 19개의 개정안을 일괄로 한 패키지 법이다. 이 의료개호일괄법의 가장 큰 정책 과제는 지역포괄 케어시스템이다.

지역포괄 케어시스템은 ‘개호가 필요하게 되어도 익숙한 지역에서 그 사람다운 자립적인 생활을 할 수 있도록 의료, 개호, 예방, 생활 지원, 주거를 포괄적이고 지속적으로 제공하는 시스템’이다. 한마디로 ‘aging in place’, ‘익숙한 지역에서 최후까지’라고 할 수 있다. 지역포괄케어 연구회 보고서에 따르면 ‘요구에 맞는 주택이 제공되는 것을 기본 바탕으로 생활상의 안전ㆍ안심ㆍ건강을 보장하기 위해 의료 및 개호 예방뿐만이 아닌 복지서비스를 포함한 다양한 생활지원서비스가 일상생활의 장(일상생활 권역)에서 적절하게 제공될 수 있는 지역에서의 체제’라고 하고 있다. 이때 지역포괄 케어 권역은 ‘대개 30분 이내에 도착할 수 있는 권역’을 이상적인 권역으로 정의하고 구체적으로는 인구 1만 명 정도의 중학교 학군을 기본 지역으로 하고 있다.⁴⁾

일본에서 지역포괄 케어시스템의 선구가 된 것은 1970년대에 시작된 히로시마현 공립 미쓰기 종합병원을 거점으로 한 오노미치시 미쓰기쵸의 ‘지역포괄 케어’이다. 미쓰기 종합병원 외과의 야마구치 노보루 의사는 1970년 당시 뇌졸중이나 심근경색으로 미쓰기 종합병원에 입원한 노인이 퇴원하여 가정에 돌아가 바로 ‘와병 생활(bed ridden)’이 되고 다시 입원하는 경우가 많다는 것을 깨달았다. 이에 대해 미쓰기쵸는 1975년부터 간호 및 의료를 가정에 ‘배달’하는 서비스를 시작하여 와병 방지에 힘쓰기로 했다. 이때부터 미쓰기쵸의 보건의료복지의 통합에 의한 ‘와병생활 예방’을 위한 실천을 지역포괄 케어라고 부르게 되었다.

이렇게 시작된 지역포괄 케어이지만 이 구조를 의료와 복지의 다원적 서비스 제공 체제 속에서 보편화시켜 전국적인 정책으로 실현해 나가는데 또 2000년부터 시작된 개호보험 제도의 탄생을 기다려야 했다. 2000년에 개호보험 제도가 시작한지 얼마 되지 않아 후생노동성 보건국이 조직한 고령자 개호연구회가 발표한 ‘2015년 고령자 개호’에서 재차 지역포괄케어 구축의 필요성이 제언되었다.

<그림 3-1> 사회보장, 세제일체개혁안에 의한 개호의 미래상

그럼 어째서 오늘날 지역포괄 케어시스템이 필요한 것인가. 그 두 가지 이유를 생각해보자. 첫 번째는 이제는 의료와 개호의 일체화, 포괄화가 요구되고 있기 때문이다. 노인은 질병에 의한 자연사 속에서 ‘급성기 케어 → 회복기 케어 → 장기 케어’와 같은 순환적인 ‘케어 사이클’을 따른다. 의료서비스는 원칙적으로 의료보험에서 지급되며 개호서비스는 개호보험에서 지급된다. 양자는 사회보험이라는 점에서는 같지만 각각의 서비스 제공 주체와 서비스 내용, 전문인력, 보험의 업무가 다르다. 단지 서비스를 받는 환자ㆍ이용자는 어디까지나 한 사람이며 그 요구에 맞도록 의료와 개호 서비스를 케어 사이클의 흐름에 따라 끊임없이 원활하게 제공될 필요가 있다.

두 번째 이유는 앞으로 단카이 세대가 대량 사망 시대를 맞이하기 때문이다. 2030년경부터 단카이 세대 700만 명의 대량 사망 시대가 시작된다. 현재는 연간 총 사망자 수가 120만 명 정도이지만 이것이 단카이 세대가 사망하는 2030년대에는 무려 연간 165만 명에 달한다. 이와 같은 추계가 현실이 되면 단카이 세대 47만 명의 사망 장소가 없는 무서운 시대에 돌입하게 된다. 죽을 곳을 찾아 방황하는 대량의 ‘사망 장소 난민’의 시대가 온다. 이런 암담한 미래를 회피하고자 하는 프로그램이 재택에서 임종을 지켜보기 위한 프로그램이다. 즉 단카이 세대의 임종을 지역 전체로 지지하는 것이 지역포괄 케어시스템의 또 다른 역할이다.

<그림 3-2> 지역공생사회의 실현을 위한 종합 지원 체제

2016년 7월 후생노동성은 이 지역포괄 케어시스템의 강화책으로 ‘우리가, 모두 같이’, ‘지역공생사회의 실현을 향한 지역포괄 지원 체제’라는 개념을 내세우고 있다. 1) 노인뿐만 아니라 장애인이나 어린이, 생활 곤궁자 등 종적관계가 아닌 지역을 ‘모두 같이, 한꺼번에’ 포괄하는 지원 종합 지원 체제를 구축하고 있다. 또한 2) 지역주민이 ‘우리’로서 공적인 지원과 협력하여 주민 서로가 버팀목 합을 만들어가는 접근을 하고 있다. 주목할 것은 일본의 경우 노인에서 출발하여 장애인, 취약계층, 어린이를 모두 포괄하는 접근을 한다는 점이다. 우리의 경우 복지 정책의 대상으로 사회적 취약계층과 노인의 문제가 명확히 구분되어 있지는 않다.⁵⁾

일본의 경우 고령자의 병원입원, 의료비의 증가라는 것을 매우 중요한 문제로 인식하고 병원에서 지역사회로의 전달 체계를 개편하기 위한 커다란 흐름 속에 지역포괄 케어시스템이 존재한다. 지역포괄 케어는 입원으로부터 재택생활을 지원하는 지역자원 체계를 구축하는 것이다.

질병이나 부상으로 입원하고 장애가 남거나 간병이 필요한 상태가 되면 그 이후의 생활에 차질을 빚어 다양한 불안이나 ‘생활의 어려움’이 발생하게 된다(<그림 3-3>). 병원에서는 병이나 장애 때문에 지금까지의 생활을 못하게 된 사람이 새로운 삶을 향해서 갈 수 있도록 의사ㆍ간호사ㆍ재활 전문가ㆍ의료사회복지사 등 다양한 직종이 팀을 이뤄 합동한다.

<그림 3-3> 질병이나 부상으로 곤란할 때 사용할 수 있는 사회자원

<그림 3-4> 퇴원준비 및 재택요양을 위한 의료와 개호의 흐름

퇴원 지원은 지역의 보건의료복지 기관과의 연계가 필수적이다(<그림 3-4>). 퇴원 준비를 할 때 중요한 것은 정해진 절차에 휩쓸리지 않고 그 사람의 ‘LIFE(생명, 생활, 삶)’에 다가가는 사회생활에 복귀지원을 해나갈 것이다. 또한, 지역에는 재택생활을 지원하는 다양한 사회자원이 있다(<그림 3-5>).

의료사회복지사 등은 환자 가족에게 새로 생긴 ‘생활의 어려움’에 대해 어떤 제도나 서비스를 사용할 수 있는지를 함께 생각하고 지역에서 지지해주는 관계 기관과 제휴하면서 생활의 재구축을 지원하고 있다. 일본의 노인들이 받을 수 있는 서비스는 매우 다양하다. 그 내용을 전체적으로 파악하기 어렵고 너무 복잡하기까지 하다.

첫째, 사는 곳에서 이용하는 서비스로는 ▲방문개호(홈헬프), ▲방문 개호원(홈헬퍼)이 가정에 방문하여 개호나 가사 등의 일상생활상의 관리를 하는 서비스, ▲방문간호(간호사 등이 가정을 방문하여 요양상의 관리 또는 필요한 진료의 보조를 실시하는 서비스), ▲정기순회ㆍ수시 대응형 방문개호 및 간호(방문개호와 방문간호를 정기적 순회 또는 필요할 때 받는 서비스), ▲방문입욕 개호(가정에 욕조를 반입하여 목욕하는 서비스), ▲방문재활(물리치료사나 작업치료사, 언어치료사가 가정에서 재활을 실시하는 서비스), ▲주택요양 관리지도(의사, 치과의사, 약사, 영양사 등이 방문하여 요양생활에 필요한 조언을 하는 서비스), ▲복지용구 대여(일상생활이 더 살기 좋게 되도록 휠체어ㆍ침대 등의 복지용구를 대여 받는 서비스, 개호도에 따라 일부 제외 용구가 있음), ▲복지용구 구입비(입욕ㆍ배설 등에 사용하는 복지용구 구입비용의 환불을 실시하는 서비스), ▲일상생활 용구(더 안전하게 생활하기 쉽도록 용구를 빌리거나 받을 서비스로 대상은 65세 이상의 혼자생활하거나 노쇠한 사람), ▲주택 개조비(난간의 설치나 단차해소 등의 주택 개조비용의 환불을 실시하는 서비스), ▲고령자 생활지원(독립적인 생활을 유지하기 위해 개보 예방으로 일상생활에 밀착한 다양한 서비스, 대상은 개호 예방과 생활지원을 필요로 하는 고령자)이다.

<그림 3-5> 생활지원 맵

둘째, 직접 가서 이용하는 서비스로는 ▲통소개호(데이서비스), ▲개호 사업소에 다니고 목욕, 식사 등의 일상생활상의 관리 및 레크리에이션 등을 실시하는 서비스, ▲통소재활(데이케어), ▲병원이나 개호 노인 보건시설에 다니고 필요한 일상생활동작 훈련, 개별 재활 프로그램 등을 실시하는 서비스로 소규모 다기능형 주택개호(다니는 것을 중심으로 이용자의 상태나 희망에 따라 숙박 및 방문 서비스를 함께 받는 서비스), ▲단기입소 생활개호(단기보호, 단기입소시설, 특별 양호 노인홈 등에 단기간 입소하여 목욕, 배설, 식사 등의 일상생활상의 도움이나 기능훈련을 받는 서비스), ▲단기입소 요양개호(단기보호, 개호 노인보건시설, 지정 개호 요양형 의료시설 등에 단기간 입소하여 간호, 의학적 관리하에서 개호, 기능훈련, 일상생활상의 도움을 받는 서비스), ▲모임활동(지역의 자발적인 모임 장소) 등이 있다.

일본이 어떤 제도, 정책을 시행하더라도 그것이 우리에게 어떤 의미가 있는지를 찾아내는 것이 중요하다. 일본의 제도를 무비판적으로 수용하는 것도 문제이지만 그 장점을 수용하지 않고 무시하는 것도 문제이다. 우리나라에 커뮤니티 케어를 도입하기 위해 일본의 지역포괄 케어시스템의 시사점을 살펴볼 필요가 있다. 우선 일본과 우리나라의 차이점을 전제해야 한다. 지리적, 정치적, 사회문화적 차이가 현실의 차이를 나타낸다.

첫째, 지역포괄 케어시스템의 실시 주체이다. 일본은 우리나라보다 각 지리적, 지형적 특성이 강하다. 지방자치가 오래전부터 활성화된 것도 그 이유이다. 지역포괄 케어시스템에 있어 이런 영향은 개호보험의 시정촌의 역할에서 나타난다. 보험자로서 시정촌의 역할이 중요하다. 시정촌은 복지서비스의 제공자라기보다는 사회보험자로서 공급자와 노인을 포함한 가입자에 대한 수요, 공급 체계를 조절한다. 기본적인 정책 방향은 중앙정부가 제시하더라도 구체적인 지역특성에 맞는 지역포괄 케어시스템은 해당 지역의 특성에 따라 다르다. 그래서 일본의 어떤 학자는 ‘시스템’이 아닌 ‘네트워크’에 불과하다고 비판하고 있다. 지방자치단체의 역할이 매우 중요하다.

둘째, 위에서도 언급하였듯이 재원의 차이이다. 우리나라의 커뮤니티 케어는 아직 구체적인 재원을 제시하지 않고 있다. 기존의 사회복지의 확대, 건강보험 및 장기요양보험에서 실시하고 있는 일부 사업의 확대를 제시하고 있을 뿐이다. 아마도 보건복지부의 복지예산의 확대, 복지인력의 확충을 통해 커뮤니티 케어를 추진하려는 의도인 것 같다. 복지예산은 국비, 지방비의 비중에 차이가 있을 수 있지만 이것은 ‘보험재정’과는 근본적인 차이가 있다. 일본은 ‘개호보험’이라는 보험재정을 통해 지역포괄 케어시스템을 구축하고 있다.

셋째, 커뮤니티 케어, 서비스의 내용에 관한 것이다. 이것은 사업의 대상자, 서비스 내용, 그에 따른 서비스 공급자에 대한 차이를 초래한다. 아직 우리나라의 경우 커뮤니티 케어는 양적, 질적으로 매우 국한된 대상자만을 접근하고 있으며 서비스 유형에 있어서도 매우 제한적이다. 지역기반 커뮤니티 케어가 존재하는가 하는 의문마저 든다. 일본의 경우도 처음에는 그러했을 것이다. 현재 일본은 매우 다양한 개호, 의료, 재가 서비스가 존재한다. 이런 서비스는 하루아침에 만들어지는 것은 아니다. 대상자의 요구, 공공 및 민간 공급자의 참여, 다양한 서비스 간의 조정, 연계 등 오랜 시간이 걸린다. 지역의 주민에게 제공할 서비스가 없다면 연계, 조정은 무의미하며 케어 플랜, 케어 코디네이션이란 존재할 수 없다.

우리나라의 커뮤니티 케어는 이제 시작되었다. 단기간의 대책이 나오기를 기대하는 것은 무리한 것일 뿐 아니라 그 대책의 효과를 기대하기도 어렵다. 급하더라도 문제가 무엇인지 같이 인식하고 그 대책의 필요성, 중요성, 전제 조건 등에 대한 상호 이해가 절실히 요구된다.

^{1) 보건복지부, 2018.03.12., <“재가ㆍ지역사회 중심으로 사회 서비스 제공” 커뮤니티 케어 (Community Care) 본격 추진>, 보도자료.}

^{2) 보건복지부, 2018.05.17., <한국형 “커뮤니티 케어(Community Care)” 전문가와 현장의 참여로 함께 만든다>, 보도자료.}

^{3) 메디파나뉴스, 2018. 06. 28., <文 정부의 ‘커뮤니티 케어’ 닮은 듯 다른 일본 담는다>}

^{4) 무토 마사키 저, 이건세, 김수진, 박진상 역(2017), 일본의 의료보험 개호보험 개혁, 2025년을 향한 카운트다운, 계축문화사.}

^{5) 医学書院. 医療福祉総合ガイドブック 2018年度版 単行本. NPO法人 日本医療ソーシャルワーク研究会 (編集).} 

정부의 ‘사회보장사업 정비방안’ 이후 지역복지 축소 심각하다

국정감사를 통해 1년 만에 지역 자체복지예산 중 761억원 삭감 확인
인천광역시, 전라도는 60% 이상 예산 축소되어 지역 격차 심해
지역복지 축소 막기 위해「사회보장기본법」반드시 개정돼야

오늘(9/28) 기동민 국회의원이 보건복지부와 사회보장위원회가 2015년에 추진한 ‘지방자치단체 유사․중복 사회보장사업정비 추진방안’으로 인하여 “1년 만에 지자체 복지예산 761억원이 증발”했다고 밝혔다. 이에 참여연대 사회복지위원회(위원장: 남찬섭 동아대 교수)는 사회보장사업정비 추진방안이 가져온 심각한 지역복지 축소에 유감을 표하며, 이러한 정부의 행태가 재발하지 않도록 「사회보장기본법」을 하루빨리 개정할 것을 국회에 촉구한다.

보건복지부는 2015년 8월‘지방자치단체 유사․중복 사회보장사업정비 추진방안’을 통해 전국 지자체 복지사업 중에 1,496개의 사업을 선정하여 이를 폐기 또는 축소하는 지침을 통보한 바 있고, 이에 따라 917개 복지사업을 정비대상으로 선정하였으며, 이 사업들의 총 예산은 1,356억 원으로 전년 2,117억 원 대비 35% 감소한 것으로 드러났다. 보건복지부는 본 지침이 “지자체에서 자율적으로 정비를 추진”하는 것이며, 지역간 형평성과 국민의 복지 체감도 제고, 복지제도의 지속가능성을 위함이라고 밝혀왔다. 그러나 기동민 국회의원의 자료에 따르면, 오히려 1년 사이에 지역의 노인, 아동, 저소득 주민들의 복지가 크게 줄었고, 인천, 전라도 등 일부 지역에서는 60% 이상의 자체 복지예산이 축소되어 국민의 복지 체감의 기회가 줄고, 지역간 차이는 더 심해졌다. 더욱이 보건복지부는 “정비를 통해 절감된 재원을 복지사각지대 해소에 투입하여 사회안전망을 강화”하겠다고 했지만 실제 절감된 재원이 어디에 쓰이고 있는지는 확인되지 않고 있다.

지역복지 축소와 지방자치 침해라고 지적 받아온 이번 지침통보에 보건복지부는“권고했을 뿐”이라는 입장을 고수하고 있다. 그러나 1년이 지난 지금 정부의 무책임하고 일방적인 정비방안 추진으로 많은 사회적 약자들의 생존권이 위협받고 있으며, 지방자치가 심각하게 침해되고 있음을 분명하게 확인되었다. 국회는 정부의 일방적 정비방안 추진의 근거가 되는 「사회보장기본법」을 개정하여 사회보장위원회의 조정권한을 사회보장의 ‘증진’에만 행사하도록 제한하여 지방자치의 본질을 침해하지 않도록 해야 한다. 또한 국민의 복지증진을 위한 구체적인 정책결정을 하는 사회보장위원회의 민주적 대표성과 사회보장위원회 활동에 대한 국민의 알권리도 보장되어야 할 것이다.

사회보장기본법 개정의 필요성과 내용

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원장, 동아대 교수

공급자중심적인 현행 사회보장기본법

현 집권세력은 2010년대 초 복지국가논쟁에서 이른 바 한국형 복지국가를 내세우면서 그것을 구체화하는 하나의 수단으로 사회보장기본법의 전면적인 개정을 추진하였다. 당시 그들은 모든 국민이 평생 동안 생애주기적으로 겪게 되는 다양한 위험에서 벗어나서 스스로 자립하고 활성화될 수 있도록 국가가 각 단계마다 필요한 사회서비스를 제공하는 크고 좋은 복지국가를 지향하기 위해 사회보장기본법의 전면적 개정이 불가피하다고 주장하였으며, 이를 위해 중앙과 지방정부 간, 그리고 여러 정부부처에 흩어져 있는 사회보장정책들을 서로 연계･통합하기 위해 사회보장관리체계의 통합과 선진화를 추구해야 한다고 주장하였다.¹⁾ 그리하여 그들은 수요자중심적 맞춤형 사회보장이나 생활보장과 같은 개념들을 개정된 사회보장기본법에 담았다.

하지만 집권 후 그들이 보인 행보를 볼 때 사회보장기본법과 관련된 그들의 주장은 모두 허언이었음이 명백히 드러나고 있다. 현 집권세력이 전면개정의 대상으로 삼은 것은 1995년에 제정된 사회보장기본법이었는데 그 법 제정으로부터 16년이 지나 전면개정을 추진했으면서도 거기에 담겨있던 사회보장권리에 관련된 조항은 자구 하나 수정하지 않았다. 대신에 사회보장제도 운영에 대한 국민의 협조의무 등 사회보장의 관리운영과 통제에 관한 조항은 1995년 법과 비교할 수 없을 정도로 대폭 신설하거나 강화하였다. 이로써 사회보장에 있어서 권리와 의무는 심각한 불균형상태에 놓이게 되었다.²⁾ 또한 그들이 그렇게도 선전하였던 맞춤형 사회보장은 주민들의 욕구에 맞추는 것이 아니라 재정에 맞추는 재정맞춤형이 그 본질이었다. 현 집권세력은 입만 열면 수요자중심주의 운운하지만 실제로 그들은 그 어떤 정권보다 공급자중심주의에 갇혀 있는 것이다. 권리보다는 관리와 그 관리에 대한 국민의 협조의무를 강조하는 것을 수요자중심주의라 할 수 없으며, 주민의 욕구가 아니라 재정에 맞추는 것을 수요자중심주의라 할 수 없다.

이와 같은 공급자중심적인 사고방식은 현행 사회보장기본법의 여러 부분에 반영되어 있지만 그 중 지방자치에 대한 가장 직접적인 억압요인으로 작용하는 것은 사회보장위원회의 권한 및 구성에 관련된 내용과 사회보장제도 신설･변경 사전협의제에 관련된 내용들이므로 여타 다른 문제에 대한 논의는 후일을 기약하면서 여기서는 이들에 대해 먼저 논의해보기로 한다. 

신설･변경 사전협의제

사회보장제도 신설･변경 사전협의제(이하 “신설･변경 사전협의제”)는 현행 사회보장기본법 제26조에 의해 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설 또는 변경하고자 할 때 기존제도와의 관계, 사회보장전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등과 관련하여 보건복지부장관과 협의토록 하고 협의가 이루어지지 않을 경우 사회보장위원회가 조정토록 하는 제도로서³⁾, 현행법에서 처음 규정되었고 2013년 1월 27일부터 시행되었다. 제도 시행 후에는 중앙정부의 사회보장프로그램을 보완하기 위해 지방자치단체가 시행하려는 제도(예컨대, 장애인활동보조에 대한 지자체의 추가지원 등)를 가로막는다는 비판 등 많은 비판이 제기되었지만 정부는 아랑곳하지 않았고 나아가 작년인 2015년 9월에는 신설･변경 사전협의제에서 규정하는 협의･조정의 구속력에 대해 협의는 ‘합의’ 내지 ‘동의’를 의미하는 것으로 구속력이 있다는 유권해석을 내렸으며 여기서 더 나아가 2015년 8월부터 강행한 지방자치단체 유사･중복 사회보장사업 정비방안의 추진과정에서 지방교부세법 시행령 개정을 동시 추진하여 신설･변경 사전협의제에 의한 협의･조정결과를 따르지 않을 경우 해당 지자체에 대해 교부세를 삭감할 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련하였다^.4),5) 이로써 신설･변경 사전협의제는 시행된 지 3년이 채 되지 않아 교부세 삭감이라는 강제수단을 갖게 되었다.

하지만 신설･변경 사전협의제가 지방자치의 본질을 침해하고 주민의 욕구를 우선해야 할 사회보장의 원칙에도 위배된다는 점은 주지의 사실이다. 그런데도 왜 정부는 신설･변경 사전협의제를 강행하는 것인가? 그것은 저출산･고령화 등으로 사회서비스의 중요성이 커지는 상황에서 신설･변경 사전협의제가 지자체의 사회서비스 실험이 중앙정부의 재정 부담으로 전환될 가능성을 차단하는 제도적 장치로 기능할 수 있기 때문이다. 이는 정부가 펴낸 신설･변경 사전협의제 운용지침에 국가재정에 영향을 미치는 경우 원칙적으로 불수용하고 있다는 점에서 극명하게 드러난다⁶⁾.그 외에도 정부는 사회보험에 있어서 본인부담금 지원사업 등을 위한 신설･변경이나 기타 전국적 프로그램의 경우 추가급여나 대상자 확대 등을 초래하는 신설･변경, 기존 전달체계를 변화시킬 수 있는 프로그램의 신설･변경 등에 대해서도 원칙적 불수용이라는 기준을 마련･시행하고 있는데, 이들 역시 직･간접적으로 재정에 영향을 미칠 수 있는 것들이라 하겠다. 이들은 모두 신설･변경 사전협의제가 지방정부의 사회서비스 실험이 국가의 재정 부담으로 이어지지 않게 하려는 제도적 장치임을 보여준다. 하지만 이처럼 중앙정부의 재정 부담을 앞세워 지방정부의 사회서비스 기획력을 제약하는 것은 자칫 사회서비스 자체의 발전을 가로막아 저출산･고령화에 대한 대응 등 우리사회가 시급히 필요로 하는 대응마저 제약할 우려가 있다. 따라서 신설･변경 사전협의제에 대해서는 그 문제점을 해소하기 위한 대안이 추진될 필요가 있다.

우선 단기적으로는 신설･변경 사전협의제의 협의결과를 따르지 않을 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 한 지방교부세법 시행령 제12조 1항을 폐지해야 한다. 또한, 신설･변경 사전협의제의 협의를 포지티브 방식으로 전환해가는 방안을 마련하면서 지방자치의 본질을 침해하는 요소는 폐지해야 한다. 특히, 협의를 구속력있는 동의로 해석･적용할 경우 헌법 및 지방자치법상의 지방자치단체의 자치권의 본질을 침해할 수 있으므로 협의를 구속력없는 권고임을 명시하고, 동 협의의 목적이 주민들의 사회보장증진을 위한 것으로 제한하고 그 기간 역시 법정화함으로써 보건복지부장관의 협의권한이 남용되지 않도록 법률을 개정할 필요가 있다.

사회보장위원회의 권한 문제

현행 12년 기본법은 95년 기본법에 있던 사회보장심의위원회를 사회보장위원회로 명칭을 변경하였을 뿐만 아니라 그 권한도 전반적으로 강화하였다. 사회보장위원회의 심의･조정 대상에 “국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담”을 두고 있어(법 제20조 제2항 제7호) 중앙정부가 국회의 입법에 따라 시행하는 전국적 복지제도 및 사업과 관련하여 지방자치단체의 동의 없이 사회보장위원회의 결정으로 분담비율을 정할 수 있도록 하고 있다⁷⁾. 또한, 법 제20조 제3항에서는 동조 제2항에 열거된 사항에 대해 심의･조정한 결과를 지방자치단체에게 통보할 수 있도록 하고, 제20조 제4항에서는 위원회의 심의･조정한 결과를 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선토록 함으로써 사실상 사회보장위원회의 심의･조정에 강제력을 부여하고 있다. 특히 제20조 제3항과 제4항은 신설･변경 사전협의제가 지자체에 대해 구속력을 갖게 하려는 것이다.

사회보장위원회에 부여된 이와 같은 권한은 앞서 논의한 신설･변경 사전협의제와 마찬가지로 지방자치의 본질을 침해할 우려가 있다. 즉, 사회보장위원회가 국가와 지방자치단체 간의 역할 및 비용분담 비율을 정할 권한을 갖는 것은 자치재정권의 본질적인 사항을 침해하는 것이다. 기초노령연금법상의 기초연금, 영유아보육법, 유아교육법에서의 무상보육, 무상 유아교육의 시행과 관련하여 중앙정부가 일방적으로 정한 지방비 분담비율 등으로 인하여 지방재정의 파탄이 발생하고 있는 것이 현실이며, 최근 누리과정 무상보육 관련 재정 파탄과 이에 대한 책임의 소재 관련 갈등 등이 대표적인 사례이다. 전국적인 사회보장사업에 관하여는 국비부담으로 할 것인가 아니면 지방재정이 일부 부담을 할 경우에는 그 비율을 어느 한도에서 어떻게 정할 것인가 하는 것은 지방자치권을 헌법적으로 보장하는 차원에서 개별 법률에서 명시적으로 입법하여야 할 사항이지, 중앙행정기관이나 행정위원회에서 조정할 대상이 아니다. 더욱이 사회보장위원회는 지방자치단체를 대표하는 위원들이 포함되어 있지도 않은 행정위원회에 불과한데 지방자치권, 특히 자치재정권의 본질적인 부분을 침해할 수 있는 역할 및 비용분담 비율을 정할 권한을 갖는 것은 위헌의 소지가 크다.

따라서 사회보장위원회의 권한이 본질적으로 발휘되어야 하는 내용은 유지하되 그것이 지방자치의 본질적인 내용을 침해하는 경우에는 이를 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 즉, 사회보장위원회에 지자체에 대한 조정권한을 부여하고 조정결과에 대해 구속력을 부여하는 조항은 이를 폐지하거나 적극적으로 수정토록 할 필요가 있다. 또한 사회보장위원회의 조정권한은 사회보장증진의 목적으로만 행사할 수 있도록 제한하고 동 조정기간도 법정화하여 일정기간이 경과하면 원안대로 확정되게 함으로써 중앙정부에 의하여 지방자치단체의 자치권이 침해되지 않도록 할 필요가 있다.

사회보장위원회의 구성 및 운영

사회보장위원회는 사회보장기본법 제20조 제1항에 따라 설치되는 국무총리 소속 비상설 정부위원회이다. 이와 같은 사회보장위원회는 법 제20조 제2항에서 정한 바 사회보장에 관한 중요한 거의 모든 사항을 심의･조정하는 권한을 갖고 있으며 그 심의･조정에는 일정한 구속력까지 부여되어 있다(앞의 사회보장위원회 권한 문제 참조). 그런데 이처럼 사회보장에 관련된 중요한 사항을 심의･조정하는 권한을 가졌음에도 불구하고 사회보장위원회는 그 구성이 대단히 정부편향적으로 되어 있다. 즉 사회보장위원회는 30명 이내의 위원으로 구성되는데 그 중 정부당연직위원이 15명이고 나머지 민간위원 15명 중에서도 상당수는 대통령이 지명하도록 되어 있다. 따라서 민간위원 1~2명을 제외하면 대부분의 위원이 정부관료 또는 정부의 성향에 맞는 인사들로 구성되는 것이다.

뿐만 아니라 사회보장위원회는 그 회의 결과 역시 구체적으로 공개되지 아니하여 사회보장에 관한 국민들의 알권리를 심각하게 침해하고 있으며 제대로 된 국민들의 감시 및 권력통제가 이루어지지 못하고 있다. 이러다보니 전국 지방자치단체의 자치권을 침해하고, 지역 고유의 지방복지제도 및 사업을 대대적으로 축소하고자 하는 내용을 담은 2015년 지방자치단체 유사･중복 사회보장사업 정비방안이 별다른 논의조차 없이 통과되어 국민들의 복지수급권이 침해되는 결과를 초래하는 등의 문제를 야기하기도 하였다.

이러한 문제점을 개선하기 위해 사회보장위원회 구성에서 민간위원의 민주적 대표성을 강화하도록 현행 법 제21조 제3항의 전면개정이 필요하다. 그 구체적인 방법으로 이미 정부 위원이 15명이므로 나머지 위원들에 대한 대통령의 임명권을 없애고 국회에 추천권을 부여하는 방안과 민노총과 한노총의 대표자 각 1인(2명) 및 동 단체가 추천하는 전문가 등 및 국회 보건복지위원회가 추천하는 전문가 등으로 구성하는 방안을 적극 모색할 필요가 있다. 또한, 운영의 민주성을 기하기 위해 일정 수 이상(가령 5인 정도)의 위원들이 위원회 개최를 요구할 경우 위원회를 의무적으로 개최하도록 할 필요가 있다. 그리고 국회와 마찬가지로 회의록을 작성하고, 2주 이내에 공개를 의무화하여 국민들의 알 권리를 보장하고, 이를 통하여 실질적인 심의를 제도적으로 보장할 필요가 있다.

1) 안상훈. “한국형 복지국가의 비전과 전략.” 「사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회: 한국형 복지국가의 건설」, 2010년 12월 20일, 7~14쪽; 안종범. “사회보장기본법 개정의 주요 내용과 기대효과.” 「사회보장기본법 전부개정을 위한 공청회: 한국형 복지국가의 건설」, 2010년 12월 20일, 15~44쪽 등 참조.

2) 남찬섭. “사회보장기본법의 변화를 통해 본 한국 복지국가의 전개과정.” 「한국사회복지조사연구」, 제36호, 2013, 103~139쪽 참조.

3) 사회보장기본법 제26조(협의 및 조정) ① <생략>  ② 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설 또는 변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다.  ③ 제2항에 따른 협의가 이루어지지 아니할 경우 위원회가 이를 조정한다.

4) 정부는 2015년 9월 30일에 지방교부세법 시행령 개정령안을 입법예고하였고, 이 개정령안은 동년 12월 1일 국무회의를 통과하였으며 12월 10일에 공포되었다.

5)  지방교부세법 시행령 제12조 (교부세의 반환 또는 감액) ① 법 제11조 제2항에 따른 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리 한 경우와 그에 따른 교부세의 감액 또는 반환 금액의 범위는 다음 각 호에 따른다.  1~8. <생략> 9. ｢사회보장기본법｣ 제26조 제2항 및 제3항에 따른 협의･조정을 거치지 아니하고 사회보장제도를 신설 또는 변경하여 경비를 지출하거나 협의･조정 결과를 따르지 아니하고 경비를 지출한 경우: 협의･조정을 거치지 아니하거나 협의･조정 결과를 따르지 아니하고 지출한 금액 이내  
6) 보건복지부,  「2015년도 사회보장제도 신설･변경 협의 운용지침」, 2014 참조.

7) 제20조(사회보장위원회) ① 사회보장에 관한 주요 시책을 심의･조정하기 위하여 국무총리 소속으로 사회보장위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.

   ② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의･조정한다.
       1. 사회보장 증진을 위한 기본계획
       2. 사회보장 관련 주요 계획
       3. 사회보장제도의 평가 및 개선
       4. 사회보장제도의 신설 또는 변경에 따른 우선순위
       5. 둘 이상의 중앙행정기관이 관련된 주요 사회보장정책
       6. 사회보장급여 및 비용 부담
       7. 국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담
       8. 사회보장의 재정추계 및 재원조달 방안
       9. 사회보장 전달체계 운영 및 개선
      10. 제32조제1항에 따른 사회보장통계
      11. 사회보장정보의 보호 및 관리
      12. 그 밖에 위원장이 심의에 부치는 사항
   ③ 위원장은 다음 각 호의 사항을 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다.
       1. 제16조제3항에 따라 확정된 기본계획
       2. 제2항의 사항에 관하여 심의･조정한 결과
   ④ 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 위원회의 심의･조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다.

[시론] 위안부 지원 중단만 문제 아니다

지난 8월 중앙정부가 사회보장위원회 논의 결과라며 사회보장 유사중복사업 정비계획 지침을 각 지자체에 시달하면서 사회복지분야에 파란이 일었다. 지자체의 사회보장사업 중 1차적으로 약 1,500개 사업을 적시하여 중앙정부 사업과 유사ㆍ중복이 있으니 정비 계획을 마련하라는 것이었다. 그리고 이에 협조하지 않는 지자체는 행정적으로 규제할 것임을 예고하였다.

정비대상 사업들은 지자체의 중증장애인 활동지원, 저소득층 건강보험료 지원, 노숙인 거리 상담, 집수리 및 주거 지원, 자활근로나 취로사업, 장애인과 저소득층의 월동난방비 지원 등이다. 심지어 위안부 할머니에 대한 생활지원금 지원도 정비대상 사업에 포함됐다. 당연히 많은 지자체가 반발했고 권한쟁의 소송, 사회복지계와 시민단체의 규탄이 이어졌다.

복지부는 지자체 컨설팅을 통해 절감 예산을 사회복지에 재투자하거나 반드시 필요한 사업은 폐지하지 않도록 유도하고 있다며 이번 조치가 복지사업 축소가 아니라고 발뺌한다. 11일 열린 사회보장위원회 회의에는 박근혜 대통령이 참석했다. 이 자리에서 박 대통령은 “복지 지출이 늘어나는데도 국민들의 복지 체감은 낮다”면서 그 책임을 중앙정부와 별개로 지방정부가 시행하는 복지제도의 비능률로 돌려 사보위를 통해 강력하게 사회보장 유사ㆍ중복사업 정비에 나설 것임을 분명히 했다.

그러나 유사ㆍ중복사업 정비를 추진하는 중앙정부의 인식과 정책 방향은 국민의 복지 체감 증진이나 복지사각지대 해소에 전혀 도움이 되지 않는다. 사보위의 유사ㆍ중복성 판단은 중앙정부의 관점에서 지방정부의 복지제도를 형식적으로 재단하는 심각한 오류가 있다. 중앙정부가 중복성 있다며 정비 대상 목록에 포함한 복지사업들은 대부분 중앙정부 복지사업의 대상 폭이 너무 제약되었거나 혹은 제공되는 수급의 양이 복지 수요에 턱없이 모자라기 때문에 지방정부가 ‘보완’ 성격으로 645만명의 취약계층에게 실시하고 있는 것이다.

예를 들어 지자체는 중앙정부가 제공하는 활동 지원 시간만으로는 부족한 중증장애인에게 추가적으로 지원을 한다. 노숙인도 중앙정부가 운영하는 일부 시설이나 알코올 상담 프로그램만으로는 턱없이 부족해 지자체가 거리 상담이나 응급 보호를 위한 현장 프로그램 등을 실시하고 있다. 중앙정부가 보호하지 못하는 사각지대 상당 부분을 지자체가 감당해 왔는데, 이런 사업을 ‘비효율’이라고 낙인 찍는 것은 어처구니가 없다.

중앙정부가 유사중복사업으로 정비하겠다는 지방정부의 복지예산은 9,900억 원으로 지난해 지방정부 총 예산 164조원의 0.6%에 불과하다. 그런데도 정부는 이것이 지방재정을 파탄시키고 복지 예산 과중의 주 요인이라고 호도하고 있다. 지방정부가 어려움에 직면한 실제 원인은 지방재정 수입은 늘지 않는데 기초연금, 3~5세 누리과정을 포함한 무상보육 등 중앙정부가 감당해야 할 예산 부담을 떠안은 측면이 적지 않다.

현 정부가 강조하는 복지 체감 증진과 복지사각지대 해소를 위해서는 복지 중복보다 ‘누락’ 문제에 먼저 집중해야 한다. 양극화, 저출산, 고령화 등으로 당연히 늘어나는 복지 수요에 대응하기에는 턱없이 부족한 예산ㆍ정책 의지로 대응하기 때문에 복지 체감이 낮은 것이다. 중앙정부가 지자체의 자체 복지사업 예산을 절감해 이것으로 복지사각지대를 해소하는 방편을 만들어보겠다는 그릇된 생각에서 빨리 벗어나야 한다.

위안부 할머니의 생활지원금을 삭감하고, 80대 노인에게 추가 지원되는 몇 만원의 장수수당을 폐지하는 것은 복지사각지대를 해소하는 것이 아니라 키우는 것이다. 사회보장 심의조정 기능은 지자체 사업의 폐지ㆍ축소가 아니라, 헌법에 명시됐듯 국민들에 대한 사회보장 증진 의무가 있는 중앙정부와 지자체 간 협력을 통해 복지사업을 확장ㆍ촉진하는 데 이바지해야 한다.

남기철 동덕여대 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

* 이 글은 2015년 11월 12일 한국일보에 기고한 글입니다. 원문보기>>

박근혜 대통령과 사회보장위원회의 적반하장 행태 규탄한다!

위안부 피해 할머니 사죄는커녕 사회보장 심의조정 강화의사 밝혀
장애인, 노숙인, 저소득층, 노인, 아동 사회적 약자 생존권 침해하는 지역복지정비방안 철회하라!

오늘(11/11) 오전 청와대에서 열린 사회보장위원회에서 박근혜 대통령과 정진엽 보건복지부 장관 등은 사회보장위원회의 사회보장 컨트롤타워로의 역할을 확고히 하고, 사회보장 신설·변경 협의제도를 강화할 것을 밝혔으며 최근 문제되고 있는 지방자치단체 사회보장 정비방안에 대해서는 “사회보장제도의 유사·중복·누락·편중을 줄이겠다”는 입장을 밝혔다. 그러나 이와 같은 입장은 최근에 문제된 정부의 사회보장 정비방안 중 위안부 피해 할머니 생활보조금 삭감 조치와 관련한 국민적 분노에 역행하는 것으로 사회적 약자의 생존권을 침해하는 복지 구조조정을 더욱 강화하겠다는 것이다. 이에 지역복지 정비방안을 대응하기 위해 보인 전국복지수호공대위는 박근혜 대통령, 보건복지부, 사회보장위원회의 적반하장 행태를 규탄하며, 사회적 약자 생존권을 심각하게 침해하는 지역복지 정비방안을 철회하고 지자체의 복지자치권과 사회적 약자의 생존권을 더 이상 침해하지 말 것을 촉구한다.

지자체의 위안부 할머니 생활지원금 지원 사례는 사회보장위원회가 지난 8월 발표한 “지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비지침”(이하 “지역복지 정비방안”)에서 정비대상으로 열거하고 있는 1,496개의 사업 중에 포함되어 있었으며, 보건복지부는 각 지자체에 이 지침을 내려보내고 “복지부, 행자부 등에서 시행하는 지자체 평가에 사회보장사업 정비실적을 반영”하겠다고 통보까지 한 바 있다. 보건복지부와 사회보장위원회는 위안부 할머니 생활지원금 정비를 복지 구조조정의 대상으로 정하고 진행한 구체적 증거가 있음에도 문제가 불거지자 발뺌을 하고 있다. 이러한 위안부 할머니 생활지원금 정비 사례가 국민적 공분을 일으키고 있는데도 박근혜 대통령과 보건복지부 장관은 이에 대한 사죄와 반성은커녕 이런 어처구니없는 행태를 보인 사회보장위원회의 기능을 강화하겠다고 하며, 지방자치단체의 복지제도 신설을 가로막아 문제되고 있는 사회보장의 신설·변경 협의제도는 강화하고 지역복지 축소를 내용으로 하는 정비방안에 대하여는“사회보장제도의 유사·중복·누락·편중을 줄이는”차원에서 강행하겠다는 것이다.

지역복지 정비방안이 문제되는 것은 위안부 피해 할머니 사례 뿐만이 아니다. 85세 노인이 받는 3만원의 장수수당, 재산도 소득도 거의 없는 극빈층의 건강보험료, 장애인 활동지원, 장애인과 저소득층의 월동 난방비, 노숙인 지원 같은 사회적 약자들의 생존권이 걸린 문제가 바로 지역복지 정비방안의 대상에 포함되어 있다. 이 사안들을 보면 복지수급자들의 관점에서는 중앙 정부에서 지급하는 급부나 서비스와 중복되거나 유사한 것은 전혀 없다. 중앙 정부가 하지 않는 부분을 지역주민들의 민의에 따라 조례를 통하여 보충적으로 시행하는 것일 뿐이다. 도대체 무엇이 유사·중복이라는 것이며, 중앙정부가 하지 않는 지역 복지를 하면 편중이라는 것인가? 대통령의 공약사항인 기초연금은 제대로 이행하지 않고, 그나마도 무상보육과 함께 재정부담을 대폭 지방자치단체에 전가하여 지방정부의 재정을 피폐화해 놓은 현 정부는 국민들에 대한 사과와 반성부터 하는 것이 도리이다.
그리고 사회보장의 신설·변경 협의제도는 장애인 활동보조 추가지원 같이 지자체가 신설하는 복지제도를 지역간 형평성을 이유로 들며 가로막는 사례 등으로 이미 문제가 되고 있다. 이러한 지역복지 정비방안과 사회보장 신설변경시 협의제도는 지방자치단체들이 중앙정부가 하지 않는 복지분야에 대하여 주민들의 복지 욕구를 반영하여 조례를 제정하고 예산의 0.5-0.6% 범위 내에서 알뜰하게 시행하고 있는 복지제도들을 유사·중복·편중 운운하면서 폐지·축소를 강행하겠다는 것으로서 이는 헌법상의 국가의 사회보장 증진의무를 저버리는 것이다. 또한 이는 주민들이 민주적인 절차에 따라 선출한 지방의회와 지방정부가 결정한 자체 복지사업을 중앙정부 마음대로 막는다는 점에서 헌법과 지방자치법이 보장하고 있는 지방자치제도를 침해하는 위헌, 위법적인 것이다.
그런데 박근혜 대통령과 사회보장위원회는 바로 지금 지방자치제도와 수많은 사회적 약자의 생존권을 침해하여 문제가 되고 있는 제도들을 더욱 강화하고 지역복지 정비방안을 정당화 하려는 것이다.

전국의 사회복지계, 시민사회계가 모인 전국복지수호공대위는 오늘 사회보장위원회에서 정부가 보여준 반인권적이며 일방적인 복지축소 행태를 규탄하며, 박근혜 정부와 사회보장위원회에게 비민주적이고 반복지적인 지역복지 정비방안을 하루 빨리 철회할 것을 강력하게 요구한다.

2015년 11월 11일

전국복지수호 공동대책위원회

건강세상네트워크, 경기복지시민연대, 공동육아와공동체교육, 공익변호사와 함께하는 동행, 공익인권법재단 공감, 관악사회복지, 광주복지공감+, 광진주민연대, 구로건강복지센터, 내가만드는복지국가, 노년유니온, 대전참여자치시민연대, 복지세상을열어가는시민모임, 부산사회복지연대, 비판과대안을위한사회복지학회, 빈곤사회연대, 서울복지시민연대, 우리복지시민연합, 인천보육교사협회, 인천보육포럼, 인천평화복지연대, 장애우권익문제연구소, 전국사회복지유니온, 전국장애인부모연대, 전국장애인차별철폐연대, 전국철거민협의회중앙회, 전북희망나눔재단, 정신개혁시민협의회, 지역복지운동단체네트워크, 지역아동센터전국단체연대, 제주참여환경연대, 참여연대, 참여자치지역운동연대(경기북부참여연대/ 대구참여연대/ 대전참여자치시민연대/ 마창진참여자치시민연대/ 부산참여자치시민연대/ 성남참여자치시민연대/ 세종참여자치시민연대/ 순천참여자치시민연대/ 여수시민협/ 울산시민연대/ 익산참여자치연대/ 인천평화복지연대/ 제주참여환경연대/ 참여연대/ 참여와자치를위한춘천시민연대/ 참여자치21(광주)/ 참여자치전북시민연대/ 충남참여자치지역운동연대/ 충북참여자치시민연대/ 투명사회를위한정보공개센터/ 평택참여자치시민연대), 평화주민사랑방, 한국농아인협회, 한국민간어린이집연합회, 한국사회복지시설단체협의회(한국노인종합복지관협회, 한국사회복귀시설협회, 한국사회복지관협회, 한국시니어클럽협회, 한국여성복지연합회, 한국장애인복지관협회, 한국장애인복지시설협회, 한국장애인직업재활시설협회, 한국재가노인복지협회), 한국아동복지협회, 한국아동청소년그룹홈협의회, 한국여성단체연합, 한국장애인단체총연맹, 한국장애인단체총연합회, 한국장애인자립생활센터협의회, 한국장애인자립생활센터총연합회, 한국지역사회복지학회, 한국청년연합(KYC), 행동하는복지연합, 홈리스행동, 복지축소반대/지방정부복지자치권수호를 위한 인천대책위원회, 지역복지수호 대전공동대책위원회, 지역복지수호 충남대책위원회, 지역복지폐지축소저지부산공동대책위원회