안신숙의 일본통신 46
일본은 빈곤아동 문제에 어떻게 대처하고 있나

2012년 일본 후생노동성은 국민생활기초조사에서 아동 빈곤율이 16.3%라고 발표했다. 6명 중 1명이 빈곤아동이라는 발표에 모두 놀라지 않을 수 없었다. 역대 최악의 빈곤율이었으며, OECD 34개국 중 9번째로 높은 수치였다. 특히 한부모 가정의 아동 빈곤율은 54%를 넘어 최악의 수준을 기록했다.

이 발표를 처음 접했을 때 사람들은 실감이 안 간다는 반응을 보였다. 그도 그럴 것이 일상생활에서 ‘가난한 아이들의 모습’을 찾아보기 힘들기 때문이다. 너덜너덜한 옷을 입고 꾀죄죄한 얼굴로 먹을 것을 찾아 쓰레기통을 뒤지는 아이들이나, 거리 혹은 전차 안에서 손을 내미는 아이들의 모습은 더는 찾아볼 수 없는 이야기가 됐다. 한국에서 자주 거론되는 ‘소년소녀가장’의 이야기도 들리지 않는다.

요즘은 경제적으로 어려운 가정의 아이들도 값싼 패스트패션(fast fashion) 옷으로 단장할 수 있고, 100엔만 있으면 맥도널드에서 햄버거를 사 먹으며 친구들과 시간을 보낼 수 있다. 스마트폰을 가진 아이들 역시 흔하다. 늦게 퇴근하는 엄마들이 아이들과의 연락을 위해 무리해서라도 스마트폰을 사주기 때문이다. 이러한 겉모습 속에 아동 빈곤이 가려지고 있으며, 많은 경우 빈곤아동이 가진 문제를 부모의 탓으로만 돌리고 있다.

상대적 빈곤으로 인한 사회적 기회의 박탈

그렇다면 ‘가난한 아이들’은 정말 없으며, 빈곤아동이 가진 사회적 문제 역시 존재하지 않는 것일까? 그렇지 않다. 현대사회에서 ‘빈곤’이란 ‘상대적 빈곤’을 말하며, 상대적이라는 것은 ‘다른 사람들과 비교해서’ 문제를 파악하는 것이다. 일본 후생노동성이 조사하고 발표한 빈곤율 역시 상대적 빈곤율이며, ‘사회 평균 소득의 절반 이하 소득을 얻는 가정’을 빈곤가정으로 정의한다. 일본에서는, 2인 세대는 177만 엔 이하, 3인 세대는 217만 엔 이하, 4인 세대는 250만 엔 이하의 소득을 얻으면 빈곤가정으로 분류된다.

상대적 빈곤 상태의 아이들은 어떤 문제를 갖고 있을까? 그들의 목소리를 직접 들어보자.

이들은 먹을 것과 잠잘 곳이 없을 정도로 어려운 상황에 처해있는 것은 아니다. 하지만 돈이 없어서 주위 아이들이 당연하게 하는 것들을 누리지 못한다. 이런 빈곤은 건강에 심각한 영향을 줄 뿐만 아니라 학력의 격차도 커지게 한다. 아이들은 사회적으로 고립되기 쉬워 장래의 가능성 역시 제한받게 된다. 이런 현상은 이 아이들이 성장해 낳을 자녀들에게까지 이어질 가능성이 높다.

왜 빈곤아동이 늘어나고 있을까?

일본 사회에서 빈곤아동 문제가 늘어나는 이유는 최근 20여 년 간 늘어난 빈곤율 영향이 크다. 야마가타대학의 토므로켄사크(戸室健作) 교수는, 1992년 약 70만 세대였던 육아 중의 빈곤 세대 수가 2012년에는 약 146만 세대로 증가했다는 연구결과를 발표했다. 또한 아동 빈곤율(17세 이하의 아이가 있는 세대 중 빈곤세대 비율)이 1992년에는 5.4%였으나 2012년에는 13.8%로 약 2.6배 이상 늘어났다고 한다. 전 세대의 빈곤율 또한 1992년 9.2%에서 18.3%로 증가했다.

지역 간 격차도 뚜렷하다. 오카나와현의 빈곤율은 37.5%에 이른다. 2.8명 중 1명이 빈곤아동이라는 이야기다. 더욱 심각한 것은 모자가정이다. 싱글맘의 85% 이상이 일하고 있다. 다른 선진국에 비해 굉장히 높은 수치다. 이 중에서도 47.4%가 시간제 일자리 혹은 아르바이트로 생계를 유지하고 있으며, 절반 이상이 파견사원으로 불리는 비정규 고용 상태다. 근로소득은 연평균 181만 엔밖에 되지 않아 54.3%가 빈곤세대로 분류되고 있다. 모자가정의 아이들 2명 중 1명이 빈곤아동인 셈이다.

최근 20여 년 간 일본의 빈곤율이 급격히 늘어난 이유는 무엇일까? 한마디로 말하면 노동환경의 악화 때문이다. 2001년 시작한 고이즈미 내각의 경제 규제 완화 정책으로 비정규 노동자가 급격히 증가했고, 전체 노동자의 절반 가까이 이르렀다. 후생노동성이 발표한 2014년 취업형태 조사에 의하면, 민간기업에 근무하는 사원 중 비정규직은 40.5%에 달한다. 비정규직의 평균 임금은, 풀타임으로 일하는 사원조차 정규직의 약 60%에 지나지 않는다. 임금이 낮은 데다가 능력 개발 기회가 거의 없어 진급은 꿈도 꿀 수 없다. 건강보험이나 고용보험 등 공적 사회보험 역시 적용받기 힘들고 고용의 불안이 심각한 상태다. 그래서 일을 해도 힘든 생활을 할 수밖에 없는 워킹푸어가 확산하고 있는 것이다.

일본 노동조합 연합체인 렌고(連合)의 종합생활개발연구소(連合総研)가 2015년에 인터넷을 통해 실시한 비정규직 생활실태 조사에 의하면, 비정규직 세대 중 20.9%가 생활고로 ‘식사 횟수를 줄였다’고 대답했다. 이들 가정에서 자라는 아이들의 빈곤 상태가 어떨지는 충분히 짐작할 수 있다.

일본 정부, ‘빈곤아동 대책법’을 제정하다

2015년 일본재단은 ‘아동의 빈곤과 사회적 손실 추계’라는 보고서를 공개했다. 아동빈곤이 이대로 방치된다면, 현재 15세 한 학년만으로도 사회의 경제적 손실이 2.9조 엔 에 이르며, 정부의 재정 부담은 약 1.1조 엔 증가한다는 것이다.

일본 정부는 뒤늦게 빈곤아동에 대한 대책을 마련하기 시작했다. 2013년 ‘빈곤아동 대책법’을 제정했다. 사태 해결의 첫발은 내디딘 셈이다. 법은 빈곤상태의 아이들이 건강하게 자랄 수 있도록 환경을 정비하고 교육의 기회를 균등하게 제공해야 한다는 목적을 제시했다. 국가와 지방자치단체가 빈곤아동에 대한 책임이 있다는 것을 명확히 한 것이다. 하지만 관계자들은 빈곤율 삭감 목표 수치가 구체적으로 제시되지 않았다며 아쉬움을 드러내고 있다.

관계자들이 더욱 비판하는 것은 법의 구체화 과정이다. 우선 정부는 지원에 필요한 자금을 주로 민간을 통해 해결하려 한다. ‘아이들의 미래 응원 국민운동’을 전개하고, 기부금으로 ‘아이들의 미래 응원 기금’을 만든 후, 빈곤아동을 위해 학습지도 혹은 생활지원 활동을 하는 NPO에 그 기금을 전달하며, 뛰어난 활동실적을 보이는 단체에 총리표창을 하겠다는 것이다.

그러면서 정부 예산이 필요한 빈곤아동 경제적 지원은 사실상 전부 보류시켰다. 아동수당과 모자가정에 지급되는 아동 부양수당의 확대, 급식과 수학여행 비용 무상화, 의료비 무상화, 변제의무가 없는 장학금 지급, 사회보험료와 세 부담 경감 등이 법 작성 과정에서 논의됐으나, 예산편성 과정에서 모두 보류되어 대책의 실효성이 의심받고 있다.

일본 지방자치단체의 빈곤아동대책 시행 사례

빈곤아동 대책법에 따르면, 각 광역자치단체는 아동 빈곤대책에 관한 계획을 책정하게 되어있다. 하지만 이 법이 제정되기 전부터 빈곤아동대책을 실시하고 있는 지방자치단체가 있다. 그 사례를 살펴보자.

⒧ 사이타마현, 빈곤세대의 아동 학습 지원

사이타마현은 2010년부터 생활보호 수급가정과 생활빈곤가정의 자녀들에게 학습지원 사업을 하고 있다. 이들 가정의 아이들이 전원 고교에 진학하고, 무사히 졸업하여 안정적인 일자리를 가질 수 있도록 하는 것이 목적이다. 2009년 생활보호 세대의 고교 진학률을 조사해보니 86.8%로, 당시 전 세대의 고교 진학률 98.2%와 비교했을 때 10% 이상 차이가 났다.

이에 빈곤가정의 중학생을 대상으로 고교 진학을 목표로 한 학습지원교실을 현 내에 5곳 개설했다. 2016년에는 94개 교실로 확대되었는데, 600여 명의 대학생 자원봉사자와 퇴직한 60여 명의 교사가 1대 1로 각자 학력에 맞춰 학습을 지도하고 있다. 선배의 입장에서 상담도 하고 있다. 교실로 ‘특별양호노인홈’의 회의실이나 식당을 이용하고 있는데, 이곳의 직원들 혹은 입주자들과 자연스럽게 교류가 이뤄져 학생들의 내적 성장에도 큰 도움이 되고 있다. 2015년 기준으로, 590여 명의 중학교 3학년 학생들이 학습지원교실에 참가했으며, 참가자들의 고교진학률은 98.3%에 달한다. 사업 시행 전의 2009년에 비해 11.4%나 높아졌다고 한다.

2013년부터는 고교 중퇴 방지를 위한 학습지원사업을 새로 시작했다. 2012년에 생활보호 및 생활곤란 세대 아동의 고교 진학 후 상황을 조사한 결과, 고교 1학년 중퇴율이 8.1%로 일반 세대의 중퇴율 2.95%에 비해 3배 가까운 수치를 보였고, 학업 부진에 의한 중퇴가 35.4%에 이르렀기 때문이다. 이에 고교 1학년을 대상으로 하는 학습지원교실을 현 내 7곳에서 열고, 퇴직교사들이 이들을 지도하면서 고교중퇴 방지를 위해 노력하고 있다. 그 결과 참가자들의 고교 중퇴율은 5.7%로 개선되었다.

⑵ 도쿄도 아라가와구, 조기 발견과 부서 간 장벽을 헌 포괄적 지원

도쿄도 아라가와구는 2009년 아동빈곤문제검토위원회를 설치해 아동빈곤과 사회배제문제 연구 프로젝트를 시작했다. 위기가정을 조기에 발견해 포괄적으로 지원하는 것이다. 이를 통해 생활의 자립을 되찾게 하는 것이 목표다. 구청에 상담받으러 온 42개 가정 사례를 분석한 결과, 금전적인 지원만으로는 빈곤아동의 근본적인 문제를 해결할 수 없다고 판단했기 때문이다.

아라가와구는 먼저 각 부서 간 장벽을 없앴다. 과거 아동수당 지급은 ‘육아지원부’가, 취학원조는 ‘교육위원회’가, 가정상담은 ‘구민생활부’가, 생활보호신청은 ‘복지부’가 담당해 협업하기 어려운 상황이었다. 개인정보보호 문제로 각 부서가 파악한 정보를 다른 부서와 공유할 수도 없었다. 그래서 각 부서 간 장벽을 없애기로 한 것이다.

그리고 빈곤가정 조기발견을 위해 각 분야 전문가를 사업에 투입했다. 예컨대, 오랜 근무경험을 가진 보육사들이 구내 각 보육원을 순회하면서 아이들을 관찰하는 것이다. 보육사들은 표정과 언어사용에 문제가 있는 아동을 보면 ‘혹시 이 아이의 가정이 붕괴해 있지 않은가’ 조사하여 문제를 조기에 발견한다. 또한 상담창구에 가정재판소의 조정위원을 투입한다. 이들은 법률지식을 살려 상처 입은 사람들에게 따뜻하고 적절한 조언을 건넨다.

문제의 조기발견, 조기지원과 함께 아라가와구가 실시하고 있는 또 하나의 시책은 ‘아라가와 테라고야(寺小屋)’다. 테라고야란 오래전 마을의 절에서 열리던 서당을 말한다. 구내 초중등학교에서 유급의 자원봉사자들이 초등학교 5~6학년 학생들과 중학교 전 학년 학생을 대상으로 주 3회 방과 후 학습을 지도하고 있다. 이 사업의 목적은 단순히 학력 상승에만 있는 것이 아니다. 빈곤층의 아동은 사회적으로 고립되기 쉽다. 테라고야에 가는 아이들은 어른들과 이야기를 나눌 수 있으며 혼자가 아님을 깨달을 수 있다. 나아가 미래의 희망을 품을 수 있도록 하는 것이 이 사업의 목표이다.

지금까지 일본사회의 아동빈곤 현황과 이에 대한 정부와 지자체의 대책을 살펴보았다. 다음 회에서는 빈곤아동을 지원하기 위한 시민사회의 대응을 살펴보고자 한다.

글 : 안신숙 | 희망제작소 일본 주재 객원연구위원 · [email protected]

테러의 어두운 그림자를 뒤로 하고 11월 30일 프랑스 파리에 실사판 어벤져스가 창립했다는 소식이 들려왔다. 테러국의 소탕을 위한 초국적 연합을 말하는 것일까. 다행(?)스럽게도 아니다…

미국, 영국, 프랑스, 중국, 인도, 사우디아라비아, UAE등을 비롯한 전 세계 주요 19개국과 마크 주커버그 페이스북 CEO, 맥 휘트먼 HP CEO, 라탄 타타 인도 타타그룹 명예회장, 마윈 중국 알리바바 회장, 억만장자 투자자 조지 소로스, 레이 달리오 브리지워터 헤지펀드 설립자 등 내노라 하는 세계인들이 ‘손에 손잡고’ 모였다. 온실가스 배출량을 줄이고 대체 에너지를 개발하는 ‘전환에너지연합(BEC: Breakthrough Energy Coalition)’ 이라는 혁신적인 연대의 이름아래.

빌 게이츠가 소개하는 Breakthrough Energy Coalition

다양한 목적으로 모인 이 ‘대단한’ 기금은 수력, 풍력 에너지, 친환경 자동차 개발 등 관련 분야에 골고루 투자된다. 그런데 투자 위험이 크고 자본 분배에도 어려운 ‘환경’이라는 주제에 왜 전세계가 앞다투어 동참했을까? 답은 간단하다. 연대 없이는 해결할 수 없는 문제이기 때문이다. 연대는 ‘사회혁신’의 핵심이다. 정부, 민간, 시민사회 모두가 힘을 합쳐 해결하지 않으면 안 되는 문제, 기존의 패러다임으로 해결할 수 없는 문제, 문제들이 악화되어 시스템이 작동하지 않는 문제, 사회의 시각이 현재의 문제보다는 과거에 맞춰져 있는 문제, 바로 이런 문제에서 ‘사회혁신’은 태동한다.

‘사회혁신’이란 무엇인가. 기존의 시스템으로 해결하기 힘들지만 분명히 풀어 내야 하며 그 목표가 ‘사회적 성격’을 띠고 있으면서 그런 조직들이 주도적으로 개발하고 확산시키는 혁신적인 행동과 서비스를 말한다. 사회혁신의 분야로는 앞서 언급한 환경 이외에도 고령화, 불평등, 건강 등 현재의 제도나 시스템으로 풀기 어렵고 그만큼 창조적 해결책이 나타날 가능성이 많은 이슈들이다.

사회혁신은 20세기 말 유럽과 북미의 여러 국가 정부가 복잡하고 풀기 어려운 사회문제를 해결하려는 시도에서 발전되었다. 이러한 시도들은 시간이 지나면서 사회적 기업(마이크로금융과 노숙인을 위한 잡지), 정부(국민건강의 새로운 모델), 시장(오픈 소스 소프트웨어나 유기농 식품), 사회운동(공정무역), 교육계(아동 교육을 위한 교육학적 모델)분야로 발전되었고 여러 가지 모델이 확산되면서 자연스럽게 정부 정책의 중요한 이슈로 자리잡았다. 이를 계기로 EU와 UN과 같은 정부 연합 기관 이외에도 유수의 대학, 연구기관들을 중심으로 사회혁신에 대한 폭넓은 연구와 실행, 교육이 이뤄지고 있다. 이처럼 유럽과 북미에서 사회혁신은 ‘인터넷/전화 건강 진단’ 같은 대안적 서비스나 ‘학교 밖 배움터’ 같은 공공정책에 이르기까지 사회를 아우르는 하나의 큰 흐름으로 매우 중요한 역할을 하고 있다.

이에 비해 아시아의 경우 ‘사회혁신’은 실생활이나 정책, 연구 등에서 아직 시작하는 걸음마 단계라고 볼 수 있다. 아시아 지역의 사회혁신은 유럽과 북미와는 다른 환경과 배경 속에서 서서히 발전하고 있으며 그 방식 역시 조금씩 다르다. 또한 아시아의 경우 2000년대 이르러 고령화, 도농 갈등, 불평등이 급속도로 진행되고 있어 사회혁신과 변화에 대한 욕구와 필요가 그 어느 때보다 절실하다. 특히 한국, 중국, 일본의 경우 환경적, 지리적으로 유사한 시스템을 가지고 있어 다양한 사회혁신 모델을 만들어 적용하고 비교 분석을 통해 확산시키기 좋은 조건을 가지고 있다. 유럽과 북미에서도 사회혁신 연구와 정책 등 다양한 시도와 경험을 통해 국가 간 혹은 대륙 간 사회혁신이 넓게 확산될 수 있었다. 그렇기 때문에 바로 지금이 한중일 삼국의 사회혁신 모델에 대한 분석과 연구가 시작되어야 하는 시점이다. 이런 연대를 통해 ‘아시아 사회혁신’을 확장시킬 발판과 방법을 마련하는 것이 매우 중요하다.

사진출처: Nippon Foundation, Leping Social Entrepreneur Foundation

이러한 배경으로 희망제작소는 아시아 사회혁신 확장을 위해 2010년부터 2014년까지 5년간 Asia NGO Innovation Summit(이하 ANIS)을 개최했다. ANIS를 통해 아시아 시민사회의 사회혁신 저변을 넓히고 혁신적 NGO와 시민사회의 역량 강화를 위한 컨퍼런스를 매년 개최하였다. ‘정부나 기업이 주도하는 혁신에는 한계가 있으며 사회혁신의 뿌리는 시민사회에 있다’는 전제 아래 진행된 ANIS는 2015년 3월 다시 한 번 진화를 시도했다. 사회혁신 네트워크 구축을 넘어 민간차원의 동아시아 사회혁신 연구협의체(East Asia Social Innovation Initiative, 이하 EASII)를 구성해 아시아 사회혁신 연구의 발판을 마련하고자 한 것이다. EASII는 한국, 중국, 일본 삼국의 연대를 통해 효과적이고 영향력 있는 사례를 공유하고 공통적으로 적용 가능한 모델을 찾고 연구 결과에 기초해 각국 정서에 맞는 사회혁신 정책을 제안하고자 한다.

연대를 통한 가능성을 확인하고자 도쿄에서 개최된 1차 워크숍에서는 삼국의 역할을 정하고 합의 사항을 선포하였다. 1차 워크숍의 내용을 토대로 지난 11월 4일 서울에서 2차 워크숍을 개최하게 되었다. 특히 이번 워크숍은 서울시가 개최하는 국제 사회적경제 협의체(GSEF: Global Social Economy Forum) 포럼의 정식 세션으로 진행되어 북미, 유럽 지역의 사회혁신가들과 동아시아의 사례를 공유할 수 있는 의미 있는 자리가 마련되었다. 특히 서울시는 박원순 시장의 취임을 계기로, 시정 기조를 사회혁신으로 삼고 서울을 아시아뿐 아니라 세계적인 사회혁신도시로서 성장시키고 있다. 서울시의 이러한 특징을 워크숍에 참석한 중국, 일본 참가자가 사회혁신 관점에서 풀어낼 수 있도록 현장탐방을 진행했다. 현장탐방 프로그램은 참가자들이 ‘서울’이라는 도시가 가진 환경을 이해하고 다른 도시와의 공통점과 차이점을 논의할 수 있는 기회를 마련했다. 이를 통해 서울의 사회혁신을 어떤 방식으로 자국의 도시에 적용가능한지에 대한 질문과 토론이 내내 끊이지 않았다. 사회혁신을 바라는 동아시아 연대는 은평구의 오래된 질병관리본부 건물에서, 성수동의 작은 골목에서 그렇게 한 걸음을 내딛기 시작했다.

사회혁신 도시 투어: 은평 사회혁신파크, 성수 사회혁신 밸리 (루트 임팩트, 아시아 공정무역 연합, 성수IT지원센터)

<아시아, 연대로 혁신하라> 2편으로 이어집니다.

글_ 최호진(연구조정실 선임연구원 / [email protected])

“아, 영동의 조그마한 고을이 이 지경에 이르러 한 가지 부역도 대비하기 어려운데 까다로운 법령과 번거로운 조항을 들어 남아 있는 백성에게 책임을 나누어 기필코 그 숫자를 채우려 하니 어떻게 배를 채우고 몸을 감쌀 수 있겠습니까. 이는 물고기를 끓는 솥에다 기르고 새를 불타는 숲에 깃들이게 하는 것과 다를 것이 없습니다.”(유홍준, 『나의 문화유산답사기』 8권에서)

조선시대의 지방수령들은 행정ㆍ군사ㆍ사법권을 모두 갖고 고을 백성들의 삶을 어루만지는 책무를 갖고 있었다. 그 본연의 역할을 충실히 수행할 때는 ‘목민관’이라 불리고, 그렇지 못하고 그 권한을 자신의 사익을 위해 행사할 경우에는 ‘탐관오리’라고 불렸다. 조선 명종시대 단양 군수로 부임한 황준량은 고을의 참상을 보고 조정에 상소문을 올렸다. 그 중 일부가 위에서 인용한 것이다. 황준량의 상소문을 보면, 막강한 권한을 가지고 있었다는 당시 수령들의 한계 역시 너무나 분명해 보인다. 황준량은 ‘곤궁’과 ‘가혹한 세금’의 고통에 빠진 백성들을 위해 상책ㆍ중책ㆍ하책의 세 가지 계책을 갖고 있었지만, 상소문을 통해 중앙 조정의 혜량과 통촉에 호소할 수밖에 없는 처지였다.

그렇다면 2016년 대한민국의 상황 그 중에서도 특히 지방정부ㆍ지방자치단체의 상황은 어떠할까?

제헌헌법에서 지방자치를 명시한 대한민국에서는, 1952년 지방의회를 대상으로 한 선거가 1952년에 실시되면서 지방자치의 역사가 시작되었다. 4․19 혁명 이후에 지방선거 대상이 지방자치 단체장까지 확대되었다가, 5․16 쿠테타 이후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’에 의해 지방자치제도가 폐지되고 말았다. 1987년 6월 항쟁의 결과물인 개정 헌법에 따라 지방자치법이 부활하면서, 1991년부터 지방의회 선거가, 1995년부터는 지방자치단체장 선거가 실시되어 오늘날에 이르렀다. 이후 20~25년 간 대한민국 지방자치는 많은 성과를 보여주었으면서도 질곡에 빠져있다.

이런 측면에서, 현재 대한민국의 지방자치 현실은 ‘87년 체제’의 성과이자 한계라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 여기서는 현 지방자치의 어려움을 법과 제도의 차원보다는 현장과 지역의 눈에서 몇 가지 살펴보려고 한다.

먼저, 무상급식에서 시작된 복지논쟁은, 기초노령연금과 무상보육 누리과정 정책에 이르러 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등을 화해 불가능한 지경에 이르게 하고 있다. 지방정부 사업에서 복지가 늘어나는 건 좋은 일이다. 하지만 대부분이 국고보조사업으로 진행되는 데도 국고보조금 비율은 오히려 줄어들면서 지방정부의 재정압박이 커지고 있다. 오죽하면 전국 시장ㆍ군수ㆍ구청장협의회의 ‘복지 디폴트’ 불사 선언에 이어 전국 시ㆍ도 교육감들마저 예산 편성을 거부하고 나서겠는가?

그럼에도 중앙정부는 2015년 8월 ‘지방자치단체 유사ㆍ중복 사회보장사업 정비 추진방안’을 발표하면서, 지방정부의 재량권을 제한하는 방법으로 문제를 해결하겠다고 나서고 있다. 지방정부가 지역의 상황에 맞춰 추진하는 복지정책과 사업을 모두 금지하겠다는 것이다. 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책 집행에 따른 사무ㆍ예산 부담은 지방정부에 전가하면서, 지방정부의 맞춤형 정책에 대해서는 불이익을 주는 방법으로 대처하는 모습이다. 이렇게 될 경우 지역의 현실에 맞는 노인복지 정책이나 저출산 대응 정책들이 사라질 수도 있다는 것은 기우일까?

기우가 아니라는 사실은 ‘청년정책’을 둘러싼 최근 논쟁에서 확인할 수 있다. 역대 최고 수준이라는 2015년 9.2% 청년 실업률마저 2016년 들어 갱신되는 현실에서 길을 잃고 있는 청년들, 3포 세대를 넘어서 N포 세대라고 스스로를 자조하는 청년들, 헬조선을 이겨내는 방법은 탈조선 밖에 없다고 생각하는 청년들에게 중앙정부는 효과적인 대안과 정책을 제시하지 못하고 있다.

이런 상황에서 서울시는 2015년 11월 ‘2020 청년 기본정책’을 발표했다. 정책은 활동(설자리), 노동(일자리), 주거(살자리), 공간(놀자리) 등 4개 분야에 걸쳐 20개 항목으로 구성되어 있는데, 이 중 청년수당(청년활동지원사업)을 둘러싸고 서울시와 중앙정부의 대립이 심각하게 나타났다. 서울시는 이른바 NEET청년(not in education, employment or training) 등 정기소득이 없는 미취업자 중 활동의지를 가진 청년들이 사회참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록, 심사를 거쳐 2개월(최소)~6개월(최대) 월 평균 50만원을 지원한다는 입장이었다.

‘2020 청년정책 기본계획’ 내용이 올라와 있는 서울시 블로그 출처 : 서울시 블로그(http://blog.seoul.go.kr)

보건복지부는 서울시가 자신들과 사전협의를 거치지 않았다고 반대하고 나섰다. ‘사회보장기본법’에 따르면 ‘지자체가 사회보장제도를 신설ㆍ변경하는 경우’에 소관 부서와 협의를 거치도록 되어 있는데, 서울시가 이를 어겼다는 것이다. 더 나아가 관련 법령을 고쳐서 이런 경우 지방교부세를 삭감할 수 있도록 하고, 서울시에 적용하겠다는 입장을 제시했다. 서울시는 청년수당이 복지사업이 아닌 일자리 사업이라는 점을 강조하면서 중앙정부와 끝장토론이라도 할 수 있다는 유연대응과 헌법재판소를 통한 권한쟁의심판 청구라는 강경대응을 함께 내놓고 있다.

경기도 성남시도 2015년 3대 복지사업으로 청년배당, 무상교복, 공공산후조리원 사업을 포함한 2016년 예산안을 의결했다. 확보된 113억 원의 예산으로, 성남시에 3년 이상 거주한 만 24세 시민 약 11,300명에게 분기별로 12만5천 원씩 연 50만 원을 우선 지급한다는 게 청년배당 정책의 핵심이다. 지원금 56억5천만 원은 성남시에서만 사용 가능한 지역화폐로 지급함으로써 지역경제에 선순환을 가져올 수 있다고 봤다. 그런데, 보건복지부는 서울시와 같은 입장으로 반대하고 나섰고, 경기도는 성남시 의회를 대법원에 제소하고 예산안 집행정지 결정도 신청하고 나섰다. 성남시는 해당 정책 관련해서 보건복지부와 사전 협의를 거쳤으나 자신들의 의지를 관철하지 못했고, 헌법재판소 청구 등 법적 투쟁에 나선다는 방침을 밝혔다.

성남시는 2016년 1월 20일 청년배당 지급을 시작했다. 사진출처 : 성남시청(http://www.seongnam.go.kr)

그런데 같은 시기 경기도는 ‘일하는 청년통장’ 정책을 보건복지부와 협의해서 진행한다고 밝혔다. 참여 청년들이 매월 10만 원을 저축하고 3년간 일자리를 유지하는 경우, 도와 민간모금액 10만 원, 5만 원을 각각 매칭 지원해 1,000만 원을 받을 수 있다는 것이 골자이다. 지원액은 주택 구매나 임대, 교육, 창업 자금 등 자립에 필요한 용도로 사용할 수 있다. 지원 대상은 도내 거주하는 중위소득 80% 이하(1인 가구 기준 125만 원)인 만 18세부터 만 34세까지의 저소득 근로청년 500명이 된다. 여기에 서울시와 성남시의 청년수당(배당) 정책을 ‘포퓰리즘’이라고 비판하던 정부조차 청년에 대한 직접적인 보조금 지급 방안을 적극적으로 검토하기 시작했다. 3월 9일 기획재정부와 고용노동부 등에 따르면, 정부는 이르면 오는 21일 그동안의 청년취업 지원 정책 등을 재개편하는 방안을 담은 ‘청년고용대책’을 발표할 예정이다. 여기에 정부의 취업지원 프로그램에 참여하는 청년에게 구직수당을 지급하는 방안도 논의 대상에 오르면서 다시금 청년수당을 둘러싼 논쟁이 재연되고 있다.

서울시와 성남시 그리고 경기도와 정부의 정책들을 둘러싼 논쟁은 어떻게 이해할 수 있을까? 성남시를 대법원에 제소한 경기도의 정책은 성남시의 정책과 정말 다른 것일까? 정책의 대상인 청년의 처지에서 말이다. 정부가 구상 중인 구직수당 지급 등은 정부가 소송을 제기하면서까지 반대한 서울시, 성남시의 ‘청년수당’과 크게 다를까? 이 논쟁들은, 중앙정부와 지방정부의 고유사무를 어떻게 볼 것인지, 중앙정부와 지방정부의 사무를 둘러싼 ‘협의’라는 법적 규정을 어떻게 이해해야 하는지, 그리고 궁극적으로는 정치와 행정을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한ㆍ책임은 어떻게 조정되어야 하는가를 둘러싸고 벌어진다.

행정의 중앙집중성은 정치의 중앙집중성과 맞닿아 있다. 제도정치의 모든 역할과 권한이 여의도 정치에 독점되면서, 지역과 지방의 정치와 행정은 철저하게 그에 종속되어 있는 모습이다. 기초의원부터 광역단체장까지, 정도의 차이는 있을지언정 상황은 비슷하다. 수만 명에서 수십만 나아가 1천만 명의 시민들의 민생을 책임지는 선출직 의원들과 단체장들의 권한이 여의도 정치권력과 행정권력에 의해 과도하게 규제되고 있다.

민형배 광주광역시 광산구청장은 “지역구는 있되 ‘지역’이 없다. 민생 민주 구호는 있되 ‘현장’이 없다. 여의도 정치는 있되 지역자치는 없으며, 기초지자체가 발굴한 숱한 미래 가치들은 여의도로 흘러들어 가지 못하고 있다”고 탄식한다. (지역)단체 자치와 주민자치 모두가 중앙정치에 의해서 억압되는 현실을 개선하기 위해서는, 광역 및 기초단체장과 의원들의 역할에 대해 다시 이야기해야 하며, 주민들의 자치역량을 강화하려는 방안에 지혜를 모아야 한다.

차성수 서울 금천구청장은 “분명한 건 지난 20년간 지방자치는 진정한 자치가 아니었고, 지방은 중앙의 식민지가 되어가고 있다. 분권을 제약하는 장애물을 넘어서야 하는 시점이다. 분권 그리고 자치는 대한민국의 경쟁력이고, 이를 통해 국민의 삶의 질을 높이는 것이야말로 대한민국의 과제다”라고 이야기하고 있다. 희망제작소가 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선제안 지방분권 7대 과제’를 도출하고, 총선 후보자들과 실천약속 운동을 펼치는 까닭이라고 할 수 있다. 지방의 소멸은 인구감소ㆍ인구절벽 때문에만 나타나는 것이 아니다. 87년 헌법체제에서 만들어진 지방자치제도에 대한 수술을 통해 지방분권 2.0을 만들지 못한다면, 풀뿌리 민주주의의 소멸 역시 불가피하다.

글 : 정창기 ｜ 목민관클럽팀 팀장 · [email protected]