2016년, 서울시는 ‘지역사회혁신계획’이라는 이름으로 자치구 단위의 민관협치 활성화 정책을 본격적으로 시작했다. 협치(거버넌스)는 사회문제를 해결하기 위해 민관이 함께 사업을 기획·실행·평가하고 환류(還流)시키는 체계이다. 행정의 일방적 통치 방식에 익숙한 한국에서 협치의 전 과정을 온전하게 경험해 본 사람들이 얼마나 될까? 정치권에서는 협치라는 말이 난무하고 있지만, 지역사회에서 이런저런 활동을 하는 사람들조차도 협치가 뭔지 모르겠다는 반응이다. 이 때문에 민관협치 역량 강화를 위해 곳곳에서 협치 기본교육이 이루어지고 있다. 물론 교육도 의미가 있다. 하지만 협치는 당사자가 직접 겪으면서 배우는 게 의미가 크다. 협치 관련한 소소한 경험을 나누는 것 또한 교육적 효과가 있다고 본다.

가슴 뛰는 협치 경험 ① 어린이집 운영 문제를 해결하다

민간의 협치 역량은 오랜 세월에 걸쳐 미시적이고 부분적인 경험이 축적되면서 만들어져 왔다. 나는 2003년에 첫째 아이가 다니던 구립어린이집의 비리를 근절하려는 과정에서 협치 관련 경험을 할 수 있었다. 처음에는 구청에 민원을 넣으면 공무원의 지도 감독이나 감사를 통해 문제가 쉽게 해결될 줄 알았다. 담당 공무원은 나름 성실하게 답변해 주었다. 하지만 어린이집 현장에서는 전혀 달라진 것이 없었다. 모래알처럼 흩어져있던 어린이집 부모들을 조직하고, 난생처음 구의원에게 전화를 걸어 도움을 청했다. 또한 어떻게 문제를 해결할 수 있을지 시민단체에 자문했다. 시민단체 활동가는 뜻밖에도 비리 원장을 고발해 소송에 에너지를 쓰지 말고, 부모들 스스로 어린이집 문제를 해결하라고 조언했다.

당시에도 협치기구라 할 수 있는 어린이집 운영위원회와 보육정책위원회가 제도화되어 있었으나 실효성을 찾기 어려웠다. 협치 이전에 부모들의 자치역량이 필요했다. 어린이집 부모회와 연령별 반 모임을 활성화하면서 문제의식이 모였고, 많은 요구 중 실현 가능한 것부터 우선순위를 정했다. 개인이 아니라, 운영위원회와 보육정책위원회의 대표성을 가지고 입장을 대변했을 때 발언에 무게가 실린다는 것을 알 수 있었다. 부모 대표는 담당 공무원과 현장에서 느끼는 문제에 관해 끊임없이 소통했다. 덕분에 구의 보육정책과 어린이집 운영을 부모들이 원하는 방향으로 개선할 수 있었다.

가슴 뛰는 협치 경험 ② 친환경급식과 주민참여예산제

3년에 걸친 풀뿌리 보육운동의 성과에 힘입어 2006년에는 구의회에 진출해 친환경급식 추진을 위한 특별위원회를 발의하였다. 특위 활동의 하나로 학부모 대표들을 초청하여 학교급식 간담회, 친환경급식 우수사례 견학, 심포지엄 등을 개최했다. 이런 활동은 서대문구의회 역사상 처음 있는 일이라고 했다. 사실 ‘협치’라고 하기에는 민망할 정도로 동원에 가까운 학부모들의 참여를 끌어낸 것이지만, 그 상황에서는 최선이었던 것 같다. 친환경급식 교육을 받기 위해 학부모 대표 300여 명이 모인 자리에서 당시 구청장은 서울 자치구 처음으로 친환경 쌀 차액지원을 약속했다. 몇몇 구의원의 자치역량으로 학부모들의 힘을 모아 친환경급식 정책을 선도한 의미 있는 과정이었다.

초선 시절에는 협치를 하고 싶어도 대표성 있는 민간 파트너를 찾기가 힘들었다. 허울뿐인 지방자치와 주민자치의 공허함을 뼈저리게 느꼈고, 어떻게 하면 자치구 단위에서 시민사회를 형성할 수 있을까 고민했다. 2010년 구청장이 바뀐 후 공공성을 전제로 하는 커뮤니티 지원사업과 주민참여예산제가 시작되었다. 자체 역량으로는 감당하기 어려워 경험이 많은 외부 활동가들의 도움을 받아 몇 안 되는 지역 활동가와 단체, 크고 작은 공공기관의 대표까지 포함한 민민 네트워크가 처음으로 만들어졌다. 2011년은 서대문 시민사회의 원년으로 기록될만한데, 당시 네트워크 활동에 주도적으로 참여했던 사람들이 지금도 다양한 분야에서 서대문 협치의 민간 파트너로 활약하고 있다.

주민참여예산학교는 시민사회 역량 강화를 위해 기획되었다. 그런데 교육 후 뒷풀이에서 더 큰 효과가 나타났다. 밤늦게까지 함께 이야기를 나누면서 민관의 경계가 허물어지고, 민민 사이에서도 끈끈한 관계망이 형성되어 ‘주민참여’에 ‘재미’가 덧붙여진 것이다. 신임 구청장의 핵심공약 중 하나이기도 했던 주민참여예산제는 시행 첫해부터 실행·평가·환류 전 과정에서 민관협치가 원칙대로 이뤄졌다. 열띤 토론으로 밤 11시를 넘기기 일쑤였던 주민참여예산위원회는 100% 민으로 구성되어 있었고, 기존 위원회들과는 완전히 차별화된 협치기구였다. 시행 첫해인 2011년에는 국무총리상을 받는 쾌거도 이루었다.

가슴 뛰는 협치 경험 ③ 아이들의 면학 환경을 개선하다

세 사람만 모여도 정부 보조금을 주는 서울시의 마을공동체 지원사업은 동네 곳곳에 협치의 싹을 뿌려준 획기적인 사건이었다. 둘째 아이가 다니던 어린이집에서 부모커뮤니티를 제안했는데, 열 가족의 공동체를 형성하여 2년 동안 아이들과 함께 행복한 시간을 보냈다. 아이들이 초등학교에 입학하면서 부모 커뮤니티는 정보교환의 플랫폼으로 더욱 활성화되었다.

그런데 학교 인근 주택가 재개발로 인해 학생들의 안전, 소음, 분진 등의 문제가 심각하게 대두되었다. 개별로 구청에 민원을 넣는 사람도 있었으나 뾰족한 방법이 나오지 않았고 학교장도, 법제화된 학부모회도 별다른 대응을 하지 못했다. 결국 학부모 몇몇이 비상대책위원회 구성을 제안하고 가정통신문을 통해 학부모를 공개 모집했는데, 두 개의 부모커뮤니티 구성원 대다수가 자발적 참여를 했다. SNS와 오프라인을 통해 오랫동안 끈끈한 관계망을 형성해 왔는데, 아이들의 안전을 위협하는 문제가 생기자 커뮤니티 구성원들이 적극 해결에 나선 것이다. 엄마들 20여 명이 매일 아침 학교 교문 앞에서 한 달 동안 현수막 시위를 했고, 결국 학부모 요구사항 대부분이 관철되었다. 물론 학교, 구청, 구의원의 지지와 뒷받침도 있었다.

어디선가, 누군가에 무슨 일이 생기면

주도적으로 움직인 부모 커뮤니티가 뭉치지 않았더라면 아마 문제는 해결되지 않았을 것이다. 공동체나 네트워크는 평상시에는 자신들만의 활동 그 자체로도 즐겁지만 어떤 문제가 발생했을 때 문제 해결의 주체가 되었다. 작은 공동체를 형성하고 더 나아가 네트워크를 조직해 크고 작은 문제를 해결해 본 경험은 민관협치의 튼튼한 기반으로 작용한다. 공동체를 지속해서 운영할 수 있는 자치 역량과 다른 조직과 힘을 합칠 수 있는 네트워크 역량을 가지고 공공성을 담보하는 대표성을 확보했을 때 비로소 진정한 민관협치의 가능성이 열린다. 다양한 분야에서 가슴 뛰게 하는 협치의 경험이 쌓여 우리 동네를, 우리 지역사회를, 우리나라를 더 살기 좋은 곳으로 바꿀 수 있길 기대한다.

– 글 : 서정순 서울 서대문구 협치자문관

교육은 관내 13개 읍면을 대표하는 지역 주민참여예산 위원을 비롯한 일반 주민들을 대상으로 하며 봉동, 구이, 고산 3개 읍면사무소에서 진행된다.

교육에서는 2018년 예산편성을 위한 주민참여예산 설명회와 함께 권기태 희망제작소 부소장이 강연자로 나서 주민참여예산의 의미와 이해를 사례중심으로 설명, 주민들의 이해를 돕는다고 밝혔다.

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마을만들기는 주민 스스로 지역사회의 문제를 풀어가는 풀뿌리 주민자치운동입니다. 한국의 마을만들기는 1990년대까지 시민운동영역에 국한됐으나 2006년 참여정부가 들어서면서 ‘살기 좋은 지역 만들기’ 사업에 이어 민간 차원으로 확대됐는데요. 마을만들기는 행정 중심으로만 운영될 경우 주민이 소외될 수밖에 없기 때문에 행정과 지역사회, 활동가, 그리고 주민 간 적절한 역할 분담이 중요합니다. 내가 살고 있는 지역에서 일구는 변화, 국내외 마을만들기 사례를 소개합니다.

연홍도, 전남 땅끝 섬에서 ‘가고 싶은 섬’이 되다

전라남도 고흥에 위치한 섬 ‘연홍도’. 화가 선호남 씨는 2006년 폐교된 금산초교 연홍분교장을 섬마을 미술관으로 개관했습니다. 2012년에는 태풍으로 폐허가 된 연홍미술관을 리모델링해 ‘미술섬’ 프로젝트로 특화했는데요. 2015년 연홍도는 ‘가고 싶은 섬’으로 선정돼 마을만들기가 본격화됐습니다. 공공미술과 미술 프로그램, 폐가를 활용한 예술 공방과 예술 야시장 등의 관광사업을 벌였습니다. 또한 연홍도 걷기 둘레길을 만들기로 하면서, 기계 도움 없이 주민의 손으로 연홍섬길 2.2km를 완성했습니다. 주민이 직접 조각도로 파낸 수제 이정표를 만들고, 마을회관에 모여 그림을 그려 골목길과 대문 옆에 걸어두었습니다.
■ 연홍도 웹사이트 ☞ http://bit.ly/2vytwoF

▲ 사진출처 : 전남도청(www.jeonnam.go.kr)

송죽마을, 모싯잎으로 지역 어르신에게 연금을 지급하다

전라북도 정읍시에 위치한 송죽마을. 2011년 정읍시민창안대회가 열리자, 송죽마을 주민들은 내장산 자락에 모시가 자라는 점에 착안하여 모싯잎을 아이템으로 한 영농조합을 설립합니다. 이후 마을 주변 자투리땅을 개간해 연 30톤의 모싯잎을 생산했습니다. 2013년에는 행정자치부 지정 마을기업으로 선정돼 모싯잎 가공 공장도 만들었습니다. 마을만들기는 지역 주민 공동체와 함께 하는 방향으로 확장됐습니다. 송죽마을은 판매대금을 적립해 2014년부터 80세 이상 어르신에게 월 10만 원을 연금으로 지급하며, ‘함께 살기’를 이어가고 있습니다. 정읍시는 2016년 정읍시공동체활성화센터를 개소해 마을 만들기에 힘을 보태고 있습니다.
■ 관련자료 ☞ http://www.hani.co.kr/arti/economy/economy_general/694670.html

중앙동, 1만 가지 상상으로 주민자치의 꽃을 피우다

전라남도 순천 중앙동은 10년간 다양한 마을만들기 사업과 주민자치 활동을 이어왔습니다. 2005년 주민자치회를 중심으로 ‘중앙동 천태만상 창조센터’를 개소해 동네 부엌과 도시락카페, 야간골목길 안심 마실단, 안심 반딧불 가게 운동 등을 통해 마을 공동체 활동의 저변을 넓혀왔습니다. 주민자치 활동으로 인근에 카페, 갤러리, 골동품 상점 등이 들어섰고, 문화행사가 열리면서 쇠락했던 마을 분위기가 되살아났습니다. 순천시도 2011년 순천시생활공동체활성화 조례를 제정하고 순천시생활공동체지원센터(현 순천시마을공동체지원센터)를 개소해 주민 활동을 지원하고 있습니다.
■ 관련자료 ☞ https://goo.gl/4JxVLD

▲ 순천시마을공동체지원센터 페이스북(https://www.facebook.com/suncheoncb)

일본 카미야마 마을, 예술인과 빈집재생프로젝트로

일본 카미야마는 급속한 노령화와 인구 급감으로 마을이 쇠퇴하고 있었습니다. 이를 해결하고자 민간 NPO 법인 그린밸리(Green Valley)를 중심으로 1999년부터 KAIR(Kamiyama Artist in Residence)라는 커뮤니티비즈니스 사업으로 마을만들기에 나섰습니다. 예술인이 일정 기간 체류하며 작품을 제작하고, 교통비와 재료비 등을 지원한 프로그램입니다. 커뮤니티비즈니스를 점차 확장해 현재는 한적한 시골 풍경을 즐길 수 있는 숙소 ‘Week Kamiyama’와 방적공장을 수리한 코워킹스페이스(협업공간)를 만들었습니다. 또한 마을 전역에 광회선인터넷망을 설치해 수도권에 거점을 둔 IT회사 20개의 위성 사무소를 유치했습니다. 주민과 예술가 간 교류뿐만 아니라 새로 유입된 사람들과 교류의 질을 높여가며 마을의 활기를 되찾았습니다.
■ 카미야마 웹사이트 ☞ http://www.week-kamiyama.jp

▲ 출처 : 카미야마 웹사이트(http://www.week-kamiyama.jp)

주민과 행정이 함께 일군 마을만들기는, 지역에 밀착된 관계망을 중심으로 한 다양한 공동체 활동으로 탄력을 받을 수 있었습니다. 전문가와 활동가들이 지역 자원을 연계하는 ‘연결자’의 역할을 해냈고, 지역이 자생할 수 있도록 주민과 힘을 합쳤습니다. 또한 지속가능성을 담보하기 위해 부가적인 수익원을 확보하는 등 마을 자체의 생존 방안을 마련하면서 다시금 활기를 찾을 수 있었습니다.

– 자료 : 김현수 ｜ 시민상상센터 선임연구원 · [email protected]
– 정리 : 방연주 ｜ 커뮤니케이션센터 선임연구원 · [email protected]

‘2017 주민참여형 행복한 아파트공동체 만들기’에서는 희망제작소와 함께, ‘일상생활기술나눔’을 통해 생활에 필요한 소소한 기술을 공유하는 기회를 마련할 예정이다. 비슷한 필요를 가진 입주민들 간의 연결망 형성을 지원하는 ‘혼자서는 못하겠고, 같이 할 사람 있나요?’, 평소 밥 한 끼 먹고 싶은 입주민에게 직접 찾아가서 따뜻한 밥 한 끼를 대접하는 ‘밥상을 차려드립니다’ 등의 사업도 준비중이다.

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■ 제목

희망모울 릴레이 세미나 – 시민참여, 알맹이만 남고 껍데기는 가라!

■ 주최

희망제작소

■ 일시

2018.07.24(화) 15:00

■ 목차

발제 : 숙의민주주의시대 협치제도의 성과와 과제 : 협치서울 모델을 중심으로
– 정병순 서울연구원 협치연구센터 센터장

토론 1) 주민참여예산제도를 통해 본 지방정부의 실질적 주민참여의 실현 가능성
– 조재학 은평구 참여예산위원회 위원장

토론 2) 지역운동의 주민참여의 촉진 요인 탐색
– 류호근 희망동작네트워크 사무국장

토론 3) 주민의 관점에서 본 행정참여의 장벽
– 전용희 소통이룸협동조합 대표

‘시민참여’라고 하면 어떤 이미지가 떠오르나요? 숱한 이미지 중 무엇을 ‘시민참여’의 알맹이로 볼 수 있을까요? 전문가, 시민사회 활동가, 시민들과 함께 ‘시민참여, 알맹이만 남고 껍데기는 가라!’라는 주제의 세미나로 ‘시민참여’의 알맹이를 찾아보기로 했습니다.

숙의민주주의 시대, 협치제도의 성과와 과제

먼저 서울연구원 협치연구센터 정병순 센터장이 숙의민주주의 시대 협치제도의 성과와 과제를 공유했습니다. 과거 권위주의 정부 아래 발전했던 서울은 민선 5, 6기를 거치면서 본격적인 협치 시정을 시작했고, 현재는 ‘민관협치 활성화 기본조례’를 기반으로 촘촘한 협치제도를 운영하고 있습니다. ‘협치서울’ 모델로 대표되는 서울시의 협치 제도는 이제 안정적으로 운영되며 그 성과도 가시화되고 있는데요. 먼저 민관협력을 기반으로 한 정책네트워크가 확대되면서 행정에 민간이 참여할 수 있는 통로가 늘어났다는 점, 정보공개를 뛰어넘는 숙의 기반의 정책프로세스가 확립되었다는 점, 마지막으로 서울시가 지역사회 간에 협력할 수 있는 다층위 거버넌스의 토대를 구축하였다는 점입니다.

서울시의 협치제도는 성과와 함께 풀어야 할 과제도 많습니다. 협치시정이 안정화되고 있음에도 행정과 시민 사이에는 여전히 협치에 대한 ‘인식차’가 존재한다는 것입니다. 이 인식차는 협치에 대한 피로도를 높이고 형식적인 협력으로 귀결될 수 있는 위험을 안고 있습니다. 또한 기존 협치제도를 질적으로 발전시켜야 하는 어려움, 부서 간 칸막이를 극복, 예산제도나 평가제도를 협치친화형 체계로 확립하는 것도 중요한 과제입니다. 정 센터장은 마지막으로 협치정책이 실제 실행되는 지역사회 차원의 거버넌스가 획기적으로 개선되어야 한다고 강조했습니다.

주민참여예산제도를 통해 본 실질적 주민참여의 실현가능성

이어 서울 은평구 주민참여예산위원회 조재학 위원장과 주민참여예산제도를 통한 주민참여 강화 방안을 탐색해보았습니다. 주민참여예산제도는 예산의 편성, 집행, 평가 과정에 지역주민이 직접 참여함으로써 예산의 투명성과 효율성을 높이고 재정 민주주의를 실현하는 제도입니다. 주민이 예산에 대한 실질적 권한을 가지고 참여할 수 있는 대표적 제도 중 하나라고 할 수 있습니다.

은평구는 주민참여예산제도를 모범적으로 운영하고 있으며, 지역주민의 참여통로를 적극적으로 확대하고 있습니다. 하지만 제도적인 한계도 여전히 존재한다고 합니다. 조 위원장은, 주민 권한의 불명확성, 참여하는 주민만 참여하게 되는 ‘그들만의 리그’, 사업계획서 작성 중심으로 제안되는 사업과 그 효과에 대한 의문, 숙의과정 없이 단순 투표로만 진행되는 참여 방식, 주민참여제도에 대한 행정적 지원 부족, 주민참여를 촉진할 시민단체의 지원 역량 부족 등을 지적했습니다.

주민참여예산제도를 통해 주민참여를 강화하기 위한 과제는 무엇일까요? 조재학 위원장은 ‘적극적인 권한 부여’라고 이야기했습니다. 주민이 제안한 의견과 결정사항이 실현될 수 있도록 제도가 뒷받침해야 한다는 것입니다. 이를 위해 본예산 주민심의에 대한 법적 결정권한을 부여하고 민관예산협의회를 제도화하는 것 등이 필요하다고 강조했습니다.

동원에서 참여로, 참여에서 협치로, 협치에서 자치로

지역운동가의 관점에서 본 서울시의 협치제도는 어떤 모습일까요? 이에 대해 희망동작네트워크(이하 희망동네)의 유호근 사무국장과 이야기 나눴습니다. 서울시는 마을만들기 사업을 적극적으로 지원하며 주민참여를 양적으로 확대하였습니다. 하지만 여기에 참여하는 주민의 역량강화에는 다소 소홀했다고 합니다. 서울시의 ‘협치’가 행정운영의 일상적 방법론이 아닌, 중간지원조직을 중심으로 한 일종의 사업의 형태로 진행된다는 점, 지역주민이 중간지원조직으로 흡수되면서 지역의 활동가가 남지 못하는 구조 등은 관 주도로 진행되는 협치제도의 문제라고 볼 수 있습니다.

유 사무국장은 결국 주민참여의 완성은 협치가 아닌 ‘자치’임을 강조하였습니다. 주민이 자신이 사는 지역을 바꾸기 위해 적극적으로 참여하고, 행정도 주민의 비판적 목소리를 수용할 수 있어야 합니다. 이 과정은 관 주도가 아닌 지역주민이 이끌고 나가야 합니다. 주민이 역량을 강화하고 지역문제에 적극적 태도를 가지면, 행정의 주민참여제도를 주민의 요구에 맞게 주체적으로 수용할 수 있습니다. 이는 주민이 지역사회의 주인이 되는 자치로 귀결될 것입니다.

주민의 관점에서 본 행정참여의 장벽

다음으로 전용희 소통이룸협동조합 대표가 주민이 행정에 참여할 때 느끼는 장벽에 대해 상세히 공유했습니다. 주민과 퍼실리테이터의 입장에서 주민참여의 과정을 경험한 전용희 대표는, 지역에 대해 주민이 많이 알고 있고 그 해결책도 역시 주민이 많이 알고 있지만 행정은 주민참여를 강화하는 데에 소극적 태도를 가지고 있다고 말했습니다.

이를 개선하기 위해서는 먼저 자세한 정보공개로 관심있는 주민을 발굴하고 이들에게 교육을 제공하여 주민참여의 이해를 높이는 것이 필요합니다. 그리고 상시적인 공론장으로 주민이 자연스럽게 토론하면서 공익성을 담보한 의사결정을 할 수 있게 해야 합니다. 이를 통해 주민참여의 기초를 다져야 합니다. 전 대표는 더 많은 주민이 참여할 수 있도록 주민참여의 장을 다양화하는 방법, 주민의 힘을 신뢰하는 행정의 인식 변화, 행정의 권한을 주민들에게 단계적으로 부여함으로써 정책의 만족도를 높이는 방법 등을 제시했습니다.

주민참여를 독려할만한 유인이 부족하다는 것은 현실적인 고민이기도 합니다. 단순한 자원봉사로 지역 일에 참여하기를 요구하기보다 참여의 인센티브를 고민해야 하는데요. 금전적인 보상이 될 수도 있고 자신의 참여로 실제 지역사회가 바뀌어가는 성취감을 부여하는 것이 될 수도 있습니다. 전용희 대표는 이러한 인센티브에 대해 행정이 현실적으로 고민할 필요가 있다는 점을 강조했습니다.

진정한 주민참여 실현을 위한 과제

오늘 발표한 네 명은 서로 다른 영역에서 활동하고 있지만, 주민참여를 활성화시키기 위한 제안은 서로 맞닿아 있었습니다. 주민참여를 위한 제도적 통로는 갈수록 확장하고 있습니다. 하지만 실제 주민에게 부여하는 권한은 여전히 적고 이에 대한 행정의 적극적인 태도가 필요한 시점입니다. 또한 제도적으로 확장된 주민참여의 기회를 수용하는 주민의 태도도 중요할 것입니다. 주체적으로 참여하고 지역을 적극적으로 변화시키려는 태도가 없다면, 행정의 일방적인 요구를 소화하기 어려울 것입니다. 행정과 주민 간 인식의 괴리를 좁혀나가는 것, 주민역량과 행정역량이 함께 성장하는 것, 현재 시점에서 주민참여제도를 되돌아볼 때 중점으로 보아야 할 부분인 듯합니다.

희망제작소는 이러한 내용을 담아 ‘시민참여지수’를 개발하고자 합니다. ‘시민참여지수’가 행정의 시민참여 정도를 측정하고 실질적인 시민참여를 실현할 수 있는 기반으로 작용할 수 있길 바랍니다.

– 글 : 이다현 ｜ 뿌리센터 연구원 ･ [email protected]
– 사진 : 뿌리센터