편집인의 글

김형용 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회복지학과 교수

모든 어린이들은 행복하게 삶을 누려야 할 권리가 있다. 유엔 아동권리협약에서는 이를 생존, 보호, 발달, 참여의 권리로 구체화하고 있다. 이 중 발달의 권리는 어린이들이 잠재능력을 최대한 발휘하는 데 필요한 권리로서, 교육, 여가, 문화, 정보를 얻을 권리, 생각과 양심과 종교의 자유라는 권리를 포함하고 있다.

그러나 오늘날 우리 사회는 아이들이 가진 권리도 크게 벌어져 있다. 일부의 아이들은 이미 많은 특권을 누리면서 자신들의 굳건한 성채 안에서 권력을 행사한다. 이를 위협하거나 자신의 감정을 손상시키는 순간에는 아이들조차 가차 없이 갑의 지위를 이용한다. TV조선 대표이사의 초등학생 자녀가 50대 운전기사에게 입에 담지 못할 폭언을 행사한 사건은 로열패밀리 아동의 왜곡된 특권의식을 여지없이 보여준다. 반면 대다수의 아동들은 교육의 권리만 강요받고 있다. 현재 초등학생의 사교육 참여율은 82.5%이나 된다. 영어와 수학, 또는 태권도나 피아노 학원에 맡겨지는 아이들은 스스로의 선택보다는 부모에 이끌려 지위경쟁 시장에 일찌감치 편입된 아이들이다. 아동의 권리라기보다는 부모의 요구이고, 아이들의 건강한 발달보다는 어떻게든 부모의 맞벌이로 인한 돌봄의 공백을 메워주는 동시에 적절한 교육적 효과를 기대하는 것이다. 그리고 아직 우리 주위에는 기본적 권리도 갖지 못한 아이들이 여기저기서 눈치를 보면서 자라나고 있다. 어차피 권리는 주어지지 않았고, 주어질 기회도 없고, 주어질 꿈도 꾸지 못하는 아이들은 건강한 발달은커녕 보호조차 무색하다. 이 아이들은 좋은 삶이 무엇인지 생각할 겨를도 없다. 그냥 일상적으로 자신에게 행사되는 사회적 폭력이 무섭고 또한 어서 빨리 빠져나가 성인이 되기만을 바랄 뿐이다.

우리 사회는 아동을 어떻게 키울 것인가? 문재인 정부는 초등돌봄에 주목하고 있다. 보편적 보육이 정착되었으니, 초등학생까지도 사회가 돌봐야 한다는 접근은 어쩌면 당연하다. 부모가 장시간 노동하는 사회에서 일·가정 양립을 유지하려면 어쩔 수 없는 선택이다. 그러나 아동을 단지 돌봄의 대상으로만 바라보아서는 안 된다. 아동을 어떻게 발달의 주체로서 바라볼 것인가? 맞벌이 가정의 부모 입장에서 안전한 돌봄을 제공하는 공공인프라에만 초점을 두는 돌봄의 공공성은 아동의 권리를 보장하기에 매우 빈약하다. 아동의 건강한 성장에 필요한 사회적 투자는 논의되지 않고, 돌봄시설에 가두어두려는 어른의 시각, 아직 우리 사회는 아동에 대한 인식이 이렇게 형편없다.

본 호 기획글은 초등돌봄을 중심으로 여러 쟁점을 소개하고 있다. 최영 중앙대 교수는 초등돌봄 인프라의 부족을 저출생 현상의 원인이자 가정 내 아동양육 부담 증가와 연계하여 설명하고 있다. 이에 문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’과 서울시 ‘온마을 돌봄’ 정책을 통해 2022년까지 총 20만 명의 초등돌봄 인프라를 확충할 필요를 설명하고 있다. 정영모 교수도 현재 초등돌봄의 문제가 공적돌봄 비율이 13.3% 정도에 불과하여 공공인프라가 절대적으로 필요하다는 점, 오후 5시까지만 운영되는 초등돌봄 운영시간을 부모가 퇴근하는 저녁 7시까지 점차적으로 늘려야 한다는 점, 초등돌봄의 서비스 질을 높아야 학부모의 사교육 부담을 줄일 수 있다는 점을 지적하고 있다. 송이은 연구위원은 구체적으로 지역아동센터 운영의 공공성 확보를 주문하고 있다. 지역아동센터는 돌봄시설에 비해 종합적이고 포괄적인 서비스 제공 주체라고 할 수 있으며, 따라서 아동 당사자 관점에서 아동들이 필요로 하는 다양한 서비스 제공을 위한 노력을 지속해야 한다는 것이다. 이를 위해 현재 민간의 신고제로 운영되는 지역아동센터의 공공성 강화 조치가 병행되어야 한다는 주장을 하고 있다. 이명승 센터장은 보다 근본적인 질문을 던지고 있다. 현재 초등돌봄 체계가 아동을 권리의 주체로 인식하고 설계되었다고 말하기 어렵다는 점이다. 사실 단순 돌봄 위주의 초등돌봄 수요는 높지 않고, 특히 고학년들의 발달 특성을 감안했을 때 돌봄시설 이용 아동은 제한적일 수밖에 없다는 점이다. 또한 아동은 친구들과 놀고 자신들만의 공간에서 자유롭게 시간을 보내기를 원한다. 이에 돌봄을 아동복지법이 아닌 국민여가활성화 기본법을 적용하여 유연한 프로그램으로 편성되어야 할 뿐 아니라 기존 돌봄 시설에 대한 운영 내실화를 위한 지원이 필요하다고 보았다. 이에 서울 도봉구 사례를 통해 놀이를 중심으로 하는 돌봄, 공공도서관을 활용한 독서 돌봄, 아동자치회 및 동아리 활동 중심의 돌봄, 교육 및 체험 중심의 돌봄 등 아동의 특성과 적성에 맞는 다양한 유형의 돌봄 서비스를 소개하였다.

초등돌봄은 모든 아이들이 차별받지 않고 건강하게 성장하도록 사회가 지원하는 방향이어야 한다. 돌봄의 공공인프라 확충도 중요하지만, 아이들을 놀 권리, 쉴 권리, 그리고 아동기의 다양한 경험이 꿈과 기회로 연결되도록 해야 한다. 이제 보편적 초등돌봄의 첫발을 떼었으니, 그 내용을 채울 고민이 시작되어야 한다.

초등 방과후 돌봄정책의 패러다임의 전환을 위하여

이명승 도봉구청 마을방과후활동운영센터장

도봉구의 온종일돌봄체계 구축 운영사례는 전국적으로 일반화될 수 있는 사례는 아니다. 지역별로 특성과 조건이 매우 다르고, 오히려 지역의 인적·물적 자원을 적극 활용한 지자체 중심의 온종일돌봄체계 구축을 강조하고 있는 정책의 방향성에 비춰보더라도 그렇다. 단 여기서 소개하고자 하는 것은 지방자치단체가 초등돌봄사업을 어떤 입장과 관점에서 추진하고 있는지에 대해 참고와 고민을 함께 나누는 정도로 이해했으면 한다.

도봉구는 이번 온종일돌봄체계 구축 사업을 복지 및 여성 관련 부서가 아닌 교육지원과가 총괄부서가 되어 ‘마을방과후활동 운영센터(2017년2월 개소)’가 전담팀이 되어 추진 중에 있다. 그래서 복지 차원의 접근이 아닌 교육적 접근을 통한 아동돌봄 사업을 추진하고 있다.

지자체 중심의 초등 온종일돌봄체계 구축 사업

2017년 문재인 정부는 보육·양육에 대한 사회적 책임 강화를 국정과제로 제시하고, 초등돌봄 공공인프라 확대 및 지자체 중심의 컨트롤타워 운영을 통한 온종일돌봄체계 구축에 나서고 있다. 2017년 기준 33만의 초등 공적돌봄서비스를 2022년까지 53만 명으로 돌봄 공급을 늘려가겠다는 것이다. 구체적으로 초등돌봄교실(24만 명 → 34만 명), 마을돌봄(9만 명 → 19만 명)을 통해 20만 명을 확대해가겠다는 것이다. 현재 영·유아 대비 초등학생 공적 돌봄 이용률을 비교해 보니 현저히 낮다는 이유에서다.

<표 4-1> 0~12세 공적돌봄체계

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문재인 정부의 이번 정책의 추진배경을 살펴보면, 첫째 온종일돌봄체계 마련은 저출산·고령사회에 대비한 정부 핵심 국정과제임에도 국민들의 돌봄서비스 체감률은 여전히 미흡 한 점, 둘째 초등학생 돌봄공백은 여성에게는 출산 이후 소득활동을 포기하는 2번째 위기로 이어져 여성의 경력단절의 주요인으로 작용하고 있다는 점, 마지막으로 지자체 및 돌봄 현장에서 교육부, 복지부, 여가부 등 부처별 다양한 초등돌봄정책의 개별적 추진으로 인해 집행의 어려운 점을 들고 있다. 구체적으로 중앙정부가 온종일돌봄체계 구축에 지자체와 지역사회에 주문하고 있는 것은 크게 두 가지로 요약할 수 있을 것이다. 하나는 절대적으로 부족한 초등돌봄시설을 확충하자는 것이다. 또 하나는 과거 지원청, 학교 중심의 초등돌봄사업을 지방자치단체가 중심이 되어 총괄·운영하자는 것이다. 여기에 따른 전담부서 구성과 적극적인 참여를 요청하고 있는 것이다.

현재 중앙정부 차원에서는 범정부 공동추진협의회가 구성되어 이 사업을 챙기고 있으며, 지방자치단체는 전담부서 구성과, 마을돌봄시설 조성을 위해 유휴공간 마련을 위해 노력하고는 실정이다. 전국적으로 초기 단계에서 어느 부서에서 맡아야 하는지에 대한 논란이 있었지만, 대체적으로 지역아동센터를 담당하는 부서나 아동청소년과가 맡아 운영하는 것으로 나타나고 있다.

<사진 4-1> 도봉구 별별키움센터에서 진행된 온종일돌봄 범정부 공동추진협의회

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이런 정책 배경으로 추진하게 된 온종일돌봄체계 구축이 돌봄 사각지대에 놓인 아동들과 소득구분 없이 누구나 이용할 수 있는 시설로 학부모들에게 높은 관심과 기대를 모으고 있다. 하지만 그 기대에 부응하기 위해서는 몇 가지 해결해야 할 과제 또한 나타나고 있다.

온종일돌봄체계 구축에 나서는 몇 가지 문제

정부는 지난 5월 23일 국무총리 주재 국정현안점검조정회의에서 관계부처 합동으로 제안한 “포용국가 아동정책”을 심의하고 발표하였다. 이번 정책은 아동이 양육의 대상이 아니라, 현재의 행복을 누려야 할 권리의 주체라는 인식에 기반을 두고, 아동의 삶을 실질적으로 개선하기 위해 국가의 책임을 확대하는 내용을 담고 있다. 아동을 보호와 선도의 대상이 아닌 권리의 주체로 인정했다는 점에서 진일보한 내용을 담은 정책이라 할 수 있을 것이다.

그렇다면 과연 온종일돌봄체계 구축사업은 아동을 권리의 주체로 인식하고, 설계되었다고 말 할 수 있을까? 애당초 학부모 입장에 초점이 맞춰져 있었고, 양육부담 경감을 목표로 출발하였기 때문에 아동의 입장에서 설계되었다고 할 수 없을 것이다. 그러다보니 “온종일돌봄”이라는 정책명이 나올 수 있었을 것이다. ‘온종일직장’은 없지만 ‘온종일돌봄’은 있는 것이다. ‘돌봄’이라는 표현은 아동을 일방적으로 보살피는 대상으로 여겨지게 한다. 개인적으로 돌봄이라는 표현보다는 방과후 여가활동이라는 표현이 적당한 것으로 보이나, 우리 사회에 보편적으로 사용되고 있으며, 정부 정책 방향에서도 돌봄으로 정하고 있어 여기서도 통상 돌봄이라는 표현을 사용하고자 한다.

○ 초등돌봄시설이 정말로 부족한 상황인가?

현재 공적 돌봄 이용률이 영유아 68%(215만 명/315만 명), 초등학생 12%(33만 명/267만 명)라고 정부는 밝히고 있다. 부족한 초등학생 공적돌봄 이용률을 높이기 위해 학교 안팎에서 돌봄 시설을 확충이 필요하다는 것이다. 하지만 현장에서 보는 것은 초등학생 고학년(4학년 이상)은 또래 집단 간의 놀이, 사교육, 집에서 휴식 등 스스로 정한 일정에 따라 방과후 시간을 보내고 있다. 온종일돌봄체계 구축사업이 설계 단계에서부터 전체 초등학생 대비 돌봄시설 이용 학생을 대입하여 영유아 공적돌봄 이용률과 단순 비교하는 것은 문제가 있다. 이것은 향후 학령기 학생 수 감축과 맞물려 돌봄시설 공실을 가져올 수 있기 때문이다.

또한 서울시교육청은 올해부터 기존 1~2학년 중심의 돌봄에서 3학년까지 확대·운영 중에 있고. 또한 2020년부터 학교 여건 등을 고려하여 점차 전 학년으로 확대를 추진 중에 있다. 대부분의 학부모들은 익숙함과 안전성 때문에 절대적으로 학교 안 초등돌봄교실을 선호한다. 대체로 초등 저학년은 학교돌봄교실을 이용하고 있는 실정이다. 위에서 언급한 고학년들의 발달 특성을 감안했을 때 마을돌봄시설을 이용하는 학생은 극히 제한적일 수밖에 없다. 벌써부터 ‘마을돌봄 이용률이 저조하다’라는 목소리가 여기저기서 들려오고 있다

○ 지역아동센터와 다함께돌봄센터(서울시는 우리동네키움센터)의 갈등

지역아동센터는 지역사회 아동의 건전육성을 위하여 보호·교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적인 복지서비스 제공을 목적으로 운영되어 온 대표적인 마을돌봄기관이다. 다함께돌봄센터는 2018년부터 보건복지부가 지역 중심의 돌봄체계 구축 및 초등돌봄 사각지대 해소를 위해 전국적으로 시행하고 있는 마을돌봄기관으로 2019년도 150개소 설치 등 2022년까지 1,800개소를 신설할 예정이다. 학령기 학생이 줄어들고 있는 상황에서 돌봄시설들은 늘어나고 있는 실정이다.

다함께돌봄센터(서울시는 우리동네키움센터)를 개소하기 위해서는 인근 지역아동센터의 동의 여부가 설치의 주요 판단기준이 되고 있다. 안전하고 아동의 접근성이 높은 지역 내 공공시설 유휴공간을 찾는 것은 거의 불가능한 일이다. 이미 이런저런 사업으로 공공시설 내 다양한 공간이 주민커뮤니티 공간으로 활용되고 있기 때문이다. 어렵게 공간이 마련되었다고 해도 인근 지역아동센터에서 동의를 해주지 않으면 설치할 수 없으니, 공간 확보에 고생한 담당 공무원과 운영을 위해 준비를 함께해온 주민들의 허탈함은 이루 말할 수가 없다. 다함께돌봄센터를 준비해온 사람들은 지역아동센터의 이런 행동에 불만을 갖게 되고, 지역아동센터는 우선보호아동을 우선 받게 되어 있어, 지역아동센터가 저소득층 아이들만 이용하는 시설로 낙인 받는 문제를 제기하며, 지역아동센터가 없는 지역에 다함께돌봄센터 설치를 요구하고, 열악한 지역아동센터에 대한 예산 지원은 줄이고, 다함께돌봄센터에만 예산을 지원하고 있다고 주장하고 있는 것이다. 정부의 정책 추진이 새로운 갈등을 불러오고 있는 것이다.

초등 방과후 돌봄정책의 패러다임의 전환

변화하는 시대적 흐름에 맞는 초등 방과후 돌봄정책의 새로운 관점과 접근이 필요한 시기이다. 아동이 단지 돌봄정책의 수혜 대상이 아니라 함께 정책을 만드는 독립된 주체라는 인식을 갖고 초등돌봄정책의 새로운 전환과 과감한 시도가 필요하다는 것이다. 이에 몇 가지 제안을 정리하면 아래와 같다.

보호 중심의 돌봄정책에서 벗어나 종합적인 방과후 아동의 성장과 발달에 중심을 둔 정책 추진

2018년 아동실태조사에 따르면 친구들과의 놀이 활동을 희망하지만 실제 활동은 그렇게 하지 못하는 것으로 나왔다. 반면 실제로 가장 높은 분야는 학원이나 과외로 조사되었다. 오히려 방과후 돌봄기관 이용을 희망하는 아동 수도 적었고, 실제 이용하고 있다고 응답한 학생도 낮은 것으로 조사 되었다. 조사결과를 보면 단순한 보호 중심의 돌봄이 아닌 방과후 아동의 삶 전반에 대한 이해를 바탕으로 종합적인 아동 정책 속에서 방과후 돌봄정책이 마련되고 추진되어야 할 것이다.

<그림 4-1> 2018년 아동실태조사 결과

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학부모 입장이 아닌 아동의 입장에서 바라본 돌봄정책으로 전환

온종일돌봄체계 구축사업이 앞에서 언급한 것처럼 학부모 입장에서 마련되고 추진되었다. 부모 입장에서 보면 퇴근하고 오기 전까지 안전하게 아이들을 보살펴 주는 돌봄서비스를 제공받기를 원한다. 하지만 아동의 입장에서 보면 친구들과 마음껏 놀고 싶기도 하고, 자신들만의 공간에서 자유롭게 시간을 보내고 싶어 한다. 돌봄 기관에서 짜인 일정표에 따라 각종 교육프로그램에 참여해야 한다면 또 하나의 학교 수업의 연장으로 느껴질 것이다. 최소한 돌봄센터 운영 과정에서라도 아동의 의견이 적극 반영될 수 있는 구조를 만드는 것이 중요하다. 아동 스스로가 우리들만의 소중한 공간이라는 인식을 가질 때만이 아동이 즐겨 찾는 돌봄센터가 될 수 있을 것이다.

유연한 돌봄을 위해 아동복지법이 아닌 국민여가활성화기본법 적용 논의

현재 지역아동센터와 다함께돌봄센터는 아동복지법에 근거하여 운영되고 있다. 돌봄정책이 아동복지법이 아닌 국민여가활성화기본법에 따라 운영된다면 좀 더 유연한 돌봄이 가능하지 않을까 생각한다. 국민여가활성화기본법 제4조(국가와 지방자치단체의 책무)에 따르면 국가와 지방자치단체는 국민의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 여가 활성화 관련 정책을 수립·시행함을 명시하고 있다. 쉼과 여가가 있는 아동의 삶을 개선하기 위해 새로운 법 적용을 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

동 단위 아동 성장 지원망 구축이 필요하다

아동의 일일생활권 단위인 동 단위로 아동의 성장을 지원하는 협의체 구성이 필요하다. 별도의 구성이 어렵다고 하면 기존에 동 단위에서 운영되고 있는 협의체가 아동관련 의제를 다룰 수 있도록 해야 한다. 예를 들어 동 단위 아동성장 지원망 협의체를 구성한다고 하면 위원으로는 동주민센터 동장, 학교장, 주민자치회장, 학부모회장, 상인회장, 돌봄기관장, 해당 동에 위치한 공공교육기관장 등으로 구성한다. 아동이 거주하는 동에 행정과 교육자원이 결합하여 운영된다면 촘촘하고 세밀한 돌봄지원이 가능할 것으로 보인다. 결국 교육 및 돌봄을 통한 마을의 공동체성 회복을 기대해 볼 수 있을 것이다. 돌봄시설을 안전하게 만드는 것만이 아니라, 아이들의 성장을 지켜봐주는 주민들이 많아지는 것 이것이 궁극적으로 이 사업의 지속가능성을 담보해 줄 것이다.

기존 돌봄기관 및 시설에 대한 지원 내실화

초등돌봄교실, 지역아동센터, 방과후아카데미 등 기존의 돌봄기관 운영의 내실화를 위한 지원이 필요하다. 새로운 정책적 과제에 집중하다보면 예산이나 기타 지원에서 기존 기관을 배제할 수 있기 때문이다. 어느 돌봄시설을 이용하더라도 차별없이 보편적인 지원을 받을 수 있도록 해야 한다.

도봉구 우리동네키움센터 운영사례

도봉구는 방과 후 아동의 삶을 도봉구와 지역사회가 맡아 운영하는 종합적인 지원시스템을 구축하고자 2017년부터 ‘도봉형마을방과후활동’을 추진해 오고 있다. 온종일돌봄체계 구축 사업도 마을방과후활동 속에 포함되어 있기 때문에 적극적으로 사업을 추진 중에 있다. 이렇게 추진하게 된 이유는 정규교육과정 이후 마을 속에서 아동의 삶을 공적으로 책임지는 구조를 만들어보자는데 있었다. 그러다보니 자연스럽게 방과후 문제에 주목하게 되었고, 온전한 구조를 만드는데 노력하고 있다.

도봉구는 2018년 서울시 시범사업으로 방학2동 우리동네키움센터를 운영하고 있으며 연말까지 총 4개소가 추가로 운영될 예정이다. 도봉구는 아동자치회를 기본으로 운영하고 있으며, 3인 이상의 아동이 원하면 동아리 활동 지원, 특기적성 프로그램 운영, 부모상담 및 교육 등으로 운영하고 있다. 동별 특성과 자원의 연계·협력에 따라 놀이를 중심으로 하는 돌봄, 공공도서관을 활용한 독서 돌봄, 아동자치회 및 동아리 활동 중심의 돌봄, 교육 및 체험 중심의 돌봄 등 아동의 특성과 적성에 맞는 다양한 유형의 돌봄서비스를 제공할 예정이다.