기초지방선거의 정당공천제 폐지, 이번에는!

허훈 대진대 행정학과 교수

정당은 ‘선’ 한가?

“민주주의 꽃은 선거”라는 말이 있다. 인류의 진화과정을 정치측면에서 보면 가치배분 권한을 누가 어떻게 갖느냐를 놓고 전개되었다고 할 수 있다. 숱한 역사적 사건들을 돌이켜볼 때 혁명이나 전쟁보다는 선거로 선택된 인물에게 권력을 줄 때 사회의 혼란이 가장 적었다. 그러므로 선거가 민주주의 꽃이라는 명제는 타당하다. 하지만, 한국에서의 선거를 그렇게 속 편히 말할 수 있는 사람은 적을 것이다. 정당들의 욕심 사나운 행태가 선거를 혼란에 빠뜨린 경우를 많이 보여주었기 때문이다.

정당은 원래 그렇다고 반론할 수 있다. 미국의 정치학자 아담 쉐보르스키(Adam Przeworski)도 “정당은 공익을 추구하는 좋은 사람들의 집단이 아니라, 사익을 탐하는 이기적 인간들의 군집이다”라고 말한다. 그래도 민주주의가 작동하는 것은 선거에서의 경쟁과 선택 때문이라고 한다. 지방자치의 발전 역시 경쟁과 선택이 자유로운 선거에 달려 있다.

하지만, 현재의 정당공천제는 민주주의 학교라고 불리는 지방자치와 역행하고 있다. 과거에 치룬 지방선거들에서 지역구 국회의원이나 당협위원장들이 자신들에게 도전하는 인물을 공천에서 도태시키는 것을 보아왔다. 또 지역사회를 기반으로 하고 지역의제로 성장한 인재들이 지방선거에 나가보지도 못하고 좌절한 경우도 많았다. 민주주의 선거의 이론적 측면에서도 유권자가 직접 후보를 선택하여야 하는 권리가 정당에 의해 제한된다는 점에서도 부정적이다.

최근 한 자치단체장의 증언도 지방선거의 후보자들이 누구에게 잘 보여야 하는 가를 여실히 보여준다. “(전략)하여튼 매달리고 읍소하고 그저 공천받기 위해서 있든 없든 모든 것 동원을 해야 되기 때문에 시민을 위한 시장 보다는 국회의원이라든지 정치권을 보는 시장 만드는 것 시의원을 만드는 것이기 때문에…” (티 브로드 지역채널 뉴스, 10. 26). 그가 정당공천제를 폐지하자는 주장을 하다 나온 말이다. 당내 민주적인 과정을 거쳐 공천을 해왔다면 이런 말이 나오지는 않았을 것이다. 또, 정당들이 정당공천제 본래의 의미대로 지역에 좋은 후보와 유권자를 매개하는 역할에 충실하였더라면 이야기는 좀 달라질 수 있었을지도 모른다.
 

정당공천제의 도입은 정당정치 타협의 결과였다

정당공천제는 지방자치제도가 부활된 1991년부터 시행됐다. 1987년 민주화의 열망에 의해 지방자치를 받아들여야 하기는 하였으나. 정당은 자신들의 지역적 기반을 놓치고 싶지 않았다. 그 결과 당시 여당인 민주자유당은 영남 등에서 야당인 신민주연합당은 호남 등에서 지역적 권력기반을 강화시키려는 목적으로 지방선거를 활용하려 했다. 그들 간의 정치적 타협의 결과가 정당공천제였다. 당시는 광역단체장인 도지사와 광역의원인 도의원, 기초단체장 후보까지 정당이 공천하였다.

기초의원 선거 후보자까지 정당공천을 한 것은 2006년 제 4회 지방선거였다. 헌법재판소가 2003년 5월 기초의원 후보의 정당표방금지를 규정한 공직선거법(84조)이 위헌이라고 판결한 까닭이다(헌재 2003. 5. 15. 2003헌가9 등). 헌재는 당시 다른 지방선출직은 정당표방을 하는데 기초의원만 금지하는 조항은 평등원칙에 위배된다고 하였다. 그 후로 중앙정치의 지방지배는 더욱 가속화되었다. 광역자치단체는 선거구가 국회의원선거구보다 크므로 후보자 자신들이 마음만 먹으면 국회의원이나 당협위원장, 소속정당의 지배를 덜 받을 수 있다. 하지만 기초자치단체의 경우는 그렇지 못하다. 경기도의 한 국회의원은 자신의 지시를 따르지 않는 지방의원에게 ‘이제 그만 할 거야’라는 등 협박성 발언을 하고 지방의원들은 그런 갑질에 대응조차하지 못하는 사태가 일어나기도 했다. 이런 행태는 정당공천제가 얼마나 오염되었는가를 보여주는 작은 사례일 뿐이다.

그 동안의 연구를 종합해 보면 정당공천제의 폐해는 이렇다. 첫째 지방선거가 지방정치가 아닌 중앙정치에 예속되었다. 지방선거의 쟁점이 여당의 중간평가가 되어버리기 일쑤였고, 지역의제는 설자리가 적어졌다. 둘째 유권자들의 선택권을 제안하였다. 지역주의로 인해 지방의 1당 독점구조가 만연하면서 특정 정당의 공천이 당선의 보증수표처럼 되어 버린다. 그렇게 되면 유권자들이 선출한 게 아니라 정당이 선출한 결과라고 할 수 있다. 셋째 지방선출직 후보자가 정당유력자의 사적 자원이 되는 경우도 있었다. 후보자들은 공천을 따내기 위해서 정당 유력자에게 무엇이든지 해야 한다는 말이 떠돌게 되었다. 공천권자에게 뇌물을 들고 가다 붙잡히기도 하고, 국회의원의 사적인 일을 챙기는 지방선출직 후보자들도 상당수였다. 넷째 지방선거의 폐해만이 아니라 지방정부의 자치성과 자율성을 제약하는 요인이 되었다. 공천권에 목이매인 자치단체장은 지방이 중앙의 파트너가 아니라, 지역 국회의원과 정당을 통해 중앙정치와 행정에 예속되는 결과를 가져온다. 지방자치의 본래의 뜻은 중앙지방관계가 수직적 통합모델이 아니라, 상호협력의 대등한 관계여야 하는데도 말이다.

2018년 지방선거에서는 기초선거의 정당공천제 없애야

정당공천제도가 지방자치에 도움이 되지 않는다면, 폐지하는 것은 자연스러운 일이다. 자연의 법칙과 달리 인간사회의 행동양식을 정하는 제도란 그 시대의 정신이 반영되어야 하기 때문이다. 정당공천제 폐지는 이미 사회적으로도 정치적으로도 합의가 되었다고 볼 수 있다. 2009년에 시장군수구청장협의회가 실시한 조사에서 응답자들은 기초단체장 정당공천폐지에 77.6%, 기초의원 정당공천폐지에 86%가 찬성하였다. 지방자치학회의 조사도 이와 유사하여 유권자들의 의견은 오래전에 모아졌다고 할 수 있다. 정치권에서도 합의는 이루어졌었다. 2012년 18대 대통령선거 때는 유력한 여야 후보들이 모두 당선되면 폐지하겠다고 했다. 당시 박후보는 기초자치단체의 장과 기초의원의 공천폐지를 문후보는 기초의원 정당공천폐지를 내걸었다. 그리고 박후보가 당선되었다. 하지만 그는 대통령이 된 후 한 번도 정당공천제 폐지 문제를 거론하지 않았다. 19대 국회는 2012년, 2013년에 정당공천제 폐지 법안을 6차례나 냈다. 하지만 4년 내내 심의조차 안했고, 결국 자동폐기 됐다.

중앙의 정치인들이 겉으로는 정당공천제 폐지에 찬성하지만, ‘그 좋은 걸 왜 없애’라는 속마음을 갖는 것은 어떤 이유일까? 아마도 구태의 정치인들이 자신의 안위나 권력유지를 생각하고, 지방자치의 발전에는 눈을 감기 때문일 것이다. 대통령 탄핵도 생각해보면 지방자치와 분권이 되지 않은 가운데, 대통령 독단의 권력이 부른 참사였다고 할 수 있다. 정당공천제를 폐지하고 권력을 나누는 시도를 했더라면 양상은 달랐을지도 모른다. 이를 통해 적어도 대통령이 독점적 권력의 폐해를 인식할 수도 있었다. 또 정당들은 정당공천제 폐지라는 여론을 아프게 여겨, 당내민주화를 진전시켰을지도 모른다.

다행히 현 정부는 헌법에 지방분권국가를 명시하고 4대 지방자치권을 보장하는 헌법 개정을 하겠다고 한다. 지방분권국가 모델 추진을 정부의제화한 것으로 볼 수 있다. 차제에 기초자치단체의 장과 기초지방의회의 의원의 정당공천제를 폐지하도록 하여야 한다. 광역지자체는 국가와 기초자치단체 사이에서 협의와 조정의 역할을 할 수 있어야 하기 때문에 광역선거에서의 정당공천제의 효용은 있다고 본다. 2003년에 헌법소원에서의 위헌판결을 들어 폐지하려면 광역지방선거에서도 폐지해야지 하는 의견도 있을 수 있다. 당시 소수의견을 낸 3인의 헌법 재판관의 판단을 들어보자. “기초의원의 정당표방금지는 헌법이 추구하는 지방자치의 제도적 보장을 위한 입법목적에 필요 불가결한 것으로서, 그 목적달성을 위한 수단 또한 필요 최소한의 부득이한 경우로 인정되므로 평등원칙 위반의 위법도 없다”(판례집 15-1, 503)고 하였다. 당시 헌재의 소수 의견은 오늘날 울림이 크다. 지방분권국가의 길은 개헌 같은 큰 항목만 바뀐다고 되는 게 아니다. 지방자치의 제도적 보장을 위해서는 최선의 사람을 뽑는 제도부터 만들어져야 한다. 지역마다의 고유한 개성과 조건을 이해하고 이를 지혜롭게 활용하는 리더가 선택되어야 한다. 국회의원의 뒤치다꺼리나 하는 사람이 선택되기 쉬운 현재의 정당공천제로 될 수 있는 일이 아니다.

청년들의 적극적인 투표 참여가 청년들의 삶을 바꿀 수 있습니다

어제 본격적으로 6.13 지방선거가 시작됐습니다. 이번 지방선거는 향후 4년간 나의 지역, 삶을 변화시키는 매우 중요한 의미가 있습니다. 그럼에도 정치권은 구태를 버리지 못하고, 당리당략에만 골몰하고 있습니다. 또한 후보자들은 정책 경쟁 대신 네거티브를 일삼으며, 지방선거를 어지럽히고 있습니다.

현재 청년들은 높은 실업률, 부채 증가, 주거 불안 등의 사회문제로 신음하고 있습니다. 그러나 청년들은 정작 자신들의 삶과 밀접한 관련을 맺고 있는 사회 문제에 관심을 갖거나 목소리를 내지 못하고 있습니다. 이는 정치권에 대한 불신이 매우 큰 것에 기인하며, 청년들의 고단한 삶도 사회 문제에 대한 관심을 가로 막고 있습니다.

결국 50%를 넘지 못하는 청년들의 낮은 투표율로 인해 청년 문제에 관심이나 정책 우선순위는 매 선거에서 후 순위로 밀려나고 있습니다. 이번 지방선거도 예외는 아닙니다. 이미 몇몇 정당 선거 공약에서는 청년 공약을 찾아볼 수 없습니다. 청년 공약이 있더라도 저 뒤편에 몇 줄 있는 정도 입니다. 낮은 투표율과 정치권의 청년 문제 무관심이 악순환으로 작용하면서 청년들의 고단한 삶은 개선될 여지가 점점 낮아지고 있습니다.

정치권이 구태를 반복하고, 청년에게 무관심 할수록 청년들은 나라의 주인으로서 귀중한 권한을 행사해야 합니다. 불신과 외면은 더욱 나쁜 상황만 초래할 뿐입니다. 최선이 없다면 차선을, 우리 사회가 변화할 수 있는 토대를 청년들이 직접 만들어야 합니다. 투표 참여를 등한시 하는 것은, 곧 나의 삶과 청년들의 미래를 다른 사람에게 방치하는 것과 다름이 없습니다. 투표를 통해 청년들의 문제를 해결하고, 아름다운 미래를 꿈을 꿀 수 있는 사회로 변화시켜야 합니다.

<경실련 아름다운 청년 선거단>은 청년들의 투표 참여 독려와 청년 정책 검증을 위해 지난 4월 출범했습니다. 오늘 기자회견을 시작으로, 광화문, 강남역, 홍대입구 등 총 7차례 거리 캠페인을 진행합니다. 이 캠페인을 통해 청년들이 후보자들의 공약을 알리고, 투표에 적극 나서도록 독려할 것입니다.

청년들의 고단한 삶을 바꾸는 방법은 청년들의 적극적인 투표 참여입니다. 청년들의 소중한 한표가 당당히 행사될 때 우리의 삶은 바뀔 수 있습니다. 이번 6.13 지방선거에서 나의 삶과 우리의 삶을 바꿔나갈 수 있도록 많은 청년들이 투표에 참여하기 바랍니다.

2018년 6월 1일

경실련 아름다운 청년 선거단

경기연정 사상누각이 될 것인가?

노건형 수원경실련 사무처장

연정을 통해 무엇이 바뀌었나?

민선6기 경기도는 지방자치제 부활 이후 대한민국에서 처음으로 연정(聯政)을 실시했다. 연정1기(2년, 2014년 12월4일~2016년 7월19일) 이후 시민단체와 더불어민주당의 경기연정 평가토론회에서는 전반적으로 성공적이었다고 평가했다.

연정 실시 이후 눈에 띄게 달라진 부분은 의원들의 변화였다. 경기도의회는 그간 도민들과 언론의 사각지대나 다름없는 존재했다. 타 지역 광역의회와 다르게 경기도는 서울의 위성도시의 성격을 갖고 있는 대도시들이 즐비하여 국회 또는 서울시의회의 정보는 쉽게 접촉할 수 있으나, 경기도의회의 활동내용은 소수 관심을 가지고 지켜보는 특정 집단 외에는 잘 알려지지 않고 있었다. 가끔 외유성 해외여행으로 물의 빚거나, 뇌물수수 등의 부정적 이미지의 언론보도를 접하는 것이 거의 유일한 내용이었다.

이러다 보니 자연스럽게 경기도의원 스스로도 지역구 예산이나 관심이 있지 경기도정에 큰 관심을 보이는 의원은 극소수에 불과했다. 그러나 연정이 실시되면서 상황이 급반전하게 된다. 새누리당 도지사와 다수당인 더불어민주당의 연정합의문을 통해 연정이 실시되면서 의원들의 도정에 대한 관심이 높아지고, 다양한 분야의 정책토론회 개최, 의원발의의 급증, 시민단체와의 연계 확대 등 과거 경기도의원들에게는 절대로 볼 수 없었던 일들이 발생한 것이다.

또한 과거 중앙정치의 대리전쟁이 없어졌다는 것도 나름 커다란 성과라고 할 수 있다. 누리과정 및 박근혜 정부의 국정농단 사태에서도 경기도정이 차질없이 수행될 수 있었던 것도 연정의 성과라고 할 수 있다.

 

연정의 어두운 뒷면…2기 연정은 어떻게?

반면 긍정적 평가만 있었던 것은 아니다. 긍정적인 측면이 워낙 커서 잘 드러나지는 않았으나 부정적인 측면 또한 존재한다. 우선 연정의 시작이 ‘과연 순수 했는가?’다. 당시 여당인 새누리당의 경기도지사와 더불어민주당이 다수당인 의회 구조에서 남경필 지사는 연정을 통해 일부 예산 사용권을 경기도의회 및 더불어민주당에게 던져주고 자기 공약사업의 원활한 수행을 약속받은 것이나 다름없다.

준비가 제대로 안된 급조된 연정합의문은 실제 도민들의 삶에 큰 영향을 주지 못했고, 경기도의회는 주어진 예산을 분배하는데 몰두한 나머지 도정 견제라는 본연의 역할이 위축됐던 것도 사실이다.

1기 연정이 이러한 부정적 측면이 존재했음에도 연정을 시도했다는 자체만으로도 긍정적으로 평가할 수 있다. 2기 연정의 연정합의문은 1기와는 다르게 많은 준비를 했으며, 도민의 삶의 질을 향상시키는 의제들을 발굴하려는 노력도 있었다. 더불어 시민사회가 요구한 사항들을 연정합의문에 적극적으로 받아들이려는 노력도 있었다. 2기 연정을 평가하기에는 아직 시간이 필요하다. 오히려 2기 연정의 평가 보다는 내년 지방선거 이후 연정이 계속적으로 지속가능 할 지에 대한 관심이 높은 상황이다.

지방선거 이후 연정의 불투명성

또한 현재의 연정이 사회, 경제, 문화 등 정치적 목표를 같이하는 연합정치인가라는 의문이 있다. 비판적인 시각에서는 거대 양당의 야합이라는 평가도 있다. 내년 지방선거에서 어느 한 정당이 도지사와 의회를 독식했을 때, 다른 정당들과의 연정이 필요한가라는 문제제기가 있을 수 있다.

정책적 목표를 같이 하는 정당이 연합정부를 구성해야 한다는 의견도 있고, 연정에 도민들과 시민사회단체 및 의석을 확보하지 못한 진보적 소수정당의 참여도 고려해야 한다는 의견도 있다. 내년 상반기부터 경기지역 시민사회단체에서 지방선거 이후의 연정에 대한 논의가 활발히 이루어 질 것으로 예상된다. 지방자치 부활 이후 처음으로 실시된 연정이 어떻게 변화할 것인지 흥미롭게 지켜볼 부분이다.

재정분권과 지방분권형 개헌

– 대규모 개발사업의 환상과 왜곡된 조세구조가 낳은 지방재정 위기 –

김송원 인천 경실련 사무처장

잦은 시장 교체 후 재정위기의 긴 터널 탈출

민선7기 전국동시지방선거가 1년도 채 남지 않았다. 인천지역 여야 정치권은 인천시장의 ‘재정위기 탈출’ 선언을 두고 진실 공방을 벌이며, 벌써부터 선거전에 돌입할 태세다. 그도 그럴 것이 민선4기에 시작된 인천시 재정위기 논란으로 민선5기 선거에서 시장이 바뀌었고 똑같은 쟁점으로 민선6기 선거에서도 시장이 바뀌었으니, 내년 지방선거를 준비하는 여야 정치권에게 재정위기 화두는 여전히 유효하다. 특히 현 시장이 재정위기 극복의 상징으로 부각되는 건 다른 경쟁 후보 진영에겐 달갑지 않은 뉴스일 뿐이다.

지금 인천시 재정상황은 어떨까. 시는 지난 7월 4일 재정위기 ‘주의단체’ 탈출을 선언했다. 6월 기준 시 본청의 예산 대비 채무비율이 24.1%로, 재정 정상단체 기준인 25%이하로 떨어졌기 때문이다. 올 연말엔 22.4%까지 떨어진다고 전망했다. 돌이켜 보면 시 채무비율은 2015년 3월, 39.9%로 역대 최고치를 경신하여 그해 8월 행정자치부로부터 재정위기 ‘주의’ 등급을 받았다. 참고로 40%이상이면 ‘위기단체’로 지정돼 중앙정부의 직접적 통제를 받는다. 한편 시는 올 연말까지 본청과 산하 공사·공단의 총 부채를 9조원대로 줄인다는 계획이다.

반면 집권 외 정당(야당)과 일부 시민단체들은 ‘힘 있는 시장’의 성과라기보다는 자연적인 지방세 증가와 재산매각의 영향일 뿐이라고 폄하한다. 민선6기 시장 취임과 동시에 시행된 강도 높은 세출구조조정으로 갈등을 빚은 사회복지 계는 시민들의 희생으로 이룬 성과라고 평가한다. 서로 다른 평가들이 엄존하지만 민선4기부터 불거진 재정위기 논란을 마무리 질 때가 왔다. 재정위기를 겪게 된 내외부적인 원인 분석과 지역사회의 힘겨웠던 극복 과정을 정리해야 한다는 것이다. 도시개발에 대한 환상이 재정위기를 낳았다는 걸 기록하자.

위기의 서막, 지방공기업들이 대규모 개발 사업에 동원되다.

민선3기 인천시장은 입성(2002년 7월 1일)한지 1년도 채 안 돼 도시개발공사를 전격 출범시킨다. 낙하산인사, 민간경제 침범과 중복투자 등의 지적에도 서민 주거안정을 앞세워 공사 설립을 강행했다. 이어 2005년에 근대개항장, 연안도서 등의 관광 진흥을 명분으로 관광공사까지 설립한다. 당시만 하더라도 인천시민사회는 이들 지방공기업이 시 재정위기의 기반이 될 줄은 꿈에도 생각하지 못했다. 무리한 지방공기업 설립이 위기의 서막이었던 것이다.

우선 인천시는 지방공기업을, 개발재원 마련을 위한 창구로 활용했다. 당시 다양한 시의 현물출자를 통해 공사 자산을 늘려 대규모 공사채를 발행하는 방식으로 개발재원을 조달했다. 설립된 공사가 많을수록 개발재원도 늘어난다. 게다가 이들 공사를 설립목적에 걸맞지도 않는 사업에 동원했다. 도시개발공사의 경우 주거개발에서 도시개발로 중심이동을 시켰고, 이들 개발사업 SPC(특수목적법인)에 연관성도 없는 교통공사와 지하철공사, 관광공사 등이 출자하도록 강제했다. 151층 인천타워 건설, 송도 글로벌 대학캠퍼스 조성, 인천타이거항공 설립 등에 참여시킨 것이다.

인천시의 재정위기 성격은 무리하게 설립한 지방공기업을 대규모 도시개발 사업에 동원한데서 비롯됐다. 특히 지방채 발행의 한계를 알고 무리한 공사채 발행을 감행하다가 위기에 봉착한 것이다. 경중의 차이가 있지만 여느 지방자치단체도 비일비재하다. 이런 데는 왜곡된 현행 조세구조가 한몫했다. 자치단체의 주요 자주재원이 부동산 거래세다 보니 세수 증대 방안으로 너나없이 도시개발에 목메 왔다. 만약에 지역 산업 및 기업 활성화 관련 지방세 비중이 컸다면 자연스레 그리로 접근했을 것이다.

재정분권 중심의 ‘지방분권형 개헌’ 이슈화해야

1991년 지방의회 선거, 1995년 전국동시지방선거이후 중앙사무의 지방이양은 꾸준히 증가했다. 하지만 자치단체의 재정자립도는 갈수록 열악해졌고 의존재원은 늘어갔다. 반쪽자리 지방자치라는 푸념은 이를 두고 하는 말이다. 지역의 대표를 지역주민이 뽑는데 그들에게 과세권은 차치하고 주민 행정서비스 사무에 걸 맞는 자주재원도 제대로 주지 않았다. 국세 대비 지방세 비율의 불균형 문제다. 재정분권 차원에서 조속히 현행 8 : 2 비율을 7 : 3으로 조정하는 등 불균형을 해소에 나서야 한다. 게다가 어떤 조세를 이양하느냐 또한 중요하다. 지역산업 활성화에 도움이 되는, 지속가능한 지방세 확대가 관건이다.

한편 ‘대표 없이 조세 없다'(No taxation without representation)는 말이 있다. 국민들이 자신의 대표자를 뽑아 의회에 보내지 않으면 세금을 부과 당할 수 없다는 것이다. 18세기 중반 영국 의회가 투표권이 없던 북미식민지 정착 영국인에게 세금을 부과하자 이들이 항거하며 내건 슬로건이다. 미국 독립은 영국본토의 부당한 과세권에 대한 저항에서 시작됐고 이는 조세법률주의 원칙으로 발전됐다. 주지의 사실은 시민 복리를 위한 제반 사무가 자치단체에서 이뤄지고, 제반 재원도 그리 쓰이는데 정작 모든 과세권은 중앙정부가 틀어쥐고 있다. 제대로 된 재정분권을 하려면 ‘지방세 법률주의’도 헌법에 명문화해야 한다.

우리사회는 박근혜 대통령의 국정농단 사태로 제왕적 대통령제와 중앙집권적 관료주의를 청산해야 한다는 국민적 공감대를 형성했다. 이는 분권과 협치가 가능한 권력구조 개편, 경제·사회적 여건 변화에 맞춘 기본권 보장 강화 그리고 실질적인 지방분권 구현 등을 담은 헌법 개정 움직임으로 발전하고 있다. 정치권은 내년 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 하겠다고 약속했다. 이에 시민사회에게 올 하반기는 매우 중요한다. 재정분권을 실현할 거대 담론을 형성함은 물론 시민이 체감할 수 있는 사례도 발굴해 공론화해야 한다. 여전히 중앙집권적 사고에서 벗어나지 못한 중앙정치권을 개헌 정국으로 몰고 가야한다.

지방분권형 개헌 위한 지역과제 발굴 통해 시민적 공감대 형성해야

하지만 1년도 남지 않은 지방선거에 이번 개헌이 자당에 이익이 되는지를 두고 호불호가 갈리고 있다. 조기 장미대선을 앞두고 국민에게 약속한 개헌 공약도 언약으로 밀릴 판이다. 개헌 정국 만들기가 만만찮다는 것이다. 항상 그랬듯이 정치권에게 밑바닥 민심을 보여주는 방법밖에 없다. 제안컨대 일반시민도 쉽게 공감할 수 있는, 지역의 특성을 반영한 지방분권형 개헌 과제를 발굴해서 여론화하는 것이다. 전국적으로 공통적인 과제도 있을 것이고 그 지역의 특수성을 반영한 과제도 엄존한다.

일례로 항만도시 주민들은 지방행정과 중앙정부가 관할하는 항만행정이 따로 노는 걸 늘 목격한다. 이미 노무현 정부가 특별지방행정기관의 지방 이양을 계획했지만 이명박·박근혜 정부가 추진하지 않은 지방분권 과제였다. 지방 해양항만청과 중소기업청, 고용노동청 등의 중앙사무가 지방행정기관의 경제사무로 이관된다면 뒤따르는 정부재정도 지역실정에 맞춰서 제대로 집행될 것이다. 현장 주민들에게 필요한 복지, 교육, 교통 등의 분야로 확대 적용이 얼마든지 가능하다. 우리는 지방분권형 개헌의 필요성을 설명한 도구를 갖고 있고 재정분권 등 지방분권을 가속화할 지역 차원의 기재도 얼마든지 얻을 수 있다는 것이다.

게다가 중앙과 지방간의 사무 배분이 보충성의 원칙에서 추진되면 지금의 불균형한 조세구조도 어떤 방향으로 개혁해야 할지 해법을 찾을 수 있다.

불균형한 조세구조 개혁 등 재정분권을 통해 도시 경쟁력 키워야

한편 국제사회는 국가 간 경쟁체제에서 도시 간 경쟁체제로 전환된 지 이미 오래다. 이를 뒷받침하는 지방자치와 지방분권의 역사도 깊다. 이에 선진 도시들은 과세권과 자주재원을 앞세워 시민의 복리 증진은 물론 국제적 경쟁에서도 앞서가고 있다. 하지만 우리의 도시는 아직도 중앙집권적 조세구조와 제도에 얽매어 도시 경쟁력을 잃고 있다. 지방분권의 진전이 도시 경쟁력과 직결된다는 것이다. 특히 재정분권이 반영된 조세구조는 도시 간 경쟁력에 있어서 실탄과도 같다. 그 도시의 특성을 반영한 경쟁력을 키우려면 기본적인 자주재원이 있어야 한다는 것이다.

하지만 우리사회는 국가적 담론으로 삼고 있는 균형발전이 지방분권 논의와 충돌해왔던 게 사실이다. 특히 지역 패권적 정치구조(일명 구도 정치)와 특정지역 쏠림현상이 큰 왜곡된 전국정당 구조로 재정분권 논의는 진전되지 못했다. 국세 비율이 높아야 특정지역에 기반 한 정당이 권력을 잡았을 때 그 지역을 지원하는 예산도 클 거라는 의식이 숨어 있어서다. 이를 너무나 잘 아는 중앙정치권은 수도권 대 비수도권 등의 갈등 논리를 내세워 조세구조 조정 등 재정분권을 위한 담론을 견제해 왔다. 하지만 우리는 재정적 측면에서 이미 낙후된 지역과 열악한 도시를 지원할 제도적 장치를 갖고 있다. 재정조정제도다.

결국 우리사회는 국제적 경쟁 환경의 변화로 재정분권 등 지방분권을 통한 도시 경쟁력 확보가 절실하다. 한편 도시와 지역의 균형발전도 놓칠 수 없는 우리의 숙제다. 이에 우리 정치권과 시민사회는 재정분권을 적극 추진하면서 재정조정제도도 적극 보완하는, ‘두 마리 토끼 잡기’ 전략을 세워 사회적 합의를 이루어야 내야한다.

진정한 균형발전을 이루려면 헌법 제11조 차별금지 사유에 ‘지역’ 포함해야

드디어 중앙정부와 정치권이 도시 간 경쟁체제로 전환된 국제환경의 변화를 공감한다면 중앙정부 주도로 특정지역에 특혜를 주려다 차별받는 지역이 발생하는 기존의 성장전략은 즉각 폐기해야 한다. 특정지역에 기반 한 정권이 들어서면 그 지역을 겨냥한 정책과 예산이 수립되는 왜곡된 역사가 반복됐기 때문이다. 결국 정책 실패와 혈세 낭비로 이어졌다. 이에 현행 헌법 제11조의 평등원칙 중 차별금지 사유에 ‘지역’을 포함하는 개헌이 이뤄져야 한다.

“성별·종교 또는 사회적 신분”뿐만 아니라 ‘지역’도 “정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별받지 아니”해야 한다는 것이다. 이미 독일, 프랑스 등 선진외국의 헌법은 ‘고향과 출신’에서도 “불이익을 받거나 우대받지 아니한다”고 규정함으로서 평등권을 보장했다. 도시 경쟁력이 지방분권 실현임을 분명히 한 것이다. 이에 중앙당의 눈치만 보는, 정체성 없는 지역대표 출현을 근본적으로 막으려면 지방분권형 개헌이 불가피하다. 그리고 지방분권형 개헌을 공론화하려면 우선 내년 지방선거에 적극 대응해야 한다.

따라서 경실련은 정치권보다 한발 앞서 내년 지방선거와 개헌 국민투표를 준비할 때만이 재정분권은 실현가능하다. 서로의 분발을 촉구한다.

<div class="xe_content"><h1 dir="ltr">사회복지에서 “지방”이란 무엇인가?</h1> <p> </p> <h3 dir="ltr" style="text-align:right;">윤찬영 전주대학교 사회복지학과 교수</h3> <p> </p> <p dir="ltr">나는 변방에서 태어나 자랐다. 어려서 서울에 유학하여 공부를 마치고 지방에서 30년간 가르쳐 왔다. 서울사람으로 20년 남짓 살았고, 지방사람으로 그 두 배 정도 살아왔다. 사정이 이렇다보니 무시와 차별도 많이 받았다. 지방방송은 끄고 지방대학은 죽으라 한다. 지역복지는 있어도 지방복지는 없다. 1995년부터 지방자치를 해 오고 있다. 자치를 하는데 여전히 “지방”이라 부른다. 자치를 하는데 어떻게 지방인가? 지방이란 중앙의 통제와 지도를 받는 중앙 이외의 지역을 말한다. 그러므로 “자치”를 행하는 한 “지방”은 없는 것이다. 전국이냐 지역이냐 구분될 뿐이다. 그런데 우리는 헌법 제117조에서도 “지방자치”라 하고 지방자치법에 의해 지방자치단체에 대한 규정들이 적용되어 왔다. 이에 사회보장기본법 역시 사회보장에 관한 국민의 권리와 국가 및 “지방”자치단체의 책임을 정하고 있다(법 제1조). 그나마 사회복지사업법은 지역사회복지의 체계를 구축하고자하며(법 제1조), 이 법에서 “지역사회복지”란 주민의 복지증진과 삶의 질 향상을 위하여 지역사회 차원에서 전개하는 사회복지를 말한다(법 제2조 제2호). 그러면서도 이 법의 각 조항의 주어는 여전히 국가 또는 “지방자치단체”로 규정하고 있다. 하지만 “지방복지”라는 용어는 어디에도 없다.</p> <p> </p> <p dir="ltr">사회보장기본법 제5조제 제1항은 “국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활을 유지ㆍ증진하는 책임을 가진다.”고 규정하여 사회보장에 관하여 국가와 지방자치단체가 대등한 책임을 지는 것처럼 규정하였다. 그리고 같은 조 제2항에서 “국가와 지방자치단체는 사회보장에 관한 책임과 역할을 합리적으로 분담하여야 한다.”고 규정하여 중앙과 지방의 역할분담을 선언하였다. 그러나 법 제26조에서 국가와 지방자치단체의 협의 및 조정을 규정하여 지방자치단체의 역할과 위상을 그야말로 “지방화”하고 있다. 지방자치단체가 지역사회복지를 추구하고 추진하더라도 중앙정부의 통제하에 있어야 하는 것이다. 여기에서 헌법 제117조의 지방자치는 무색해지고 만다. 따라서 사회보장기본법 제26조의 위헌성을 다투어 보아야 할 필요가 있다.</p> <p> </p> <p dir="ltr">사회복지에서 지역사회복지의 중요성을 굳이 언급하지 않더라도 자치 시대에서 지역사회복지의 중요성과 필요성은 매우 중한 것이다. 그럼에도 불구하고 자치단체가 항상 보건복지부에 예속되어 허락을 받아가며 지역복지를 해야 한다는 것은 매우 부적절하며 위헌적이기까지 하다. 지방자치단체장은 선거를 통하여 주민들이 선출한다. 그런데 그가 중앙정부의 일개 장관에 예속되는 것은 주민들의 위상조차 지나치게 무시된다는 비판을 면키 어려울 것이다. 물론, 장관은 우리가 선출한 권력인 대통령이 임명하니까 그럴 수 있다 치자. 그래도 우리가 선출한 단체장이 자신의 관할 지역 주민들을 위한 복지정책을 추진하는 것조차 우리가 선출하지도 않은 장관의 지배와 통제 하에서 행해야 한다는 것은 “자치”의 이념에도 위배되고 지역“복지”의 정신에 비춰 봐도 균형이 맞지 않는다.</p> <p> </p> <p dir="ltr">우리는 사회복지정책을 논하거나 주장할 때 지나치게 중앙정부의 입장에서 생각하고 “지방” 아니 “지역”을 무시하는 경향이 있다. 복지에 관하여 국가와 민간의 역할에 관한 규범적 정립은 중요하다. 특히, 민영화(엄밀히 말하면 시장화) 관련하여 매우 중요하다. 그리고 또 한 축으로 전국적인 복지와 지역적인 복지를 구분하여 “자치”의 관점에서 지역복지를 정립하는 것 또한 매우 중요한 과제일 것이다. 그동안 사회복지운동 역시 민영화는 반대하면서도 지방화에 대하여는 모호한 태도를 보여 왔고, 지역복지에 대하여 “자치”의 관점에서 말하고 주장하는 것은 그리 강력하지 못했다.</p> <p> </p> <p dir="ltr">이에 결론을 갈음하여, 복지에 관여 국가, 민간, 자치단체의 관계와 역할에 대한 명확한 규범체계의 수립을 촉구해 본다. 사회보장기본법의 과감한 개정을 통해 지역복지 또는 복지자치의 이념이 규범적으로 정립되기를 소망한다.</p></div>