시민이 정책에 참여하는 일은 일상처럼 가까운 일이 아닙니다. 그럼에도 우리 주변에는 정보공개, 시민참여예산, 온라인 플랫폼 등 시민이 요구하고, 행정이 답하는 다양한 형태의 참여 통로가 꾸준히 마련되고 있습니다.

특히 정책 결정 과정에서 시민주도가 강화되고, 시민에게 충분한 정보를 제공하며, 깊이 생각하고 논의할 수 있도록 활용되는 방법이 있습니다. 바로 ‘숙의’입니다. 숙의 유형으로는 ⓵시민배심원제, ⓶합의회의, ⓷시나리오 워크숍, ⓸공론조사, ⓹타운홀 미팅 방법 등이 있습니다. 이러한 숙의 유형들은 특정 정책에 대한 문제를 해결하거나, 정책구상, 비전 제시, 의제 선정, 사회적 논의, 우선순위 결정, 구체적인 대안을 선택할 때 활용됩니다.

지난 글에서는 숙의 방법 중 시민배심원제 사례로 울산 북구(링크)의 사례를 전해드렸습니다. 이번 글에서는 숙의 방법 중 두 번째, 합의회의 방법과 사례를 전해드립니다.

숙의를 위한 시민주도 학습과 토론

합의회의는 주로 가치 갈등적 공공 사안이나 공적규제가 요구되는 사회적 논쟁에 대해 전문가 패널과 시민 패널의 질의응답 및 토론 등을 거쳐 특정 주제에 대한 태도를 결정하는 숙의적 문제해결 방식입니다. 즉, 갈등이 예상되는 사회적 이슈에 대해 시민과 학습하고, 시민 주도로 전문가에게 의견을 묻고 공론화를 거쳐 사회적 합의를 이끌어내는 회의입니다.

1980년대 덴마크에서 유전 공학 분야에 대한 시민 의견을 모은 것을 시작으로 확산된 합의회의는 이후 의학뿐 아니라 과학기술, 사회, 윤리 등 사회적 이슈로 논의 범위가 확대되었습니다.(참고기사: 링크) 우리나라에서는 1998년 유네스코한국위원회에서 ‘유전자 조작 식품의 안전과 생명윤리’를 주제로 합의회의가 진행되었습니다

탐구형 합의방식 모델, 합의회의

합의회의는 기획 → 준비 → 시민 패널 선정 → 예비모임(사전회의) → 전문가 선정 → 본회의 → 결론 도출 순으로 진행됩니다. 먼저 전문가와 이해관계자를 배제하고 구성되는 시민패널은 일반 시민이 중심이 되어 주제에 대한 학습과 반복적으로 질문을 만드는 사전회의 시간을 갖습니다.

본회의에서는 시민이 준비한 질문에 대해 전문가로 구성된 전문가패널이 직접 응답하는 시간을 갖습니다. 응답을 토대로 시민패널의 토론은 반복해서 진행되는데, 이때 시민패널과 전문가패널 사이의 논의 또한 진행되며, 시민 구성원의 합의로 최종적인 결론을 도출합니다.

합의회의는 사전에 제공된 자료를 통한 학습을 기본으로 주제에 대한 반복적인 질의응답을 통해 시민 주도로 탐구하는 동시에, 주제에 대한 시민의 기본 합의를 이끌어냅니다.

국내 첫 합의회의 주제, 유전자조작 식품(GMO)

유네스코 한국위원회는 1997년 제29차 유네스코 총회에서 채택된 ‘인간게놈과 인권에 관한 보편선언’에 따라, 생명윤리에 관한 논의를 국내에 촉진하기 위해 1998년 생명윤리에 관한 국내 최초의 합의회의를 개최하기로 하고, 전문가 자문을 통해 ‘유전자 조작 식품’을 주제로 선정했습니다.

사전준비, 예비모임, 본회의 순으로 진행된 합의회의는 사전준비 단계에서 3~5명으로 조정위원회가 구성되어 참여를 독려하기 위한 홍보와 시민패널 선발 업무를 담당했습니다. 시민패널로 총 14명의 시민을 선발했는데 여기에는 주부, 회사원, 자영업자, 농민, 노동자, 학생, 연구원, 공무원 등 다양한 직업에 종사하는 20~60대 연령층이 골고루 포함되었습니다. (참고자료: 시민패널보고서 보기)

시민의 눈으로 바라보는 전문 영역

예비모임은 두 차례에 걸쳐 진행되었습니다. 1차 예비모임에서는 시민패널이 전문가로부터 유전공학에 관한 기초지식을 학습하고, 본회의에서 제시할 질문을 정리하는 시간을 가졌습니다, 2차 예비모임에서는 본회의에서 다룰 7가지 주요 질문을 선정했습니다.

최종 정리된 질문에 따라 조정위원회는 각 질문에 대답할 전문가패널(유전자조작 식품 개발자, 환경문제 전문가, 농업 전문가, 생명윤리학자, 식품안전규제 담당 공무원, 소비자 단체 및 기타 시민단체, 과학교육 전문가 등)을 구성했습니다.

본회의는 3일에 걸쳐 진행되었습니다. 언론과 입법 관련 공무원, 일반 시민을 대상으로 한 방청객까지 참여하는 열린 회의로 1일 차에는 시민패널이 선정한 7개 질문에 대한 전문가 패널의 주제발표가 진행됐습니다. 주제발표 후 시민패널이 추가 질문을 작성했습니다.

2일 차에는 시민패널이 전문가패널에 추가 질문을 하고, 청중도 질문할 수 있는 열린 토론을 진행했고, 이를 토대로 시민패널이 합의한 보고서를 작성했습니다. 이어 국회의원, 정부 정책담당자, 시민사회단체인사, 생명공학 분야 인사, 시민 등이 참석해 결과를 발표하는 기자회견을 열었습니다.

첫 합의회의, 성과와 한계

유전자조작 식품에 관한 합의회의는 당시 사회적으로 잘 알려지지 않았던 유전자조작 식품 이슈를 공론화시키는 데 기여했습니다. 시민이 수동적 객체가 아닌 바람직한 과학기술을 지향하는 쪽으로 발언하는 능동적 주체가 될 수 있음을 보여줬습니다.

시민의 능동적 참여로 결과가 나왔음에도 정치권의 반응은 미온적이었습니다. 국회에서 1998년 국정감사 자료집을 통해 합의회의 개최 사실을 소개한 사례가 있으나, 정부 부처들은 시민이 참여하는 형태의 행사가 유전자조작 식품에 대한 반대로만 여겨질까 우려했습니다.

합의회의에 정책결정자가 직접 참여하지 않은 것은 물론, 시민패널의 최종보고서를 관련 부처에 전달한 이후에도 어떤 반응과 사후조치가 이루어졌는지 확인할 수 없었습니다. 이처럼 시민이 직접 도출한 합의를 정부의 미온적인 태도로 의미가 퇴색하는 것을 방지하기 위해 합의회의 과정을 거쳐 도출된 결과를 어느 단위에서 어떻게 반영할 것 인지에 대한 설계도 매우 중요합니다.

최근 시민참여의 통로가 점점 더 다양해지는 만큼 합의회의와 같은 숙의 방법에 참여한 시민이 가시적인 변화를 체감할 수 있어야 합니다. 시민과 함께 하는 숙의 과정이 단순 참여나 구색 맞추기가 아닌 정책이나 제도에 실질적인 반영과 변화로 이어지기를 바랍니다.

– 글: 안영삼 미디어센터장·[email protected], 이규홍 대안연구센터 연구원·[email protected]

경제위기 제도적 대책으로 전국민 고용보험제도 마련이 시급하다.

나라살림연구소 이왕재 부소장

코로나19 전염병은 기저 질환이 있는 고령층 건강 약자를 노리고, 그로 인해 촉발된 경제위기는 실업자, 일용노동자, 비정규직 노동자, 알바 청년, 프리랜서, 플랫폼 노동자 등 경제적 약자를 노린다.

저축과 신용이 없는 이들은 일자리에서 짤리거나 일자리를 구하지 못하고 바닥난 통장을 손에 쥐고 불안해 하고 있다.

기초수급 지원을 받는 빈곤계층은 작지만 안정적인 사회안전망 체계에서 공공기관으로부터 관리를 받고 있다. 하지만 경제적 약자는 사회적 안전망으로부터 행정적으로 떨어져 있을 뿐만 아니라 심리적으로도 떨어져 있다.

경제 위기시 제일 먼저 챙겨야 하는 것은 고용을 유지시키는 것이다. 그래서 기업을 지원한다. 하지만 수혜자는 기업에 고용되어 있는 정규직 노동자들이다.

고용유지에 실패해 직장을 잃은 노동자들은 실업급여를 받아 생계를 유지한다. 고용보험에 가입한 노동자들의 경우에 그렇다. 고용보험에 가입되어 있지 않은 노동자들은 해고되더라도 실업급여를 받지 못한다.

자영업자들은 손님이 없어 가게 문을 닫는다. 이들도 고용보험 대상자가 아니고 실업급여도 없다. 다양한 지원책이 있다고 하지만 가게가 망한 다음에는 모두 별무소용이다.

한번도 취업을 하지 못한 취업준비자들은 고용보험에 가입할 기회가 없으니 당연히 실업급여를 받지 못한다. 경제위기로 취업의 기회가 없어졌지만 경제 위기 상태에 놓인 사실조차 파악되기 어렵다.

“전국민 실업안전망(전 국민 고용보험제) 구축으로 모든 국민을 실업의 공포에서 해방시켜야 한다. 현행 고용보험 제도는 실업급여가 필요한 국민들의 35%정도만 포괄하고 있다. 사실상의 실업자 400만명과 언제든 실업자가 될 가능성이 있는 모든 국민들이 고용보험 또는 실업부조 등의 안전망에 포함돼야 한다.”

지금부터 10년 전 2009년 한겨레신문에 실린 당시 김민영 참여연대 사무처장의 칼럼이다. 고용보험 가입자 비율이 35%에서 49%로 바뀐 것만 제외하면 지금에 오히려 절실한 제안이다.

2019년 8월 기준 취업자 수는 2,736만명이다. 이 중 비임금근로자 680만명(25%), 고용보험적용제외 취업자 178만명(7%), 고용보험 미가입 취업자 378만명(14%) 등 45%에 달하는 취업자가 고용보험의 실질적 사각지대에 놓여 있다.

정부가 긴급재난지원금 지급을 통해 국민 생활 지원에 나서고 있다. 기업에 대한 금융 지원도 늘리고 있다. 자영업자에 대한 맞춤형 지원도 이루어지고 있다.

이제 제도적 보완책이 마련되어야 할 때이다. 이 기회에 사회적 안전망 확충에 대한 제도적 논의가 이루어져야 한다. 전국민 고용보험 도입은 지금이 적기이다.

지난 10년 넘게 지지부진했던 전국민 고용보험 논의를 이제 시작할 때이다. 재원 마련, 지급 기준 등 세부적 방안에 대한 실질적 논의와 제도 설계가 이루어지기를 기대한다.

2차 추경안이 이슈다. 가장 큰 관심은 통과 여부다. 그러다 보니 제출된 이 돈을 어떻게 마련하는가에 대해서는 상대적으로 관심이 덜했다.

예산편성 실무를 맡은 기획재정부는 빚을 내는 것에 대한 극도의 부정적인 입장을 가지고 있다. 그래서 적자국채를 발행하지 않는다는 목표에 따라 공직자 연가보상비를 삭감한다고 설명했다. 이상했다. 공무원에 따라 깎아도 아무런 문제가 없는 부서가 있는 반면 더 주어야 할 만큼 일을 하는 곳이 있기 때문이다. 나아가 이런 기계적인 발상조차 제대로 된 기준이 없었다. 나라살림연구소 조사결과 모든 공직자의 연가보상비를 일괄적으로 삭감하는 게 아니라 자의적인 기준이었다는 것이 밝혀졌다. 이런 자의적인 기준으로 특정 공직자의 연가보상비만 전액 삭감하는 것은 합리적이지 못하다. 그리고 여기에는 코로나19 대응 최전선에 있는 질병관리본부나 지방 국립병원이 포함돼 있다.

이 기관에 근무하는 공직자의 연가보상비는 전액 삭감된 반면 청와대·국회·국무조정실·인사혁신처·문화체육관광부의 연가보상비는 그대로 유지되고 있다. 즉 모든 연가를 사용할 수 있는 공직자는 손해가 없으나, 코로나19 대응 역할로 격무에 시달리는 공직자만 피해를 보는 구조다. 이런 내용이 알려지면서 국민의 반발이 일어났다.

적자국채를 발행하지 않는다는 것은 재정건전성을 위한다기보다는 정치적 목표다. 형식적으로는 적자국채를 발행하지 않았다. 하지만 F-35 전투기 매입 시기를 조절하거나 외국환평형기금 지출 축소로 회계상의 조절을 통한 숫자상의 재정건전성이다. 이런 예산편성은 재정 건전성에 도움이 안 된다. F-35 전투기 매입은 다음 연도에 지속되며, 국채를 발행해 2조8000억원의 외화자산을 매입하면 국채 발행량은 늘어나지만 재정건전성에는 거의 영향을 주지 않는 금융성 채무에 불과하다.

(하략)

코로나19로 인한 경제위기와 이에 따른 재정지출 확대 요구가 공감대를 넓혀가고 있다. 상반기에만 세 차례에 걸쳐 추경이 이루어지는 등 본격적인 재정확대가 이뤄질 예정이다. 여기서 눈여겨봐야 하는 건 공공부문의 기능 및 규모다. 공무원 신규임용에 대해 비판의 목소리가 높기 때문이다. 공공부문 일자리라도 늘려 고용문제의 물꼬를 트겠다는 건 현 정부의 기본정책임에도, 공감대는 높지 않다.

통계청 ‘2018 공공부문 일자리 통계’에 따르면 우리나라 총취업자 수 대비 공공부문 일자리는 9.1%, 일반정부 일자리는 7.8%다. 일자리 수로는 전체 2682만 명의 취업자 중 공공부문 245만 개, 일반정부 209만 개다. 일반정부 일자리 가운데 ‘직접 일자리’라고 볼 수 있는 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금 관련 일자리 비중은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 대비 중상위 수준이다. 우리가 생각하는 의미의 ‘신분상’ 공무원이 많은 편이라는 얘기다. 공무원 수가 적다고 하는 것은 다소 과소평가된 측면이 있다.

또 하나 특징은 중앙정부 내 공무원의 비중이 OECD 평균 대비 10.6%포인트나 높다는 점이다. 공공부문에서 직접 사회서비스를 하는 일자리보다 행정을 처리하는 일자리 비중이 높다는 의미로 볼 수 있다.

(중략)

문제 해결을 위해서는 우선 통계를 바로잡아야 한다. 정부에서 재정을 지원하는 사학연금 가입 교직원, 사회복지 및 어린이집 시설 종사자, 노인일자리 규모는 정부 발표 일반정부 일자리의 67.7%에 달하는 규모다. 의무사병·사회복무요원 등도 공공부문에 종사하고 있다고 볼 수 있고, 민간위탁·보조금 등의 형태로 공공 서비스를 제공하고 정부의 지원으로 재정을 충당하는 직업군 규모도 상당하다. 본격적인 재정확대에 앞서 공공부문의 범위와 기능을 명확히 하고 정확한 통계 산출 및 현황을 파악해야 한다.

한국의 공무원은 다른 나라에 비해 공개 경쟁시험 비중이 월등히 높고, 공무원 임용 개방성 지수는 상당히 낮다. 또 직업안정성이 평균보다 높고, 중앙정부 내 공무원과 비공무원 간 격차가 크다. 공무원과 비공무원 간 격차는 공직 임용 개방성을 저해하고 조직 내 칸막이로 작용해 효율적인 조직 운영을 해친다. 이 같은 구분과 차별적 대우의 합리성 및 효율성에 대해 점검하고, 공공부문 종사자의 정의를 다시 할 필요가 있다. 한마디로 신분으로서의 공무원을 역할로서의 공무원, 세금으로 봉사하는 공무원으로 바꿔나가야 한다는 것이다. 신분은 권력이다.

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

1970년대 정부 홍보용으로 통·리·반장 등에게 무료로 배포하던 신문을 통칭 ‘계도지’라고 했다. 이런 신문을 구입하기 위한 예산은 ‘계도지 예산’이라고 했다. 계도(啓導)란 ‘계발하여 지도함’ 혹은 ‘깨우쳐 이끌어 지도함’이라는 의미다. 국민소득 3만달러 시대에 어떤 것을 계도한다는 것인지는 알 수 없다. 요즘 계도란 말은 행정용어에서 거의 사라졌다. 하지만 계도용으로 배포하던 계도용 신문과 관련 예산은 계속 편성되고 있다.

2000년대 초반 지역 언론과 주민, 시민단체가 주도해 ‘계도지 예산 폐지 운동’이 전개되면서 광역지자체에서 계도지 예산이 폐지되기 시작했다. 그러나 여전히 대다수 광역 및 기초자치단체에서 홍보 예산, 신문구독비 등 항목으로 관련 예산이 집행되고 있다. 실상을 살펴보면 치적 홍보 등 정치적 목적으로 이 예산을 사용하거나 언론을 길들이는 방식으로 집행하기도 한다. 계도지 예산을 기반으로 지역 언론과 관의 고리가 공고하다는 비판을 받는 이유다.

미디어오늘이 정보공개청구로 분석한 서울시 자치구 신문구독 관련 예산을 확인해보면 신문구독 관련 예산은 2019년 대비 3.5%가 증가한 112억9288만원이다. 2019년도 자치구별 평균 집행금액은 4억3657만원이고, 2020년은 4억5077만원으로 늘어난 것으로 나타났다. 집행금액이 가장 적은 곳은 광진구(2억3688만원)이고, 가장 많은 구는 은평구(6억2382만원)다.

그런데 연평균 4억원 대의 신문구독 관련 예산이 집행되는데도 예산 집행에 대한 명확한 기준이 있는지는 불분명하다. 신문구독에 관한 사항을 규정한 조례는 시정 홍보 등에 관한 조례에서 1건이 검색될 뿐이다. 그 외는 통·리·반 설치 및 운영 조례에서 신문구독을 직무수행에 필요한 편의 제공 차원에서 규정하고 있을 뿐 구체적인 신문구독 집행 관련 근거는 미흡하다. 나라살림연구소에서는 전국으로 범위를 넓혀 조사해 보았다. 지역신문에 관한 조례를 제정한 곳은 전국 광역지자체 16곳 가운데 3곳(부산·경남·충남), 기초지자체 4곳(대구 북구·인천 강화·경기 의정부·서울 동작)에 불과하다.

(중략)

언론의 권력 감시와 사회 비판 능력을 유지할 수 있도록 법적 근거와 객관적인 기준을 마련해 적절하게 지원하는 것은 필요하다. 하지만 객관적 기준을 꼼꼼히 마련할 필요가 있다. 예컨대 발행 기간과 자체 생산 기사 비율 등이 기준이 될 수 있을 것이다. 한마디로 계도라는 개념이 아니라 지역 언론 보호 육성 차원에서 접근해야 한다. 무엇보다 언론다운 언론을 보호해야 하는 것이 아닌가.

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