새누리와 새정치의 짬짜미, 이번에 끝장 내자!

평등 선거 원칙 지켜지려면…

머지않아 추석입니다. 도시로 갔던 자녀들이 오랜만에 고향을 찾아 한 데 모이는 것만 생각해도 벌써부터 마음이 설레는 부모님들이 많을 것입니다. 하지만 힘들고 팍팍한 살림살이 때문에 추석을 맞는 것조차 부담스러운 분들도 있을 줄 압니다. "취직은 했나", "결혼은 언제 하나"라는 친족들의 질문이 부담스러워 이번 추석도 귀성 대신 혼자서 지내고 싶은 청년들도 있을 것입니다.

지옥이라는 의미의 '헬(hell)'이 앞에 붙은 '헬조선'이라는 말이 최근 유행어입니다. 청년들의 일자리 구하기가 '지옥' 같고, 경제적 어려움 때문에 결혼을 준비하기도 '지옥' 같은 요즘 우리나라를 빗댄 말입니다. 이런 청년들은 모두 추석을 앞두고 마음이 설레는 우리 부모님들의 자녀들입니다. 부모님들의 마음 또한 편치 않을 수밖에 없습니다.

어느 정치인이 던진 "살림살이 좀 나아지셨습니까?"라는 말을 개그맨 김학도가 성대모사를 해서 유행한 적이 있습니다. 추석을 앞두고 같은 질문을 받으신다면 어떻게 답하시겠습니까. 내년 4월 13일, 20대 국회의원 선거가 실시됩니다. 추석을 맞아 지역구 활동에 나선 국회의원들로부터 같은 질문을 받으신다면 어떻게 답하시겠습니까.

정치가 모든 것을 바꿀 수는 없습니다. 하지만 많은 부분을 바꿀 수 있는 것도 사실입니다. 하지만 요즘 우리 정치를 보면 지역구에 내려가 유권자들에게 "살림살이 좀 나아지셨습니까?"라는 질문을 던질 용기를 가진 의원들은 몇 되지 않을 것입니다. 그만큼 우리 '정치'가 국민들의 삶을 개선하는 데 역부족이었음을 보여주는 현상입니다.

불공정한 선거 제도 : '평등 선거' 룰 위반

그렇다면 대한민국 '정치', 도대체 어디서부터 잘못된 것일까요? 다양한 분석이 가능하겠지만, '불공정'한 국회의원 선거 제도를 이야기하지 않을 수 없습니다. 선거는 공정해야 합니다. 선거를 운동 경기에 비유한다면 공정한 규칙(rule)이 필요합니다. 우리 헌법은 국회의원 선거의 기본 규칙으로 "보통·평등·직접·비밀 선거"를 규정하고 있습니다.(헌법 제41조 제1항) 이와 같은 4가지 규칙 중 찬찬히 들여다보아야 할 부분이 '평등 선거'의 원칙입니다.

'평등 선거'의 원칙은 "유권자 1인의 1표는 평등하게 평가되어야 한다"는 것은 물론, "선거에 참여하는 정당이나 후보자에게 균등한 기회가 보장되어야 한다"는 것을 의미합니다. 그런데 최근 우리 국회의원 선거를 보면 이와 같은 평등 선거의 원칙이 지켜지지 않는 기이한 현상을 발견할 수 있습니다.

2012년 4월 실시된 19대 국회의원 선거에서 새누리당이 지역구 선거에서 얻은 득표율은 43.3%, 정당 명부 비례 대표 선거에서 얻은 득표율은 42.8%였습니다. 그렇다면 새누리당은 전체 국회의원 300석 중 42%에서 43% 정도인 126석이나 129석 많아도 130석 정도만을 차지해야 합니다. 그런데 새누리당은 지역구 127명, 비례 대표 25명을 합해 총 152석으로 국회 과반수 정당이 되었습니다. 제2당이 된 민주통합당(새정치민주연합)도 마찬가지입니다. 민주통합당은 지역구 선거에서 37.9%, 정당 명부 선거에서 36.4%의 득표율을 얻었으므로 108석에서 114석만을 차지해야 하는데 지역구 106명, 비례 대표 21명을 합해 총 127석의 정당이 되었습니다. 반면 통합진보당과 자유선진당은 자신이 얻은 득표율의 절반에도 미치지 못하는 의석을 얻는 데 그쳤습니다.

정당이 선거에서 얻는 득표율은 운동 경기에 참가한 선수들이 가진 능력과 다르지 않은데, 거대 정당인 두 정당은 능력 이상의, 나머지 두 정당은 능력 이하의 기록을 얻었습니다. 육상 경기에 비유한다면 새누리당과 통합민주당의 기록을 재는 초시계는 느리게 가는 반면, 나머지 두 정당의 기록을 재는 초시계는 빠르게 가는 기이한 현상이 발생한 것입니다.

승자독식, '거대 양당 정치 카르텔' 해체가 필요한 이유

이와 같이 기이한 현상이 발생한 가장 큰 이유는 현행 국회의원 선거가 지역구에서 한 표라도 많이 얻은 후보 한 명만 당선되는 '승자독식(winner-take-all) 선거 방식'이기 때문입니다. 여러 명이 출마한 선거에서 1위를 하려면 아무래도 거대 정당의 조직적 지원을 받는 후보가 유리하게 마련입니다. 선거 자금이나 조직력이 상대적으로 약한 군소 정당이나 신생 정당, 정치 신인들은 2위나 3위를 할 수는 있지만 한 표라도 모자라면 당선될 수 없습니다.

현재의 우리 국회의원 지역구 선거는 새누리당-새정치민주연합 양당에 절대적으로 유리한 제도입니다. 한 마디로 거대 양당 카르텔이 작동하고 있는 셈입니다. 카르텔을 우리말로 하면 짬짜미 정도가 될 것 같습니다. 어느 마을에 빵집이 두 개 있는데 빵집 주인 두 사람이 빵 가격을 절대로 내리지 않기로 서로 짬짜미를 했다고 합시다. 그러면 마을 사람들은 어쩔 수 없이 비싼 값에 빵을 사 먹어야 할 것입니다. 빵값만 문제인 게 아니고 어느 순간 빵의 맛이 떨어질 수도 있을 것입니다. 이러나저러나 빵은 팔리는데 빵 맛에 신경을 쓸 리가 없겠지요. 

정당도 마찬가지입니다. 자신의 실제 지지율보다 더 많은 의석수를 가지게 되는 정당들은 게을러지지 마련입니다. 선거 때만 반짝 유권자에게 다가가면 그만이요, 한 표만 더 얻어도 당선 보장이니, 유권자들의 삶을 개선하기 위한 진지한 노력은 소홀할 수밖에 없습니다.

비례 대표 선출을 위한 소중한 한 표, 절대로 양보해선 안 됩니다!

이와 같은 문제를 해결하려면 선거 제도를 어떻게 바꾸어야 할까요. 답은 의외로 간단합니다. 지역구 선거에서의 1위를 할 수 없는 후보나 정당들도 자신이 얻은 득표율만큼 국회에 진출할 수 있도록 하는 보완책이 필요합니다. 그 보완책이 바로 '비례 대표 의석 확대'입니다.

2004년 4월 실시된 17대 총선 때부터 유권자들은 지역구 후보에게 1표, 각 정당 비례 대표 명부에 1표씩 투표하고 있습니다. 현재 국회의원 300석 중 54석을 비례 대표로 선출하고 있습니다. 여러분들은 비례 대표제를 어떻게 알고 계신지요. 우리 헌법재판소는 비례 대표제에 대해 다음과 같이 선언하고 있습니다.

"비례 대표제는 거대 정당에게 일방적으로 유리하고, 다양해진 국민의 목소리를 제대로 대표하지 못하며, 사표를 양산하는 다수 대표제의 문제점에 대한 보완책으로 고안·시행되는 것이다. 비례 대표제는 그것이 적절히 운용될 경우 사회 세력에 상응한 대표를 형성하고, 정당 정치를 활성화하며, 정당 간의 경쟁을 촉진하여 정치적 독점을 배제하는 장점을 가질 수 있다."

행간을 찬찬히 읽어보시면 아시겠지만, 비례 대표제는 현재의 승자독식 지역구 선거의 문제점들을 보완하기 위한 제도임을 알 수 있습니다. 지역구 선거에서 발생하는 유권자 지지도와 의석 확보 사이의 불균형을 보정(compensation)하는 역할을 하는 것이 바로 비례 대표제입니다. 비례 대표제는 말 그대로 각 정당의 능력, 즉 득표율에 비례하는 만큼만 의석을 갖도록 하는 제도입니다.

헌법재판소는 "다양해진 목소리를 제대로 대표하지 못하는" 지역구 선거의 문제점도 지적하고 있습니다. 비례 대표 선거는 이와 같은 지역구 선거의 문제점을 극복하기 위해 유권자들에게 한 표를 더 행사할 수 있도록 하는 제도입니다. 지역구 의원 한 명만으로는 유권자들의 목소리를 제대로 대표하지 못하니, 비례 대표 의원을 가질 권리를 유권자들에게 부여하고 있는 것입니다. 그런 의미에서 "비례 대표 의원 선거는 지역구 의원 선거와는 별도의 선거"입니다.

우리 국회의 비례 대표 의석수는 전체 의석의 18%인 54석으로 세계 최하 수준입니다. 그런데도 최근 "지역구 의석을 더 늘리고 비례 대표 의석을 줄여야 한다"는 주장이 있습니다. 이런 주장은 유권자 여러분들이 가지고 있는 비례 대표 의원 선출을 위한 소중한 한 표를 침해하는 위헌적 주장입니다. 지역구 의원 한 명만이 아니라 나를 대표할 비례 대표 의원을 가질 권리! 우리 헌법이 국민들에게 보장하고 있는 소중한 권리입니다. 이러한 권리가 제대로 보장되려면 현재의 비례 대표 의석수를 더 늘려야 하지 결코 줄여서는 안 됩니다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 
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* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

실망스러운 원유철-이종걸 원내대표 간 선거구획정 관련 회동결과

비례대표 확대 통한 선거제도 혁신 외면하는 두 원내대표

어제(5일) 원유철 새누리당 원내대표와 이종걸 새정치민주연합 원내대표가 모여 농어촌 지역구 의석수 축소를 최소화하기로 합의했다고 발표했다. 그러나 두 원내대표간의 합의결과에 따르면, 비례대표 의석은 축소된다.

소선거구제에 따른 천 만 표 사표발생의 문제 완화, 지역구 대표들로는 다양한 국민계층과 사회갈등을 국회가 제대로 대표하고 처리할 수 없는 문제 등을 해결하기 위해서 비례대표제의 확대가 필요한 마당에, 이에 대해서는 일언반구도 없고, 농어촌 지역구 유지에만 매몰된 두 원내대표의 회동결과를 비판하지 않을 수 없다.

2015정치개혁시민연대는 현행 선거제도의 문제점을 극복하고 유권자들의 다양성과 정치적 선택이 국회 구성에 제대로 반영될 수 있는 방향으로의 선거제도 개편을 끊임없이 주장해왔다. 유권자의 판단과 선택이 존중될 수 있어야 한다는 것이다. 그리고 그 핵심이 정당 득표율에 따른 의석배분과 비례대표 의석수의 확대라는 점도 분명히 해왔다. 

두 원내대표가 선거제도 개악의 주역으로 이름이 남지 않으려면, 농어촌 지역구 의석수 축소 최소화만 의논할 것이 아니라, 비례대표제의 확대 방안도 합의할 것을 촉구한다. 새누리당과 새정치민주연합이 농어촌 지역구 의원들의 이해관계에서 벗어나길 다시 한 번 촉구한다. 

연동형 비례대표 도입이 정치개혁이다

비례제 강화가 제왕적 대통령제 견제할 수 있는 좋은 수단  
지역구 낙선자 비례로 당선시키는 석패율제는 비례성 강화 아니야

예비후보 등록을 불과 나흘 앞둔 지금까지 선거구 획정을 둘러싸고 비정상적인 상황이 지속되고 있다. 정의화 국회의장과 이병석 정치개혁특위원장의 중재 노력에도 집권여당인 새누리당이 선거제도 개혁보다 자신들의 정치적 유불리를 앞세워 대안도 없이 고집만 부리고 있는 것이다. 새누리당은 비례성 높은 선거제도, 거대 양당의 정치 독점을 타파하자는 국민들의 요구를 끝까지 거부할 것인가? 비례대표 의석 확대, 권역별 비례대표, 이병석 위원장의 중재안까지 거부하고 오로지 비례 축소만 주장하는 새누리당의 무책임하고 아전인수 격 태도를 규탄하지 않을 수 없다. 

정개특위 여당 간사인 이학재 의원은 연동형 비례제는 대통령제 하에서는 맞지 않다고 주장하며 반대하고 있다. 그러나 오히려 강력한 대통령제를 갖고 있는 나라, 대통령의 제왕적 힘을 견제해야할 필요가 있는 우리 정치 상황에서 비례대표제는 아주 좋은 견제 수단이 될 수 있다. 비례대표제가 강화되면 유권자들은 자신이 원하는 정당에 투표하는 데 주저하지 않게 되어 다당제가 가능해진다. 궁극적으로는 권력자의 ‘독주’보다는 많은 이들의 ‘합의’를 중시하는 정치문화를 형성하는 데 역할을 할 수 있다. 

비례성을 강화하기 위한 또 다른 방안으로 석패율제가 거론되고 있는 점은 매우 우려스럽다. 지역구와 비례대표 명부에 동시 입후보 할 수 있도록 하고 지역구에서 가장 아깝게 낙선한 후보를 비례대표로 당선시키는 석패율제는 비례성을 높이는 방안이 결코 아니다. 오히려 지역구 유권자가 낙선시킨 후보를 비례대표로 부활시키는 것은 유권자의 의사를 왜곡하는 것이며, 직능과 소수자를 대표해야 할 본래 비례대표제의 취지와 기능을 왜곡할 수 있다. 일부 중진 의원들의 기득권 지키기로 악용될 수 있어 새누리당 내부에서도 반대하고 있는 제도다. 이를 비례성 강화 방안으로 둔갑시키는 것은 여야 정치권의 기득권 논리다. 

내일(12/12), 여야는 선거구 획정 논의를 위해 회동을 예정하고 있다. 정의화 의장은 합의가 이루어지지 않을 경우 특단의 조치를 취할 것을 예고했다. 19대 국회가 정치개악이 아닌 개혁으로 임기를 마무리 할 수 있는 마지막 기회다. 새누리당은 지역구 의석 지키기에만 매몰될 것이 아니라 연동형 비례제를 재검토하여 비례성 확보 방안에 합의하라. 이마저도 거부하고 기득권 집권여당의 태도만 고집한다면 국민적 비판을 결코 피할 수 없을 것이다. 

2015정치개혁시민연대, 농어촌 지역구 의원들에게 선거제도 개혁 동참 요청해 

2015정치개혁시민연대는 오늘(10/6), 농어촌 지역구 축소를 반대하며 비례대표 의석 축소를 주장하는 ‘농어촌지방주권지키기의원모임’ 소속 의원들에게, 국회의원 세비와 정당국고보조금의 일부 축소와 비례대표제의 확대를 전제로 해 의원정수를 360명 선으로 확대하고 선거제도를 개혁하는데 동참해달라는 제안서를 전달했습니다. 

2015정치개혁시민연대는 이런 방안을 시행할 경우, 농어촌 지역구 의석 축소도 최소화할 수 있는데 이런 방안을 외면하고 비례대표 축소를 통해 농어촌 지역구 의석 유지만 주장하는 것은 선거제도를 개악하는 오명을 얻는 것이라고 지적했습니다. 

농어촌지방주권지키기의원모임 소속 의원들에게 보낸 제안서

 

1. 안녕하십니까? <2015정치개혁시민연대>는 우리 국회의원 선거제도의 문제점을 바로잡고자 전국 250여개 시민사회단체들이 참여하고 있는 곳입니다. 

 

2. 여당인 새누리당과 제1야당인 새정치민주연합이 일찌감치 현행 국회의석 300석을 고수하다보니, ‘농어촌지방주권지키기의원모임’ 소속 의원들께서는 농어촌 지역구를 유지하기 위해 비례대표 의석을 줄이자고 주장하고 있습니다. 그래서 현재 선거구 획정과 선거제도 논의가 마치 농어촌 지역구와 비례대표 의석간의 제로섬 게임처럼 전개되고 있습니다.

 

3. 비례대표제는 지역으로 대표되지 않는 다양한 국민계층과 사회갈등을 국회에 반영하는 방법입니다. 하지만 고작 54석에 불과한 지금의 비례대표 의석은 계층과 이해관계가 복잡해진 한국 사회를 반영하기에 매우 부족합니다. 그 결과 국회의원 중 농민과 어민의 대표자도 찾기 힘듭니다. 

 

또 비례대표제는 지역구에서 1위 아닌 후보자를 선택해 사표가 되는 유권자들의 표가 1천만 표에 이르는 문제를 완화시킵니다. 물론 사표 발생의 문제를 극복하는 최선의 방법은 연동형 비례대표제라고 불리는 독일식 정당명부제를 도입하는 것입니다. 하지만 그것이 어려워 지금과 같이 병립형 비례대표제를 유지하더라도, 우리 국회의 비례대표 의석은 지역구 의석의 1/5, 전체 국회 의석의 18%밖에 되지 않아 사표발생의 문제를 완화시키기에는 턱없이 부족합니다.

 

따라서 비례대표를 확대하는 것이 시급한 마당에 거꾸로 축소되면, 우리 선거제도의 문제점을 악화시키는 ‘선거제도 개악(改惡)’으로 기록될 것입니다.

 

4. 300석이라는 현행 의원 정수를 놔두고는 비례대표를 늘리는 것도, 지역구 의석과 비례대표 의석간의 제로섬 게임에서 벗어나는 것도 어렵다는 것을 모두가 알고 있습니다.

 

따라서 <2015정치개혁시민연대>는 의원 정수를 360석으로 늘리고, 비례대표를 최소 100석 이상 배정하거나, 지역구 의석의 1/2 이상을 비례대표 의석으로 배정할 것을 제안합니다. 국회의 역할이 늘어난 만큼 의원 정수를 확대하는 것이 타당합니다. 

 

이런 방안을 시행할 경우에는 지역구 의석도 일부 확대할 수 있어 지역구의 축소도 최소화할 수 있을 것입니다. 

물론 의원 정수 확대와 관련되어 예상되는 국민적 정서를 고려했을 때, 국회의원에게 지급되는 세비나 정당국고보조금의 일부 축소를 병행하는 것이 바람직합니다. 

 

그러나 이런 방안은 전혀 고려하지 않고, 비례대표 축소를 대가로 농어촌 지역구를 유지할 것을 계속 주장한다면, 귀 의원들의 활동이 선거제도의 개혁보다는 기득권을 지키기 위한 것이라는 오명을 얻을 수 있습니다. 

 

5. 거듭 강조하지만 의원 등에게 지급되는 예산의 일부 축소와 비례대표제의 확대를 전제로 한 의원정수 확대에 대해 국민적 동의를 구해 선거제도를 개혁하는데 동참할 때입니다. 올바른 선거제도 개혁을 위해 귀 의원의 심사숙고를 요청합니다. 

※ 2015정치개혁시민연대 공동대표 명단

정강자 참여연대 공동대표
정문자 한국여성단체연합 공동대표
한택근 민주사회를 위한 변호사모임 회장
김민문정 한국여성민우회 공동대표
고미경 한국여성의전화 상임대표
유경희 녹색연합 상임대표
권태선 환경운동연합 공동대표
하준태 KYC 공동대표
이호승 전국철거민협의회중앙회 상임대표

 

선거구획정위원장직 사퇴는 무책임한 행동

획정위원들은 정당 눈치 보지 말고 논의 재개하라
새누리당과 더민주는 획정위원들의 자율적 결정 보장하라

김대년 국회의원선거구획정위원장이 오늘(1/8) 위원장직을 사퇴했다. 2015정치개혁시민연대는 총선을 100일도 남겨두지 않은 상황에서 김 위원장이 사퇴 결정을 한 것은 매우 부적절하며 무책임하다고 본다. 중앙선관위원장은 선거구 획정 논의가 조속한 시일 내에 마무리될 수 있도록 김 위원장의 사퇴서를 반려하고 김 위원장은 위원장직에 복귀해야 한다. 

지난 해, 국회는 강력한 국민의 요구에 따라 선거구획정위원회를 독립화하고 법적 권한을 크게 부여했다. 이는 이해당사자인 현역 의원들의 개입을 차단하고, 당리당략에 따른 선거구 획정에서 벗어나 독립적으로 공정한 선거구 획정을 하라는 요구를 더 이상 외면할 수 없었기 때문이다. 

그러나 획정위는 새누리당과 더불어민주당의 입김에 휘둘려 어떠한 방안에도 합의하지 못했다. 정의화 국회의장이 마지막 방안으로 제시한 246석 안에 대해서도 합의안을 도출하지 못해 선거구가 없어진 비상상황이 계속되고 있는 만큼, 획정위원들은 더 책임감 있게 임해야 한다. 김대년 위원장을 비롯해 획정위원들은 지금이라도 다시 머리를 맞대야지, 손을 놓아 버리고 논의를 중단할 일이 아니다. 

새누리당과 더불어민주당은 앞으로 획정위의 독립적인 판단과 결정을 방해하는 어떠한 영향력도 행사해서는 안 된다. 또한 거대 양당은 선거제도 개혁의 호기를 맞고도 정치를 바꿀 수 있는 논의를 한 걸음도 진전시키지 못한 것을 통렬하게 반성해야 할 것이다. 획정위원들 역시 독립기구 위상에 맞게 더 이상 정당의 이해관계에 휘둘리지 말고 선거구 획정 논의에 임할 것을 촉구한다.
 
한편 일각에서는 선거구 획정 논의를 풀기 위해 획정위원 추천방식과 구성 비율, 의결 기준을 바꾸자고 하지만, 이는 신중히 접근해야 할 일이다. 획정위원 구성과 활동과정에서 특정 정치세력의 입김을 차단하거나 독립적인 활동을 확고히 보장할 방안을 마련하지 않은 채, 2/3 의결 기준을 과반수로 낮추었다가는 수적인 우위로 특정 세력이 선거구 획정을 좌지우지할 문제만 심각해질 수 있기 때문이다. 

애초 시민사회가 제안했던 것처럼 국회가 의원 정수 기준을 우선 정하고, 비례성 확대를 원칙으로 지역구와 비례대표 의석비율을 정한 후 그 후부터는 획정위 논의 과정에 개입하지 않고 독립성을 보장하는 것이 먼저다.