새정치민주연합 혁신위, 비례대표 확대 제안 환영한다

비례대표 확대 위해 의원정수 조정 방안 본격적으로 논의해야 해

국회 정치개혁특위 모니터링 논평 <6>

7/26, 새정치민주연합 혁신위원회가 권역별 비례대표제 도입과 현행 300명인 국회의원 정수를 369명으로 확대할 것을 제안했다. 참여연대 의정감시센터(소장 : 조성대 한신대 교수)는 비례대표 확대가 현재 선거제도 개혁의 핵심이며, 이를 위해 예산 동결, 특권 폐지 등이 전제된다면 의원정수 확대도 적극 고려해야 한다고 본다. 그런 점에서 새정치민주연합 혁신위의 제안을 적극 환영하고, 이 제안을 계기로 국회가 비례대표 확대와 의원 정수 조정을 위한 논의를 본격화할 것을 촉구한다. 

지난 6/30, 전국 174개 시민사회단체들도 2015 정치개혁방안 발표 기자회견을 열어 현행 소선거구제에서 특정 정당의 특정 지역 독점 현상을 완화하려면 권역별 비례대표제를 도입하는 것이 바람직하고, 지역구와 비례대표 의석 비율을 최소한 2:1이 되도록 해야 하며, 이를 위해 필요하다면 의원정수도 확대해야 한다는 의견을 밝혔다. 

또 최근 참여연대가 진행한 선거․정당 전공자들의 설문조사에서도 비례대표제를 확대·강화해야 한다는 의견이 71.2%(총 응답자 111명 중 79명)로 나타났고, 의원 정수를 현재보다 늘려야 한다는 의견이 77.5%(111명 중 86명), 이 중 70.3%(78명)가 총 의석수가 최소 330석 이상이 되어야 한다고 응답한 바 있다. 선거제도 개혁의 핵심이 비례성을 높이고, 적정 의원수를 확보하는 것이라는 점이 확인된 것이다. 

 국민들도 헌법재판소 결정대로 선거구별 인구편차를 현행 ‘3 대 1’에서 ‘2 대 1’로 줄일 경우 지역구 의석을 지금보다 늘릴 수밖에 없다는 것을 잘 알고 있다. 이런 상황에서 의원 정수를 현행대로 유지하겠다는 주장은 비례대표를 축소하겠다는 것과 다름없고, 명백한 개악이다. 절반에 가까운 투표가 사표가 되는 비정상적인 상황을 개혁하기 위해 비례대표를 대폭 확대하고, 다양한 입법적 요구의 반영과 행정부와 사법부 견제 감시를 위해 적정 의원수가 얼마인지 본격적인 논의가 시작되어야 한다. 이 때 국회의원 지원 예산 혹은 정당에 지급되는 국고보조금 등을 축소하고 불필요한 특권을 폐지하는 등 자구책 마련이 선행되어야 함은 물론이다. 

'2015정치개혁시민연대'는 민의를 제대로 반영하지 못하고, 거대 정당들의 정치독점을 공고히 하는 선거제도를 바꾸기 위해 250여 개 시민단체가 모인 연대기구입니다. 서울, 인천, 울산, 충북, 광주, 부산 등 지역 단체들과 여성, 청년 등 부문 단체들이 함께하고 있습니다. 정당득표에 따른 의석 배분과 비례대표 확대를 위한 캠페인을, 국회를 상대로 거리와 지면에서 펼치고 있습니다. 시민들의 삶에 큰 영향을 미치는 정치개혁 논의가 국회 안에 좁게 갇혀서는 안 됩니다. 전문가, 학계, 시민운동가, 이해당사자 등 시민들의 생생한 목소리를 모아 연재합니다. 
 
※ 이 칼럼은 오마이뉴스에서도 보실 수 있습니다 
[선거제도만 바꿔도 달라진다①] 국회의원 수 늘리는 것, 그것이 개혁이다 - 강우진 경북대학교 정치외교학과 교수
[선거제도만 바꿔도 달라진다②] 전셋값 걱정, 이렇게 해결하세요 - 박창수 목사·주거권기독연대 공동대표
[선거제도만 바꿔도 달라진다③] 여성의원수 190개국 중 111위, 부끄럽다 - 박진경 인천대 객원교수·여성연합 성평등연구소장

[선거제도만 바꿔도 달라진다④] 소수자·약자 배려하는 선거제도 개혁되어야 - 이은영 전국철거민협의회 중앙회 지도위원

[선거제도만 바꿔도 달라진다⑤] 100인 정당, 한국에선 불가능한 이유 - 정하윤 배재대 정치언론안보학과 시간강사

양당정치의 대표 영국, 왜 이렇게 타락했나

[선거제도만 바꿔도 달라진다⑥] 장선화 연세대 국가관리연구원 연구교수

20대 총선을 앞두고 선거제도 개혁 논의가 한창이다. 지난 2014년 10월 헌재 판결에 따라 선거구간 인구편차를 2:1 이하로 조정해야만 한다. 선거구 조정 대상이 된 지역 국회의원들이 발끈하고 나섰다. 기준에 약간 못 미쳐 통폐합되는 선거구와 상대적으로 인구가 적은 농어촌 지역에서는 인구 수뿐 아니라 지역 규모도 고려되어야 한다고 항의한다. 의석수를 늘리면 문제가 해결되는데 혼합형 선거제도를 운영하고 있으므로 지역구를 늘릴지 비례의석을 늘려야 할지 문제가 된다.

중앙선관위는 이례적으로 독일식 권역별 비례대표제와 지역구 비례의석 비율을 2:1로 하는 혁신안을 내어놓았다. 비례대표제로 개혁을 주장하던 일부 학계와 시민단체들은 이참에 선거제도를 바꿀 필요가 있다고 나섰다. 권역별 비례대표제를 도입하여 득표율과 의석수 간의 불균형을 바로잡고 의원 정수를 늘려 지역구와 비례의석의 격차를 줄여야 한다는 것이다.

여야는 선거구 조정 시 내부 의원들 사이에서 희비가 엇갈리는 데다 국민여론도 의석수를 늘리는 데 우호적이지 않다며 300석을 유지하는 정도에만 합의했다. 정치개혁특별위원회와 선거구획정위원회가 협의 중이지만 이미 300석을 유지하기로 결정된 마당에 별다른 혁신안이 나올 리 만무하다. 이대로라면 혁신은커녕 지역구 싸움에 비례의석이 새우등이 될 판이다. 총선을 앞두고 다시 벌어진 제도 논쟁에 유권자 입장에서는 '또 밥그릇싸움 시작이구나', '선거 때가 되었나 보다', '저러다 말겠지' 한다.

제도개혁은 왜 하자고 할까? 1등이 당선되는 알기 쉽고 편한 제도를 두고 복잡한 선거제도는 왜 도입하려 하나? 국민 세금으로 녹을 받으면서 제 잇속만 차리는 의원들이 허다한데 그 수를 늘릴 필요는 대체 무엇인가? 정당에서 나눠주는 비례대표 의원들 늘려봤자 제가 챙겨야 할 지역이 명확한 지역구 의원만 할까? 그래봤자 권력에서 소외된 정당들이 나눠 갖자고 달려드는 것 아닌가 하는 의문이 들 법도 하다. 하지만 유권자 절반에 가까운 표가 반영되지 않는 현행 선거제도에 정말 문제가 없을까? 조금만 시야를 넓혀보면 비례대표제로 선거제도를 전환하자는 요구가 비단 한국에서만 등장하는 이슈가 아니라는 점을 쉽게 확인할 수 있다.

1980년대 이후로 선진민주주의국가에서 선거개혁의 찬반을 묻는 국민투표가 12차례 실시되었고 여기에는 영국과 뉴질랜드와 같은 민주주의 국가가 포함되어 있다(2012년 기준). 영국을 예로 들어보자. 단순다수제(1위대표제)와 양당 정치로 대표되는 영국은 안정적이고 책임 있는 정당정치로 널리 알려져 있다. 하지만 교과서에서 배운 바와 속사정은 다르다.

이미 1945년부터 보수당과 노동당의 지지율이 떨어지기 시작했고 양당은 1위대표제 덕분에 50%를 넘지 못하는 득표율로도 과반의석을 차지해 원내 다수당이 되는 경우가 대부분이었다. 득표율과 의석수의 불비례성이 점점 높아져가자 제도에 불이익을 받는 자민당을 비롯한 소수정당들과 제도적 비민주성 개선을 주장하는 개혁시민단체들은 비례성이 높은 선거제도를 도입할 것을 지속적으로 요구했다.

2010년 하원의원선거 결과, 노동당과 보수당 어느 쪽도 과반 의석을 얻지 못해 내각 구성이 어려워지자, 보수당은 자민당과 연정을 구성하는 대가로 미뤄두었던 선거개혁 국민투표를 실시했다. 하지만 비례성이 강화된 대안투표제로의 개혁 찬반 국민투표 결과는 변화 반대였다.

영국의 사례는 선거제도가 개혁되기 위해서는 소수 정당들과 시민사회 개혁세력의 요구가 중요하지만, 무엇보다 국민들의 동의가 우선함을 잘 보여준다. 제도개혁에 대해 노동당 다수파와 보수당은 부정적 견해가 강했으며, 개혁안 홍보에 소극적이었다. 보수당과 자민당의 연립정부 실험은 생각보다 안정적이지 않았다. 결과적으로 새로운 제도는 이해하기 어렵고, 정치적 불안정성을 높일 것이라는 경로 의존적 '상식'이 민주적 대표성 증진이라는 원론적인 주장을 눌렀다.

대안투표제 거부한 영국인들, 왜?

일부 지방 선거와 유럽의회 선거를 통해 비례대표제를 경험한 영국에서도 새로운 제도 도입이 이렇게 어려운 마당에 한국의 경우는 말할 것도 없다. 무엇보다 비례대표제가 사표를 줄이고 유권자의 의사를 보다 잘 반영하는 보다 공정한 민주주의적 선거제도라는 점이 원칙적으로 인정된다고 해도, 정당과 국회에 대한 불신이 제도 자체에 주목하지 못하도록 가로막고 있다. 지난 2014년 11월 갤럽조사결과 응답자의 86%가 제도를 변경하더라도 "국회의원 수를 늘려서는 안 된다"고 답변했다니 유권자들의 정치 혐오가 어느 정도인지 가늠할 수 있다.

그럼에도 불구하고 현행 제도 하에서 정당정치 혁신과 국회의 대표 기능 정상화가 어렵다는 점 또한 분명하다. 1위대표제가 유지된 가운데 2015년 5월 치러진 영국 총선 결과, 36.9%를 득표한 보수당이 과반의석을 가까스로 넘겨 내각을 구성했고, 12.6%를 득표한 영국독립당과 3.8%를 득표한 녹색당은 단 1석을 얻었다. 영국에서는 승자독식 선거제도가 문제라는 불만이 여전히 높다.

제도가 모든 것을 해결해 주지는 않는다. 하지만 새로운 제도는 그 틀 안에서 움직이는 행위자들을 변화시킨다. 양당 간 갈등과 반목으로 파행을 거듭하고 있는 국회에, 협의와 합의를 이끌어내는 방향으로 변해야 한다고 아무리 강조해봤자, 현 제도 하에서는 거대 정당들이 굳이 협의를 할 필요가 없다.

상임위원회 기능을 활성화하고 일하는 국회로 만들어야 한다지만, 국회의원 1인이 맡는 역할이 지나치게 많고, 지역구 활동 중심적이기 때문에 상임위 활동에 집중할 수 있는 구조가 아니다. 그런데도 지금껏 정치개혁안이라고 해봤자 국회의원의 특권을 줄이고 정수를 축소하자는 등의 네거티브한 방향의 개혁이었다.

외견상으로는 정쟁과 기득권 보호에 매몰된 국회를 개혁하자는 것으로 보일지 모르지만, 실제로는 개인적·집단적 권력자원이 더 풍부한 기성 정치가 갖는 기득권을 더욱 강화하고, 신진 정치세력의 진입 문턱을 높일 가능성이 더욱 크므로, 개혁은커녕 개악에 가깝다.

일하는 국회로 만들기 위해서는 더 많은 국민의 대표가 필요하다. 기존 정당들의 하향식 공천방식과 비민주성 때문에 정당명부식 비례대표제의 확대에 대한 반감이 크다면 다른 방식의 비례대표제나 대안 투표제까지 고려해 볼 수 있다.

하지만 표의 등가성과 득표율-의석수간 비례성이 완벽에 가깝게 설계된 선거제도라 해도 결과적으로 민주주의를 증진한다고 장담하지는 못하는 것 또한 사실이다. 제도 개혁의 효과가 일시적이라는 주장 또한 만만치 않다. 그렇다면 의회나 정부 위원회에서만 갑론을박하다 국민의 뜻이라며 타협할 것이 아니라, 영국이나 뉴질랜드처럼 실제로 유권자들에게 제도의 장단점을 비교하여 선택할 수 있도록 하면 되지 않을까?

선거제도는 지금까지 거대 정당들의 전략적 선택에 의해 결정되어 왔다. 하지만 제도 개혁의 필요성이 어젠다로 떠오른 현 시점에서 현행 선거제도의 문제점을 점검하고 유권자의 의사를 공정하게 반영하는 민주적 선거 제도로의 개혁을 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 선거구 획정은 기한 내에 마쳐야 한다 하더라도 정당의 이해나 정권의 변동과 상관없이 대안적 선거제도를 설계할 수 있는 전문가로 구성된 선거개혁위원회를 설치하고 한국에 적합한 선거제도에 대해 체계적이고 광범위하게 검토해야 한다. 물론 최종 선택은 국민에게 맡길 일이다.