서울형 기초보장, 부양의무자 기준 폐지 없이 빈곤사각지대 문제해결도 없다

김승연 서울연구원 부연구위원

최근 관악구 탈북모자 사망, 강서구 모자 사망, 부양의무자 기준으로 수급신청도 못한 채 극단적 선택을 한 인천의 일가족 사망 사건 등 2014년 송파 세 모녀 사망 사건 이후 각종 대책들이 무색하게 생계비관형 사건이 끊이지 않는다. 이런 사건에 대해 사각지대 발굴 시스템의 문제로 진단하고 있는데, ‘발굴하지 못함’의 문제보다 제도적 배제로 빈곤 사각지대를 방치하는 상황이 더 심각한 문제이다.

정부는 2017년 「제1차 기초생활보장종합계획(2018~2022」에서 비수급빈곤층 규모가 63만 가구, 93만 명에 달한다고 발표했다. 이들은 발굴하지 못한 사각지대가 아니라 부양의무자 기준과 같은 제도적 배제로 외면되고 있다. 서울은 국민기초생활보장제도가 해결하지 못하는 빈곤 사각지대 해소를 위해 2013년부터 지자체 최초로 서울형 기초보장제도를 시행하고 있다. 더 이상의 생계비관형 사건을 방지하기 위해 사각지대 ‘발굴’이 아닌 실질적인 ‘지원’을 하는 서울형 기초보장제도의 과감한 개편이 필요한 시점이다.

서울에서 ‘빈곤의 자격’

서울형 기초보장제도는 생활은 어려우나 소득·재산 기준 등이 법정 기준에 맞지 않아 국민기초생활보장제도의 맞춤형 급여 수급에서 탈락한 취약계층에게 생계급여 등을 지원하는 사업이다. 서울형 기초보장제도는 서울시민의 경제적 수준을 반영하여 국민기초생활보장제도보다 수급자 및 부양의무자의 소득·재산 기준을 완화하여 적용하고 있다.

서울형 기초보장제도 선정기준은 크게 보장가구의 인적, 소득 및 재산 기준과 부양의무자 기준으로 구분할 수 있다. 첫째, 서울시 거주자이면서 국민기초생활보장제도의 생계·의료·주거 수급가구가 아니어야 한다. 서울형 기초보장제도 수급을 희망하더라도 맞춤형 급여를 우선 적용한다. 둘째, 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 소득인정액을 사용하는 국민기초생활보장제도와 달리 서울형 기초보장제도는 소득평가액과 재산기준액을 별도로 적용한다. 소득평가액 기준은 기준 중위소득의 43% 이하이고, 재산 기준은 가구당 1억 3천5백만 원 이하이다. 셋째, 부양의무자의 소득·재산기준이 가구 규모별 소득기준 이하이면서, 재산 기준은 가구 규모와 상관없이 5억 원 이하이어야 한다. 예를 들어, 2인의 수급자 가구에 1인의 부양의무자 가구인 경우, 부양의무자 가구가 국민기초생활보장제도의 ‘부양능력 없음’ 판정을 받기 위해서는 부양능력 판정소득액이 1인 가구 기준 중위소득인 167만 원 미만이면서, 재산의 소득환산액이 약 2억 5천만 원 이하여야 하는데, 서울형 기초보장제도는 부양의무자 가구 소득이 452만 원 이하이면서 재산이 5억 원 이하인 경우 부양능력이 없는 것으로 인정된다(2018년 기준).

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서울형 기초보장 시행 6년, 여전히 해결되지 않는 빈곤 사각지대

서울형 기초보장제도 도입 당시, 서울의 비수급빈곤층 규모가 약 29만 명으로 추계되어, 2018년까지 19만 명을 지원할 계획이었다. 하지만 제도 시행 이후 수급자 수는 매년 5~7천 명 정도로 수차례 제도개선에도 불구하고, 수급자가 늘지 않고 있다.

최근 서울연구원 분석 결과에 따르면, 서울의 비수급 빈곤층은 19만 가구(24만 명)로 전체 가구의 4.92%나 되는 것으로 파악됐다. 국민기초생활보장 수급권자(기준중위소득 44%이하)를 제외한, 실제 서울형 기초보장제도의 대상이 되는 비수급빈곤층의 규모는 약 12만 가구로 추정된다(김승연, 2019). 그런데 서울형 기초보장제도의 수급률은 37.0%로, 국민기초생활보장제도 수급률 72.8%(손병돈, 2016)에 비해서도 상당히 낮은 수준이다.

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소득과 재산보다 부양의무자 기준이 문제다

서울형 기초보장제도 시행 이후 6년간 총 10차례 제도를 개편해 왔다. 그동안의 개편은 주로 수급가구와 부양의무자 가구의 소득과 재산 기준을 조정하거나 정부 정책 개편을 반영한 것이었다. 하지만 소득과 재산 기준을 완화시킨 것이 오히려 수치적으로 비수급 빈곤층의 규모를 확대시킨 결과를 초래했다.

서울의 비수급 빈곤층을 해소하기 위해서 소득과 재산 기준의 완화보다 부양의무자 기준을 개선하는 것이 더 시급한 것으로 보인다. 2018년 10월 주거급여의 부양의무자 기준 폐지 이후, 서울시 주거급여 수급가구 수가 10개월 만에 약 3만 4천 가구가 증가하였다. 이는 부양의무자 기준으로 인해 급여를 받지 못하는 빈곤층이 그만큼 많았다는 점을 반증하는 결과이기도 하다. 게다가 서울의 비수급 빈곤가구 중 84.9%가 부양의무자가 있는 것으로 파악됐다. 이는 소득과 재산 기준으로 보면 실제 빈곤하지만, 부양의무자 기준으로 인해 서울형 기초보장 수급자가 되지 못하는 가구가 상당하다는 것을 시사한다.

서울형 기초보장제도, 부양의무자 기준 개선이 불가피

이제 서울형 기초보장제도의 부양의무자 기준 개선이 불가피한 상황이다. 그 이유는 첫째, 정부 계획에 따라 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준이 단계적으로 폐지되면, 서울형 기초보장제도의 부양의무자 기준적용이 불가능하다. 서울형 기초보장제도는 서울시 고유사업으로 자체적으로 소득·재산 등의 개인정보를 조사할 권한이 없기 때문에 국민기초생활보장 수급신청 자료를 통해 서울형 수급권을 조사한다. 따라서 맞춤형 급여의 부양의무자 기준이 폐지되면, 서울형 수급신청자의 부양의무자 정보를 조사할 수 없게 된다. 둘째, 서울형 기초보장제도는 국민기초생활보장제도 수급 탈락자를 대상으로 운영되기 때문에 국민기초생활보장제도의 수급자가 확대될수록 서울형 수급권자가 축소되는 경향이 있다. 2015년 맞춤형 급여체계로 전환되면서 서울의 맞춤형 급여 수급자가 급격히 증가한 반면에 서울형 수급자는 4천 명 이하로 감소한 바가 있다. 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 단계적 폐지에 따른 서울형 기초보장제도의 수급권 확대방안이 요구된다.

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마지막으로, 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 폐지로 서울형 수급자가 맞춤형 급여 수급자로 전환되는 과정에서 급여가 감소되는 문제가 발생한다. 일례로, 2018년 10월 주거급여의 부양의무자 기준 폐지에 따라 서울형 수급자의 상당수가 주거급여 수급자로 전환되면서 이들의 수급액에 감소한 바 있다. 이는 1인 가구의 서울형 생계급여는 최저 8.3만 원에서 최고 25만 원(2018년 기준)인 데 비해, 국민기초생활보장제도의 주거급여는 최저 0원에서 최고 21.3만 원으로 서울형 생계급여보다 낮기 때문이다.

부양의무자 폐지, 예산의 문제가 아니라 의지의 문제

정부는 '재정적 뒷받침'과 '사회적 합의'를 이유로 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 폐지에 미온적인 태도를 보이고 있다. 서울시는 ‘서울형 기초보장제도의 부양의무제 폐지를 통한 빈곤 사각지대 해소’가 민선 7기 서울시장의 핵심 공약으로 내걸었는데, 아직 부양의무자 기준에 대한 구체적인 시행을 보이지 않고 있다.

서울형 기초보장제도의 개선에 따른 빈곤사각지대 개선 효과를 분석한 연구에서(김승연, 2019), 소득이나 재산 기준보다 부양의무자 기준을 폐지할 경우, 개선 효과가 큰 것으로 파악됐다. 노인·중증장애인 가구에 한해 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지할 경우 약 2만 2천 가구가 신규 수급자가 되어 빈곤 사각지대 개선 효과 비율이 약 44.8%로 예상된다. 만일 부양의무자 기준을 전면 폐지할 경우, 서울형 기초보장제도의 소득·재산 기준을 충족하는 비수급 빈곤층 전체 4만 9천 가구가 수급자로 전환되어 빈곤 사각지대 해소 효과가 가장 클 것으로 기대된다. 이렇게 부양의무자 기준을 폐지하면, 연간 추가예산이 660억 원(노인·중증장애인 가구)에서 1,594억 원(부양의무자 기준 전명 폐지)으로 예상된다.

지방자체단체인 서울시가 독자적으로 기초보장제도를 운영하는 것이 결코 쉬운 일은 아니다. 예산 부담도 크고, 운영에 따른 행정력이 상당하다. 부양의무자 폐지에 따른 추가적인 재원도 감당하기에 적지 않은 것은 사실이다. 하지만 그 비용이 가난한 사람들의 반복되는 죽음을 방치하는 것과 비교될 수 없다. 서울시가 그동안 보편적 복지사업들을 선도해 온 행적과 필요한 사업에 대해서는 강력하게 추진했던 실행력으로 서울에서 먼저 부양의무자 기준의 완전 폐지가 실행되길 기대해 본다.

‘국민’연금, 국민을 위해 문제기업에 대한 주주권을 행사하라

이지우 참여연대 경제금융센터 간사

스튜어드십 코드란 대관절 무엇인가?

토종 한국인에게는 발음조차 생소할 수 있는 스튜어드십 코드(Stewardship Code)라는 말이 우리 사회 전반에 언급되기 시작한 것은 그리 오래되지 않았다. 이를 거칠게 해석하면 관리인, 또는 집사(Steward) 직무를 수행하기 위한 규칙이나 규범으로, 한국어로는 ‘수탁자 책임에 관한 원칙’이라고 한다. 즉, 스튜어드십 코드는 ‘타인을 대리하여 그 자산을 관리하는 이가 지켜야 하는 원칙’을 말한다.

스튜어드십 코드는 2008년 금융위기 이후 주주들이 단순히 회사 주식에 투자하여 이익을 얻는 데에 그치는 것이 아니라 적극적으로 기업지배구조를 개선해야 한다는 인식에서 도입되었다. 2000년대 중반 미국의 초저금리 정책 중단 후 시작된 부동산 가격 하락이 서브프라임 모기지(Subprime mortgage, 비우량 주택담보대출) 부실로 이어졌고, 이를 활용한 파생상품에 방만하게 투자했던 투자은행들의 연쇄적 파산은 전 세계적 금융위기를 불러왔다. 즉, 스튜어드십 코드의 도입은 금융위기 당시 투자은행 등의 부실이 기업지배구조의 취약성과 주주들의 무관심에서 비롯되었다는 자성의 목소리에서 시작됐다. 이전에는 ‘절이 싫으면 중이 떠난다’는 식으로 문제기업의 주식을 팔아치우는 월스트리트 룰(Wallstreet Rule)이 기관투자자들 사이에 팽배했다면 이제는 적극적 주주권 행사를 통해 선량한 수탁자의 책임을 다해야 한다는 사회적 합의가 이뤄진 것이다.

2010년 7월 영국 재무보고위원회(FRC: Financial Reporting Council)가 최초로 ‘영국 스튜어드십 코드(The UK Stewardship Code)’를 발표¹⁾했고, 이후 캐나다, 네덜란드, 스위스, 이탈리아, 홍콩, 일본 등이 잇따라 기관투자자 책임에 관한 원칙을 제정했다. 한국의 경우, 2016년 12월, 한국기업지배구조원이 투자기업의 가치 향상과 지속 가능한 성장, 고객과 수익자의 이익 증진, 자본시장과 경제 전반의 성장과 발전을 목표로 “기관투자자의 수탁자 책임에 관한 원칙”을 제정²⁾하였다. 이후 2018년 7월 국민연금은 ｢국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(스튜어드십 코드) 도입방안｣을 심의·의결하고 스튜어드십 코드 도입을 선언³⁾했다.

왜 기업지배구조를 개선해야 하는가?

2019년 3분기 말 기준 국민연금 전체 규모는 714조 원으로 이 중 122.3조 원(17.1%)이 국내주식에 투자되고 있다. 같은 기간 코스피 시가총액은 1,379조 원⁴⁾이다. 일견 엄청난 규모처럼 보이지만 세계 주식시장으로 눈을 돌려보면 조금 다르다. 세계 각국 거래소의 시가총액은 약 78.8조 달러⁵⁾로, 한화로 약 8경 6,680조 원에 달한다. 여기서 한국 주식시장은 소위 말하는 ‘신흥 시장(Emerging Market)’으로, 코스피와 코스닥, 코넥스 등 지수를 다 합쳐도 세계 주식시장의 2%⁶⁾가 채 안 된다. 그리고 한국 시장 투자 주체 중 외국인의 비율은 30%⁷⁾가 넘으며, 이들의 동향에 따라 주식시장이 출렁이는 것이 작금의 현실이다.

여기서 강조하고 싶은 것은 국내 주식시장의 규모가 ‘한 줌’이라는 것이 아니라, 외국인 투자자의 투자 성향이다. 엄청난 자금력을 가진 외국인의 대부분을 차지하는 연기금 및 기관투자자들은 투자 대상을 결정할 때 기업지배구조의 투명성, 경영 의사결정의 예측 가능성 등을 중시한다. 이는 국민의 노후자금이 달린, 어찌 보면 매우 실존적인 문제라고 할 수 있다. 그러나 아시아기업지배구조협회(ACGA, Asian Corporate Governance Association)에 따르면 2018년 한국 기업지배구조 순위는 아시아 12개 국가 중 9위⁸⁾에 불과하다.

한국 기업지배구조의 취약성은 소유와 경영이 분리되어 있지 않으며, 회사 업무집행에 관한 사항을 결정하고 의사를 결정하는 기구인 이사회와 주주총회가 실질적 기능을 하지 못하는 데에서 기인한다. 2019년 5월 기준 자산총액 5조 원 이상 공시대상기업집단 총수일가 이사 등재율⁹⁾은 자산 규모 2조 원 이상 상장회사의 경우 41.7%, 사익편취 규제대상 회사의 경우 56.6%로 소위 ‘주력회사’에서 상대적으로 높게 나타났으며, 이사회 안건 중 사외이사 반대 등으로 원안대로 통과되지 않은 건은 전체 안건 6,722건 중 24건(0.36%)에 불과했다. 특히 안건 중 대규모 내부거래 관련 755건이 모두 원안 가결되었으며, 이 중 수의계약 체결된 331건 중 그 사유를 기재하지 않은 건이 268건(80.9%)에 달했다. 이는 독립적 사외이사가 회사의 이익을 위한 결정을 내리기보다 재벌 총수가 직접 이사회에 침투(?)하여 뜻을 관철하는 전근대적인 경영 풍토를 보여준다. 이사회가 마치 총수 일가의 거수기처럼 운영되는 것이다.

주주권리의 경우, 현재 우리나라 상법상 주주제안권, 대표소송제기권, 이사·감사 등의 해임청구권 등 다양한 소수주주권이 보장되어 있으나 사실상 유명무실한 제도로 기능한다. 2018년 5월부터 2019년 5월까지 56개 공시대상기업집단 250개 상장회사 중 소수주주권이 행사된 사례¹⁰⁾는 주주제안권(11건), 주주명부 열람권(3건), 주주대표소송제기권(1건) 등 20건에 불과했다. 같은 기간 집중투표제의 경우 11개 사(4.4%), 서면투표제의 경우 21개 사(8.4%), 전자투표제의 경우 86개 사(34.4%)만이 도입하여 소수주주 의결권 보장을 위한 제도적 장치는 부실했다.

2018년 말 기준 국민연금이 투자하고 있는 779개 국내 기업의 주식 중 국민연금이 5% 이상 지분을 가진 회사는 281개, 10% 이상 지분을 가진 회사는 81개에 달한다. 외국인 투자자야 수틀리면 언제든지 주식을 팔고 떠날 수 있지만, 국민연금은 그렇지 못하다. 빠르면 2050년 중반 국민연금 고갈¹¹⁾ 예측이 나오는 지금, 기업지배구조 개선을 위한 국민연금의 적극적 주주권 행사가 요구되는 이유이다.

국민연금은 수탁자의 의무를 다하고 있는가?

국민연금이 신실한 수탁자로서 의무를 다하지 않았을 때 벌어지는 일을 보여주는 가장 대표적 사례는 2015년 (구)삼성물산과 제일모직의 합병 당시 국민연금의 의결권 행사이다. 2015년 7월 17일 (구)삼성물산 주주총회 당시 국민연금은 삼성물산 주식 11.21%, 제일모직 5.04%를 보유 중으로, 삼성물산에 유리한 합병 비율이 결정되어야 국민연금에게는 유리한 상황이었다. 당시 ISS, 글래스루이스 등 세계 최대 의결권 자문사들도 삼성물산 주주에게 불리하다며 합병 반대 보고서를 낸 바 있다. 그런데 국민연금은 엉뚱하게 1:0.35라는 (구)삼성물산과 제일모직의 합병 비율에 찬성한다. 이는 (구)삼성물산 1주와 제일모직 0.35주를 교환하는 것으로, 제일모직의 가치가 삼성물산의 무려 3배에 가깝게 평가된 비율이었다.

이후 박근혜-최순실 게이트 등 국정농단 연루자들에 대한 재판 과정에서 이러한 합병 비율이 이재용 삼성전자 부회장의 승계작업을 위한 것이었음이 입증되고 있다. 2017년 11월 문형표 전 보건복지부 장관과 홍완선 전 국민연금 기금운용본부장 항소심 법원은 (구)삼성물산과 제일모직의 합병 과정에서 청와대의 개입이 있었다고 인정했다. 2019년 8월 박근혜 전 대통령, 최서원, 이재용 삼성전자 부회장 국정농단 사건에 대해 대법원은 삼성의 승계 작업 존재 및 뇌물제공의 대가성을 인정했다. 국민연금이 성실한 국민 노후자금의 수탁자가 아닌, 재벌 총수의 승계를 위해 이용된 도구였다는 것이 밝혀진 것이다. 이후 참여연대 경제금융센터의 추산 결과¹²⁾ (구)삼성물산과 제일모직의 적정한 합병 비율은 1:1.0~1:1.36으로, 불공정한 합병비율로 인한 이재용 부회장의 부당이득이 3.1~4.1조 원인데 비해 국민연금의 손실은 무려 5,200~6,750억 원에 달했다.

스튜어드십 코드 도입 이후 국민연금이 적극적 주주권을 행사한 사실상의 첫 사례는 한진그룹이다. 2014년 조현아 전 대한항공 부사장이 땅콩 하나로 비행기를 되돌린 ‘땅콩 회항’ 사건 이후 2018년 한진그룹 총수 일가의 ‘물컵 갑질’, ‘가사노동자 갑질’ 등이 국민의 공분을 샀다. 이후 2019년 3월 대한항공 주주총회에서는 이사의 의무를 저버리고 270억 원대 횡령·배임 혐의로 재판을 받고 있던 고 조양호 한진그룹 회장의 연임 안건이 상정되었다. 재벌 총수 일가가 전근대적 인식을 갖고 회사를 사유화하지 않고서는 일어날 수 없는 일들이었다. 이에 참여연대를 비롯한 노동·시민사회단체는 국민연금의 적극적 주주권행사를 촉구하고, 소액주주들과 함께 고 조양호 회장의 연임 안건 부결¹³⁾에 힘을 보태기도 했다.

당시 국민연금은 고 조양호 회장의 사내이사 연임 안건 의결권 행사 방향을 결정하기 위해 수탁자책임전문위원회를 개최했지만 15시간의 장고 끝에야 입장을 정할 수 있었다. 불법 혐의로 재판 중인 이사 후보에 대한 반대표를 던지는 것조차 엄청난 진통 끝에 결정한 것이다. 같은 기간 한진칼 주주총회에서 국민연금은 ‘이사가 회사에 관한 배임·횡령죄로 금고 이상의 형의 선고가 확정된 때에는 즉시 이사직을 상실한다’는 정관변경 주주제안을 했지만 부결되고 말았다. 스튜어드십 코드 도입에 따른 국민연금의 주주권행사는 시작도 못 했다는 평가가 나올 수밖에 없는 이유이다. 올해도 효성, 대림그룹 등 국민연금이 5% 이상 지분을 보유한 기업 총수 일가의 횡령·배임, 사익편취 혐의가 드러났고, 이들의 이사 연임 안건이 내년 주주총회에 상정될 것으로 보이나 국민연금이 이와 관련해 어떠한 주주활동을 준비하고 있는지는 알려진 바가 없다.

‘연금 사회주의’라는 새빨간 거짓말

해외 연기금 및 기관투자자는 이미 주주권을 적극적으로 행사하고 있다. 미국 캘리포니아공무원연금(California Public Employees’ Retirement System, CalPERS)은 1987년부터 Focus List 프로그램을 도입하여 기업지배구조가 취약하거나 저평가된 기업에 대한 지배구조 개선을 요구했으며, ESG(Governance, Social, Environmental) 분야 등에 의결권을 행사하고, 기업과의 대화를 진행하는 등 적극적 주주활동¹⁴⁾을 펼치고 있다. 세계 최대 규모 자산운용사인 블랙록(BlackRock)의 경우 미국 상장회사에 대한 의결권 행사 가이드라인(Proxy Voting Guidelines)¹⁵⁾을 개정하여 이사회 독립성 및 다양성, 이사의 과도한 겸직 반대 및 보수 환수제안 등 다양한 주주제안 및 의결권 행사를 실행하고 있다. 그 외 NBIM(노르웨이), AP(스웨덴), APG(네덜란드), CPPIB(캐나다) 등 다양한 연기금들이 활발한 주주활동을 진행¹⁶⁾하고 있다.

재계는 ‘연금 사회주의’를 우려하지만, 기관투자자의 주주권행사는 역설적으로 자본주의 국가에서 더욱 활발하게 이뤄지고 있다. 노동·시민사회단체가 국민연금에 요구하는 것은 경영간섭을 하라는 것이 아니다. 국민 노후자금의 수탁자로서 기금에 이익이 되는 투명한 기업 지배구조를 만들기 위한 감시·감독에 나서라는 것이다. 독립적 이사회가 총수의 사익이 아닌 회사의 이익을 위한 경영 결정을 내리도록 하는 것이 경영간섭인가? 회삿돈을 쌈짓돈처럼 횡령하는 등 불법을 저지른 총수 일가의 이사직을 박탈하는 것이 경영간섭인가? 예측하기 어려운 총수 일가의 전횡과 불투명한 기업지배구조는 기업 가치에 악영향을 미치고, 장기적으로 기금 수익률에도 영향을 줄 수밖에 없다. 말 그대로 ‘국민의 연금’인 국민연금이 2020년 주주총회에서 ‘국민을 위해’ 문제기업 대상 주주권행사에 전력을 다하는 모습을 기대한다. 

_{1) 2019. 9., FRC, 「The UK Stewardship Code (September 2012)」 1p.,  https://www.frc.org.uk/getattachment/d67933f9-ca38-4233-b603-3d24b2f62c5...(September-2012).pdf" rel="nofollow">https://www.frc.org.uk/getattachment/d67933f9-ca38-4233-b603-3d24b2f62c5...(September-2012).pdf}

_{2) 2016. 12. 19., 한국기업지배구조원 보도자료, 「2016년 12월 19일, 한국 스튜어드십 코드 공표」, http://www.cgs.or.kr/news/press_view.jsp?pp=6&skey=&svalue=&pg=7&no=122" rel="nofollow">http://www.cgs.or.kr/news/press_view.jsp?pp=6&skey=&svalue=&pg=7&no=122<...}

_{3) 2018. 07. 30., 보건복지부 보도자료, 「국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(스튜어드십 코드) 도입 선언」, http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403... rel="nofollow">http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403...}

_{4) KRX Marketdata, http://marketdata.krx.co.kr/mdi#document=13020300" rel="nofollow">http://marketdata.krx.co.kr/mdi#document=13020300}

_{5) 2019. 11. 24., 연합뉴스, “한국 증시 시가총액 세계 15위…2년째 뒷걸음질”, https://www.yna.co.kr/view/AKR20191123040400008?input=1195m" rel="nofollow">https://www.yna.co.kr/view/AKR20191123040400008?input=1195m}

_{6) 2019. 3분기 말 기준 코스닥 시가총액 218.4조 원, 코넥스 시가총액 5.8조 원}

_{7) 2019. 12. 16., 뉴스핌, “외국인, 8월이후 넉달 연속 주식 순매도...11월 코스피 2.5조원 팔아”, http://www.newspim.com/news/view/20191215000123" rel="nofollow">http://www.newspim.com/news/view/20191215000123}

_{8) 2018. 12., ACGA, 「CG Watch 2018: Hard decisions」, https://www.acga-asia.org/cgwatch-detail.php?id=362 (※참조 : 1위 호주, 2위 홍콩, 3위 싱가포르, 4위 말레이시아, 5위 대만, 6위 태국, 공동 7위 인도· 일본, 9위 한국, 10위 중국, 11위 필리핀, 12위 인도네시아)}

_{9) 2019. 12. 9. 공정거래위원회, 「2019년 대기업집단 지배구조 현황 발표」, http://www.ftc.go.kr/www/selectReportUserView.do?key=10&rpttype=1&report... rel="nofollow">http://www.ftc.go.kr/www/selectReportUserView.do?key=10&rpttype=1&report...}

_{10) 각주 9) 참조}

_{11) 2019. 9. 5. 보건복지부 보도해명 “[9월 5일, 조선일보 등] 국민연금 보도 관련”, http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0404... rel="nofollow">http://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0404...}

_{12) 2019. 7. 15. 참여연대 경제금융센터, “[기자간담회] 이재용 부당 승계와 삼바 회계사기 사건에 관한 종합보고서 발표” http://www.peoplepower21.org/Economy/1643483" rel="nofollow">http://www.peoplepower21.org/Economy/1643483}

_{13) 2019. 3. 27. 참여연대 경제금융센터, “[논평] 조양호 회장 연임 부결, 주주의 힘으로 무자격 총수 연임 저지해”, http://www.peoplepower21.org/Economy/1620172" rel="nofollow">http://www.peoplepower21.org/Economy/1620172}

_{14) 2018. 8. 17. 한국기업지배구조원, 「SC 동향: CalPERS의 주주활동과 의결권 행사 현황 및 실제사례」, http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx... rel="nofollow">http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx...}

_{15) 2018. 3. 30. 한국 스튜어드십 코드, 「2018 BlackRock 의결권 행사 가이드라인 주요 내용」, http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx... rel="nofollow">http://sc.cgs.or.kr/resources/case_view.jsp?pp=6&divi=&skey=&svalue=&idx...}

_{16) 2018. 7. 18. 내일신문, “해외에선 주주제안·사외이사추천 '당연'”, http://www.naeil.com/news_view/?id_art=282503" rel="nofollow">http://www.naeil.com/news_view/?id_art=282503}

어린이 생명안전법, 협상카드가 아닙니다

백운희 정치하는엄마들 공동대표

아파트 단지 앞 도로에 노란색 버스가 멈춰 섰다. 유치원 통학 차량이다. 줄을 서서 기다리던 아이들이 담당 선생님의 도움을 받아 하나, 둘 차에 오르고 자리에 앉아 안전벨트를 매기까지 걸리는 시간은 불과 몇 분 남짓, 이를 기다리지 못하는 차량들이 경적을 울리기 시작한다. 아이들이 놀라 서둘러 앉기 무섭게 허겁지겁 통학 차량이 출발한다. 아침이면 목격하는 장면이다. 도로교통법 제 51조 ‘어린이 통학버스 특별보호법’이 존재하는데도 버젓이 되풀이된다.

어린이 통학버스 특별보호법에는 “어린이 통학버스가 도로에 정차하여 어린이나 영유아가 타고 내리는 중임을 표시하는 점멸등 등의 장치를 작동 중일 때에는 어린이 통학버스가 정차한 차로와 그 차로의 바로 옆 차로로 통행하는 차의 운전자는 어린이 통학버스에 이르기 전에 일시 정지하여 안전을 확인한 후 서행하여야 한다”라고 명시했다. 또한 “모든 차의 운전자는 어린이나 영유아를 태우고 있다는 표시를 한 상태로 통행하는 어린이통합버스를 앞지르지 못한다”고도 했다. 위반할 경우 승합차는 10만 원, 승용차는 9만 원의 범칙금을 각각 내야하고, 벌점 30점이 부과된다.

그런데도 해당 법을 인식하고, 준수하는 이들은 드물다. 법 조항이 있는지조차 알지 못하거나 내용을 잘못 알고 있는 경우도 많다. 응당 보호하고 배려해야할 아이들을 고려하지 않는 사회 분위기와 법을 위반해도 처벌이 가벼운 점 등 아이들이 길을 나서는 순간부터 양육자들의 불안감을 키우는 요인은 다양하다. 불안감은 법과 제도가 미비해서 세상을 떠나야 했던 아이들을 목도하며 더 큰 미안함과 부채감으로 돌아왔다. 하준, 해인, 태호, 유찬, 한음, 민식이는 이름으로 남은 아이들이다. 교통안전 사각지대에서 모두 안타깝게 목숨을 잃었다. 십 년도 채 살지 못한 아이들을 떠나보내야 했던 부모들은 고통스런 상황에서도 한 걸음 발을 내딛었다. 내 아이가 겪어야 했던 고통과 가족에게 닥친 불행에 주저앉지 않고 다른 아이들을 위해 나선 것이다. 그리고 아이들의 이름은 법안에 내주었다. ‘해인이법’, ‘하준이법’, ‘한음이법’, ‘태호·유찬이법’, ‘민식이법’은 그렇게 생명에 빚을 지고 나왔다.

#하준이법

지난 2017년 10월 네 살 하준이는 경기도 과천에 위치한 놀이공원 서울랜드에 갔다가 주차장에 주차된 차량이 굴러 내려오면서 치여 숨졌다. 경사가 진 주차장에 안전장치는 없었다. 이후 경사진 곳에 주차할 때 운전자 의무를 강제하는 ‘하준이법’이 발의됐고, 올해는 모든 주차장 관리자에게 경사도 관리 책임과 미끄럼 주의 안내 표지판 설치, 고임목 비치를 의무화하는 ‘제2의 하준이법’이 발의됐다.

#해인이법

다섯 살이던 해인이는 지난 2016년 4월 경기도 용인시 어린이집 앞에서 하원을 하려다가 비탈길에 미끄러진 차량에 치였다. 그러나 어린이집의 응급조처가 늦어 안타깝게 세상을 떠났다. 그해 8월 더불어민주당 표창원 의원이 대표발의한 ‘해인이법’은 어린이 이용시설 관리 주체 또는 종사자는 해당 시설을 이용하는 어린이에게 위급 상태가 발생한 경우 즉시 응급의료기관 등에 신고하고 조처하도록 하는 내용을 담았다.

#한음이법

광주의 특수학교를 다니던 여덟 살 한음이는 지난 2016년 7월 통학차량 안에서 세상을 떠났다. 한음이는 스스로 몸을 가누지 못해 통학차량 안에서 늘 세심한 보살핌이 필요했지만 동행 교사의 방치로 목숨을 잃고 말았다. 같은 해 8월 권칠승 더불어민주당 국회의원의 대표발의로 어린이 통학버스 안에 영상정보처리기기(CCTV) 설치를 의무화하는 ‘도로교통법 일부개정법률안’이 발의됐다.

#태호·유찬이법

태호와 유찬이는 2019년 5월, 인천 송도 축구클럽 차량 사고로 세상을 떠났다. 여덟 살이었다. 태호, 유찬이는 축구를 좋아하는 다른 아이들처럼 사설 축구클럽을 다녔다. 그러나 운전자가 과속과 신호위반으로 교통사고를 내면서 목숨을 잃었다. 아이들이 탔던 축구클럽 통학차량은 노란색 승합차량이었음에도 법의 적용을 받는 어린이통학차량은 아니었다. 축구클럽은 법적으로 학원도, 체육시설도 아니기 때문이다. 어린이가 탑승하는 차량은 모두 어린이통학차량인 줄 알았던 양육자들의 믿음과 상식이 깨졌다. 또 다른 문제도 드러났다. 어린이집·유치원·학원 통학차량 모두 2점식 안전벨트가 안전장치의 전부라는 문제가 있다. 영유아가 자가용을 탈 때는 카시트를 사용하지 않으면 과태료를 내야 한다. 통학차량을 탈 때는 2점식 벨트만 매도 합법이다. 어린이통학차량에는 3점식 벨트와 동시에 부스터 부착을 의무화하고 사고가 발생할 경우 차량 내부가 보이도록 차 유리의 선팅을 규제해야 한다. 이정미 정의당 국회의원, 이용호 국회의원, 표창원 더불어민주당 국회의원이 이런 내용으로 각각 대표 발의한 ‘태호·유찬이법’은 행안위 등에 회부됐지만 국회 본회의에는 상정되지 못했다.

#민식이법

민식이는 지난 9월 충남 아산 스쿨존 내 사고로 세상을 떠났다. 유치원, 초등학교 주변에 설치한 어린이보호구역을 스쿨존이라고 말한다. 학교 정문에서 300미터 이내의 통학로가 해당된다. 민식이가 사고를 당한 지점엔 신호등이나 과속 단속 카메라가 없었다. 최근 5년간 스쿨존 안에서 발생한 교통사고는 4099건에 이른다. 이로 인해 13세 미만 어린이 34명이 사망하고, 2546명이 다쳤다. 어린이보호구역이 얼마나 허술하게 관리되고 안전장치가 미비한지를 보여주는 대목이다. 지난 10월 강훈식 더불어민주당 국회의원, 이명수 자유한국당 국회의원은 스쿨존 내 신호등, 과속 단속 카메라 설치를 의무화하고, 사망 사고 발생 시 3년 이상 징역형으로 가중 처벌하는 내용을 핵심으로 한 ‘민식이법’을 각각 대표 발의했다.

법안은 발의됐지만 정치권은 관심을 두지 않았다. 길게는 3년부터 짧게는 수개월간 법안은 논의조차 되지 않거나 상임위에 머물러 있었다. 이익단체 등 이권과 관련 있는 법안은 더욱 관심받지 못했다. 부모들은 국회의원이 발의를 하면 법안이 마련되는 줄 알았다고 했다. 대부분의 시민들 역시 입법 절차를 꿰기는 어렵다. 법안이 발의되면 각 상임위원회를 거쳐 법제사법위 법안소위의 심사를 받고, 법제사법위 전체회의로 넘어간다. 여기까지 통과해야 본회의 의결 단계에 이른다. 절차 하나하나 문턱은 높기만 하다.

상임위원회 심사만 해도 정당 간 협의가 있어야만 열리고, 심사를 기다리는 다른 법안 수도 상당하기 때문이다. 어린이생명안전법이 발의된 행정안전위와 국토교통위의 경우 각각 2,973건과 2,173건의 안건이 접수됐다. 이중 2,537건과 1,314건을 처리하지 못했다. 지난 4년간 각 상임위를 통과한 6700여 건의 법안 중 법제사법위 전체회의를 통과한 법안은 2,752건에 불과했다. 더욱이 20대 국회의 임기가 얼마 남지 않은 상황에서 이번에 어린이생명안전법안들이 본회의에서 통과되지 않는다면 임기만료로 법안들은 폐기되고 만다.

두고 보고만 있을 수 없었던 해인이, 하준이, 태호, 민식이 엄마·아빠들은 시민단체 정치하는엄마들과 함께 지난달 21일 국회 앞에서 기자회견을 시작으로 전체 의원실을 개별 방문해 어린이생명안전법안들의 정기국회 통과에 대한 동의서를 전달하고 서명을 촉구했다. 그리고 몇 주 동안에 걸쳐 개별 국회의원 사무실마다 전화를 하고 답변을 요구했다. 결과는실망스러웠다. 전체 국회의원 296명 가운데 법안 처리에 적극성을 보인 의원은 99명에 그쳤다. 세 명 중 한 명 수준이었다. 자유한국당의 한 의원실 관계자는 대 놓고 “동의를 거부한다”고 말했다.

4년 동안 시민에게 권한을 위임받았을 뿐인 국회의원이 본분을 망각한 탓에 부모들은 매일같이 국회로 향해야 했다. 상임위, 법안소위가 열릴 때마다 그 앞에 서서 국회의원 한 명, 한 명을 기다리고 마주하며 법안 통과를 호소했다. 심지어 무릎을 꿇기도 했다. 앞서 기자회견을 하고 청와대 홈페이지에 국민청원을 올리는 한편 예능 프로그램에 출연하는 등 법안을 알리고자 갖은 노력을 해왔던 엄마, 아빠들이었다.

지난 11월 19일에 열린 <2019 국민과의 대화>에서는 대통령에게 직접 어린이 생명 안전법 제정을 호소했다. 다행히 아이들의 억울한 죽음과 법안 마련 필요성에 공감하는 여론은 물살을 탔다. 21일 민식이 법의 상임위 법안 심사 통과를 시작으로, 29일에는 민식이법과 하준이법 모두 법사위 심사를 통과했다. 본회의만을 앞둔 상황이었다. 그런데 이날 오후 2시로 예정된 국회 본회의 직전에 자유한국당은 상정 예정이던 전체 법안 199건에 대해 무제한토론, 즉 필리버스터를 신청했다. 국회법 제 106조의 제 2항에 따라 무제한토론 요구서는 요구 대상 안건별로 제출한다. 본회의 개의 중 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 전까지 요구서를 제출할 수 있다.

자유한국당이 선거법과 공수처법 본회의 상정을 막고 싶다면 국회의장이 이를 직권 상정하는 즉시 필리버스터를 신청해도 됐다. 또한 유치원3법과 선거법, 공수처법을 제외한 196개 안건은 여야가 이미 상임위에서 협의한 법안들이었다. 안건별로 필리버스터를 신청해도 되는 것임에도 자당 의원들이 대표발의한 법안까지 모두 필리버스터 신청 대상으로 만든 저의를 의심하지 않을 수밖에 없었다. 한 발 더 나아가 자유한국당은 아이들 안전에 관한 법을 거래 대상으로 만들었다.

나경원 전 자유한국당 원내대표는 이날 기자회견을 통해 “선거법을 상정하지 않는 조건이라면 필리버스터를 신청한 법안에 앞서서 민식이법 등에 대해 먼저 상정해서 이 부분에 대해서 통과시켜줄 것을 제안한다”라고 말했다. 부모들은 현장에서 이를 직접 지켜봐야 했다. 불과 며칠 전 “나도 엄마”라며 자신을 믿으라고 했던 공당의 대표는 정쟁과는 아무 상관 없는 아이들을 협상 테이블에 올렸다.

여러모로 20대 국회는 최악이라는 오명을 벗어날 수 없게 됐다. 선거법, 공수처법 등 상반기 패스트트랙 법안들을 두고 여당인 더불어민주당과 제1야당인 자유한국당이 대립하며 국회는 80일가량 멈췄다. 논의돼야 할 수많은 법안들도 묻혀버렸다. 민생법안이라는 이름으로 꼭 필요한 법안들이 임기만료로 폐기될 처지에 놓였다.

여론의 압박에 힘입어 12월 10일 본회의 마지막 날에야 하준이 법과 민식이 법이 통과됐다

하준이 엄마 고유미씨는 법안 통과에 대해 이렇게 말했다. “저는 하나도 기쁘지 않습니다. 그간에 너무 지쳐 이젠 그럴 감정도 남아있지 않습니다. 하준이 법이 통과된 것은 하준이와 다른 부모들(민식이네, 태호네, 해인이네) 그리고 정치하는 엄마들 덕입니다. 국회에 고맙지 않습니다. 아이들의 안전을 말한 죄로 우리는 정쟁과 모멸에 시달려야 했습니다. 우리에게도 이러한데, 국회가 국민을 어떻게 보는지 아시겠지요. 민생법안 처리했다고 얘기하지 마십시오. 어린이 생명안전법안 통과했다고 얘기하지 마십시오. 한음이, 해인이, 태호, 유찬이, 아직 그대로 남아있습니다”

민식이 엄마 박초희씨는 “우리 아이들의 이름이 밑거름이 되어 이 사회에서 자라나는 어린이에게 작은 도움이 되길 바랍니다. 더 이상 아이들 희생으로 빚진 법안들이 나오지 않았으면 합니다. 하늘의 별이 된 민식, 태호, 유찬, 하준, 한음아 사랑하고 지켜주지 못해서 정말 미안하다. 우리 아이들을 기억해주세요”라고 말했다.

1989년 UN총회에서 채택돼 2018년 말 기준으로 전 세계 196개국이 비준한 UN아동권리협약은 아동기에 특별한 보호와 돌봄을 받을 필요가 있음을 근간으로 한다. 아동권리협약 제3조(아동 최상의 이익)는 “공공 ․ 민간 사회복지기관, 법원, 행정당국, 입법기관 등은 아동에 관한 모든 활동에 있어 아동최상의 이익을 최우선적으로 고려해야 한다”라고 명시했다. 또한 제6조(생명․ 생존․ 발달)는 “당사국은 모든 아동이 생명에 관한 고유의 권리를 가지고 있음을 인정한다”, “당사국은 아동의 생존과 발달을 최대한 보장해야 한다”라고 규정하고 있다.

어린이 생명 안전법안을 냉대하고, 정쟁의 대상으로만 삼으려고 했던 정치권의 모습은 명백히 아동권리협약에 어긋나는 행태다. 또한 ‘성인 남성을 제외하고 생애가 있는 생명을 존중하고 있는 그대로 받아들이기 힘겨워 하는 사회’라는 자조를 더하게 했다. 아이들을 위한 정치는 없었다. 사회는 ‘노키즈 존’, ‘입시 위주 교육’ 등을 통해 아이들을 있는 그대로 환대하기보다 배척하고 속박할 뿐이다.

어린이 배우를 있는 그대로 존중하고자 노력한 것으로 알려진 영화 ‘우리집’의 촬영 수칙을 새삼 눈여겨보게 된다. 마지막 항목 내용에 특히 가슴이 따끔하다. “어린이들은 항상 성인 여러분을 지켜보고 있습니다. 매 순간 여러분의 모든 것을 배우고 있습니다. 여러분의 아주 작은 말과 행동 하나까지도 어린이들에게 아주 훌륭하거나 아주 나쁜 영향을 끼칠 수 있습니다. 어린이들의 멋진 거울이 되어 주세요. 존중할 수 있고 믿을 수 있는 좋은 어른이 있다는 것을 직접 보여주세요.”

미성숙하고 약해서 보호해야 하는 존재로 치부하면서도 정작 자신들을 지키기 위한 안전장치조차 만들기를 기피하고 책임은 ‘나 몰라라’ 하는 어른들을 바라보며 아이들은 어떤 생각을 하고 있을까? 이와 같은 환경과 구조 속에 자라난 아이들이 만들어갈 세상의 모습을 그려보는 일 역시 아찔하고 아득하다.

정치의 존재 이유 중 하나는 구성원들이 최대한 자신들의 일상을 이어갈 수 있도록 보장함에 있다고 믿는다. 정기국회 기간 하준이와 태호 엄마는 초기 임신부였다. 어느 때보다 안정을 취해야 할 상황임에도 제 역할을 하지 않는 정치권을 대신해 아이들이 살아갈 수 있는 세상을 호소했다.

배려해야 할 약자들이 불안과 위협 속에 방치된다면 그 사회는 결코 지속가능하지 않다. 이번 국회가 아이들을, ‘표’가 없는 존재들을 어떻게 대했는지 부끄러움과 미안함 속에서 우리 모두 결코 잊지도 용서하지도 말아야 한다. 아직 ‘태호 유찬이법’, ‘해인이법’, ‘한음이 법’이 남아있다.

사회서비스 공공일자리, 허와 실

김형용 동국대학교 사회복지학과 교수

사회서비스 공공일자리, 경로의존성

사회서비스는 일자리 창출 분야로 주목받아 왔다. 고용위기가 본격화된 새로운 밀레니엄 이후 출범하는 정부마다 ‘일자리가 복지’라는 말과 함께 사회서비스 일자리 창출 개수를 공언하였다. 노무현 정부 시절, 관계 부처 합동으로 마련한 『사회서비스 좋은 일자리 창출 전략』(2006)은 연간 20만 명씩 4년간 80만 명의 사회서비스 일자리 창출을, 이명박 정부의 『사회서비스 육성 및 선진화 방안』(2010)에서는 5대 사회서비스 분야에서만 4년간 28만 명을, 그리고 박근혜 정부의 『고부가가치 사회서비스 일자리 창출 방안』(2013)에서는 238만 개 일자리 창출 목표에 따라 유망 사회서비스 일자리 49만 개를 제시하였다. 

이 전략들에서 제시된 사회서비스 일자리는 줄곧 ‘산업화’에 초점이 있었다. 세 정부 모두 사회서비스 재정지원 사업은 사회서비스 시장 활성화를 위한 초기 투자였고, 성장잠재력이 높은 유망 사회서비스를 육성하기 위함이었다. 예컨대, 재정의 선도적 지원과 제도 개선을 통해 수요자 구매력과 시장의 공급역량을 높이는 방식이었다. 사회서비스는 고용유발계수가 타 산업의 두 배임에도 불구하고, 우리나라는 아직까지 이 시장을 활성화하지 않았다는 이유에서였다. 다른 한편, 노동부를 중심으로 한 사회서비스 일자리 창출은 사회적일자리, 사회적기업, 협동조합 등 사회적경제 영역에서 접근되었다. 사회서비스의 일자리는 수익성이 높지 않기 때문에 재정지원 일자리 그리고 취약계층 중심의 보호된 노동시장의 성격을 지니며 따라서 사회적 경제의 경로를 통한 고용창출이 주목되었던 것이다. 그러나 시장과 사회적 경제 두 가지 모두 처음부터 사회서비스의 공공성이나 전달체계, 그리고 이용자관리에 대한 고려는 없었다. 

문재인 정부는 이 점에서 과거 정부와 차별화된다. 바로 공공일자리이다. 문재인 정부는 출범과 함께 일자리정책 5년 로드맵을 발표하였고, 공공일자리 81만개 창출의 주요 분야로서 사회서비스 일자리 34만 개를 제시하였다. 십수 년 이어져 온 산업화 접근 경로로부터 이탈하는 순간이었다. 무엇보다 사회서비스가 사회보장급여이며 민간부문이 아니라 공공부문 일자리라는 점을 강조한 것은 매우 설득력이 있었다. 주지하다시피, OECD 국가들의 공공고용 비중은 20%를 넘는데 우리나라는 8%에 불과하다. 그 이유는 아동보호와 같은 기초적 사회보장 사무조차 민영화되어 있는 한국적 특수성뿐 아니라 보건과 돌봄 등 주요 사회서비스의 공공 일자리가 크게 부족하기 때문이다. 따라서 공공일자리 81만 개는 한국의 공공부문 일자리 비중을 OECD 평균의 절반이라도 달성하는 수준이며, 공공부문의 정상화를 통해 고용위기를 극복하는 효과적인 전략일 수 있다. 더 나아가, 사회서비스 공공일자리는 양질의 일자리를 견인한다. 사회서비스 산업화 과정에서 가장 문제시 되어 온 불안정 노동, 저임금과 열악한 근무환경, 종사자의 권리보호가 공공부문에서는 개선될 가능성이 크다. 이에 사회서비스 공공일자리 34만 개 로드맵은 사회서비스 일자리의 정규직 또는 무기계약직화, 10개월 이상의 계약기간, 주 15시간 이상의 최저 노동시간 보장, 최저임금, 4대 보험 가입이라는 기준을 제시하였고, 공공부문이 양질의 사회서비스 일자리 마중물 역할을 하고자 하였다. 과연 사회서비스 공공일자리 국정과제는 이행되고 있는가? 사회서비스의 취약한 일자리 경로의존성은 벗어나고 있는 것인가? 

사회서비스 공공일자리 사업, 공허한 성과

다행히도 사회서비스 공공일자리 34만 개 목표는 충분히 달성될 것으로 예측된다. 연도별 확충계획을 살펴보면, 2020년까지 사회서비스 일자리 목표는 24.3만 개였으며 이 중 98.6%인 23.9만 개가 달성되었다. 구체적으로 돌봄(10.1만), 취업지원(6.0만) 취약계층 지원(3.8만) 등 총 8개 분야에서 사회서비스 일자리가 창출되었고, 이 중 복지부의 사업이 상당한 비중을 차지하고 있다. 현 정부는 공공일자리 목표달성을 위해 매우 노력했다고 볼 수 있을 것이다. 

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그러나 구체적인 사회서비스 공공일자리 확충 실적을 살펴보면, 기대했던 공공일자리와 매우 다른 모습을 확인할 수 있다(표 1-2). 공공일자리의 상당수가 재정지원 직접일자리 그리고 제도개선 민간일자리와 뒤섞여 있기 때문이다. 우선 가장 많은 일자리가 창출된 사업은 사회서비스형 노인일자리(4만개)다. 사회서비스형 노인일자리 사업은 소득보조형 직접일자리 사업이다. 노인일자리 사업을 대표하는 공익형 일자리는 월 30시간(주 7~8시간)활동에 30만 원을 지급한다. 그러나 그동안 선발과정의 임의성뿐 아니라, 일자리 자체의 모호함과 성과가 자주 비판받아 왔다. 일자리 자체로 보기 어렵다는 것이다. 이에 월 60시간(주 15시간)활동에 54만~59만4000원을 지급하는 사회서비스형 노인일자리가 추가되었다. 즉 사회서비스형 노인일자리는 약 60만 명에 달하는 공익형 노인일자리를 개선하는 대신, 10개월짜리 저임금 일거리지만 근로시간과 급여를 두 배 늘린 4만 명의 일자리에 불과하다. 물론 노인일자리 참여인원과 급여를 확대한 것은 우리나라의 노인 빈곤을 고려할 때 매우 긍정적이다. 그러나 사회서비스 공공일자리 34만 개 전략이 이러한 소득보조형 직접일자리를 의미한 것은 아니었다. 

그리고 사회서비스 공공일자리 확충 실적의 상당수는 제도 개선에도 변함없는 열악한 민간 일자리이다. 시장 상품이 아닌 이상, 대다수의 사회서비스 일자리는 수가 지원이나 이용자 확대와 같은 제도개선을 통해 이루어질 수밖에 없고, 이를 가장 반기는 이들은 사회서비스 민간 공급주체임을 부정할 수 있다. 문제는 아동, 노인, 장애인 급여 및 대상자 확대를 통해 일자리 창출이 이루어지더라도 사회서비스 공공일자리 취지가 무색한 열악한 일자리로 귀결된다는 점이다. 두 번째로 확충 실적을 달성한 보육 보조교사(3만 3천개)의 경우, 양질의 일자리 성과로 보기는 어렵다. 이 실적은 보육교사의 근로기준법상 휴게시간 보장을 위해 보조·연장 보육교사를 확대 배치한 것에 불과하다. 즉 보육지원체계 개편으로 새롭게 도입된 연장보육으로 인하여, 오후 4시 이후 진행되는 연장보육 전담 교사를 따로 배치하는 경우 월 111만 원을 정부가 지원하는 일자리이다. 노인맞춤돌봄서비스 일자리도 마찬가지이다. 과거 노인돌봄 관련 개별 사업들이 노인맞춤돌봄서비스로 통합·개편 이후 이용대상자가 10만 명 이상 확대됨에 따라 1만 7천개 일자리가 창출되었다. 그러나 여전히 돌봄과 가사지원 그리고 동행서비스 등을 지원하는 생활지원사는 민간 부문의 종사자이고 급여는 월 기본급 1,120,140원 수준에 머물고 있다. 장애인 활동지원사 일자리도 다르지 않다. 활동지원 대상자 그리고 활동지원 시간이 월 평균 125.2시간으로 확대됨으로써, 2만7천 명이 확충되었다. 그러나 활동지원사는 여전히 사회서비스 바우처 제공기관에 고용되어 수가에 따른 시간제 급여를 받는 종사자이다. 바우처 기관 사회서비스 수요공급 실태조사 결과를 살펴보면(2018.11.1.~2019.10.31.), 제공인력의 월평균 보수는 평균 147.5만 원이며, 노인돌봄종합서비스 제공인력은 월평균 급여가 114.1만 원, 그리고 장애인활동지원사는 평균 152만 원에 불과하다(박세경 외, 2019).

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사회서비스 공공일자리 사업의 성과: 고용율 vs. 공공인프라

문재인 정부 국정과제 17번으로 제시된 사회서비스 공공인프라 구축과 일자리 확충 과제의 목표는 사회서비스 확대 및 공공인프라 확충을 통한 양질의 일자리 창출이었다. 그러나 상기한 집행실적과 같이, 노인일자리, 보육보조교사, 안전지킴이 등의 재정지원 직접일자리 사업이 사회서비스 보장성 확대나 공공인프라 확충을 통한 일자리 또는 고용안정성과 처우가 보장되는 양질의 일자리로 보이지는 않는다. 

직접일자리 사업 중심의 사회서비스 공공일자리는 고용지표 개선에 매우 성공적이다. 가족을 부양하거나 사회적 역할을 인정받는 양질의 일자리는 아니지만, 통계청 경제활동인구조사에 따라 취업자로 분류되는 주당 1시간 이상 일하는 일자리이기 때문에 고용률 향상에는 일등 공신이다 1). 2021년 기준 보건복지부의 직접일자리 수는 총 90만 개에 달한다. 이 중 다수가 78만 개의 노인일자리이며, 자활사업 6만 3천 개, 노인맞춤돌봄 3만 3천 개, 장애인일자리 2만 4천 개이다. 직접일자리 사업은 주로 비경제활동인구인 노인과 장애인 그리고 경력단절 여성을 노동시장으로 이끌어내는 방식으로 고용률을 높이고 있다. 그러나 정부가 직접적으로 재정을 지원한다는 의미를 지닌 직접일자리 사업은 취업취약계층이 실업상태에서 벗어나 민간일자리로 취업할 수 있도록 한시적 또는 경과적 일자리를 제공하는 사업을 말한다. 즉 취업취약계층을 대상으로, 1년 미만 동안, 한시적 업무를 한다는 것이므로, 사회서비스 공공일자리를 직접일자리가 대표한다는 것은 여전히 ‘취약계층에게 적절한 일자리’, ‘반숙련 노동으로서 한계 자영업자를 흡수’하는 정도의 사회적 의미만 있다는 셈이 된다. 사회서비스 일자리의 경로의존성은 그렇게 유지되고 있다. 사회서비스 공공일자리 전략이 단순 일자리 수로 관리되고 있는 한, 고용지표 개선 이외에, 보건, 돌봄, 요양, 보육, 자활 등에서 양질의 일자리 육성과는 거리가 멀다. 

사회서비스 공공일자리는 고용지표 개선을 위한 전략이 아니다. 사회서비스는 고용유발효과가 큰 산업이 아니라 취약계층과 사회적 약자에 대한 돌봄이 주된 영역인 사회보장급여이다. 따라서 사회서비스 일자리는 공공이 책임지는 사회보장 전달체계로 설계되어야 한다. 공공의 물적 인적 인프라 없이는 재정 사업의 엄격한 통제 하에 민간 사회서비스 수행기관들의 과당경쟁 그리고 사회서비스 종사자의 희생이 변하지 않는다. 사회서비스 공공일자리는 국가와 지방자치단체가 제공하는 사회보장급여이며, 따라서 일자리 창출이 아니라, 공공서비스 확충과 공적 전달체계가 중요하다. 국가와 지방자치단체가 재정만 제공하는 것이 아니라 조직과 인력에 공적 속성을 부여하는 형식적 공공성을 갖추어야 한다. 이를 위한 과제를 정리하면 다음과 같다. 

첫째, 사회서비스 공공일자리 과제에서 핵심은 국정과제에 함께 명시된 사회서비스원 설립이다. 그 구체적 내용은 국공립 어린이집, 국공립요양시설, 공공병원 등 공공보건복지인프라 확충이다. 안타깝게도, 사회서비스원의 현재 운영은 그리 녹녹치 않다. 사실상 공공인프라가 충분히 확충되지 않았고, 사회서비스원을 통한 공공부문 일자리는 전체 규모 면에서 거의 무의미하기 때문이다. 아래와 <표 1-3>을 보면, 사회서비스 공공일자리 창출에 유의미한 시설이 국공립시설과 종합재가센터인데, 그 숫자가 얼마 되지 않는다. 사회서비스 핵심 영역인 종합재가센터의 경우 서울시를 제외하면 광역시도 내에 50명 수준에 불과하다. 국공립 시설은 어린이집과 다함께 돌봄센터 등이 다수이며 종사자 수는 광역시도 내에 백명이 조금 넘는 수준이다. 더욱이 2020년에 설립된 인천, 강원, 광주, 대전, 충남, 세종 사회서비스원은 요양과 보육의 인프라 설치 운영은 불투명하고 국공립 시설 운영보다는 국가보조사업의 위탁사업 비중이 상대적으로 크다. 이는 공공일자리 창출로 보기 어려운 부분이다. 사회서비스원을 통한 사회서비스 공공일자리 확충이 이루어지기 위해서는, 돌봄뉴딜을 통한 적극적인 사회서비스 공공시설 확충이 필요하다. 사회서비스원 설립운영방안에서 제시한 공립 치매전담시설 344개소 또는 여러 선행연구들에서 제시한 국고보조를 통한 지역사회 공공요양원의 설립이 그 예가 될 수 있다.  

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둘째, 현 사회서비스 일자리를 양질의 일자리로 개선하는 전략이 중요하다. 현 사회서비스 일자리의 공적 책임성을 높여 일자리 질을 개선하는 방향이다. 사회서비스 종사자의 평균 명목임금은 전 산업 근로자의 77% 수준에 불과하고, 사회복지시설의 경우 보건복지부 가이드라인 적용비율이 42%에 불과하다(김유경 외, 2020). 특히 시간제 방문형 종사자의 경우 월평균 보수총액은 월 최저임금에 훨씬 미치지 못한다. 사회서비스 종사자 지위 향상을 위해서 공공일자리의 체계적인 임금 구조를 재설계해야 할 필요가 있다. 현재 사회서비스 종사자들은 「국가재정법」 및 「보조금관리에 관한 법률」에 의거 중앙정부가 일정 비율의 보조금을 지원하는 국고지원시설, 지방자치단체가 인건비와 운영비를 전액 지원하는 지방이양시설, 그리고 또한 서비스 수가에 의해 임금이 지급되는 전자바우처 사업에 따라 종사자의 임금격차가 매우 벌어지고 있다. 또한 임금체계가 마련되어 있지 않은 사회서비스 현장도 아직도 많다. 지역아동센터와 같은 소규모 사회복지시설뿐 아니라 돌봄 노동자와 같이 시간제 노동이 상당수를 차지하는 사회서비스 부문의 임금체계는 아예 없고, 최저임금이 사실상 유일한 임금결정 기제로 작동하고 있다. 또한 종사자의 수면시간과 휴게시간이 보장되지 않은 장시간 근로뿐 아니라(예. 24시간 돌봄 생활시설) 적정 근로시간이 보장되지 않는(zero hour contract) 시간제 단시간 근로가 사회서비스에 일반적이며, 또한 비공식적 고용계약, 부당한 업무지시, 업무상 재해, 대인서비스 제공 과정의 안전문제 등 노동조건 개선이 필수 과제로 대두되고 있다. 따라서 사회서비스 공공일자리 전략은 가급적 공공 전달체계 내에서 사회서비스가 제공되도록 제도적 규범을 만들고(예. 임금가이드라인), 이 규범을 준수하는 시설과 종사자의 범위를 넓히고, 제도적 규범에 미치지 못하는 처우 개선에 재정지원을 함으로써, 양질의 일자리를 창출할 필요가 있다. 

일자리 수는 오랫동안 답보 상태에 있다. 도처에 둘러보아도 좋은 일자리가 없다. 그러나 각종 구인광고에는 요양보호사를 비롯한 사회서비스 일자리가 넘쳐난다. 누군가 선뜻 잡는 일자리가 아닐 뿐이다. 사회서비스에서 미스매치는 수요와 공급의 불일치가 아니라, 자원제공자와 서비스공급자가 기대하는 일자리 질의 불일치이다. 양질의 일자리를 보장함으로써, 사회서비스를 받을 권리를 함께 보장하는 국가의 역할이 필요하다. ‘공공일자리’의 의미가 이것이 아니면 무엇일까.

1. 
   

   경제활동인구조사의 취업자란 조사 대상 주간에 소득, 이익, 봉급, 임금 등의 수입을 목적으로 1시간 이상 일한 자, 가구 단위에서 경영하는 농장이나 사업체의 수입을 높이는 데 도와준 가족종사자로서 주당 18시간 이상 일한 자, 직업 또는 사업체를 가지고 있으나 조사 대상 주간에 일시적인 병, 일기불순, 휴가 또는 연가, 노동쟁의 등의 이유로 일하지 못한 일시휴직자를 말한다. 다만 일반적으로 고용률에서 65세 이상의 인구는 포함하지 않는다.

   
   

참고문헌

관계부처합동, 2006. 『사회서비스 좋은 일자리 창출 전략』

김유경 외, 2020. 『사회복지 종사자의 보수수준 및 근로여건 실태조사』 한국보건사회연구원

보건복지부, 2010. 『사회서비스 육성 및 선진화 방안』

보건복지부, 2013. 『고부가가치 사회서비스 일자리 창출 방안』

박세경 외, 2019. 『2019년 사회서비스 수요‧공급 실태조사』 한국보건사회연구원

청와대 인근 집회로 인한 장애인의 학습권ㆍ생활권 침해 문제

양만석 전 국립서울맹학교 교사

자유민주주의 국가의 주권자인 국민의 권리는 참여에 의하여 보장된다고 한다. 그 방법의 하나로 의사 표현의 실천이 헌법에 의하여 보장되고 있다. 이는 집회 결사 및 단체 행동으로 표출되는 것이다. 이러한 자유가 보장되는 것이 현대 자유민주 국가의 가치 실현이다. 이 정당성은 부인될 수 없는 권리다. 그런데 이러한 권리의 실천적 표현은 소극적으로 그 의사에 반하는 사람들에게는 불편을 주게 되는데 이것이 소극적 반작용이라 할 수 있다. 그런데 이와 관계없이 이러한 시위가 불특정 다수인 시민들의 생활에 불편을 끼치는 일이 생기는 경우를 우리는 많이 경험해 왔다. 과거 집회, 시위의 정당성을 인정하지 않아 사회 안정을 위해한다는 명분하에 공권력이 집회, 시위대와 충돌하였던 80년대에는 시위가 폭력화되고 이에 맞선 공권력은 물대포와 최루탄을 사용하는 바람에 전 서울 시민이 고통의 시달린 악몽과 같은 순간들도 있었다. 21세기 이후에는 이러한 암울한 흔적이 사라졌고 시민들이 체감하는 집회, 시위의 부작용으로는 교통 체증, 일부 영업 방해 때문에 생기는 생활 불평등인 것으로 시민들에게는 체감되고 있다. 그런데 이러한 집회, 시위 때문에 교육권과, 생활권이 박탈당하여 헌법이 보장하는 행복추구권 자체를 누리지 못하게 된 지역과 이 지역의 사회적 약자인 취약계층이 겪고 있는 심각한 문제가 있어 그 실상을 소개하려 한다.

지역적 특성

서울시 종로구 신교동 지역 주변은 서울맹학교, 서울농학교, 종로장애인복지관 등의 장애인교육기관이 있고, 주변에는 시각장애인 집단생활시설인 라파엘의 집, 시각장애인 학습지원시설인 설리번학습지원센터 등의 장애인 시설이 밀집되어 있으며, 그 인근에는 배화학교, 청운초등학교, 청운중학교, 경복고등학교, 경기상업고등학교 등 교육기관이 밀집되어 있는 지역이다. 이 지역에는 90년 전인 1931년부터 시각, 청각, 언어장애인들의 교육기관이 설립 운영되고 있었다. 자하문에서 효자동으로 흘러내리는 개천이 장애인들의 통행과 안전에 위험요소가 되는 것을 방지하기 위하여 다리를 놓고 동네 이름을 신교동이라 하였다. 또 고관대작이나 헌병들이 가마나 말을 타고 오다가도 시각장애인 학교 앞에서는 말에서 내리라는 하마비가 있어 장애인들의 신변안전을 도모해 왔다.

그 덕분에 이 지역에서는 시각장애인이 공부하고 통행하고 생활하는 데 불편이 적었다. 중인들도 이러한 분위기에 호응하여 요새 부자촌에서 자주 일어나는 님비 현상이 없었으므로 자연스럽게 안정된 지역이 되었다. 장애인의 인식개선과 함께 장애인 부모들도 이 지역을 자녀의 재활과 교육의 메카인 것처럼 친근감이 성숙되어 이 지역으로 이주하여 자녀를 성공적으로 케어하는 데 전력을 다해왔다.

불편함이 절망으로

신교동의 서쪽 동네의 북악산 자락에 자리 잡은 청와대(옛 이름: 경무대)의 특성상 이 주변에서 일어난 사태들은 시각장애인이 목격할 수밖에 없는 역사적 사건들이 되었다. 1960년 419의거 때에는 맹학교 학생들이 소풍을 다녀오다 귀굣길이 막혀 현 세종문화회관 뒤에서 2시간을 머무른 끝에 도보로 귀가한 일이 있었고 1968년 121무장공비 침투 때에는 늦은 저녁 총포소리에 놀라 기숙사 창문들을 담요로 막는 야단법석을 벌인 일도 있었다.

1979년 1212사태 때에는 보통 때와 다른 항공기 굉음 때문에 놀란 가슴을 추스르기도 했고 80년대 최루탄 고통이 사라진 이후에는 수시로 겪는 시위의 불편한 정도쯤은 민주시민이 같이 참여해야 하는 일 정도로 불편을 흔쾌히 동참해 왔다. 2018년 급변하는 사회분위기 속, 각기 각층 단체와 이익집단의 욕구가 폭증하는 것을 목격하면서 시각장애인 교육기관인 서울맹학교에서는 증폭되는 시위로 인한 소음과 시각장애인의 안전보행에 가해질 불안이 염려되어 경찰당국에 사회적 취약자인 시각장애인의 교육과 환경권 보호를 위한 조치를 경찰당국에 진정으로 요청한 바 있다. 2019년 청와대 인근의 각종 시위는 늘어났고 법원에서 종전에 불허했던 청와대 인근 100미터까지의 집회, 시위를 허용하게 되어 그 열도는 더욱 심해졌다.

2020년 9월 그간 참아도 늘어나기만 하고 진정되지 않은 시위의 고성 특히 확성기의 소음은 일반주민이 느끼기에도 심장을 덜컹거리는 놀람증을 유발하는 수준이 되었다. 그러니 사물을 전혀 보지 못하고 오로지 청각에 의존하여 생활해야 하는 맹학교 학생들과 그 주변 장애인들은 학습은 말할 것도 없고 일상생활에도 집중할 수 없는 소음환경에 노출될 수밖에 없었다. 더 심각한 것은 이 사태가 얼마나 참으면 언제쯤 해결될 수 있겠다는 희망을 가질 수 없다는 것이었고 청와대 주변의 수시로 설치되는 시위본부 천막과 주변에 모여드는 인파와 시설물은 시각장애인의 일상적인 통행조차 보장할 수 없게 만들었다.

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△ 대한애국당 소란스러운 집회 저지를 위한 몸싸움을 가로막은 의경

해결을 위한 호소의 움직임

참다못한 학생들은 선배와 부모들께 이사나 전학을 통해 평생에 한 번밖에 없는 교육과 훈련 기회를 놓치지 않게 해달라고 호소하게 이르렀다. 맹학교 졸업생 선배들이 안타까운 마음에서 사회단체와 일부 언론기관에 이 문제를 호소하고 나섰다. 사안이 일반에게 알려진 후 학생들이 주변을 돌아다니면 “보지도 못하는 아이들이 얌전하게 집에 있을 것이지 돌아다니기는 왜 싸돌아다녀”라는 종류의 핀잔과 야단을 맞기 일쑤였다. 이는 종전 동네 주민들에게서 볼 수 없었던 광경이므로 학생들은 외출을 겁내야 했다. 이를 알게 된 학부모들은 행동하지 않을 수 없게 되었다. 집회의 주최단체들인 한기총, 민주노총, 애국당 등등 관련 단체들에게 장애인의 삶을 위하여 이에 상응하는 조치를 해줄 것을 구두 또는 서면으로 요구하였다.

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△ 시위대의 신교동 진입을 막으려는 학부모들의 저항. “시각장애 가족은 분노한다.”

그런데 이를 받아들인 일부 단체에서는 긍정적인 검토를 한다고 하였지만 맹학교 교문 앞에 삼삼오오 몰려와 “왜 위기에 처한 나라를 구하려는 애국활동을 방해하느냐 너희들은 어느 나라 사람이냐” 등의 폭언과 욕설로 위협을 하였다. 학부모들은 경찰에 학생들의 신변보호를 요청할 수밖에 없었고 경찰에서는 맹학교에 경비 경찰을 상주시키는 조치를 취했다. 학부형과 시위 단체들 사이의 협의 과정에서 시위활동가들은 학부형과 졸업생들의 데모 자제 요청이 모 집단이 사주에 의하여 행하는 행동이라고 비난하다가 사회적 취약계층인 장애인의 학습권과 생활권 보장 요구라는 명분에 밀려 확성기 줄이기, 통행로 방해물 철거 등에 합의하여 해결의 실마리가 보이는 듯도 하였다.

그런데 2020년 1월 초 집회신고를 거부당한 한기총이 서울 중앙지방법원에 제기한 집회 불허 이의신청을 담당판사가 집회자유를 근거로 받아들이면서 사태가 또 악화되었다. 시각장애아를 둔 학부모 시각장애인 졸업생 및 옆에서 안타깝게 이 사태를 지켜보던 일부 주민들이 청와대 앞과 신교동 및 경복궁역 근처에서 시위대의 소음에 맞선 저항을 하였다. 이 과정에서 시각장애인과 학부모들은 경미하지만 부상을 입기도 하였고 억울함 때문에 몸져눕는 사람이 생기기도 하였다. 1월 하순 학부모 대표는 청와대 춘추관으로 진입하여 급박한 문제 해결을 대통령이 직접 해결해 달라고 호소하다가 경찰관에 의하여 들려 나오는 상황이 벌어지기도 하였다.

학부모들의 소망

청와대 인근에서 일어나고 있는 현 사태가 언제 어떤 방향으로 얼마를 기다리면 해결될 수 있을지 가늠할 수 없는 것이 이 사태의 심각성이다. 시각장애인 학생들과 가족들이 염원하는 것은 청각과 촉각에 의지하여 살아가야 하는 이들이 도를 넘는 소음과 짐작할 수 없는 보행 장애물의 위협으로부터 안전을 되찾는 것이다. 현 집시법에서는 일정 시간 지속되고 있는 일정 수준(65데시벨)의 고음과 야간 집회를 규제하고 있지만 24시간 소리에 의존하여 살아야 하는 시각장애인들에게 수시로 들리는 단속적인 고음은 생활의 안정을 파괴할 뿐만 아니라 학습할 수 있는 환경을 앗아감으로 지식을 습득하고 기술을 익혀야 하는 기회를 놓쳐 평생 고생을 하고 살아야 한다는 절박한 상황이 더 절망스러운 것이다.

누구든지 표현할 수 있는 자유의사라 하더라도 특정 계층 특히 시각장애인 같은 사회 취약계층의 재활 교육 수단을 가로막는 상황은 피해서 이루어져야 되는 것이 공평한 사회정의의 실현 과정이 될 것이라 하겠다. 아무쪼록 이러한 소망들이 여론의 형성 속에서 하루빨리 해결되기를 기대해 본다.