서울형 기초보장, 부양의무자 기준 폐지 없이 빈곤사각지대 문제해결도 없다

김승연 서울연구원 부연구위원

최근 관악구 탈북모자 사망, 강서구 모자 사망, 부양의무자 기준으로 수급신청도 못한 채 극단적 선택을 한 인천의 일가족 사망 사건 등 2014년 송파 세 모녀 사망 사건 이후 각종 대책들이 무색하게 생계비관형 사건이 끊이지 않는다. 이런 사건에 대해 사각지대 발굴 시스템의 문제로 진단하고 있는데, ‘발굴하지 못함’의 문제보다 제도적 배제로 빈곤 사각지대를 방치하는 상황이 더 심각한 문제이다.

정부는 2017년 「제1차 기초생활보장종합계획(2018~2022」에서 비수급빈곤층 규모가 63만 가구, 93만 명에 달한다고 발표했다. 이들은 발굴하지 못한 사각지대가 아니라 부양의무자 기준과 같은 제도적 배제로 외면되고 있다. 서울은 국민기초생활보장제도가 해결하지 못하는 빈곤 사각지대 해소를 위해 2013년부터 지자체 최초로 서울형 기초보장제도를 시행하고 있다. 더 이상의 생계비관형 사건을 방지하기 위해 사각지대 ‘발굴’이 아닌 실질적인 ‘지원’을 하는 서울형 기초보장제도의 과감한 개편이 필요한 시점이다.

서울에서 ‘빈곤의 자격’

서울형 기초보장제도는 생활은 어려우나 소득·재산 기준 등이 법정 기준에 맞지 않아 국민기초생활보장제도의 맞춤형 급여 수급에서 탈락한 취약계층에게 생계급여 등을 지원하는 사업이다. 서울형 기초보장제도는 서울시민의 경제적 수준을 반영하여 국민기초생활보장제도보다 수급자 및 부양의무자의 소득·재산 기준을 완화하여 적용하고 있다.

서울형 기초보장제도 선정기준은 크게 보장가구의 인적, 소득 및 재산 기준과 부양의무자 기준으로 구분할 수 있다. 첫째, 서울시 거주자이면서 국민기초생활보장제도의 생계·의료·주거 수급가구가 아니어야 한다. 서울형 기초보장제도 수급을 희망하더라도 맞춤형 급여를 우선 적용한다. 둘째, 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 소득인정액을 사용하는 국민기초생활보장제도와 달리 서울형 기초보장제도는 소득평가액과 재산기준액을 별도로 적용한다. 소득평가액 기준은 기준 중위소득의 43% 이하이고, 재산 기준은 가구당 1억 3천5백만 원 이하이다. 셋째, 부양의무자의 소득·재산기준이 가구 규모별 소득기준 이하이면서, 재산 기준은 가구 규모와 상관없이 5억 원 이하이어야 한다. 예를 들어, 2인의 수급자 가구에 1인의 부양의무자 가구인 경우, 부양의무자 가구가 국민기초생활보장제도의 ‘부양능력 없음’ 판정을 받기 위해서는 부양능력 판정소득액이 1인 가구 기준 중위소득인 167만 원 미만이면서, 재산의 소득환산액이 약 2억 5천만 원 이하여야 하는데, 서울형 기초보장제도는 부양의무자 가구 소득이 452만 원 이하이면서 재산이 5억 원 이하인 경우 부양능력이 없는 것으로 인정된다(2018년 기준).

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서울형 기초보장 시행 6년, 여전히 해결되지 않는 빈곤 사각지대

서울형 기초보장제도 도입 당시, 서울의 비수급빈곤층 규모가 약 29만 명으로 추계되어, 2018년까지 19만 명을 지원할 계획이었다. 하지만 제도 시행 이후 수급자 수는 매년 5~7천 명 정도로 수차례 제도개선에도 불구하고, 수급자가 늘지 않고 있다.

최근 서울연구원 분석 결과에 따르면, 서울의 비수급 빈곤층은 19만 가구(24만 명)로 전체 가구의 4.92%나 되는 것으로 파악됐다. 국민기초생활보장 수급권자(기준중위소득 44%이하)를 제외한, 실제 서울형 기초보장제도의 대상이 되는 비수급빈곤층의 규모는 약 12만 가구로 추정된다(김승연, 2019). 그런데 서울형 기초보장제도의 수급률은 37.0%로, 국민기초생활보장제도 수급률 72.8%(손병돈, 2016)에 비해서도 상당히 낮은 수준이다.

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소득과 재산보다 부양의무자 기준이 문제다

서울형 기초보장제도 시행 이후 6년간 총 10차례 제도를 개편해 왔다. 그동안의 개편은 주로 수급가구와 부양의무자 가구의 소득과 재산 기준을 조정하거나 정부 정책 개편을 반영한 것이었다. 하지만 소득과 재산 기준을 완화시킨 것이 오히려 수치적으로 비수급 빈곤층의 규모를 확대시킨 결과를 초래했다.

서울의 비수급 빈곤층을 해소하기 위해서 소득과 재산 기준의 완화보다 부양의무자 기준을 개선하는 것이 더 시급한 것으로 보인다. 2018년 10월 주거급여의 부양의무자 기준 폐지 이후, 서울시 주거급여 수급가구 수가 10개월 만에 약 3만 4천 가구가 증가하였다. 이는 부양의무자 기준으로 인해 급여를 받지 못하는 빈곤층이 그만큼 많았다는 점을 반증하는 결과이기도 하다. 게다가 서울의 비수급 빈곤가구 중 84.9%가 부양의무자가 있는 것으로 파악됐다. 이는 소득과 재산 기준으로 보면 실제 빈곤하지만, 부양의무자 기준으로 인해 서울형 기초보장 수급자가 되지 못하는 가구가 상당하다는 것을 시사한다.

서울형 기초보장제도, 부양의무자 기준 개선이 불가피

이제 서울형 기초보장제도의 부양의무자 기준 개선이 불가피한 상황이다. 그 이유는 첫째, 정부 계획에 따라 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준이 단계적으로 폐지되면, 서울형 기초보장제도의 부양의무자 기준적용이 불가능하다. 서울형 기초보장제도는 서울시 고유사업으로 자체적으로 소득·재산 등의 개인정보를 조사할 권한이 없기 때문에 국민기초생활보장 수급신청 자료를 통해 서울형 수급권을 조사한다. 따라서 맞춤형 급여의 부양의무자 기준이 폐지되면, 서울형 수급신청자의 부양의무자 정보를 조사할 수 없게 된다. 둘째, 서울형 기초보장제도는 국민기초생활보장제도 수급 탈락자를 대상으로 운영되기 때문에 국민기초생활보장제도의 수급자가 확대될수록 서울형 수급권자가 축소되는 경향이 있다. 2015년 맞춤형 급여체계로 전환되면서 서울의 맞춤형 급여 수급자가 급격히 증가한 반면에 서울형 수급자는 4천 명 이하로 감소한 바가 있다. 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 단계적 폐지에 따른 서울형 기초보장제도의 수급권 확대방안이 요구된다.

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마지막으로, 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 폐지로 서울형 수급자가 맞춤형 급여 수급자로 전환되는 과정에서 급여가 감소되는 문제가 발생한다. 일례로, 2018년 10월 주거급여의 부양의무자 기준 폐지에 따라 서울형 수급자의 상당수가 주거급여 수급자로 전환되면서 이들의 수급액에 감소한 바 있다. 이는 1인 가구의 서울형 생계급여는 최저 8.3만 원에서 최고 25만 원(2018년 기준)인 데 비해, 국민기초생활보장제도의 주거급여는 최저 0원에서 최고 21.3만 원으로 서울형 생계급여보다 낮기 때문이다.

부양의무자 폐지, 예산의 문제가 아니라 의지의 문제

정부는 '재정적 뒷받침'과 '사회적 합의'를 이유로 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 폐지에 미온적인 태도를 보이고 있다. 서울시는 ‘서울형 기초보장제도의 부양의무제 폐지를 통한 빈곤 사각지대 해소’가 민선 7기 서울시장의 핵심 공약으로 내걸었는데, 아직 부양의무자 기준에 대한 구체적인 시행을 보이지 않고 있다.

서울형 기초보장제도의 개선에 따른 빈곤사각지대 개선 효과를 분석한 연구에서(김승연, 2019), 소득이나 재산 기준보다 부양의무자 기준을 폐지할 경우, 개선 효과가 큰 것으로 파악됐다. 노인·중증장애인 가구에 한해 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지할 경우 약 2만 2천 가구가 신규 수급자가 되어 빈곤 사각지대 개선 효과 비율이 약 44.8%로 예상된다. 만일 부양의무자 기준을 전면 폐지할 경우, 서울형 기초보장제도의 소득·재산 기준을 충족하는 비수급 빈곤층 전체 4만 9천 가구가 수급자로 전환되어 빈곤 사각지대 해소 효과가 가장 클 것으로 기대된다. 이렇게 부양의무자 기준을 폐지하면, 연간 추가예산이 660억 원(노인·중증장애인 가구)에서 1,594억 원(부양의무자 기준 전명 폐지)으로 예상된다.

지방자체단체인 서울시가 독자적으로 기초보장제도를 운영하는 것이 결코 쉬운 일은 아니다. 예산 부담도 크고, 운영에 따른 행정력이 상당하다. 부양의무자 폐지에 따른 추가적인 재원도 감당하기에 적지 않은 것은 사실이다. 하지만 그 비용이 가난한 사람들의 반복되는 죽음을 방치하는 것과 비교될 수 없다. 서울시가 그동안 보편적 복지사업들을 선도해 온 행적과 필요한 사업에 대해서는 강력하게 추진했던 실행력으로 서울에서 먼저 부양의무자 기준의 완전 폐지가 실행되길 기대해 본다.

장애인 일자리 사업 현황과 과제

이인재 한신대학교 재활상담학과 교수

우리나라는 2004년 노동부·재정경제부 등의 관계부처가 참여하여 일자리 창출을 위한 중장기 비전 및 대책을 발표하면서 정부 주도의 부처별 노동시장 프로그램(재정을 통한 일자리 지원 사업)을 종합 관리하기 시작하였다. 재정지원 일자리 사업은 정부가 고용 없는 성장의 시대를 맞아 더 뚜렷해져 가는 소득 및 노동시장의 양극화, 저출산·고령화에 따른 생산인력 부족 및 고용문제 악화 등으로 인해 양산된 취업 취약계층에게 직·간접적인 일자리를 제공하거나 직업능력을 향상시키는 훈련, 고용서비스, 고용장려금, 창업지원 등을 지원하는 중요한 정책기능을 수행하고 있다. 장애인 일자리 사업 역시 정부 주도 재정지원 일자리 사업의 일환으로 장애인의 낮은 경제활동 참가율과 높은 실업률을 해소하고, 저임금 및 자영업 중심의 열악한 취업구조를 해결하기 위해 정부․지방자치단체 등이 사업주체가 되는 Able 2010 프로젝트에 의거한 정책으로 2007년 시범사업 시행 후 지금까지 추진되고 있다.

장애인 일자리 사업 현황

장애인 일자리 사업은 장애인에게 일자리를 제공하고 그 일자리를 통해 사회참여를 확대시키고 소득보장을 지원하며 장애유형별 맞춤형 신규 일자리를 발굴, 보급하여 장애인 일자리를 확대하고, 근로연계를 통한 장애인복지 실현 및 자립생활을 활성화하는 데 그 목적이 있다. 장애인 일자리 사업은 그동안 일자리 유형을 다양화 및 세분화하였고, 참여자의 일자리 확대를 통한 국가지원예산을 증액시키는 등 지속적으로 발전해 오고 있다. 세부적으로 살펴보면, 2007년 장애인 일자리 시범사업은 2개 유형(장애인 복지 일자리 사업, 장애인 행정도우미 사업)의 일자리와 1개 유형의 사업장(시각장애인 안마센터)을 지원하는 사업이었으나 2010년 사업장(시각장애인안마센터) 지원을 폐지하고 대신 시각장애인 안마사를 파견하여 일자리 유형을 3개로 확대하는 정책 변경을 하였다. 이후 2014년 장애인 일자리 사업 유형은 명칭의 변경과 세부사업 확대 등의 재정립을 통해 기존 3개의 일자리 유형에 변화를 주었고 그 결과 ‘장애인 행정도우미 사업’ 이 ‘일반형 일자리’사업으로 명칭을 변경하고, ‘특화형 일자리’ 사업을 추가하여 세부 일자리 사업유형으로 발달장애인 요양보호사 보조 일자리 사업을 신설하고 기존의 시각장애인 안마사파견 사업을 편입시켰다. 그리고 2017년에는 시간제 일반형 일자리와 청년형(2017년 7월) 복지 일자리를 추가 신설·운영한바 있다. 2021년 현재 장애인 일자리 사업 유형별 지원 개요는 다음 <표3-1>과 같다.

- 장애인 일자리 사업 유형 및 참여제한 규정

장애인 일자리 사업은 장애인에게 적합한 직종을 개발하고 보급하기 위해 다양한 일자리 사업을 시도해 왔다. 사업 유형은 일반형 일자리(전일제/시간제), 복지 일자리(참여형/특수교육-복지연계형), 특화형 일자리(시각장애인 안마사파견사업/발달장애인 요양보호사 보조 일자리)로 구분된다.  

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① 일반형 일자리(전일제, 시간제)

일반형 일자리는 만 18세 이상의 등록 장애인이 사업대상이며, 일반노동시장으로의 전이를 위해 직업능력을 습득시키고 소득을 보장하는 사업이다. 장애인 일자리 사업에서 예산 규모가 가장 큰 사업이고 근무 시간에 따라 전일제와 시간제 일반형 일자리로 구분된다. 전일제 일반형 일자리의 경우 2007년 장애인 일자리 사업이 시작된 이래 지금까지 계속되어 왔으며 시간제는 2017년 처음 도입되었다. 일반형 일자리의 직무유형은 행정도우미, 전담지원 행정도우미, 복지서비스 지원요원, 직업재활시설 지원요원(시간제에 한함)이 있고, 특히 전담지원 행정도우미의 경우 기본적인 사무자동화 업무수행(문서 작성, 데이터 관리 등)이 가능한 자를 선발한다. 

② 복지 일자리

복지 일자리는 취업이 어려운 장애인에게 장애유형별 다양한 일자리를 개발·보급하여 직업생활 및 사회참여 확대를 위한 직업경험을 지원하는 일자리로 참여 대상에 따라 참여형과 특수교육-복지연계형으로 구분된다. 참여형은 만 18세 이상의 장애인복지법상 등록 장애인을, 특수교육-복지연계형은 전공과에 재학 중인 학생을 대상으로 한다. 복지 일자리의 직무는 대부분 업무보조나 단순, 반복적인 특성을 가진다. 세부 직무는 사무보조, 도서관 사서 보조, 우편물 분류, 영유아 돌봄, 문서파기, 홀몸 어르신 안부확인, 사회서비스사업 모니터링, 실버케어, 디앤디케어(D&D Care), 호텔객실 관리, 장애인전용, 주차구역 계도 및 홍보, 기부물품 관리, 세탁, 급식지원, 은행서비스, 안내, 어린이동화 구연, 환경정리, 버스청결 관리, 캠핑장 관리, 재래시장 관리, 농업․임업․어업, 교통약자 승하차 지원, 건강검진센터 지원, 대형서점 도서정리, 스포츠이용시설 안내, 반려동물 돌봄, 장난감 세척, 대형마트 매장정리 및 상품관리, 공공자전거 세척, 인식개선교육(보조) 강사, 이동보조기기, 분해 세척 및 소독, 템플스테이 업무 보조, 다회용품 세척 및 관리 등이다.

③ 특화형 일자리

특화형 일자리는 장애유형에 따라 구분되며 시각장애인 안마사 파견사업과 발달장애인 요양보호사 보조 일자리가 있다. 시각장애인 안마사 파견사업은 안마사 자격을 갖춘 미취업 시각장애인이 노인복지관, 경로당 등을 이용하는 어르신에게 안마서비스를 제공하는 일자리이며, 발달장애인 요양보호사 보조 일자리는 요양보호사의 전반적인 업무를 보조하는 일자리이다. 발달장애인 요양보호사 보조 일자리의 세부 직무는 식사 도와드리기, 이동(보행) 도와드리기, 말벗하기, 거주환경 청소하기, 심부름하기, 어르신 문제 상황 모니터링, 부식(간식 등)복용 도와드리기, 주변 정리하기, 프로그램 및 치료 진행 지원 등이다. 

장애인 일자리 사업은 직접일자리 사업 중앙부처·자치단체 합동지침(고용노동부)에 의해 최대 2년까지 연속 참여가 가능하다. 2년 연속 참여자의 경우 1년 참여 제한을 둔다. 하지만 장애정도가 심한 장애인, 국민기초생활보장법에 따른 기초생활수급자, 만 65세 이상인 자는 2년 이상의 연속 참여가 가능하도록 지원하고 있다. 그 외에도 장애인 일자리 사업은 참여자 선발 기준을 세워 차등 점수를 주고 높은 점수를 받는 대상이 동 사업에 참여할 수 있도록 참여 자격을 제한한다. 

- 장애인 일자리 사업 추진체계

장애인 일자리 사업의 추진체계는 보건복지부, 한국장애인개발원, 지방자치단체, 사업수행기관으로 구분된다. 보건복지부는 장애인 일자리 사업 종합계획을 수립하고 그에 따른 예산을 지원하며, 관련 법령 및 제도에 관여하는 등 사업을 총괄하고 있다. 한국장애인개발원은 장애인 일자리 전문관리직무를 전담하고 있으며. 현장 수행기관을 관리/지원하고 장애유형별 적합 일자리 및 배치기관을 개발하고 있다. 광역자치단계는 관할지역의 사업 추진 계획 수립 및 예산 지원을 수행기관별로 관리하고 점검, 평가한다. 또한 지역 특화 장애인 일자리 및 배치기관을 개발하고 있다. 사업수행기관은 장애인 일자리 사업을 직접 집행하는 기관으로 기초자치단체(시·군·구)가 전담하고 있지만 지역 내 장애인 유관시설 및 민간기관과 연계하여 사업을 위탁·관리하기도 한다. 사업수행기관은 참여자의 모집에서부터 선발, 교육, 직무 배치, 지역자원 연계, 배치기관 개발, 참여자의 일자리 전이 지원, 행정관리 등 사업 전반을 운영한다. 유사한 재정지원 일자리 사업인 자활사업, 노인 일자리 사업과 달리 장애인 일자리 사업은 전담인력을 두고 있지 않다. 

장애인 일자리 사업 정책 과제

- 장애인 일자리 사업 지원인프라 강화  

장애인 일자리 지원인프라 강화는 장애인 일자리 사업의 질적 도약을 위해서는 시급하게 해결되어야 한다. 정책과제의 핵심은 장애인 일자리 사업을 지원할 중앙단위 지원조직을 체계화하고, 기초단위에서는 장애인 일자리 사업 전문인력을 제도화하는 것이다. 2007년 Able 2010 프로젝트 시범사업을 시작으로 지금까지 추진되고 있는 장애인 일자리 사업은 그동안 일자리 유형을 확대 및 세분화를 하였고, 2021년 현재 24,896명이 사업에 참여하고 있으며, 누적 참여 인원은 총 175,735명(2020.3월 기준)에 이른다. 장애인 일자리 사업의 양적 확대뿐만 아니라 성과 제고 등 질적 도약을 위해서는 장애인 일자리 사업 수행체계 보완은 필수적인 전제가 된다. 민간영역의 장애인 일자리를 확대하기 위해서는 중앙차원의 장애인개발원, 광역차원의 장애인개발원 지역조직, 기초단위의 지원체계까지 기본 인프라가 보강되어야 한다. 동시에 장애인 일자리지원 전담인력 제도 신설이 필요하다. 장애인 일자리 참여자를 대상으로 직무지도 등을 담당하는 전담인력은 장애인 일자리 사업과 유사한 노인 일자리 사업의 전담인력이 담당하는 유사한 역할을 수행하는 것으로 볼 수 있다.

장애인 일자리 사업 지원인프라 강화는 선행연구들과 장애인 일자리 사업 종합평가에서도 언제나 우선적으로 제안되는 내용이다. 사회적 취약계층 일자리정책을 최우선 정책과제로 다루고 있는 선진국에서도 고용서비스 등 사회서비스의 성과제고 방안으로 중간 지원조직의 역할에 주목하고 있다. 1970년대 이후 영국을 비롯한 선진국의 지방정부는 재정 위기로 인해 사회서비스 공급을 민영화했고 이에 따라 시민사회 영역에서 이를 지원하는 반관반민 조직들이 다양하게 성장했다. 즉 고용서비스 등 사회서비스의 제공이 중앙정부의 전적 책임에서 중앙정부 중심으로 지방정부 및 민간의 다양한 관련 기관들과의 파트너십을 형성하여 수행하는 것으로 변화한 것이다. 

특히 장애인 일자리 정책을 민간 일자리 영역으로 확대하기 위해서는 지원인프라 개선은 필수적 전제가 된다. 민간 장애인 일자리를 개발하기 위해서는 현재 사회복지기관 중심에서 시장혁신지향의 사회적 경제조직을 새로운 사업수행기관으로 포괄하는 정책이 필요하다. 장애인 일자리 지원인프라로 사회적 경제조직을 포함하는 경우, 노동통합 사회적 기업, 사회적 협동조합 활용안이 있다. 예를 들어 장애인 등 취약계층 고용 증진을 제도적 목적으로 하는 보건복지부 및 광역지방자치단체의 (예비)사회적 기업 지정제도와 고용노동부 사회적기업 인증제도를 활용하여 기업들이 선호하는 인건비 지원, 전문인력지원, 세제 혜택 등의 직접 지원정책을 활용하는 방안이 있다. 실제로 장애인 보호작업장 등 장애인 직업재활 분야의 경우 (예비)사회적 기업 제도활용이 활발하게 이루어지고 있다

- 신규 장애인 일자리 개발 및 표준화

장애인 일자리 확산을 위해서는 신규 장애인 일자리 개발 및 표준화가 필요하다. 특히 민간 시장형 사업의 활성화를 위해서는 사업의 표준화가 필수적으로 전제되어야 한다. 사업 표준화를 위해서는 현장에서 장애인에게 적합하고 검증된 사업들을 선정하여 이를 중앙단위에서 표준화하고 실질적인 확산을 지원하며, 현장에서는 이를 관리 운영하는 체계의 구축이 필요하다. 민간 시장형 일자리 사업의 경우, 개별수행기관에서 사업을 인큐베이팅하고 운영하는 경우는 노무관리, 세무관리는 물론이고 인허가 등 법적 문제까지 장애인복지실무자들에게 생소한 전문영역을 담당해야 하는 경우가 많이 발생한다. 비즈니스 관련 노하우가 부족하여 일자리 사업을 유지, 발전시키는 과정에서도 많은 어려움을 겪을 가능성이 높다. 따라서 민간 시장형 사업으로 장애인 일자리 사업을 확장하기 위해서는 일자리 현장에서 장애인에게 적합하고 검증된 사업들을 선정하여 이를 중앙단위에서 표준화하고 실질적인 인큐베이팅 과정을 지원하며, 현장에서는 이를 관리 운영하는 체계의 수립이 필요하다.

보건복지부 정책 중 유사한 재정지원 일자리 사업인 자활사업과 노인 일자리 사업의 경우도 신규 적합 일자리개발과 주요 사업의 표준화를 통해 사업의 발전을 이루고 있다. 자활사업은 사업 초기에 간병 등 돌봄, 재활용, 청소용역 등 표준화 사업을 중심으로 신규 사업수행기관을 확산하였다. 노인 일자리 사업은 사업 초기인 2005년 공공부문 노인 적합형 전략 직종군으로 청사 및 공공건물 관리, 청사 안내 수위, 복지시설 지킴이, 공원 관리, 주정차 단속원, 학교폭력 지킴이, 산림보호 감시원, 식물재배원, 고향 지킴이, 노인체험관 운영, 물품분류원 등 11개 직종군을 선정한 바 있다. 11개 전략 직종은 노인 일자리 사업의 확대에 따라 청사 및 공공건물 관리, 공원 관리, 학교폭력 지킴이 등으로, 대표적인 노인 일자리 사업으로 발전하였다.

- 사회적 가치 활성화를 위한 정책과제

장애인 일자리 사업은 복지정책의 재정특성에서 사회적 가치가 내재되어 있다. 그럼에도 장애인 일자리 사업의 운영과정과 운영주체들이 ‘주체’로서 사회적 가치를 활성화시킬 수 있는 새로운 사업관리체계를 정립해야 한다(이인재 외, 장애인 일자리 사업 종합평가연구, 사회서비스연구원, 2020).

첫째, 사회정책 차원에서 장애인 일자리 사업 운영에 대한 적극적인 접근이 필요하다. 잔여적 복지특성에 국한되지 않고 사회통합과 사회연대의 관점에서 장애인과 노동(일자리)의 기본가치가 명확히 설정되어야 한다. 장애인소득보장을 위한 보충급여 이상의 사회적 의미에서 사회적 가치 실천과제를 모색할 필요가 있다.

둘째, 장애인 일자리 사업 운영의 내부과정과 외부관계에 대한 사회적 가치 실천과제를 구분할 필요가 있다. 정부가 추진하는 사회적 가치 기본계획에서는 인권, 사회통합, 노동, 환경 등을 비롯한 13개의 하위 가치들이 있는데, 주어진 재정 및 정책의 기본 틀 속에서 사업운영의 내부과정에 사회적 가치를 반영할 수 있게 사업관리체계를 우선 정립할 필요가 있다. 이와 관련하여, 사업 참여자 구성의 다양성, 작업장의 안전성과 작업과정의 환경가치 반영, 그리고 사업 참여자와 사업수행기관 간의 소통활성화 등이 중요하다.

셋째, 사회적 가치 기본계획에서 제시한 핵심 영역 중심으로 중장기적 전략계획을 추진해야 한다. 13개의 모든 사회적 가치 영역을 동시에 추진하기보다는, 사업 운영 과정에서 상대적으로 용이하게 관리할 수 있는 사업 운영 지표들을 중심으로 단기적 실천과제를 설정하고, 이후 사회적 지지 확보를 위한 중장기적인 과제를 정립하는 것이 현실적이다. 전자와 관련해서 기본조건을 활성화하는 사업 운영 지표로서 참여자 수와 만족도, 참여자의 성별·지역별·장애유형별 다양성 지표, 안전사고지표, 참여자 노동조건 지표, 참여자의 소통과 참여지표 등에 대한 일관성 있는 측정 및 관리가 중요하다. 중장기적으로 사업 참여자들의 사회적 관계 혹은 사회적 연대와 관련된 사업운영 지표를 개발·관리할 필요가 있다. 예를 들어, 참여자들의 사회통합지표, 작업과정에서 환경친화적 혹은 환경적 지속가능성 지표, 사회적 경제와 연계 지표, 지역사회와 관계 활성화 지표 등이 포함된다. 

편집인의글

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797603" rel="nofollow">[편집인의글] 복지동향 제272호 | 김보영 영남대학교 교수, 복지동향 편집위원

기획주제 : K-방역의 공정성을 묻다

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https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797596" rel="nofollow">[기획2] K-방역이 외면한 사람들과 그늘│최정은 연세대학교 복지국가연구센터 전문연구원

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동향

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복지톡

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복지칼럼

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1795581" rel="nofollow">[복지칼럼] 이용자 중심의 사회적 돌봄 서비스 제공을 위한 세 가지 조건│최영 중앙대학교 사회복지학과 교수

청와대 인근 집회로 인한 장애인의 학습권ㆍ생활권 침해 문제

양만석 전 국립서울맹학교 교사

자유민주주의 국가의 주권자인 국민의 권리는 참여에 의하여 보장된다고 한다. 그 방법의 하나로 의사 표현의 실천이 헌법에 의하여 보장되고 있다. 이는 집회 결사 및 단체 행동으로 표출되는 것이다. 이러한 자유가 보장되는 것이 현대 자유민주 국가의 가치 실현이다. 이 정당성은 부인될 수 없는 권리다. 그런데 이러한 권리의 실천적 표현은 소극적으로 그 의사에 반하는 사람들에게는 불편을 주게 되는데 이것이 소극적 반작용이라 할 수 있다. 그런데 이와 관계없이 이러한 시위가 불특정 다수인 시민들의 생활에 불편을 끼치는 일이 생기는 경우를 우리는 많이 경험해 왔다. 과거 집회, 시위의 정당성을 인정하지 않아 사회 안정을 위해한다는 명분하에 공권력이 집회, 시위대와 충돌하였던 80년대에는 시위가 폭력화되고 이에 맞선 공권력은 물대포와 최루탄을 사용하는 바람에 전 서울 시민이 고통의 시달린 악몽과 같은 순간들도 있었다. 21세기 이후에는 이러한 암울한 흔적이 사라졌고 시민들이 체감하는 집회, 시위의 부작용으로는 교통 체증, 일부 영업 방해 때문에 생기는 생활 불평등인 것으로 시민들에게는 체감되고 있다. 그런데 이러한 집회, 시위 때문에 교육권과, 생활권이 박탈당하여 헌법이 보장하는 행복추구권 자체를 누리지 못하게 된 지역과 이 지역의 사회적 약자인 취약계층이 겪고 있는 심각한 문제가 있어 그 실상을 소개하려 한다.

지역적 특성

서울시 종로구 신교동 지역 주변은 서울맹학교, 서울농학교, 종로장애인복지관 등의 장애인교육기관이 있고, 주변에는 시각장애인 집단생활시설인 라파엘의 집, 시각장애인 학습지원시설인 설리번학습지원센터 등의 장애인 시설이 밀집되어 있으며, 그 인근에는 배화학교, 청운초등학교, 청운중학교, 경복고등학교, 경기상업고등학교 등 교육기관이 밀집되어 있는 지역이다. 이 지역에는 90년 전인 1931년부터 시각, 청각, 언어장애인들의 교육기관이 설립 운영되고 있었다. 자하문에서 효자동으로 흘러내리는 개천이 장애인들의 통행과 안전에 위험요소가 되는 것을 방지하기 위하여 다리를 놓고 동네 이름을 신교동이라 하였다. 또 고관대작이나 헌병들이 가마나 말을 타고 오다가도 시각장애인 학교 앞에서는 말에서 내리라는 하마비가 있어 장애인들의 신변안전을 도모해 왔다.

그 덕분에 이 지역에서는 시각장애인이 공부하고 통행하고 생활하는 데 불편이 적었다. 중인들도 이러한 분위기에 호응하여 요새 부자촌에서 자주 일어나는 님비 현상이 없었으므로 자연스럽게 안정된 지역이 되었다. 장애인의 인식개선과 함께 장애인 부모들도 이 지역을 자녀의 재활과 교육의 메카인 것처럼 친근감이 성숙되어 이 지역으로 이주하여 자녀를 성공적으로 케어하는 데 전력을 다해왔다.

불편함이 절망으로

신교동의 서쪽 동네의 북악산 자락에 자리 잡은 청와대(옛 이름: 경무대)의 특성상 이 주변에서 일어난 사태들은 시각장애인이 목격할 수밖에 없는 역사적 사건들이 되었다. 1960년 419의거 때에는 맹학교 학생들이 소풍을 다녀오다 귀굣길이 막혀 현 세종문화회관 뒤에서 2시간을 머무른 끝에 도보로 귀가한 일이 있었고 1968년 121무장공비 침투 때에는 늦은 저녁 총포소리에 놀라 기숙사 창문들을 담요로 막는 야단법석을 벌인 일도 있었다.

1979년 1212사태 때에는 보통 때와 다른 항공기 굉음 때문에 놀란 가슴을 추스르기도 했고 80년대 최루탄 고통이 사라진 이후에는 수시로 겪는 시위의 불편한 정도쯤은 민주시민이 같이 참여해야 하는 일 정도로 불편을 흔쾌히 동참해 왔다. 2018년 급변하는 사회분위기 속, 각기 각층 단체와 이익집단의 욕구가 폭증하는 것을 목격하면서 시각장애인 교육기관인 서울맹학교에서는 증폭되는 시위로 인한 소음과 시각장애인의 안전보행에 가해질 불안이 염려되어 경찰당국에 사회적 취약자인 시각장애인의 교육과 환경권 보호를 위한 조치를 경찰당국에 진정으로 요청한 바 있다. 2019년 청와대 인근의 각종 시위는 늘어났고 법원에서 종전에 불허했던 청와대 인근 100미터까지의 집회, 시위를 허용하게 되어 그 열도는 더욱 심해졌다.

2020년 9월 그간 참아도 늘어나기만 하고 진정되지 않은 시위의 고성 특히 확성기의 소음은 일반주민이 느끼기에도 심장을 덜컹거리는 놀람증을 유발하는 수준이 되었다. 그러니 사물을 전혀 보지 못하고 오로지 청각에 의존하여 생활해야 하는 맹학교 학생들과 그 주변 장애인들은 학습은 말할 것도 없고 일상생활에도 집중할 수 없는 소음환경에 노출될 수밖에 없었다. 더 심각한 것은 이 사태가 얼마나 참으면 언제쯤 해결될 수 있겠다는 희망을 가질 수 없다는 것이었고 청와대 주변의 수시로 설치되는 시위본부 천막과 주변에 모여드는 인파와 시설물은 시각장애인의 일상적인 통행조차 보장할 수 없게 만들었다.

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△ 대한애국당 소란스러운 집회 저지를 위한 몸싸움을 가로막은 의경

해결을 위한 호소의 움직임

참다못한 학생들은 선배와 부모들께 이사나 전학을 통해 평생에 한 번밖에 없는 교육과 훈련 기회를 놓치지 않게 해달라고 호소하게 이르렀다. 맹학교 졸업생 선배들이 안타까운 마음에서 사회단체와 일부 언론기관에 이 문제를 호소하고 나섰다. 사안이 일반에게 알려진 후 학생들이 주변을 돌아다니면 “보지도 못하는 아이들이 얌전하게 집에 있을 것이지 돌아다니기는 왜 싸돌아다녀”라는 종류의 핀잔과 야단을 맞기 일쑤였다. 이는 종전 동네 주민들에게서 볼 수 없었던 광경이므로 학생들은 외출을 겁내야 했다. 이를 알게 된 학부모들은 행동하지 않을 수 없게 되었다. 집회의 주최단체들인 한기총, 민주노총, 애국당 등등 관련 단체들에게 장애인의 삶을 위하여 이에 상응하는 조치를 해줄 것을 구두 또는 서면으로 요구하였다.

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△ 시위대의 신교동 진입을 막으려는 학부모들의 저항. “시각장애 가족은 분노한다.”

그런데 이를 받아들인 일부 단체에서는 긍정적인 검토를 한다고 하였지만 맹학교 교문 앞에 삼삼오오 몰려와 “왜 위기에 처한 나라를 구하려는 애국활동을 방해하느냐 너희들은 어느 나라 사람이냐” 등의 폭언과 욕설로 위협을 하였다. 학부모들은 경찰에 학생들의 신변보호를 요청할 수밖에 없었고 경찰에서는 맹학교에 경비 경찰을 상주시키는 조치를 취했다. 학부형과 시위 단체들 사이의 협의 과정에서 시위활동가들은 학부형과 졸업생들의 데모 자제 요청이 모 집단이 사주에 의하여 행하는 행동이라고 비난하다가 사회적 취약계층인 장애인의 학습권과 생활권 보장 요구라는 명분에 밀려 확성기 줄이기, 통행로 방해물 철거 등에 합의하여 해결의 실마리가 보이는 듯도 하였다.

그런데 2020년 1월 초 집회신고를 거부당한 한기총이 서울 중앙지방법원에 제기한 집회 불허 이의신청을 담당판사가 집회자유를 근거로 받아들이면서 사태가 또 악화되었다. 시각장애아를 둔 학부모 시각장애인 졸업생 및 옆에서 안타깝게 이 사태를 지켜보던 일부 주민들이 청와대 앞과 신교동 및 경복궁역 근처에서 시위대의 소음에 맞선 저항을 하였다. 이 과정에서 시각장애인과 학부모들은 경미하지만 부상을 입기도 하였고 억울함 때문에 몸져눕는 사람이 생기기도 하였다. 1월 하순 학부모 대표는 청와대 춘추관으로 진입하여 급박한 문제 해결을 대통령이 직접 해결해 달라고 호소하다가 경찰관에 의하여 들려 나오는 상황이 벌어지기도 하였다.

학부모들의 소망

청와대 인근에서 일어나고 있는 현 사태가 언제 어떤 방향으로 얼마를 기다리면 해결될 수 있을지 가늠할 수 없는 것이 이 사태의 심각성이다. 시각장애인 학생들과 가족들이 염원하는 것은 청각과 촉각에 의지하여 살아가야 하는 이들이 도를 넘는 소음과 짐작할 수 없는 보행 장애물의 위협으로부터 안전을 되찾는 것이다. 현 집시법에서는 일정 시간 지속되고 있는 일정 수준(65데시벨)의 고음과 야간 집회를 규제하고 있지만 24시간 소리에 의존하여 살아야 하는 시각장애인들에게 수시로 들리는 단속적인 고음은 생활의 안정을 파괴할 뿐만 아니라 학습할 수 있는 환경을 앗아감으로 지식을 습득하고 기술을 익혀야 하는 기회를 놓쳐 평생 고생을 하고 살아야 한다는 절박한 상황이 더 절망스러운 것이다.

누구든지 표현할 수 있는 자유의사라 하더라도 특정 계층 특히 시각장애인 같은 사회 취약계층의 재활 교육 수단을 가로막는 상황은 피해서 이루어져야 되는 것이 공평한 사회정의의 실현 과정이 될 것이라 하겠다. 아무쪼록 이러한 소망들이 여론의 형성 속에서 하루빨리 해결되기를 기대해 본다.

주거권. 국가의 책임이 무엇보다도 필요한 때

송아영 가천대학교 사회복지학과 교수

인간의 삶에 있어서 기본적으로 필요한 필수적 세 가지를 일컬어 우리는 의식주(衣食住)라 부른다. 스스로 경제활동을 통해 경제적 자원을 취득하고 이를 통해 의식주를 해결할 수 있는 사람들도 있다. 그러나 사회구조적인 빈곤과 취약함으로 인해 필수적인 욕구를 해소하는 데 어려움을 겪는 대상들에게 사회적인 지원과 보호를 제공한다. 취약계층의 경제적 활동을 보장 또는 유지하기 위한 자원과 서비스를 제공하기도 하고 경제활동에 직접 참여하기 어려운 대상에 대해서는 최저 또는 어느 정도의 삶을 유지할 수 있도록 공공부조를 통해 경제적 지원을 하기도 했다. 이를 통해 의식주의 욕구 해결이 가능할 것을 기대하는데 유달리 이러한 노력만으로 해소되기 어려운 욕구가 존재한다. 심지어 스스로 노동을 통해 임금소득 활동을 하는 임금근로자들도 해결하기 어려운 욕구가 존재한다. 바로 주(住)이다.

오늘 이야기는 바로 이 주(住)에 대한 이야기이다. 한국 사회에서 주택 구매에 대한 어려움을 호소하는 것이 한두 명의 특별한 경험은 아니라는 사실은 이미 많은 사람들이 공감할 것이다. 아파트를 중심으로 한 부동산 가격의 변화에 대해 민감하게 반응하는 것은 이미 우리 삶의 일상이 되어버렸다. 어떤 이들은 상승하는 집값에 기쁨을 느끼기도 하지만 어떤 이들은 멀어지는 안정적인 주거 확보의 기회에 눈물을 흘리기도 하고 때로는 포기하기도 한다. 

부동산의 상승이 마냥 즐거워만할 것은 아니라고 많은 곳에서 이야기를 하지만 이러한 외침이 크게 사람들의 마음에 닿지는 않는 것 같다. 대한민국은 ‘부동산공화국’이라고 이야기할 정도로 부동산의 변화에 따라 일희일비가 결정되고 갈등이 생겨나며 다툼과 세력싸움이 벌어지기도 하고 우리의 행복을 갉아먹기도 한다. 

한국의 부동산은 이미 시장화가 되어버린 지 오래며 이해관계가 매우 복잡해져 어디서부터 풀어야 할지도 분명하지 않은 그러한 어려운 상황에 놓여있다. 집값의 상승 속도는 근로자 소득 이 따라가지 못하고 있으며 열심히 일해서 내 집 하나 마련하는 꿈은 멀어진다. 가파른 집값의 상승은 특히 서민층 또는 저소득 가구의 안정적 주거확보의 기회를 박탈한다. 

<그림 4-1> 소득하위 20%의 주택구매가격배수(PIR)https://lh5.googleusercontent.com/9UgGD5-dRBtcJmscu0TFcHY0iUYslFdQ4EPJ6Q... style="margin-left:0px;margin-top:0px;" width="602" />

※ 출처: 연합뉴스(2019. 10. 07.) https://www.yna.co.kr/view/GYH20191007000600044" rel="nofollow">https://www.yna.co.kr/view/GYH20191007000600044

위에 제시된 그림을 살펴보자. 주택구매가격배수(PIR)의 경우만 하더라도 소득 1분의 계층의 PIR은 서울의 경우 가장 최근인 2019년도 2분기에 48.7이었으며 전국은 21.1로 나타났다. 이를 해석하자면 저소득층이 서울에서 주택을 구입하기 위해서는 소득을 하나도 쓰지 않고 48.7년이 걸린다는 것을 의미하며 전국의 경우 21.1년이 소요됨을 의미한다. 이를 소득 5분위 집단과 비교해보면 그 특성이 보다 극명해지는데 소득 5분위 계층은 서울에서의 PIR이 6.9로 나타나 그 차이가 매우 심하다. 소득이 높으면 주택구입에 있어 보다 시간을 줄일 수 있는 것은 사실이나 문제는 소득에 따른 PIR의 변화 기울기이다. 이미 위 그래프에서도 분명하게 나타나지만 저소득층의 PIR변화의 속도가 매우 가파르고 심하다는 것을 쉽게 파악할 수 있다. 이렇듯 우리 사회에서 저소득층에게 있어 주택 구매 혹은 안정적 주거의 확보는 매우 어려워지고 있다. 

현재의 주택시장 안에서 저소득층 또는 취약계층의 주거확보가 점점 어려워지고 있음이 자명하다면 국가의 역할은 과연 무엇인지를 묻지 않을 수 없다. 이미 우리나라는 지난 2015년 『주거기본법』을 제정하면서 “국민은 관계법령 및 조례로 정하는 바에 따라 물리적·사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다.”라고 명시하고 있으며 권리로서의 주거를 확인하고 있다. 그러나 주거권을 실천하기 위한 구체적 실천절차를 마련하지 않아 한국의 주거권은 모호한 상태로 남아 있다(문준혁, 2016). 2018년도 한국을 방문한 유엔 적정주거특별보고관은 주거권을 기본 인권으로 인식하고 이를 구체화할 방안을 마련하는 것이 필요함을 강조하기도 하였는데 이 안에는 임대차 관련 제도를 보완하여 거주 안정성을 확보하고 비주택 거주자들에 대한 대책, 노숙인 등에 대한 대책, 재개발로 인한 강제퇴거 등에 대한 강력한 규제 등 주거취약계층의 주거권 보장을 위한 여러 의견이 포함되었다. 

종합하였을 때 현재 한국에는 주거권에 대한 법적 근거는 있으나 이를 구체화하려는 노력이 부족하며 특히 주거취약계층에 대한 주거권 보장을 위한 제도나 서비스가 미흡하다고 평가할 수 있다. 그렇다고 한국의 주거권 보장을 위한 그 간의 노력이 아무런 의미가 없다고 평가절하 할 수는 없다. 완전히 만족할 수는 없지만 저소득층 주거권을 위해 노력한 많은 사람들이 있었으며 그러한 노력들로 인해 주거급여, 공공임대주택, 주거복지서비스 등이 마련되었으며 우리 사회의 주거 전쟁에서 우위를 점하기 어려운 대상들에 대한 지원 노력들이 하나씩 생겨났기 때문이다. 하지만 중요한 것은 아직 갈 길이 멀다는 것이다. 주거취약계층에 대한 주거복지제도는 이제 막 걸음마를 떼었다고 볼 수 있으며 권리로서 주거권을 보장하기 위해 앞으로 해결해야 할 과제들이 산적해 있다.

우선, 주거급여를 살펴보자. 주거급여는 주거취약계층의 주거비를 보조하고 안정적인 생활이 가능하도록 돕는 공공부조의 한 형태로 대표적인 현금지원 정책이라고 볼 수 있다. 주거급여는 임차인을 위한 주거비 보조와 자가 소유자를 위한 개보수비용 지원으로 나누어 구성되는데 적정 주거 상태로의 개보수를 위한 금액으로 터무니없이 적은 비용이 책정되어 있어 실제적인 보수지원이라고 보기 어려운 특징이 있다.

임차인을 위해 2020년 새롭게 마련된 주거급여 기준임대료를 살펴보면 1급지 서울의 경우 1인 가구 26.6만원으로 지난 해 23.3만원에 비해 3.3만원 증가하였으며 주거급여 선정기준선도 2020년 기준 중위소득 45%(전년도 44%)로 완화되었다. 소폭이나마 증가하여 저소득층의 주거부담을 완화시켜줄 수 있을 것을 기대해볼 수 있지만 실상은 그다지 긍정적이지 않다. 주거복지재단에서 실시한 2019년도 쪽방 평균임대료는 28만원으로 증가한 주거급여로도 충당하기 부족하다. 쪽방의 주거 상태와 특성을 조금이라도 아는 사람이라면 그러한 집조차도 주거급여로도 임대료를 충당하기 어렵다는 사실에 탄식을 내뱉을 지도 모른다. 심지어 이러한 쪽방도 300만원 남짓의 보증금도 요구하고 있어 취약계층의 삶을 더욱 팍팍하게 만든다. 

<표 4-1> 2020년 임차가구 기준임대료https://lh4.googleusercontent.com/BURdnQB3r2w07s3C7HPdZWD0ys5IQ4F_aoVaBD... style="margin-left:0px;margin-top:0px;" width="602" />

지금쯤이면 이 글을 읽는 독자들이 주거급여를 충분한 정도로 확대하는 것이 바람직하지 않겠냐는 생각에 다다랐을지도 모르겠다. 주거급여의 확대가 완벽한 답이 아닐 수 있는 이유는 주거급여에 맞추어 임대료가 상승할 위험이 존재한다는 것이다. 이미 주거취약계층에 대한 주거복지 활동가 또는 실무자들은 진정한 급여의 효과를 보기 위해서는 민간임대시장에 대한 적절한 제제와 규제가 있어야 한다고 한다. 쪽방의 임대료 변화도 주거급여의 상승과 함께한다는 경험적 증거들이 존재하며 주거급여는 아니지만 전세임대의 경우 민간임대시장에서 전세임대 지원금액에 맞추어 전세가를 조정한다는 것도 공공연하게 알려진 사실이다. 

민간임대시장에 대한 규제는 임대료에 대한 규제 또는 제한도 중요하지만 적절한 주거를 임대할 의무를 강화하는 것을 포함한다. 한국의 최저주거기준은 매우 최소한의 수준으로 마련되었으며 다른 선진국에 비해 매우 낮은 기준을 제시하고 있음은 이미 많은 연구들에서 증명되어 왔다. 낮은 최저주거기준을 가지고 있음에도 불구하고 이러한 최저주거기준에 미치지 못하는 주거공간을 임대하고 수익을 창출하는 민간임대시장에 대한 규제는 그야말로 솜방망이다. 비닐하우스와 같이 비주택의 대표적인 주거공간 조차도 23만원을 웃도는 임대료를 지불해야 거주할 수 있다. 불법으로 쪼개기를 시행하고 미허가 원룸을 개조하고 필수시설이 미비된 공간을 서슴없이 임대하고 임대료를 챙긴다. 저소득층이나 주거취약계층의 경우 선택의 여지와 자원이 매우 부족하고 정보의 양이 매우 제한적으로 이러한 불법의 피해자가 되기 매우 쉽다. 

주거로서 기능하지 못하는 곳에서 과연 주거권이 확보될 수 있는 것인지 묻고 싶다. 천장이 있다고 해서 모든 집이 집다운 것은 아니며 집이란 공간에서 얼마나 많은 삶의 질이 결정되는 지를 안다면 적정 주거기준의 마련의 중요성에 동의할 수 있을 것이다. 진정한 주거권은 적절한 최저주거기준의 마련뿐만 아니라 최저주거기준을 준수하지 않거나 적정하지 않은 주택을 임대하여 수익을 창출하는 경우에 강한 제제를 기할 수 있는 장치가 마련되는 것이 필요하다. 

통계에 따라 다소 차이는 있으나 현재 한국의 비주택(주거의 기능을 수행하기 어려운 공간)에서 거주하는 인구수는 통계청의 인구주택총조사에서는 약 39만 명인 것으로 나타났으며 국토교통부의 2018년도 주택 이외의 거처 주거실태조사에서는 약 37만 명으로 집계되고 있는데 문제는 그 증가폭이다. 통계청 자료를 기준으로 2005년에서 2015년까지 비주택 거주자 증가율은 약 590%로 매우 가파른 증가폭을 보이고 있어 한국의 주거권 보장이 시급하게 이루어져야 함을 뒷받침하고 있다. 이러한 비주택거주자들의 증가는 주가취약계층들이 적절한 주거공간의 부족을 경험하며 질 높은 주거확보의 경쟁에서 밀려나고 있음을 의미한다. 

주거급여와 적정주거기준마련과 더불어 주거권 보장을 위해 필요한 또 다른 노력으로 공공임대주택의 개선을 제시할 수 있다. 주거복지 확대나 주거취약계층을 대상으로 한 주거공급의 핵심은 주로 공공임대주택 공급과 맞물려 진행된다. 주거급여를 확대한다 하더라도 현재의 부동산 시장에서 안정되고 (반)영구적인 주거공간을 확보하기란 매우 어려운 일이기 때문에 정부는 공공임대주택을 확대하고 공급함으로써 주거안정을 꾀하고자 한다. 최근 발표된 주거로드맵이나 각 지자체 또는 중앙정부의 주거복지계획에도 이 공공임대주택의 확대가 주된 내용으로 구성되는데 일면 바람직해 보이나 그 내면에는 해결해야 할 숙제를 남겨두고 있다. 

우선, 공공임대주택의 유형이다. 아마도 독자들은 영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택, 매입·전세임대주택, 5년·10년·50년 임대주택, 보금자리주택 등등 다양한 이름으로 공공임대주택을 들어보았을 것이다. 주거욕구가 다양하다보니 유형도 다양해야하는 것이 아닌가라고 반문할 수 있겠지만 이렇게 공공임대주택이 다양한 국가도 유례를 찾아보기 어렵다. 정치적인 필요와 논리에 따라 워낙에 부침이 심한 부동산 정책이다 보니 정권마다 일종의 업적처럼 새로운 형태의 공공임대유형을 늘리기 바빴다. 이렇게 다양한 공공임대주택 유형의 가장 큰 문제는 복잡성이다. 실제로 공공임대주택 유형에 따라 공급대상의 자격, 임대기간, 소득기준, 임대료 등등이 매우 상이할 뿐 아니라 그 정보가 해독하기 어려운 경우가 많고 복잡하여 웬만큼 공부하지 않고는 나의 형편과 상황에 적합한 공공임대가 무엇인지 확신하기 어렵다. 또한 어디서 정보를 찾아야 하는지도 애매하다. 

또한 공공임대주택 유형에 따라 모집시기가 모두 다르다. 실제로 한국의 공공임대주택은 지원자가 정보를 찾아서 공고된 모집기간에 접수를 하고(필요한 서류를 모두 준비하고) 탈락하면 또 다시 공고되기를 기다리며 접수를 준비해야 하는 철저한 신청주의에 기반하고 있다. 이 과정이 심플하고 준비가 까다롭지 않으면 좋겠지만 실상은 그렇지 않다. 특히 저소득층이나 주거취약계층의 경우 생활의 불안정성이나 정보접근성, 정보해독성 등 수 많은 장애물로 인해 정작 공공임대주택이 절실하게 필요한 대상들이 배제되는 아이러니한 상황이 수도 없이 발생한다. 매 번 새롭게 신청하여야 하다 보니 신청을 하고 대기를 한다는 의미도 없을 뿐 아니라 언젠가는 되겠지라는 기대나 기다림이 불가능한 구조로 이루어지고 있는 것이다. 

지금의 공공임대주택 공급 계획이나 배분 절차가 대상자의 욕구 중심으로 잘 구성되어 있는지 역시 살펴볼 필요가 있다. 지역의 욕구 중심으로 균형있는 공급 및 배분 계획이 이루어지는 것이 아니라 공급자가 결정하는 형식이다 보니 지역마다 공공임대주택이 불균형하게 마련되어 있으며 특정 지역에 집중되어 있거나 특정 지역은 어떠한 공공임대주택도 가지지 못하는 이러한 상황이 발생한다. 이에 더해 공공임대주택 배분 과정에서 대상자의 특성을 고려하지 못하는 경우도 현장에서 왕왕 발생한다. 필자가 만나 본 지체장애인은 생활시설을 떠나 독립을 계획하며 오랜 시간 동안 저축과 공공임대주택 신청을 준비하였다. 다행히도 매입임대주택에 당첨이 되었고 기쁜 마음에 집을 확인하러 방문한 순간 포기를 결정할 수밖에 없었는데 그 이유는 엘리베이터가 없고 계단식의 2층에 당첨되었기 때문이다. 이러한 사연은 무수히 존재한다. 공공임대주택의 공급과 배분이 대상자의 상황과 욕구, 특성을 고려하지 않는다면 그 취지와 효과성은 반감될 것이 자명하다. 

최근 공공임대주택의 확대를 외치며 많은 물량이 공급될 것으로 기대할 수 있지만 여전히 공공임대주택의 재고율은 OECD 평균에 미치지 못한다. 국토교통부의 재고율은 2017년 6.7%로 나타났으나 이는 모든 유형의 공공임대주택의 유형에 대한 재고율로 실제 주거안정성을 돕고 공공임대주택의 본 취지에 가장 적합한 장기공공임대주택 유형만을 뽑아 재고율을 추산하면 4.3%대로 떨어진다. 한국의 공공임대주택유형에는 현재 공공성을 의심할 수밖에 없는 민간 건설사의 이익 창출에 도움이 되고 장기성과 안정성, 그리고 공공성을 헤치는 유형까지 포함되어 있어 재고율을 따질 때도 주의가 필요하다. 주거로드맵이 발표가 되고 곧 OECD 평균 재고율 8%를 웃돌 것이라는 장밋빛 낙관이 보도되었지만 실제로 그 내용을 살펴보면 많은 경우 장기공공임대주택의 증가폭은 그다지 만족스럽지 않다. 

과열되는 주택시장 안에서 안정적 주거확보를 원하는 대상은 많고 공공임대주택의 공급을 무한정 늘릴 수는 없다 보니 작은 파이 안에서 누구에게 우선순위를 두고 공공임대주택을 배분해야하는가라는 논쟁도 벌어진다. 저출산과 청년빈곤의 사회적 요구에 따라 주거로드맵과 공공임대주택 공급 계획에서 신혼부부 및 청년에 대한 주거공급의 계획이 눈에 띈다. 이에 비해 저소득층과 주거취약계층에 대한 주거공급계획은 그 증가폭이 상대적으로 적어 다소 후퇴한 모습이다. 각자의 입장에 따라 우선순위를 어디에 두어야 하는가에 대한 주장도 상이하다. 결국 이는 작은 파이를 가지고 다투는 상황이며 파이를 충분히 효과적으로 늘리거나(가장 바람직한 선택일 것) 또는 파이 배분에 있어 근거와 논리를 가지고 배분 계획을 세워야 어느 정도 해소가 될 것이다. 실제 현재의 공공임대주택 공급계획에서의 배분 기준은 논리가 배제되어 있다. 왜 신혼부부에게 20만호이며 청년에게는 19만호인지, 고령자에게는 왜 5만호가 공급되는지 등에 대한 근거가 부족하다. 

결국 공공임대주택 정책이 세밀하고 효과적으로 재편될 필요가 있다. 과거의 시혜적인 공공임대주택 정책은 이제 더 이상 시민들의 호응을 얻어내기 어렵다. 권리로서의 주거권에 대한 인식이 증가하고 주택시장에서 소외되고 경쟁력을 확보하기 어려운 대상들이 날로 늘어나고 있다. 민간시장은 이미 이러한 대상들에 대해 공정한 경쟁 환경을 만들어주지도 못할 뿐만 아니라 보호능력을 상실하였으며 결국 공공의 역할은 늘어날 수밖에 없다. 다행이라면 주거복지분야의 한계과 문제점을 인식하는 시민들이 늘어나고 있다는 것이며 주거복지의 공백과 전달체계의 모순을 해결하기 위해 주거복지서비스들이 만들어지고 있으며 주거복지에 대해 논의하고 이야기하는 비중도 증가하였고 정책의 변화도 느리긴 하지만 일어나고 있다는 것이다. 여전히 공공임대주택의 유형통합과 대기자명부의 도입, 지자체 역할의 강화와 공급계획 참여, 효과적인 전달체계 구성을 위한 노력, 민간임대시장 및 부동산 전반에 대한 규제 등이 선결되어야 하는 주요 과제로 남아있다. 그 어느 것도 이미 고착화된 체계 안에서 쉽지 않다. 하지만 많은 시민이 주거권의 중요성을 인식하고 국가의 역할을 지속적으로 요구한다면 변화는 가능하다고 믿으며 원고를 마친다.

1) 주택구매가격배수(PIR)이 적절한 지표인지에 대해서는 이견이 있을 수 있으나 일반적으로 주택가격의 부담 정도를 비교하는 지표로 널리 활용됨에 따라 본고에서 활용함. 

2) 문준혁 (2016). 주거권 보장에 대한 사회보장법적 검토-『주거기본법』을 중심으로. 사회보장법연구. 5(1), 31-64. 

3) 주거급여는 다른 급여와 달리 부양의무자에서 자유로운 특징이 있다.

4) 주거복지재단 (2019). 취약계층 주거실태조사 결과 보고서. 

5) 일반적으로 비주택에 포함되는 주거형태로는 고시원, 고시텔, 판잣집, 비닐하우스, 움막, 숙박업소의 객실, 일터 일부 공간이나 다중이용업소 등이 포함된다. 

6) 심지어 공공임대가 아닌 ‘공적’임대라는 모호한 표현으로 포장하는 경우도 발생한다.