본 글은 대전참여자치시민연대가 창립 20주년을 맞아 지난 2015년 4월 28일 개최한 토론회에 발제했던 자료를 한국NGO학회지에 게재하기 위해 학술논문에 맞도록 재구성한 글입니다. 

본 글은 대전참여자치시민연대 20년 활동을 평가진단해보고 향후 바람직한 개선방향을 모색해 보는데 목적이 있습니다. 특히 기존 NGO활동 평가가 객관적인 방법론에 입각한 평가가 아닌 경험자 또는 관찰자 시각에서 주관적으로 평가진단하는데 그쳤다면, 이번 글은 지역NGO의 정체성을 고려 '재정', '조직', '활동 및 전략'이라는 세 분야에 대한 평가범주를 만들고 이를 토대로 NGO활동 성과물에 대해 양적/질적 분석을 시도하여 객관적인 평가를 도출하고자 시도한 글입니다.

부족한 글이지만, 필요로 하시는분들은 다운받아 활용하시기 바랍니다. 

20150620 한국NGO학회 원고.pdf

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2015년 한해동안 대전고등학교 국제고 전환을 둘러싸고 찬반 논란이 뜨거웠다. 지난 12월 16일 대전광역시의회가 본회의를 개최하고 ‘공유재산 관리계획 동의안’을 부결시키면서 대전고 국제고 논란은 일단락 되었지만, 대전고 국제고 전환 과정에서 드러난 문제점과 시사점은 결코 적지 않다.

먼저, 대전고 국제고 전환을 둘러싸고 지역사회는 물론, 대전고등학교 동문회 등 이해당사자들간에 첨예한 찬반 논쟁을 빚었다. 특히, 대전고 동문들은 찬반이 나뉘어져 결국 동문들끼리 폭행을 하면서 고소고발논란까지 불러 일으켰다.

필자는 대전고 국제고 전환 논의를 바라보면서 뭔가 좀 잘 못되었다라는 생각을 쭉 해 왔었다. 당장, 정책결정 과정에 심각한 문제가 있다는 생각을 해 왔는데, 국제고가 대전에 필요하다면 교육청이 필요성과 명분을 만들어서, 시민들에게 알리거나 설득해서, 입지 등을 결정하면 될 것을 문제는 지난해 3월부터 대전고등학교를 국제고로 전환하겠다는 결론을 내 놓고 추진하다 보니 동문들끼리도, 시민들끼리도 찬반으로 갈려, 심각한 갈등을 빚었다고 생각된다.

대전 지역에 국제고가 필요하다는 얘기가 처음나온 것은 과학벨트비지니스벨트를 조성하면서 관련 계획에 연구원 자녀를 위해 과학벨트 부지에 국제고를 만들겠다는게 배경이 되었다. 그런점에서보면 국제고가 대전에 궂이 필요하다면, 왜 필요하고, 모집인원과 규모, 입지 등에 대한 논의가 교육청을 중심으로 시민들과 이해당사자들간 활발하게 이루어지는게 상식적인 정책 추진 절차일 것이다.

뿐만아니라, 대전고 국제고 전환을 추진했던 주체를 살펴보면, 대전광역시교육청이 아닌 정치권이나 동문회가 주도한것도 문제였다고 생각된다. 이는 지난 2012년도에 논란이 되었던, 신탄진중앙중학교에 과학고를 만들려다 실패했던 사례와 유사한 것이다. 즉 신탄진 중앙중학교를 폐교하고, 그곳에 과학고를 만들려다가 백지화 되었던 사례로, 당시에도 국회의원을 중심으로 정치권에서 과학고를 신탄진에 유치하려는 의도로 추진하다, 해당학교인 신탄진중앙중학교 학부모들을 중심으로, 반대하면서 백지화 된바 있다.

그때나 지금이나 공통점은 정치권이 이런 정책방향을 주도하면서 논란을 키웠다는 점이다. 당시에도 국회의원 이름이 오르내렸고, 이번에도 대전고 출신 전 국회의장과 국회의원들 이름이 거론되었다.

대전고 국제고 전환을 둘러싼 정책결정과정과 추진과정에서의 문제점은 크게 두가지로 요약된다. 첫째, 정치권이 지역교육 현안을 다룰 때 의견이 있다면 대전시교육청과 의회를 통해 국제고 전환에 대한 당위성에 대한 조사도 하고, 이해당사자 및 시민들로부터 여론수렴도 해야 하는데 정치권이 결론을 내 놓고 관련정책을 밀어붙이려다 이번처럼 논란이 커졌다고 본다.

둘째, 결국 이번 대전고 국제고 전환은 교육현안이다. 그런점에도 대전광역시교육청이 주도적으로 이문제를 풀었어야 했는데, 이웃동네 불구경하듯이 하면서 논란을 더욱더 키웠다고 생각된다. 시교육청은 억울하다고 하겠지만, 이번 사안은 분면 교육현안이고, 토론회 개최 등 여러번 뒷북친게 사실, 결국, 이눈치 저눈치 보다가, 논란을 키운 것은 아닌지 하는 생각이 든다.

어쩌면, 지난 2012년 신탄진 과학고를 추진하려다 실패했던 사례가 있다면, 반면교사로 삼았어야 했고, 이번에 이런 과오를 되풀이 하지 않았어야 했는데, 또다시 되풀이 되었다는 점에서, 대전의 정치력, 행정력에 대한 문제점을 탓하지 않을 수 없다.

다원화된 사회에서 각종 가치갈등은 불가피하다. 그런점에서 가치갈등을 해결하는 첫걸음은 가치개념과 가치모형을 이해하고 개인차원에서 조직차원으로 더 나아가 사회차원으로 가치진행을 고도화하면서 공동체에 기여하는 방향으로 지방정부는 ‘가치갈등’을 계속적으로 조정 및 합의하기 위해 온몸주의적으로 노력해 나가야 한다.

또한, 지방정부는 가용한도 안에서 최신 최고의 지식과 정보를 축적하고 이해하며 시민들과 공유할 수 있어야 하며, 책임있는 인식과 자세, 좋은 삶을 영위하는데 기여하는 진보적인 가치를 선택해야 하며, 가치갈등을 사전에 예견하고, 철저하게 대비해야 한다.

안타깝지만, 대전고 국제고전환 논란을 지켜보면서 드는 생각은, 지방자치가 제대로 정착하려면 아직 멀었구나란 생각을 하지않을 수가 없다. 지금부터라도 단순히 국제고 하나를 설립하는 차원이 아니라 미래 대전교육에 미치는 영향까지 고려한 정책결정이 되길 간절히 기원해 본다.

참고로, 국제고등학교는 1998년도 부산국제고등학교가 만들어지면서 시작된 우리나라 특수목적 고등학교의 한 형태로 이해하면 된다. 현재 전국에 7개 학교가 개교중이고, 가까운 세종시에도 2013년도부터 국제고가 설립 운영중에 있으며, 1년에 전국적으로 1,084명이 국제고에 입학하고 있는 것으로 드러나고 있다. 이들 국제교의 등록금이 많게는 1,752만원이나 되는데도, 경쟁률이 상당히 높은 편이라 일각에서는 귀족학교, 특권학교라고 비판하고 있기도 하다. 하지만, 대전고등학교의 경우 공립형이기 때문에 등록금은 일반 공립고등학교와 크게 다르지 않다.

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촛불민심으로 대변되는 대통령탄핵 국면은 개헌논의를 본격화 할 수 있는 절호의 기회를 맞이하고 있다. 각종 여론조사에서도 개헌의 필요성에는 대체로 공감하고 있으며, 개헌시기 또한 대선 후 추진 여론이 가장 높다. 하지만 현재 여야 정치권에서의 개헌논의는 대통령제의 폐해나 권력구조 개편에만 매달리고 있다. 한마디로 기득권 정치세력간의 이합집산이나 권력연장의 도구로 활용되고 있다는 느낌이다. 기득권화되어있는 정치권력 스스로를 개혁하려는 노력과 우리사회의 누적된 모순과 적폐를 타파하기 위한 의식적 노력은 부족해 보인다. 더욱이 개헌논의와 관련한 국민적 공감대를 형성하기 위한 절차와 과정은 더더욱이 부족해 보인다.

개헌을 주도할 정치권은 각 정당의 이해관계와 대권주자간의 유, 불리에 따라 상이한 입장을 보이고 있다. 단하나 제왕적대통령제를 바꾸어야 한다는데는 여야 모두 의견을 일치시키고 있는 것으로 보인다. 하지만 대통령제 하나 바꾼다고 해서 개헌이 완성되는 것은 아니라는 것은 분명해 보인다. 촛불민심은 구체제&적폐세력을 청산하자는 것이자 새로운 미래 만들자고 요구하고 있다. 당장 개헌을 요구하는 여야 정치권의 일부 정치인들과 다르게 개헌의 의미와 목표에 대해 촛불민심은 분명하게 인식하고 있는 것으로 보인다.

현재 정치권에서 논의되고 있는 개헌논의의 내용은 첫째, 권력구조 개편(4년중임 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제 등) 둘째, 기본권과 사회권(소수자와 약자배려 등 미래가치) 셋째, 자치권(인사, 재정 등의 지방분권형 개헌 등) 넷째, 통일과 영토조항 수정 등으로 이해된다. 특히 현행 헌법의 지방자치 관련 내용은 117조, 118조 두 개 밖에 없다. 따라서 제대로된 분권형 개헌이 이루어지려면 향후 개헌 논의과정에서 분권 및 자치권 관련 내용을 담아야 한다. 첫째 지방자치와 분권이 국가체제의 기본원리임을 헌법 전문에 분명하게 규정해야 하며, 둘째 현행 헌법에서는 지방자치단체의 역할이 <주민복리에 관한 사무와 재산관리>로 한정되어 있다는 점에서, <지방정부가 권한과 책임을 가지고 주민복리에 관한 모든 사무를 처리>한다로 바꾸어야 하며, 셋째 각종 자치권(자치입법권과 자치조직권 확대, 자치재정권 강화 등)의 강화, 넷째 직접민주주의(국민발안제도, 국민투표제, 국민소환 대폭 확대 및 강화) 강화, 다섯째 자치경찰제 도입 등, 여섯째 지역대표 비례대표제 도입 & 지역정당을 허용 등의 분권적 가치를 이행할 수 있는 여타의 내용을 담아내야야 한다.

그러나 안타깝게도 현재 정치권에서 논의되고 있는 개헌논의의 핵심은 조기대선국면의 원포인트 개헌을 완성하자는 주장과 같은 정치적 논리일 뿐이다.

따라서 촛불민심을 대변할 수 있는 개헌논의 될 수 있도록 해야 한다. 개헌논의에 국민이 참여할 수 있도록 해야 한다. 이에 대선후보들은 대선공약으로 개헌로드맵을 제시하고 이행해야 하며, 87년 개헌의 오류를 수정하고, 진정한 개헌을 완성하기 위해서는 개헌추진에 촛불민심이 반영되어야 한다. 이를테면 (가칭)개헌추진범국민운동본부 등 구성으로 개헌목소리 낼 수 있는 통로를 만들어야 한다. 당분간 대의민주주의를 대체한 광장민주주의가 이들을 감시하고 견제해야 한다. 이를통해 백년지대계 통일한국의 미래상 그리고 누적된 적폐를 청산할 수 있는 국민합의의 개헌을 완성해야 할 것이다.

이상.

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<들어가는 말>

사회의 지배적인 가치와 개인의 가치는 상호작용을 하기도하고 소멸하기도 한다. 공공활동 또한 가치의 문제와 불가분의 관계에 있다. 복지정책의 사례에서처럼 그 사회의 지배적인 가치에 따라 정부정책의 방향과 기조가 달라질 수 있다. 특히 지방자치 시대에서 있어서 단체장이나 관료중심의 정책결정이 미치는 영향은 지역민들의 삶의 질에도 커다란 영향을 미치게 된다.

책에서 서술하고 있는 독일 베를린 장벽 경비병의 사례처럼, 우리와 다른 독일인들의 가치관을 바라보면서, 권한과 책임의 문제에 대한 우리사회의 보편적 가치관은 합당한 것인가?라는 의문을 갖게된다. 이 책에서는 공공활동가는 ‘비판적 태도’를 견지하면서 공동체구성원들을 설득하고 동의를 구하여 좋은 가치를 선택하거나 창조하고 이를 실현하도록 앞장서야 한다고 강조하고 있다.

그런점에서 우리실정에 맞는 사례를 통해 가치갈등의 문제점은 무엇이며, 가치갈등을 극복하기 위한 올바른 가치선택은 무엇인지 살펴보고자 한다.

<사례분석 / 월평동 마권장외발매소 이전 논란>

① 사업의 개요

지난 6.4지방선거에서 대전지역 특히 서구지역에서 최대 선거 이슈중에 하나는 월평동 마권장외발매소 이전이었다. 월평동 마권장외발매소는 지난 1997년에 계룡건설 사옥에 설치되었으며, 2012년 기준으로 월평동 마권장외발매소를 이용하는 이용객이 총 39만8천2백59명, 총매출 2천5백3억, 잃은 돈인 675억, 대전시 세수 178억원을 보이고 있는 시설이다.

월평동 마권장외발매소 개장 이후 대전시민들과 인근 주민들은 도박중독 뿐만 아니라, 주말이면 불법주차로 인한 교통난과 인근의 유흥시설 밀집에 따른 교육과 주거환경 악화 등의 심각한 생활권의 침해를 받으면서, 몇 년전부터 월평동 주민 및 상인들을 중심으로 마권장외발매소 이전을 요구하는 목소리가 분출하고 있다.

② 가치갈등 내용

지난 1997년도에 월평동에 마권장외발매소를 설치할 당시 시민단체를 중심으로 일부 시민들은 반대를 하였으나 지역주민들과 상인들은 적극 찬성했던 사안으로 심각한 가치갈등을 겪었던 사안이었다. 당시 찬성측 주장의 주요 골자는 대전시민들에게 레저기회 제공을 비롯 월평동 일대 상권 및 지역경제 활성화와 지방세수 증대 논리가 지배적이었다.

반면에 반대측 시민단체는 타지역 실태조사를 통해 대전시민의 도박중독 우려와 상권활성화에 역행하고, 불법주차로 인한 교통난과 인근의 유흥시설 밀집에 따른 교육과 주거환경 악화 등의 심각한 생활권의 침해 등의 문제를 제기했다.

③ 교훈

이상과 같이 향후 지역주민들에게 미칠 중차대한 가치갈등에 대해 올바른 가치합의를 이뤄내야 할 대전시나 서구청 등은 반대측 주장에 대한 최소한의 과학적 검증 절차도 없이 처음부터 지역경제 활성화와 지방세수 증대 논리만 내세운 채 마권장외발매소 설치를 쉽게 허가해 버렸다.

1997년 개장 이후 월평동 일대 상권 활성화는커녕, 대전시민들의 도박중독 뿐만 아니라, 주말이면 불법주차로 인한 교통난과 인근의 유흥시설 밀집에 따른 교육과 주거환경 악화 등의 심각한 생활권의 침해를 받으면서, 건전한 레저시설로 많은 이용자들이 찾아와서 주변지역의 경기활성화에 도움이 된다는 장밋빛 청사진은 이미 허구였음이 드러나면서, 개장 당시 찬성했던 상인들마저 대책위원회를 만들어 마권장외발매소 이전을 촉구하고 있는 상황이다.

안타까운 것은 과거 잘못된 정책결정으로 인해 심각한 사회적 휴유증을 초래하고 있음에도 불구하고 어느누구도 책임지려는 자세를 보이지 못하고 있으며, 지금도 그런 잘못을 되풀이하고 있다는 것이다.

④ 기타사례

위의 사례이외에도 가치갈등에 대한 공공기관의 올바른 가치선택을 잘못하면서 심각한 지역사회문제로 비화되었던 사례는 한둘이 아니다. 대표적인 것으로는 지난 2003년 대전시가 추진하려다 시민단체의 반대로 실패했던 대전경륜장 건설과 지난 2010년 개장했다가 사업타당성 검토 및 입지적합성에 심각한 문제로 인해 폐쇄된 보문산 아쿠아월드 문제, 그리고 지난 2012년 대전엑스포과학공원 롯데테마파트 조성 논란 등이 있다.

지방자치가 시행된지 24년이되어가고 있는 지금까지도 지역의 리더와 관료집단, 그리고 지역의 주류언론이나 토호기득권 집단은 지역의 운명을 결정할 중요한 정책결정 과정에서 여전히 지역경제활성화와 외자유치, 민자유치는 무조건 좋은것이라는 잘못된 가치(선입관)에 사로잡혀 비판적 입장에서 사안을 바라보려는 자세와 가치중립적인 판단을 위한 노력을 게을리 하면서 심각한 가치갈등으로 인한 인적, 물적 낭비를 초래하고 있다.

<결론>

다원화된 사회에서 각종 가치갈등은 불가피하다. 그런점에서 가치갈등을 해결하는 첫걸음은 가치개념과 가치모형을 이해하고 개인차원에서 조직차원으로 더 나아가 사회차원으로 가치진행을 고도화하면서 공동체에 기여하는 방향으로 공공활동가는 ‘가치갈등’을 계속적으로 조정(가치조정)하고 ‘가치합의’를 위해 온몸주의의 노력을 쏟아야 하며, 좋은 지도자는 특별히 역동적인 가치의 선택, 창조, 실현의 과정을 관리할 수 있는 능력, 자세를 갖추고 이에 헌신해야 한다.

또한, 공공활동가는 가용한도 안에서 최신 최고의 지식과 정보를 축적하고 이해하며 활용할 수 있어야 하며, 책임있는 인식과 자세, 좋은 삶을 영위하는데 기여하는 진보적인 가치를 선택해야 하며, 가치갈등을 사전에 예견하고, 철저하게 대비해야 한다.

이를 위해 가치합의의 제도를 구축하고, 민주적이고 이성적인 가치합의의 관행과 문화를 가꾸고 정착시키는데 특별히 노력해야 하며, 특히 가치의 선택이나 창조와 함께 그 실현을 위해서 올바른 절차와 방법을 채택하는 ‘온몸주의’의 노력이 반드시 필요한다. 

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