벼룩 간 빼 먹는 과두정치

이태호 참여연대 사무처장

20대 총선에 적용될 선거법 개정의 법정 시한은 총선 6개월 전(2015년 11월13일)이었지만 한참 지났다. 올해 1월1일부터 현행 선거구가 무효화된 상태다. 새누리당과 더불어민주당 원내지도부는 2월23일 본회의를 사실상의 처리 마지노선으로 보고 있는 것 같다. 만약 2월23일에도 선거법 개정안을 처리하지 못하면 총선을 연기해야 하는 극단적인 상황이 발생할 수도 있다고 한다. 걱정스러운 일이긴 하다.

하지만, 대통령의 행보나 두 원내교섭단체들의 행보를 보면 긴박감은커녕 한가로움마저 느껴진다. 국회나 대통령의 요즘 관심사는 선거구 획정안 처리와 대통령 관심 법안의 연계 여부이지, 선거구 획정 자체는 아닌 것처럼 보인다.

사실 대통령과 집권여당은 대통령 관심 법안 처리를 연계하는 방법으로 선거구 획정안 처리를 한 달 가까이 지연시켜왔다. 나는 집권여당이 밀고 있는 대통령 관심 법안들이 백해무익한 법안이라고 생각하고, 따라서 선거구 획정과 연계해서는 안된다는 입장이지만 그걸 구구절절 얘기하고자 펜을 든 것이 아니다. 집권여당과 제1 야당의 행보로 미루어볼 때 선거법 개정과 관련된 주된 뒷거래는 이미 오래전에 끝났는데, 그 거래 내용이 유권자의 권리를 도둑질하는 후안무치한 것이었다는 점을 기록으로라도 남겨둬야겠다고 생각하기 때문이다.

새누리당과 구 새정치민주연합(현 더불어민주당) 원내지도부는 지난 1월24일 “현행대로 국회의원 정수를 300명으로 유지하되, 지역구를 253석으로 현재보다 7석 늘리고 대신 비례대표를 54석에서 47석으로 줄이기로 합의”했다. ‘1등 뽑기 승자독식’ 방식으로 선출하는 지역구를 늘리고 정당득표율에 비례해 의석을 배분하는 비례대표 수를 줄임으로써 선거제도 전반을 더욱더 승자독식구조로 개악한 셈이다.

이 과정에서 지역구 의석과 비례대표 비율을 200명 대 100명으로 하고, 각 당에 배분하는 의석수를 정당득표율과 연동하자는 중앙선거관리위원회의 선거법 개혁안은 최근 보기 드문 혁신적인 것이었으나 오간 데 없이 사라지고 말았다. 중앙선관위 안대로 연동형 비례대표제가 전면화될 경우 현 의석 분포는 크게 달라질 것이 명확하다. 예를 들어 19대 총선에서 각 당이 얻은 득표수를 기준으로 시뮬레이션을 해보자. 19대 총선에서 집권여당과 제1 야당은 자신들이 얻은 득표율 총 79.3%(새누리 42.8%+민주 36.5%)는 총 300석 중 238석의 가치가 있는 것이지만 두 정당은 총선 결과 41석이나 더 많은 279석(152석+127석)을 확보했다. 만약 선관위의 개혁안이 적용되었다면 신생정당이나 소수정당은 현재보다 41석을 추가로 얻을 수 있었던 셈이다.

집권여당과 제1 야당이 연동형 비례대표제로의 개혁안을 거부하는 데 담합함으로써 20대 총선에서 소수정당이 원내에 진출할 가능성은 더 희박해졌고, 두 거대정당을 지지하지 않는 20.7%의 유권자들은 더 큰 손해를 보게 되었다. 벼룩의 간을 빼먹는 과두정치가 더 강화되었는데 어떻게 새 정치를 기대할 수 있겠는가!

물론, 핑계는 있다. 2015년 헌재 판결에 따라 지역구별 인구편차를 최대 3 대 1에서 2 대 1로 줄이면 농어촌 지역구 수가 줄어 지역 대표성 보장을 위해 부득이 지역구 수를 늘리지 않을 수 없었다는 것이다. 하지만, 근본적인 정치개혁 방안을 외면한 것을 정당화하기엔 군색하다. 농어촌 지역 대표성을 보장하려면 농민이나 어민 혹은 특정 지역 출신의 비례대표를 공천하는 것이 더 나을지도 모른다.

한마디만 덧붙이자. 기왕 선거법 개혁이 물 건너간 것이라면, 개악된 현재 합의안만이라도 빨리 처리해주길 바란다. 선거구 획정이 늦게 결정될수록 현직 정치인들에게만 유리하지 않은가!

* 이 글은, 2016년 2월 19일자 경향신문에 실린 기고문입니다.

원문 보기 >> http://news.khan.co.kr/kh_news/khan_art_view.html?artid=201602182045165…

참여연대 회원 정치 사랑방 1st 

정치를 바꾸기 위한 참여연대 회원들의 선택!

정치가 불만입니다. 국회가 맘에 들지 않아요. 근데 잘 안 뀌고 맨날 그대로예요. 

그런데 국회의원을 뽑는 방식, 국민의 대표기관인 국회를 구성하는 지금의 방식이

정말 최선의 방법인지 의문을 품어보신 적 없으세요?

내년 국회의원 선거를 앞두고, 국회에서 선거제도 개편을 논의하고 있습니다.

선거구를 어떻게 나눌까, 비례대표는 줄이자, 늘리자, 권역별로 비례대표제를 도입하자는 것을 두고 갑론을박 중입니다. 

국회의원을 뽑는 방식, 국회를 어떻게 구성할 것인가는 국회의원들이 결정할 문제일까요?

대표를 뽑는 유권자, 국민이 정해야 할까요? 
유권자와 국민에게 좋은 선거제도에 대해 참여연대 회원들과 이야기를 나누어 보는 자리를 마련했습니다.

○ 일시 및 장소 : 2015년 9월 23일(수) 늦은 7시, 참여연대 옥상

○  프로그램 

<서로 알기> 

- 자기 소개와 함께 ‘내가 생각하는 더 좋은 국회를 만들기 위한 방법’ 발표

<파헤쳐보기> 

- 우리 선거제도에 숨겨진 불편한 진실 
- 미워도 국회를 버릴 수 없는 이유
- 그래서 뭘, 어떻게 바꿔야 하나? 

<생각나누기> 

- 공감하는 것 
- 공감되지 않는 것
- 우리가 해볼 수 있는 행동 

<함께 행동하기> 

- 불공정한 선거제도 바꿔 정치를 바꿉시다! 서명하고 지역구 의원에게 보내기 

국회 정개특위는 ‘비례의석 비율 확대’ 획정위에 제시하라

18%에 불과한 현재 비례의석 더 축소하는 것은 정치개악
다양한 민의 반영하는 선거제도 개편이 정개특위의 책무

선거구획정위원회가 국회에 획정기준과 의원 정수 등을 내일(10일)까지 확정해달라고 다시 한 번 요청했다. 2015정치개혁시민연대는 국회 정개특위가 ‘비례대표 의석 비율 대폭 확대’를 획정위원회에 제시할 것을 촉구한다. 또한 세비와 정당보조금 축소를 전제로 의원정수를 약 360석 확대하는 안을 획정위에 제시하기 바란다. 

현재 300석 중 54석, 18%에 불과한 비례대표 의석 규모로는 유권자의 표심을 제대로 반영하기 어렵다. 소선거구제 하에서 생기는 천 만 표의 사표(死票)를 되살리고, 지역구 대표만으로 제대로 대표할 수 없는 다양한 계층의 사회갈등을 조율하기 위해 비례대표 확대가 절실하다. 이는 오랫동안 학계와 시민사회, 정치권 등이 강조해온 바다. 지난 7월 참여연대가 진행한 선거·정당 전공 정치학자 설문조사 결과, 응답자 71.2%가 비례대표제를 강화해야 한다고 답한 것에서도 확인할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 새누리당은 총 의석수 300석을 고정해둔 채 지역구 의석 증가에 따라 비례대표 의석을 줄이자는 입장이다. 지금보다 비례의석을 더 축소하는 것은 정치개혁이 아니라 개악이다. 거대 정당의 정치적 기득권을 깨고, 다양한 민의를 고르게 대변할 수 있도록 비례의석 비율을 확대하는 것이 바람직한 선거제도 개편의 방향이며, 이것이 국회 정개특위의 책무다. 

국회 정치개혁특위, 비례대표 확대 방안 마련해야 

시민단체, 김태년 국회정치개혁특위 야당 간사 면담
비례대표 확대 위해 의원정수 확대도 적극 논의해야

어제(7/14). 오후 4시, 시민사회단체연대회의 산하 정치개혁특위 소속 참여연대 의정감시센터 조성대 소장(한신대 교수), 민주사회를위한변호사모임 정치개혁특위 좌세준 변호사, 참여연대 박근용 협동사무처장은 국회 정치개혁특위 야당 간사인 새정치연합 김태년 의원을 면담하였습니다. 이 자리에서 시민단체들이 발표한 정치개혁방안을 소개하고, 국회가 선거제도의 전면 개편 등 정치개혁을 위한 법 개정 논의에 박차를 가해줄 것을 촉구했습니다. 

특히 선거제도 개혁의 핵심은 비례성을 높이는 것이며, 지역구 의석을 지키기 위해 비례대표를 줄이는 일은 결코 없어야 한다고 밝히고, 국회가 비례대표 확대 방안을 적극 논의해 줄 것을 주문하였습니다. 또한 비례대표 확대를 위해 예산 등의 동결을 전제로 의원 정수를 확대하는 방안도 적극 논의할 것을 촉구하였습니다. 시민단체들의 제안에 대해 김태년 간사는 국회 정치개혁특위 활동 시한인 8월 31일까지 정치개혁 방안의 입법을 위해 최선을 다하겠다는 입장을 밝혔습니다. 

시민사회단체연대회의는 지난 6월 30일, 전국 174개 단체 연명으로 정치개혁방안(별첨)을 발표하고, 이 의견을 전달하기 위해 국회 정치개혁특위 이병석 위원장과 여당 정문헌 간사, 야당 김태년 간사에게 면담 요청을 한 바 있습니다. 이에 대해 김태년 간사가 가장 먼저 응해주어 어제(7/14) 면담이 진행되었고, 이병석 위원장과 정문헌 간사와의 면담도 지속적으로 추진할 예정입니다. 

※ ‘시민사회단체연대회의 정치개혁특별위원회’ 소개
시민사회단체연대회의는 전국 500여개 시민사회단체가 참여하고 있는 시민사회단체들의 상설 연대기구이며, 그 산하에 정치개혁특별위원회를 운영하고 있습니다. 현재 연대회의 정치개혁특별위원회의 공동운영위원장은 한국여성단체연합(박차옥경 사무처장)과 참여연대(이태호 사무처장)가 맡고 있으며 한국YMCA전국연맹, 흥사단, 환경정의, 한국여성민우회 등이 참여하고 있습니다. 

<2015 시민사회단체 정치개혁방안> (2015.6.30. 174개 단체 공동발표)

사표는 없애고! 정치 독점은 깨고! 유권자 권리는 되찾고!
2015 시민사회단체가 제안하는 정치개혁방안 

1. 사표를 줄이고 대표성을 높이자 

 

현행 국회의원 선거제도는 단순다수 소선거구제이기 때문에 당선자를 제외한 나머지 후보를 지지한 표는 모두 사표(死票)가 됨. 지난 19대 국회의원 선거에서는 전체 투표수 가운데 47.6%의 표가 사표가 되었음. 
다수의 사표가 발생하는 소선거구제의 제도적 한계를 보완하기 위해서 정당별로 득표한 만큼 의석을 배분하는 비례대표제도가 있지만, 비례대표 의석이 총 의석 300석 중 54석에 불과해 효과를 내기 어려움. 
표의 가치를 동등하게 하고, 버려지는 표를 줄이고, 직역과 계층, 소수자 등 다양한 의사가 고르게 반영되도록 선거제도를 전면 개편하는 것이 시급함. 

① 비례성 높은 선거제도로 개편 

- 정당별 득표율에 따라 의석을 우선 배분하는 독일식 정당명부 비례대표제(지역구와 비례대표 의석비율이 1:1인 혼합 연동형 비례대표제)를 도입하는 것이 바람직하며, 단계적으로 도입할 경우 지역구와 비례대표 의석 비율을 최소한 2:1이 될만큼 비례대표 의석을 대폭 확대해야 하고, 비례대표 확대를 위해 필요하다면 의원 정수도 확대해야 함. 

 

② 의원 1인당 인구수를 법제화 해 의원 정수 확정 

- 국회의원 정수는 국회의원 1인당 인구수를 법제화하고 이를 기준으로 정하는 것이 바람직함. 최소한 의원 1인당 대표하는 인구수는 민주화 이후 개정 헌법의 정신을 반영해 1988년 총선에서 적용된 의원 1인당 인구수 14만 5천명 이내로 정하는 것이 바람직함(현재는 의원 1인당 인구수 16만 8천 여 명에 달함). 의원 정수 확대 시, 국회는 국회의원 지원 예산 혹은 정당에 지급되는 국고보조금 등을 축소하고 국회운영을 보다 투명하게 개혁하는 등의 방식으로 자구책을 마련해야 함. 

 

③ 비례대표 의석 확대 

- 현행 소선거구제에서 특정 정당의 특정 지역 독점 현상을 완화하려면 권역별 비례대표제를 도입하는 것이 바람직함. 단, 이 제도의 효과를 얻기 위해서는 현재 전체 의석에서 비례대표 의석 비율을 지역구의 최소 2:1 수준으로 확대하거나 또는 비례대표 의석을 최소 100석 이상으로 늘려야 함. 

 

④ 선거구간 인구 편차 조정으로 약화되는 지역 대표성 보완 

- 2014년 10월 30일, 헌법재판소가 최대 선거구와 최소 선거구 간 인구비례 허용 기준을 현행 3 대 1에서 2 대 1로 조정하라는 결정을 내림에 따라 농어촌 지역과 같이 인구수가 적은 지역의 대표성이 약화되는 것을 보완하기 위해 공직선거법에 ‘4개 자치구․시․군을 초과해 하나의 선거구를 마련할 수 없다’는 획정 기준을 법제화함.  

 

 

2. 정치 독점 구조를 깨자  

 

기성 세력과 신진 세력, 거대 정당과 소수 정당의 공정하고 활발한 경쟁은 정치발전의 자양분임. 그러나 우리 정치제도는 선거와 정당 지원, 국회 운영 등에서 기성 거대 정당과 현역 국회의원에게 너무 유리하고 균형을 잃었으며, 이는 기득권을 확보한 정당과 정치인이 정치를 장기간 독과점하는 배경이 되고 있음.
기득권 세력의 정치 독점을 유지, 대물림하기 위한 현행의 정치 제도를 개혁해 새로운 세력과 기성 세력간의 공정하고 활발한 경쟁을 통해 정치발전이 가능하도록 해야 함. 

① 각 정당의 민주적인 공천 실행 약속 

- 정당의 공천이 밀실 공천, 계파 공천이라고 불리면서 선거 때마다 갈등의 원천이 되고 있고, 이로 인해 정당에 대한 유권자들의 불신이 더욱 가중되고 있음. 정당은 공천과정과 결과에 대한 국민적 신뢰를 회복하기 위해 상향식 공천을 비롯해 민주적인 공천 방식과 기준을 마련하고 실행해야 함.

 

② 여성의 정치참여 확대

- 19대 국회에서도 여성 의원은 전체 의원 중 15.6%(47명)로 남성에 비해 여성의 정치참여 수준이 저조한 실정임. 여성의 정치대표성 확대를 위해 마련한 ‘여성 정치할당제’의 실효성을 높이기 위해, 국회의원 비례대표 남녀 교호순번제를 준수하지 않을 경우 공직선거법에 실질적인 제재조치를 마련해야 함. 아울러 지역구 여성할당 30% 권고 조항을 의무 조항으로 변경하고 벌칙조항을 신설해야 함. 

 

③ 정당설립의 자유 보장

- 현현 정당법은 서울에 중앙당을 두어야하고 전국 5개 광역시․도에 시․도당 등을 두어야 정당설립이 가능하도록 제한하고 있음. 이는 시민의 정당 결성과 정당 활동같은 정치결사의 자유를 침해하고, 풀뿌리 지역정치 활동에 기반한 다양한 정당 등의 결성을 제한해 기성 정당의 독점 구조를 공고하게 만들고 있음. 정당 설립 요건을 대폭 완화해 풀뿌리 지역에 기반한 정당 등의 출현이 가능하도록 하여, 풀뿌리 지역정치를 활성화하고 정치결사의 자유를 확대해야 함. 

 

④ 교섭단체 구성 요건 완화 

- 국회법에서는 국회의 각종 회의의 의사 일정과 상임위원회 위원 선임 등 국회 운영의 기본 단위로 ‘교섭단체’ 제도를 시행하고 있는데, 현행 제도는 20명 이상의 의원이 교섭단체를 구성할 수 있도록 해 국회 운영에 대한 소수의견 반영이 제한되고 있음. 따라서 국회법을 개정해 교섭단체 구성 요건을 완화해야 함. 
 
⑤ 국고보조금 배분 기준 개선

- 현행 정치자금법은 국고보조금을 교섭단체에 우선 배분하도록 해 유권자의 의사와 관계없이 거대 정당들에게 국고보조금이 편중되는 결과가 발생하고 있음. 교섭단체 제도는 국회를 효율적으로 운영하기 위해 도입한 제도 일뿐인데, 국고보조금을 배분하는 기준이 될 이유는 없음. 각 정당의 유효득표수와 의석수를 기준으로 국고보조금을 배분해야 함. 

 

⑥ 기탁금 액수 및 반환기준 하향 조정, 지방 정치인 후원금 모금 허용  

- 경제력의 유무에 따라 피선거권을 제한하는 현행 기탁금 제도는 새로운 정치세력의 진입 장벽으로 작용하고 있음. 각 선거별 기탁금 액수와 반환 기준을 대폭 하향 조정해야 함. 또한 선거비용 보전 기준도 하향 조정 및 세분화하여 지지율에 따라 선거비용을 차등적으로 보전 받을 수 있도록 해야 함. 뿐만 아니라 지방정치 영역에서 활동하는 정치인들이 자유롭게 정치자금을 모금할 수 있도록 후원회 지정권자를 지방의원과 그 후보자, 예비후보자, 자치단체장 예비후보자까지 확대함. 

 

3. 시민의 정치 참여를 확대하자 

 

시민들은 주권자로서 참정권을 실현하기 위해 선거 과정에 참여하고, 국회 운영과 입법과정을 투명하게 감시할 수 있어야 함. 그러나 현실에서는 여러 제약으로 인해 선거 당일에만 주권자이고 일상적으로는 구경꾼같이 선거와 정치, 국회로부터 소외되고 배제되고 있음. 이는 정치적 무관심을 키우고 불신을 가중시키는 원인이 되고 있음. 
다양한 시민들이 여러 정치 과정에 참여하고 의견을 개진하며, 자신의 대표자가 제대로 일하는지 감시할 수 있도록 제도를 갖추는 것은 대의민주주의를 채택한 민주사회의 기본임. 

① 유권자 정치적 표현의 자유 보장 

- 선거 때는 그 어느 때보다 정치와 정책, 정당과 후보자에 대한 자유로운 토론과 비판이 보장되어야 함. 온라인상의 후보자 비판은 ‘후보자 비방죄’로 처벌받을 수 있고, 오프라인 상의 규제는 선거운동의 주체․방법․시기별로 강한 규제를 두어 유권자의 정치적 표현의 자유를 제한하고 있음. 이에 공직선거법 상의 유권자의 정치적 표현의 자유를 제한하는 독소조항을 폐지하고, 네거티브 방식으로 공직선거법을 전면 개정해야 함. 

 

② 교원․공무원의 정치적 기본권 보장 

- 자신이 지지하는 정당에 가입하고, 지지하는 정당과 정치인에 대해 후원금을 통해 지지 의사를 표출하는 것은 시민의 기본적 권리임. 그러나 현행 정당법을 비롯해 공직선거법과 국가공무원법, 지방공무원법 등 제반 법규는 교사와 공무원의 정치활동을 포괄적으로 규제하여 기본권 침해가 우려되고 있음. 공안직 공무원과 군인 등 제한이 필요하다고 판단되는 일부 직군을 제외하고 교원과 공무원의 정치적 기본권을 포괄적으로 보장해야 함. 

 

③ 선거 연령 18세로 하향 조정

- 선거연령은 세계적으로 낮아지는 추세이며 일본도 2015년 6월, 만 20세에서 만 18세로 선거 연령을 하향 조정해, OECD 34개국 가운데 선거권 연령이 만19세인 국가는 한국이 유일함. 국민주권의 이념에 비추어보았을 때 선거권은 최대한 많은 국민에게 부여해야 하고 국가인권위원회도 2013년 1월에 선거권 연령을 18세로 낮출 것을 주문하기도 했음. 공직선거법을 개정해 선거연령을 만18세로 하향조정해야 함. 

 

④ 국회 회의 시민 방청 보장 및 공간 개방

- 시민들이 국회를 방문하고 회의를 방청하는 것은 국회의 활동을 시민이 감시하고 평가할 수 있는 방법인 동시에 ‘국민에게 열린 국회’를 구현하는 효과적인 방법임. 상임위원회와 소위원회를 방청하려면 허가를 받아야 하는 현행 방식을 신고제로 바꿔야 함. 또 국회 앞 모든 집회를 금지하고 있는 것도 폐지하고, 국회의사당 정문으로 시민은 출입할 수 없는 권위주의적인 국회 공간 출입 규정도 개선해 국민에게 열린 국회로 바꾸어야 함.  

 

⑤ 국회 예산 운영과 지출 내역 공개 확대

- 국회는 국민의 대의기구이자, 세비로 운영되는 헌법기관임. 따라서 국회가 사용하는 예산은 국민들에게 투명하게 공개하는 것이 마땅함. 그러나 최근 일부 의원들이 특수활동비를 개인적인 용도로 사용한 것이 알려지고, 법원의 공개 판결에도 불구하고 국회가 특수활동비 지급 내역을 공개하지 않아 불투명한 예산 운용에 대한 비판의 목소리가 높아지고 있음. 국회는 스스로 예산 운영과 지출 내역을 투명하게 공개하는 조치를 취해야 함. 

 

⑥ 국회 청원제도 개선

- 헌법에 따르면, 모든 국민은 청원할 권리를 가지며, 국가는 이를 심사할 의무가 있음. 그러나 절차상 국회의 청원 제도를 활용하기가 쉽지 않고, 청원을 제출하더라도 제대로 논의하지 않다가 임기만료 폐기되는 경우가 대부분이라 청원제도 자체가 유명무실함. 온라인 청원제도와 청원 지원시스템 마련, 청원인의 직접 진술 기회 부여, 청원안의 심사기한 준수 등을 통해 형식적으로 운영되는 청원제도를 개선해야 함.