복지동향 2017년 10월호 <최저임금, 쟁점과 대안>

기획주제1. 최저임금 결정기준의 쟁점과 대안 | 김은기

기획주제2. 최저임금의 결정과정과 대안 | 이수호

기획주제3. 최저임금제도의 국제적 흐름 | 오상봉

최저임금제도의 국제적 흐름

오상봉 | 한국노동연구원 연구위원

서론

우리나라뿐만 아니라 세계 곳곳이 최저임금으로 시끄럽다. 최근 몇 년만 보더라도 한국에 소식이 전해질만큼 화제가 된 일들이 많았다. 미국에서는 2013년에 오바마 대통령이 최저임금을 시간당 10.10달러로 인상하겠다는 계획을 밝혔지만 의회에서 그 계획이 저지되었다. 이에 오바마 대통령은 연방정부가 계약과 관련된 일자리에 시간당 임금이 최소한 10.10달러가 되도록 행정명령을 발표하였고 주별로 최저임금을 인상하도록 독려하면서 대응하였다. 유럽에서는 2014년에 한 가지 일이 벌어졌는데, 그동안 최저임금제도 도입에 반대하던 독일이 최저임금을 도입하도록 한 것이다. 산별교섭의 전통이 강하고 교섭결과의 영향력이 매우 컸기 때문에 최저임금제도의 도입 필요성을 느끼지 못했으나 파견노동자와 같은 비정규직이 급격히 증가하고 산별교섭의 영향력이 약화되면서 입장을 바꾼 것이다. 우리와 가까이 있는 중국과 일본도 경제 성장과 경제 활력을 위해 중앙정부에서 임금 인상 및 최저임금인상을 독려한다는 뉴스가 수시로 보도되었다. 중국은 최저임금을 매년 10% 이상 인상하였고, 일본도 당분간 최저임금을 3% 인상하기로 결정하였다.

최저임금제 도입

독일의 사례에서 볼 수 있듯이 최근 최저임금제도와 관련된 가장 큰 흐름으로 법정최저임금제도의 도입 자체일 것이다. OECD 국가만 보더라도 1990년대 이전에는 17개 국가만 최저임금제도를 갖고 있었지만 1990년대 이후로 10개 국가가 법정 최저임금제도를 도입하였다. 현재 OECD 국가 중 8개 국가는 법정 최저임금제도를 도입하지 않았다.

최근의 법정 최저임금제도의 도입은 유럽지역에서 더욱 두르러진다. 1990년 이전까지만 해도 법정 최저임금제도를 갖고 있는 유럽 국가는 벨기에, 프랑스, 그리스, 룩셈부르크, 네덜란드, 포르투갈, 스페인 9개 국가에 불과하였지만 1990년대 이후에 10개 국가가 추가로 법정최저임금제를 도입한 것이다. 유럽지역에 이렇게 법정최저임금제도의 도입이 활발했던 이유는 앞에서 간단히 언급한 독일의 법정최저임금의 도입 사례에서 잘 드러난다.

독일은 과거에 단체협상에 의해서 업종별 임금의 하한선을 결정하고 이는 대부분의 임금근로자에게 적용되었다. 이처럼 임금 하한선 제도가 잘 작동하였기 때문에 최저임금제 도입의 요구가 커지진 않았다. 그런데 단체협상에 의해 보호되는 근로자의 비중이 1980년대 80%에서 2000년에는 66%로, 2010년에는 57%로 급격히 줄어들었다. 이와 함께 최근 근로빈곤이 급격히 늘어나게 되었다. 2015년 최저임금인 8.5유로 미만을 받는 근로자가 11.3%에 이르고, 특히 소규모 사업체와 몇몇 업종에서는 8.5유로 미만을 받는 근로자가 20%를 넘을 것으로 추정된다. 이러한 상황에서 기존의 저임금근로자의 임금 최저선을 정하는 방식에 회의를 품을 수밖에 없었고, 이것이 2014년에 법정 최저임금을 도입하게 된 배경이 되었다.

유럽지역에서 여전히 법정 최저임금제도를 도입하고 있지 않는 나라가 많은데 이는 이들 국가에서 독일과 같은 문제가 아직 심각한 수준이 아니기 때문인 것으로 추측해 볼 수 있을 것이다. 그러나 이러한 상황이 앞으로도 계속될지는 불투명하다. 최근 이탈리아에서 법정 최저임금제도 도입을 위한 시도가 있었던 것으로 알려졌다. 단체협상의 적용 범위 축소와 근로빈곤 확대를 심각하게 판단한다면 이탈리아는 언제라도 법정 최저임금제도를 도입하는 다음 OECD 국가가 될 것이다.

최저임금 인상

최저임금제도와 관련된 국제 뉴스 중 가장 많은 관심을 받는 주제는 최저임금 인상률이다. 최저임금에 대한 논쟁이 가장 확실한 미국의 사례가 가장 많이 소개되고 있는데, 19개 주가 인상된 최저임금으로 2017년 새해를 시작했으며, 다른 두 개 주에서는 7월 1일부로 최저임금이 인상됐다. 지역단위에서 최저임금을 정하는 사례도 늘어나고 있는데, 뉴욕시와 시애틀시가 그 대표적인 예이다. 뉴욕시에 있는 근로자 수 11인 이상 사업주는 모든 근로자에게 2018년 12월 31일부로 시간당 15달러 이상을 지급해야 한다. 시애틀시의 경우도 비슷한데, 의료보험을 들어주지 않는 근로자 수 501인 이상 사업주는 2017년 1월 1일부터 시간당 15달러 이상을 근로자에게 지급해야 한다. 규모나 의료보험 혜택 여부에 따라 적용 시기는 조금 늦춰지게 된다. 뉴욕시와 시애틀시에 이어 워싱턴DC와 캘리포니아도 최저임금을 2020년과 2022년에 15달러로 인상하기로 결정하였다. 미국은 대부분 대부분의 주나 지역에서도 최저임금을 법 개정이나 주민투표에 의해서 결정하기 때문에 주나 지역의 최저임금 조정도 연방만큼이나 쉽지 않을 것이다. 그런데도 1968년 최고치를 기록한 이후 매년 최저치를 갱신하고 있는 실질연방최저임금을 극복하기 위해서 주와 지방정부는 발 빠르게 움직이고 있다.

중앙차원의 최저임금이 전혀 조정되지 않고 있는 미국과 달리 중국은 중앙에서 지방의 최저임금 인상을 지속적으로 독려해 오고 있다. 중국에는 국가단위의 최저임금은 없지만 지역단위의 최저임금 결정에 중앙정부가 개입할 수 있어서 이를 적극 활용하고 있는 것이다. 지역별로 다소 차이는 있지만 지난 10여 년간 10% 이상의 인상률을 지속적으로 기록하였다. 최근에는 일본도 중국만큼이나 중앙정부에서 임금 인상에 관심을 보이면서 지방정부의 최저임금 인상을 권고하고 있다. 중앙정부는 2023년 전국 평균 최저임금을 1만 엔 이상으로 높이기 위해서 매년 최저임금을 전국 평균 3% 인상하겠다는 계획을 발표하였다.

유럽에서도 전반적으로 명목경제성장률이나 명목임금상승률에 비해 최저임금이 높게 인상되고 있다. 그리스는 2012년 구제금융을 받으면서 마이너스 인상률을 기록한 이후 그 수준을 계속 유지하고 있지만 경제가 회복되고 있는 스페인은 8%를 인상시켰다. 대체로 최저임금 수준이 매우 높은 국가의 인상률은 높지 않지만 수준이 낮은 동유럽국가들의 인상률은 매우 높다. 루마니아는 38%의 인상률을 기록하였다.

주요 선진국들의 최근 15년간 최저임금 인상률은 최저임금 수준과 매우 높은 역상관관계를 보인다. EU국가들에서도 관찰된 바와 같이 임금수준이 높은 국가의 인상률은 낮고 임금수준이 낮은 국가의 인상률은 높다. 아래 그림에서 한국은 최저임금 수준에 비해 지난 15년간 조금 높은 인상률을 기록한 것을 확인할 수 있다. 주의할 것은 여기서 관찰된 최저임금 수준과 인상률의 역상관관계는 선진국들 사이에서 벌어진 일이라는 것이다. 모든 저개발국가들이 선진국들의 경제수준을 따라잡을 것이라 기대하기 어렵듯이 모든 개발도상국의 최저임금 수준이 선진국을 따라잡을 것이라 예상되지는 않는다.

결론 

ILO에 따르면 일부 선진국을 제외한 대부분의 국가(약90%)가 법정 최저임금제도를 도입하였다. 한국도 그 중 하나이다. 왜 이렇게 많은 국가들이 법정 최저임금제도를 도입하게 되었는지를 생각해 볼 필요가 있다. 많은 이유가 있겠지만 그 중에서 저임금 근로자가 증가하는데 이에 대응할 노동시장제도가 없거나 예전처럼 기능하지 못한 것이 가장 중요한 이유로 발표되고 있다. 독일도 이러한 이유로 법정 최저임금제도를 도입한 것이다. 그렇다면 법정최저임금제도는 저임금 근로의 축소, 나아가 소득불균등 축소에 기여하는 것일까?

최근에 많은 국가들이 최저임금 인상에 열을 올리고 있다. 그 이유는 어떤 정부도 저임금에서 발생하는 근로빈곤이 소득불균등으로 연결되는 고리를 끊을 수 있는 마땅한 정책적 수단을 갖고 있지 않기 때문이다. 실제로 최저임금 인상은 소득불균등 해소에 상당히 효과가 있다는 연구결과가 지속적으로 보고되고 있다. 최근에는 Engbom and Moser(2017)가 최저임금의 인상이 브라질의 소득 불균등 완화에 결정적인 역할을 하였다고 발표한 바 있다.

마지막으로 현재의 소득 불균등은 저소득층의 노력으로 극복되기 힘들며 최저임금제도와 같은 제도적 개입이 반드시 필요하다는 것을 언급하고 싶다. 그 이유는 제도적 개입 없이 자연스럽게 소득격차가 줄어들기 위해서는 소득이 낮은 측이 소위 노동생산성을 높이고 이에 대한 정당한 보상을 받아야 하는데, 이들은 대부분 주변부에 속하고 주변부가 생산성을 높인다는 것은 거의 불가능할뿐더러 생산성을 높이더라도 그에 대한 정당한 보상을 받기는 어렵기 때문이다. 예를 들어, 유망기업에서 떨어져 나온 주변부 기업이 하는 모기업의 지원이라는 역할에서 생산성 향상의 여지는 거의 없다. 하청업체에서 생산성을 높인다 하더라도 그에 대한 정당한 보상이 그 하청업체에 주어지리라는 보장이 없다. 한 기업 내에서 비정규직 근로자가 생산성 향상의 여지가 있는 업무를 배정받는 일은 흔치 않을 것이며 생산성을 향상하더라도 이에 대한 정당한 보상이 있을 가능성은 거의 없다. 다시 말해서, 소득불균등 해소와 같은 거창한 사회적 목표가 아닌 저소득층 근로자의 근로빈곤의 완화라는 소박한 목표를 이루기 위해서라도 최저임금제도는 반드시 필요하고 잘 작동하여야 한다.

<참고자료>

Engbom, Niklas, and Christian Moser(2017), "Earnings Inequality and the Minimum Wage: Evidence from Brazil," CESIFO Working Paper No. 6393.

Eurofound(2017), Statutory minimum wages in the EU 2017, Dublin.

Gernero, Andrea(2015), "Minimum wages across OECD and EU countries," presented at Minimum wages in the framework of collective bargaining systems, London, Sept 11, 2015.

ILO(2016), Global Wage Report 2016/17: Wage inequality in the workplace, Geneva.

근로감독에도 불구하고 노동법 위반하는 사용자 만연

점검시기, 점검내용 통보해도 감독대상업체 대비 위반건수 50% 육박
위반사업주에 대한 엄중한 처벌과 근로감독 결과 공개 필요해

1. 서울지방고용노동청의 근로감독 결과, 서울시내 패스트푸드업체, 커피전문점, 패밀리레스토랑 등의 상시노동자의 대략 40%는 비정규직이고 근로감독 대상 업체 1,181개소에서 545건의 노동관계법 위반이 적발되었다. 

2015년 5~6월, 서울지방고용노동청이 진행한 것으로 보이는 ‘기초 고용질서 일제점검 실시’(이하 기초고용질서 근로감독)의 결과에 따르면, 감독대상업체 전체 1,181개소에서 총 545건의 노동관계법 위반이 적발되었다. 

2. ‘감독대상업체에게 근로감독 실시 여부와 점검내용 등을 통보한 후 선별적으로 점검한’ 서울지방고용노동청의 기초고용질서 근로감독 점검방식을 고려해보면, 절반에 육박하는 감독대상업체에 대비한 시정지시 건수(<표2> 참고)는 심각하게 받아들여야 한다. 
 

참여연대가 정보공개청구로 확인한 서울지방고용노동청의 기초고용질서 근로감독 개요(<표1> 참고, 별첨자료2 참고)와 <2015년 상반기 기초 고용질서 일제점검 계획>(<표3>, 별첨자료1 참고)에 따르면, 기초고용질서 근로감독은 ①근로감독 실시 전에 ‘점검예비사업장’을 선정하여 ②선정된 업체에 ‘점검안내공문’을 발송한 뒤 ③점검예비사업장 중 일부 업체를 대상으로 진행되었다. 

점검예비사업장에 발송한 점검안내공문(별첨자료3 참고)에는 ①해당 업체가 근로감독 대상이 될 수 있다는 안내 ②진행될 근로감독의 시기와 점검항목에 대한 공지 ③점검항목에 대한 설명자료와 처벌내용 등의 내용이 포함되어 있다. 따라서 기초고용질서 근로감독에서 적발된 업체는 ①자신이 지켜야할 노동관계법에 대해서 충분히 인지하고 있으며 ②‘부족하지 않은 고지에도 불구하고’ 법률을 위반했다고 간주할 수 있고, 적발된 위반에 대해 업체의 고의성에 대해 의심할 수 있다.  
  

3. 감독대상업체는 상시노동자 10,169명 중 대략 41.5%에 해당하는 4,235명이 비정규직이었다. 1,181개소 업체에서 3,969명의 단시간노동자를 고용하고 있다.(<표2> 참고) 

‘알바’는 부수적인 일자리, 용돈벌이이므로 비정규직이거나 단시간일자리인 것이 당연한 듯이 인식되곤 하지만, 현실에서 소위, ‘알바’는 청년은 물론 모든 세대에 걸쳐 취약계층의 주요한 생계수단이다. 특히, 청년의 경우, 극심한 취업난 속에서 실업과 구직을 반복하면서 생활비, 주거비, 학자금 등을 벌기 위해 패스트푸드업체나 커피전문점, 패밀리레스토랑에 취업하고 있는 실정이다. 원칙적으로 그 어떤 일자리도 당연히 비정규직이어도 된다고 판단할 근거는 없다. 

4. 기초고용질서 근로감독 결과, 임금체불, 최저임금 미만의 임금 지급, 소위, ‘꺽기’ 등 이 다수 적발되었다(<표4> 참고). 

근로감독 실시 전 ①예비점검대상 사업장으로 선정되어 일부는 사업장 감독 대상이 될 수 있음 ②예상 감독실시 시기 ③점검항목 ④근로조건의 서면 명시 의무 위반 시 과태료 등 처분기준 ⑤관련 규정 설명자료 ⑥ 표준근로계약서 등 관련 서식 등을 점검예비사업장에게 공지한 바, 기초고용질서 근로감독의 결과에 대해 사용자의 고의성을 의심해 볼 수 있다.

근본적인 원인은 현행 근로감독 방식에 있다. 기초고용질서 근로감독 뿐만 아니라 근로감독은 <근로감독관집무규정>에 따라 적발된 위반에 대해 ‘즉시 처벌’하지 않고 우선, ‘시정권고’하는 방식으로 진행된다. 이러한 근로감독 방식은 사용자에게 평소에 노동관계법을 준수하기보다 적발된 이후에 위반사항을 시정해도 별다른 불이익을 받지 않는다는 인식을 심어준다. 근로감독의 실효성 제고를 위해서는 위반사항의 적발 즉시 즉각적으로 처벌하는 방안의 도입도 고려되어야 한다. 

위반사항의 세부내용을 정확하게 확인할 수 없지만, ①강제조퇴 후 임금 미지급 소위, ‘꺽기’와 ②근로자 동의 없는 근로시간 변경 의혹이 제기된 사업장에 대한 관련 사실 확인 등을 점검내용(<표5> 참고)으로 포함하고 있는 바, 아직도 패스트푸드업체와 커피전문점, 패밀리레스토랑 등에서 임금과 관련한 불·편법적인 관행이 완전하게 해소되고 있지 않다는 사실을 알 수 있다. 

5. 이번 기초고용질서 근로감독을 통해, 근로계약서를 작성하지 않거나 작성했지만 노동자에게 교부하지 않는 등의 위반이 다수 적발되었다.

「근로기준법」 17조는 임금, 소정근로시간, 휴일과 휴가 등을 명시한 근로계약서를 서면으로 노동자에게 교부하도록 하고 있다. 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 17조(이하 기간제법)는 사용자가 비정규직이나 단시간노동자와 근로계약할 때, 근로계약기간, 근로시간·휴게, 임금의 구성항목·계산방법 및 지불방법, 휴일·휴가, 취업의 장소와 종사하여야 할 업무, 근로일 및 근로일별 근로시간 등에 대한 사항을 서면으로 명시하도록 하고 있으며 이를 위반하면, 500만 원 이하의 과태료에 처하도록 하고 있다.  
  

6. 고용노동부는 최근 몇 년 사이, 근로계약서 작성, 임금체불, 최저임금 미달 임금 지급 등의 사항을 기초고용질서라는 개념으로 규정화하여 청소년을 고용하는 주요 사업장에 대한 점검을 진행하고 있다. 진행되는 근로감독 자체를 비판할 이유는 없으나 위반업체에 대한 엄격한 처벌과 감독대상업체의 확대 등 근로감독의 실효성을 높이기 위한 개선이 요구된다. 

또한, 청년과 청소년의 일자리를 부수적인 일자리, 용돈벌이 라고 폄하할 것이 아니라 생계를 위한 중요한 일자리로 인식하고 근로감독을 통해 노동관계법 전반에 대한 준수 여부를 확인해야 한다. 설사, 고용노동부가 기초고용질서 근로감독의 목적을 청년·청소년의 노동조건 개선으로 한정하더라도 ①사실상 임금에 한정된 기초고용질서 근로감독 범위는 확대되어야 한다. 예컨대, 기초고용질서 근로감독의 점검내용 상 노동시간을 확인할 수밖에 없기 때문에 휴게시간과 연·월차휴가, 초과노동에 대한 수당 지급 여부 등을 확인하는 일은 어렵지 않다. ②취업과 실업을 반복하고 있는 청년·청소년의 특성을 반영하여 사회보험 가입 여부를 확인하고 두루누리 지원사업 등을 홍보해야 한다. 

7. 위 자료는 참여연대가 서울지방고용노동지청에 정보공개청구하여 확인한 자료이다. 2015년 5~6월에 전국적으로 진행된 것으로 보이는 기초고용질서 근로감독 결과를 아직 공식적으로 확인하기 어렵다. 

참여연대는 2015년 상반기 기초고용질서 근로감독 결과를 ‘정보공개청구’했지만 고용노동부는 ①「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 9조1항4호(범죄의 예방, 수사에 관한 사항으로 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하는 경우에 해당) ②동법 9조1항5호(감사, 감독에 관한 사항으로 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장 초래 등을 이유로 ‘비공개처분’했다. 그러나 일부 지청에서는 근로감독 종료 후 보도자료 등의 형태로 근로감독 결과를 공개하고 있다(별첨자료4 참고). 

고용노동부는 2015년 상·하반기 기초고용질서 근로감독 결과를 위반업체에 대한 처벌내용 등을 포함하여 투명하게 공개해야 할 것이다. 

▣ 별첨자료

1. 2015.05 서울지방고용노동지청 <2015년 상반기 기초 고용질서 일제점검 계획>  
2. 2015.05.01. 서울지방고용노동청 보도자료 <기초 고용질서 일제점검 실시 ­서면근로계약·최저임금·임금체불 집중점검­> 
3. 2015.05 고용노동부 근로기준정책관 <2015년 상반기 기초 고용질서 일제점검 계획(안)> 중 기초 고용질서 준수 관련 안내문
4. 2015.08.20. 고용노동부중부고용노동청 보도자료 <상반기 기초 고용질서 일제검검 결과>