국민연금은 지난 1988년에 시행된 이래 주로 재정안정론에 입각한 제도개편을 하였다. 즉, 1998년 법 개정을 통해 연금급여의 소득대체율을 40년 가입기준 70%에서 60%로 하향조정하고 연금수급연령을 2013년부터 매 5년마다 한 살씩 늦추어 2033년부터 65세가 되게 하는 등 재정안정성을 위해 보장성을 약화시키는 조치를 취했다. 또 2007년 법 개정 때는 소득대체율을 2008년에 50%로 낮추고 그 다음해부터는 매년 0.5%p씩 내려 2028년 이후부터 40%로 낮추는 조치를 취했다. 물론 두 차례의 제도개편에서 적용대상 확대와 최저 가입기간을 15년에서 10년으로 단축, 분할연금 도입, 자동물가연동장치 도입(1998년 개정), 크레딧 제도의 도입, 분할연금 수급요건 완화(2007년 개정) 등 보장성강화를 위한 조치도 있었으나 전반적인 기조는 재정안정론이 지배하였다.
하지만 이러한 재정안정론에 입각한 두 번의 개편에도 불구하고 국민연금 재정불안감은 해소되지 않고 있으며 기금소진론은 여전히 지배적이다. 1997년 국민연금제도개선기획단이 구성되어 추계할 당시 국민연금기금은 2031년에 소진될 것으로 추정되었는데, 그 이후 재정안정론에 입각한 제도개편에 따라 소진시점은 계속 연기되어 2003년의 제1차 장기재정계산 때는 2047년, 2008년 2차 계산 때는 2060년, 2013년 3차 계산 때는 2060년으로 추정되었다. 이번 4차 계산 때는 3차보다 3년 앞당겨진 2057년으로 추정되었다. 전체적으로 보면 기금소진시점이 연기되는 추세이지만 국민들은 기금소진불안감에서 벗어나지 못하고 있다.
그런데 우리 사회의 기금소진인식은 다른 나라와 비교하여 다소 독특한 점이 있다. 공적 연금을 운영하면서 큰 규모의 기금을 가지고 있는 나라는 미국, 일본 등 5개국 정도에 불과하다. 그리고 이들 나라들의 연금기금도 재정계산에서는 모두 일정기간 내에 소진되는 것으로 추정된다. 예컨대 미국의 사회보장연금(OASDI)은 부과방식이지만 기금이 GDP의 17% 정도로 거대한데 이 기금도 2015년의 재정계산결과 2034년에 소진될 것으로 추정되고 있다. 또 흔히 거론되는 바이긴 하나 유럽의 많은 나라들은 공적 연금을 기금을 거의 적립해오지 않았는데 이는 우리 식으로 표현하면 기금이 소진된 상태로 공적 연금을 운영해왔다는 것이다. 예컨대 독일의 경우 1개월 반 정도의 지불준비금을 가지고 있을 뿐이다.
하지만 우리 사회에서는 이러한 외국사례가 국민들의 인식에 별 영향을 미치지 못한다. 미국의 사회보장연금은 2034년에 기금소진이 추정되어도 아무도 기금소진을 걱정하지 않지만 우리는 올해의 재정계산결과로 봐도 그보다 23년이나 후에 기
금소진이 예측되는 것이다. 게다가 이것은 그야말로 예측일 뿐이며 증명된 것이 아닌데도 얼마 안가 기금이 소진되고 그러면 연금급여를 못 받을 것으로 생각하는 경향이 매우 강하다. 물론 이런 기금소진인식과 재정불안감은 급속한 고령화와 심각한 저출산과 같은 객관적인 근거를 가진 것이기도 하다. 하지만 어떠한 사회문제라도 중요한 것은 그 사회가 그 문제를 어떻게 바라보고 대처하는가에 따라 문제해결의 경로가 달라질 수 있다는 것이다. 인구문제가 심각하다면 이는 공적 연금의 재정방식이 적립방식이든 부과방식이든 혹은 기여와 급여 간의 관계가 완전히 비례이든 그렇지 않든 문제가 된다. 또 인구문제가 심각하다면 이는 공적 연금에만 해당하는 문제가 아니라 그 사회 전체에 해당하는 문제이다. 따라서 공적 연금을 인구문제와 연관하여 접근하는 경우에도 이를 연금기금의 소진이나 연금재정문제라는 좁은 틀로 접근할 수도 있지만 공적 연금을 사회전체의 부양능력의 한 수단으로 보는 넓은 시각으로 접근할 수도 있다. 우리사회는 지금까지 인구문제를 연금기금소진과 재정불안이라는 좁은 시각으로 접근해 온 측면이 더 강하였다.
이런 좁은 접근이 강하게 나타난 배경의 하나로 여기서는 국민연금에 대한 언론의 보도태도에 주목해보고자 한다. 장기재정추계는 그야말로 추계일 뿐이며 장기적인 방향을 가늠하려는 참고자료인데도 우리 언론은 이런 사실보다는 기금소진을 선정적으로 보도하고 인구문제와 기금소진을 곧바로 연결시켜 불안을 조장하는 듯한 태도를 보여왔다. 또 위에서 본 것처럼 유럽 대부분의 국가들은 사실상 기금소진 상태에서 공적 연금을 운영하고 있지만 연금급여 지급에 큰 문제가 없으나 언론은 이런 외국 사례를 통해 사회복지 제도로서의 공적 연금의 의미를 강조하기보다는 재정불안을 조장하는 듯한 보도를 많이 해왔다. 게다가 우리의 경우 두 차례의 연금개편이 이루어진 시점이 공교롭게도 모두 민주정부 집권기였다. 재정안정론에 입각하여 국민연금을 비판적으로 다룬 기사는 민주정부 기간에 집중되는 경향을 보이면서 이것이 정권비판의 수단으로 동원된 측면도 없지 않다. 이하 본문에서는 국민연금 관련 기사의 흐름을 분석하면서 신문사별로 그리고 정권별로 국민연금 관련기사들이 어떤 추이를 보였는가를 살펴본다.
여기서 분석대상으로 삼은 것은 6대 일간지에 실린 국민연금 관련 기사이다. 6대 일간지는 보수성향 일간지 4개(조선, 중앙, 동아, 한국)와 진보성향 일간지 2개(경향, 한겨레)이다. 분석대상기사는 김대중 정부 출범일(1998.02.25.)부터 박근혜 대통령 탄핵안 국회 가결일(2016.12.09.)까지의 국민연금 관련 기사이다. 이 기간에 6대 일간지에 국민연금 관련 기사는 모두 20,559건이며 일간지별로 보면 조선 4,535건2), 중앙 2,642건, 동아 3,745건, 한국 2,660건, 경향 3,631건, 한겨레 3,346건이다. 이 글에서는 이 중 3%를 비례층화집락계통 방식에 의해 무작위 추출하여 620건(조선 137건, 중앙 80건, 동아 113건, 한국 80건, 경향 109건, 한겨레 101건)을 분석하였는데, 보수성향 일간지의 기사가 410건이었고 진보성향 일간지 기사가 210건이었다.
이들 기사분석에는 엔비보(NVivo) 10.0 패키지를 활용하여, 발췌 및 코딩, 범주화의 순으로 질적 자료분석을 하였으며, 이에 따라 국민연금 관련 기사가 245개의 의미코딩(nodes)되었다. 이렇게 의미코딩된 기사를 다시 크게 보장성강화론 기사와
재정안정화론 기사 및 기타 기사로 분류하는 한편, 국민연금에 대한 긍정적(신뢰), 부정적(불신), 중립적 기사로 구분하여 분석하였다. 기사분류를 키워드별로 보면 보장성강화 기사는 노후소득보장, 비정규직 근로자 및 시간제 노동자 관련 사각지대, 공적 연금강화, 보험료 지원 등의 키워드를 주로 가지고 있고, 재정안정화 기사는 연기금고갈, 연금개혁, 고령화, 보험료 인상 등의 키워드를 주로 가지고 있었다. 또한 국민연금의 신뢰성을 제고하는 성격을 가진 긍정적 기사는 노령연금, 노후소득보장, 의결권행사, 공적 연금강화, 사각지대 해소 등의 키워드를 주로 가지고 있었고, 부정적 기사는 연금개혁, 저출산ㆍ고령
화, 연기금고갈, 보험료 인상, 형평성 등의 키워드를 주로 가지고 있었다. 보장성강화 기사는 긍정적 기사와 그리고 재정안정화 기사는 부정적 기사와 강한 상관관계를 가지고 있었다.
전체적으로 분석대상기간 동안의 기사에는 보장성강화 또는 재정안정화의 어느 한 쪽으로 분류하기가 어려운 기타 기사가 395건(63.7%)으로 가장 많았다. 기타 기사를 제외하면 재정안정화 기사가 146건(23.5%), 보장성강화 기사가 79건(12.7%)으로 재정안정화 기사가 보장성강화 기사의 거의 2배 분량에 달했다.
이처럼 기타 기사를 제외하면 재정안정화 기사가 지배적이지만 보수매체와 진보매체 간 차이도 상당히 뚜렷하다. 즉, 보수매체의 경우 재정안정화 기사(30.5%)가 보장성강화 기사(10.0%)의 3배인 반면, 진보매체는 그 반대로 보장성강화 기사(18.1%)가 재정안정화 기사(10.0%)보다 많은 것으로 나타났다(<표 1-2> 참조). 또한 정권별 기사의 차이도 상당히 뚜렷하여 민주정부 기간에는 재정안정화 기사가 33.9%로 보수정부 기간의 재정안정화 기사 16.5%의 2배 가량에 이른다(<표1-3> 및 <그림 1-1>, <그림 1-2> 참조).
긍정적 기사와 부정적 기사의 추이를 보면, 전체적으로 국민연금을 부정적으로 묘사하거나 국민연금에 대한 불신을 부추기는 뉘앙스의 기사가 더 많으며(51.8%) 중립적 기사도 상당한 비중(32.6%)을 차지하는 것으로 나타났다. 이러한 가운데 신문사별 차이가 다소 있는데, 대체로 보수신문들은 부정적 기사(56.8%)가 많은 반면 진보성향 매체들은 중립적 기사(41.%)가 많은 특징을 보인다. 진보성향 매체들의 경우 부정적 기사(41.9%)가 보수매체보다는 적지만 절대적 비중으로는 결코 낮다고 할 수 없다(<표 1-4> 참조).
정권별로 긍정적 기사 및 부정적 기사의 추이를 보면 민주정부 기간에 부정적 기사(64.5%)가 훨씬 더 많은 것으로 나타난다. 또한 긍정적 기사는 민주정부 기간에 8.8%였으나 보수정부 기간에는 20.3%로 증가하였다(<표 1-5> 및 <그림1-3>, <그림 1-4> 참조). 이러한 추이는 연도별 긍정적 기사 및 부정적 기사의 추이에서도 나타나는데 다만, 2013년 이후 부정적 기사가 증가한 것은 기초연금 실시 및 공무원연금 개혁과 관련하여 공적 연금에 대한 부정적 기사가 전반적으로 증가한 것과 연관성이 있는 것으로 생각된다.
지금까지 국민연금관련기사들을 보장성강화 대 재정안정화 기사라는 프레임별 분류 및 긍정 대 부정 기사라는 긍정ㆍ부정별 분류로 살펴보았는데 이제 이 두 분류를 교차해보자. 이들을 교차하면 재정안정화 기사의 81.5%는 국민연금을 부정적으로 묘사한 기사들로 나타났다. 이는 앞에서 키워드로 기사를 분류할 때 두 분류 간에 상관관계가 상당히 높았다는 점에서도 일정정도 예견할 수 있는 것이다. 보장성 강화 기사는 긍정적 기사(55.7%)가 상대적으로 많으며 중립적 기사의 비중(19.0%)도 높은 것으로 나타났다(<표 1-6>참조).
프레임별 분류와 긍정ㆍ부정별 분류를 교차하면 모두 9개의 조합이 나오는데, 이 중 보장성강화 및 재정안정화와 긍정 및 부정의 조합만 뽑아 이를 정권별로 나타내면 <그림 1-5>와 같다. 이에 의하면 민주정부 기간에 재정안정화 프레임에 기초한 부정적 기사(재정/부정)가 매우 높은 비중을 차지하는 반면, 보수정부 기간에는 이런 기사의 비중이 크게 줄어든 것으로 나타난다. 또한 보장성강화 프레임에 기초한 긍정적 기사의 비중이 민주정부 기간에는 낮아서 특히 노무현 정부 기간에는 전혀 없는 것으로 나타나기까지 하지만 보수정부 기간에는 이런 기사가 제법 증가하는 모습도 나타난다. 이런 기사추이에서 우리는 어떤 사실을 알 수 있는가?
첫째로, 우리나라에서 두 차례 진행된 연금개편에서 언론은 주로 재정안정화 프레임에 입각한 보도에 치중하였다는 사실을 알 수 있다. 둘째로 두 차례 진행된 연금개편에서 언론은 국민연금에 대해 재정안정화 프레임에 기초한 부정적 기사를 더 많이 보도하였다는 사실을 알 수 있다. 이러한 사실들은 보수정부 기간에 연금개편 이슈가 잦아들면서 재정안정화에 입각한 부정적 기사가 줄어들고 그와 동시에 보장성강화 프레임에 입각한 긍정적 기사가 늘어난 데서도 알 수 있다. 앞에서 국민
연금에 대한 부정적 기사와 재정안정화 기사는 주로 보수언론들에서 많이 보도하였다는 사실을 생각할 때 이와 같은 언론의 보도행태는 언론들이 연금개편을 재정안정화 프레임으로 접근하였을 뿐만 아니라 그런 재정안정화 프레임으로 정권 특히
민주정부를 비판하는 수단으로도 활용한 것이 아닌가 하는 의심을 갖게 한다.
이러한 보도태도는 기사들의 키워드(의미코딩)를 살펴보아도 드러난다. 앞서 본 것처럼 보장성강화 기사의 키워드로는 노후소득보장, 사각지대 해소, 공적 연금 강화, 보험료지원 등이 높은 빈도를 보였고, 재정안정화 기사의 키워드로는 연기금고갈,
연금개혁, 고령화, 보험료 인상 등이 높은 빈도를 보였다. 그리고 국민연금에 대한 긍정적 기사의 키워드는 노령연금, 노후소득보장, 의결권행사, 공적 연금 강화, 비정규직 근로자 및 시간제 노동자 관련 연금확대 등이 주를 이루었고, 부정적 기사의
키워드는 연금개혁, 저출산ㆍ고령화, 연기금고갈, 보험료 인상, 형평성 등이 주를 이루었다.
키워드는 신문사별로도 차이가 있었다(<표1-7> 참조). 즉, 한겨레ㆍ경향의 경우는 노후소득, 노령연금, 비정규직, 의결권 행사, 공적 연금등이 주된 키워드인데 비해, 조선ㆍ중앙ㆍ동아의 경우는 연금개혁, 연기금고갈, 고령화, 기금운용 등의 내용이 상대적으로 많았다. 또한 의미코딩에 의한 키워드는 정권별로도 차이가 있었다(<표1-8> 참조). 즉, 김대중 정부의 경우 형평성, 연기금투자, 보험료 인상 등이 주요한 화두였던데 비해 노무현 정부 시기에는 고령화, 연금개혁, 노후소득보장 등이 주를 이루었다. 한편 이명박 정부 들어서면서 의결권행사, 연금고갈 등의 이슈가 기존 논의와 함께 주요하게 등장하였고, 이어 박근혜 정부에서는 연금개혁이 중요한 이슈로 크게 부상하였는데, 이는 앞서 말한 것처럼 이 시기에 추진된 공무원연금 개혁으로 인한 것이다.
본문에서 본 것처럼 분석대상 기간의 신문기사들은 전체적으로 재정안정화나 보장성강화의 어느 한 쪽으로 분류하기 어려운 기타 기사가 가장 많았으나 그 외의 기사에서는 재정안정화 기사가 보장성강화 기사의 거의 2배 분량에 달했다. 또한 국민연금에 대한 긍정ㆍ부정 기사 분류에서는 부정적 기사가 절반을 넘는 비중을 차지한 것으로 나타났다. 하지만 이런 가운데 신문사별 차이도 있었다. 진보성향 신문사들에 비해 보수성향의 신문사들이 재정안정화 기사와 부정적 기사를 더 많이 보도하는 경향을 보였다. 정권별 보도행태에도 차이가 있어서 연금개혁이 화두가 되었던 민주정부 기간에 재정안정화 프레임에 입각한 부정적 기사가 상당히 집중적으로 나타났으며 보수정부 집권기에는 긍정적 기사가 상대적으로 많이 보도된 것으로 나타났다. 키워드로 보았을 때에도 보수신문들에서는 연금개혁과 연기금고갈이 매우 큰 비중을 차지하는 것으로 나타난 반면 진보신문들에서는 노후소득보장, 비정규직 등 사각지대, 의결권 행사 등이 좀 더 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다.
이런 사실들을 종합하면 그간 언론들 스스로가 국민연금을 사회복지 제도라는 프레임으로 접근하기보다는 재정안정화 프레임에 갇혀 접근해왔다고 볼 수 있으며 이것이 언론기사의 키워드에서 기금고갈이 많은 비중을 차지한 한 원인이라고 볼 수 있다. 그리고 이런 경향이 진보신문보다 보수신문에서 훨씬 더 강하게 나타났고 연금개편이 추진된 민주정부 기간에 집중적으로 나타났다는 점에서 보수언론들은 연금개편을 재정안정화 프레임에 입각토록 여론을 형성하고 더 나아가 재정안정화 프레임으로 민주정부를 비판하는 데에도 노력하지 않았던가 하는 의구심을 갖게 된다.
최근 제4차 장기재정계산 결과가 발표되었다. 이와 함께 이 글에서 분석한 바 재정안정화 프레임에 입각하여 국민연금을 부정적으로 묘사하는 보도 행태들이 또 다시 재현되는 것 같다. 특히 이런 보도행태가 보수언론에서 과거보다 훨씬 더 강하게
나타나는 것 같다. 물론 저출산ㆍ고령화로 인한 인구문제가 심각하기 때문에 국민연금의 개혁은 필요하고 또 매우 중요하다. 하지만 서론에서도 언급한 것처럼 인구문제는 국민연금만의 문제가 아니며 우리 사회 전체의 문제이다. 이를 국민연금의 재정안정화라는 프레임으로만 접근하려는 태도 자체가 지속가능하지 않은 접근이다. 인구문제를 앞두고 중요한 개혁을 해야 하는 국민연금을 두고서 재정안정화 프레임으로만 이를 몰고 간다든지, 나아가 국민연금을 부정적으로 묘사하여 국민을 겁박한다든지, 그리고 이러한 국민의 불안을 정권비판의 수단으로 삼으려 한다면 이는 결코 국민연금의 개혁에 도움이 되지 않는다.
최근에는 진보신문들도 재정안정화 프레임에서 벗어난 보도를 하려는 노력을 과거보다 더 많이 기울이고 있는 것으로 보인다. 또 그동안 많이 성장한 대안매체들도 새로운 시각으로 국민연금을 바라보는 시도를 많이 하는 것으로 보인다. 이러한
노력들이 함께 어우러져 우리의 공적 자산으로서의 국민연금을 건전하게 지켜나가 세계에서 유례를 찾기 어려운 고령화에 슬기롭게 대비하게끔, 우리 사회 전반의 시스템을 개혁하고 그와 함께 국민연금도 개혁해나가는 계기가 마련되기를 희망해
본다.
1) 이 글은 공적연금강화국민행동의 ‘국민연금 기금소진론 형성배경과 극복방안 연구’ 연구용역(연구책임: 남찬섭)에서 행한 신문기사의 중간분석 결과를 바탕으로 한 것으로 이후 최종적인 분석이 추가로 진행될 예정이다. 추가분석으로 결과 경향성에는 변화가 없을 것이지만 세부수치에는 약간의 변동이 있을 수 있다는 점을 밝혀둔다.
2) 조선일보의 경우 ‘국민연금’의 한 단어로 검색하더라도 한 기사 내 ‘국민’과 ‘연금’의 단어가 포함되어 있으면 국민연금 기사로 간주하여 검색결과를 도출함으로써 모수 추정에 어려움이 있어 본문의 수치가 정확한 모수라 보는 데에는 신중해야 한다.
지난 8월 4차 재정계산 발표이후 국민연금을 둘러싼 사회적 논란이 뜨겁습니다. 또 다신 반복된 기금고갈과 재정안정화 논란에 국민연금에 대한 국민들의 불신이 깊어지고 있습니다. 그러나 국민연금은 우리 노후를 위해 반드시 필요합니다. 지금 국민연금에 요구되는 것은 기금을 더 키우고 계속 유지하기 위한 재정안정화 방안이 아니라 제도에 대한 신뢰회복과 안정적인 노후생활을 보장할 수 있도록 급여의 적정성을 확보하는 것입니다.
이에 공적연금강화 국민행동에서는 ▲국민연금 지급보장 명문화, ▲국민연금 급여 인상, ▲ 국민연금 사각지대 해소를 위한 획기적인 대책 마련 등을 요구하는 신문광고를 준비하고 있습니다. 국민연금이 올바르게 개혁될 수 있도록 여러분들의 힘을 모아주시기를 부탁드립니다.
참여방법
– 링크: https://goo.gl/forms/DMQcbTbGTRjLxdP22 9월 14일(금)까지 본 링크를 통해 참여해주세요!
이메일로 참여자 명단을 보내셔도 좋습니다.([email protected])
– 신문광고는 요구 참여자의 이름을 담아 주요 일간지 전면광고로 추석 전에 실릴 예정입니다.
#1
국민연금 기금고갈론에 가려진 연금개혁 바로보기
#2
Q. 갑자기 국민연금 뉴스가 왜 이렇게 넘쳐나요?
A. 국민연금 재정계산 결과 발표 때문입니다.
Q. 재정계산이 뭐길래...!? 내 노후, 문제가 생긴 건가요?
국민연금 재정계산? 국민연금이 5년마다 받는 건강검진!
"국민연금 재정 전망 및 연금보험료 조정 등을 포함한 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립"
#3
"의무가입 없애고 원하는 사람만 해!", "차라리 폐지하고 내 돈 돌려주세요!", "저는 이제 서른인데, 국민연금 받을 수 있나요?"
우리 노후, 정말 괜찮나요...?
#4
5년마다 찾아노는 기금고갈의 공포
국민연금 폐지가, 기금고갈 방지를 위한 연금 축소가 해답인가요?
노후 빈부격차와 사적부양 부담 심화
"각자도생"은 우리의 해답이 아닙니다
#5
"그런데 말입니다" 국민연금, 재정위기라고 하는데...?
<현재 적립된 기금만으로 연금급여 지급이 가능한 기간>
*한국 30년, 캐나다 4.8년, 일본 3.8년, 미국 3.3년, 스웨덴 1년
공적연금 제도가 성숙한 대부분의 나라에서는 5년 이내 연금급여에 해당하는 기금만 보유
아예 기금을 쌓아놓지 않기도...
#6
"그런데 말입니다" 어쨌든 기금이 없으면 내 연금은...?
Q. 기금이 없으면 연금을 못 받는 것 아닌가요?
A. 독일 등 많은 유럽국가들은 연금보험료 수입에 일반조세 재원을 더하여 연금을 문제없이 지급하고 있습니다.
Q. 그러면 국가 재정이 감당할 수 있나요?
A. EU 28개국은 노인인구 비율이 18%(2013년 기준)일 때 이미 GDP 대비 11.3%를 공적연금 비용으로 지출했습니다. 한국의 2060년 노인인구 비율은 41.2%에 달하지만 예상 공적연금 지출은 GDP 대비 11%(기초연금 등 포함) 정도입니다.
국민연금 기금고갈은 국민연금 제도의 "파산"이 아니라 부과방식으로의 "전환"입니다
*부과방식 | 그 해 필요한 연금을 그 해 마련한 재원으로 지급하는 방식
#7
걱정만 하고 있을 순 없다! 발상의 전환으로 미래를 준비하자
국민연금 기금 고갈까지 "40년" (4차 재정계산 결과 2057년 소진)
= 차근차근 대비할 시간 "40년"
#8
지금 바로 시작하는 연금을 연금답게 만드는 일!
1. 국가책임 강화 지급보장 명문화와 사각지대 해소
2. 노후소득보장 강화 용돈연금 굿-바이
3. 인구감소 대응 저출산, 불안정 노동 해결 위한 국민연금 제도 외적 사회정책
#9
그리고 이 모든 괒어은 온 사회가 함께하는 사회적 합의로!
노동자와 자영업자, 청년과 노인, 정부와 시민
모두가 함께하는 사회적 논의기구 구성이 필요합니다!
#10
온 사회가 함께하는 연금개혁 본격적인 이야기가 이어집니다
② 국민연금 국가지급보장 To Be Continued
국민연금법 제4조(국민연금의 재정계산 및 급여액의 조정)에 의하면 5년마다 국민연금 장기재정추계를 하고 제도발전 방안을 마련함으로써 국민연금의 장기 지속가능성을 확보하도록 되어 있다. 그동안 국민연금의 재정계산은 2003년, 2008년, 2013년 3차례 있었다. 이번 4차 재정계산을 위해서 재정추계위원회, 제도발전위원회, 기금운용발전위원회 등 관련 전문가로 구성된 3개 위원회가 활동하였고, 재정계산 결과가 지난 8월 17일에 공청회를 통해 발표되었다.
국민연금법 제4조 제2항에 의하면 보건복지부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 국민연금 재정 수지를 계산하고, 국민연금의 재정 전망과 연금보험료의 조정 및 국민연금기금의 운용 계획 등이 포함된 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립하여 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 하며, 승인받은 계획을 국회에 제출하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시하여야 한다. 재정추계위원회, 제도발전위원회, 기금운용발전위원회가 이번 공청회에서 발표한 것은 참고자료일 뿐, 정부가 3개 위원회 제안을 반드시 수용해야 할 의무는 없다. 따라서 보건복지부는 공청회에서 발표한 위원회 재정계산을 참고하여 조만간에 국민연금의 장기재정 균형 유지가 가능한 국민연금 운용 전반에 관한 계획을 만들고 국무위원회의 심의를 거쳐 국회에 제출하게 된다. 정부가 동 계획에 의해 보험료율과 급여 지급연령 조정 등 국민연금법 개정안도 제출하는 경우엔 법률 개정 관련 국회의 논의도 시작될 수 있다.
앞에서 보았듯이 정부가 3개 위원회의 제안을 반드시 수용할 필요는 없지만, 재정추계위원회의 장기 재정전망 결과는 지금까지 전례에 비춰 볼 때 그대로 수용되었다. 제도발전위원회나 기금운용발전위원회의 제안은 정부가 참고하여 선택적으로
수용하겠지만, 재정추계위원회 추계 결과가 특별한 문제점이나 오류가 발견되지 않는 한 정부는 추계위원의 전문성을 인정하여 추계 결과를 그대로 수용할 가능성이 높다.
장기 인구전망과 장기 거시경제전망은 국민연금 장기 재정전망에 중요한 영향을 미치는 기초변수이다. 그동안 국민연금 1, 2, 3차 장기 재정추계를 할 때마다 통계청 장기인구전망 자료를 사용해왔고, 이번에도 2016년에 발표된 통계청의 장기 인구전망 중 중위 가정 자료를 기본 자료로 사용하였다. 통계청의 2011년 인구전망과 2016년 인구전망을 비교하면 <표 1-1>에서 보듯이 차이가 있다. 즉 통계청 2016년 인구전망은 출산율 하락과 기대수명 연장 상황을 반영하여 2011년 인구전망에 비해서 합계출산율 가정이 0.04~0.07명 정도 감소했고 기대수명이 최소 0.2명에서 최대 1.2명 정도 증가하였다. 그런데 통계청 인구전망에 비해 최근 출산율이 1.05로 더 낮게 나오고 있어 이를 반영하여 출산율 1.05를 가정한 시나리오에 의한 별도 전망을 추가하였다.
경제 변수들도 국민연금 장기 재정전망에 중요한 영향을 미친다. 경제변수는 한국개발연구원의 전망자료를 기초로 총요소생산성, 금리, 임금, 물가, 경제활동참가율 전망에 대해 논의하고, 이를 바탕으로 경제변수를 설정하였다. <표 1-2>에서 보듯이 국민연금 3차 재정추계에서 사용한 실질경제 성장률 등 경제변수들에 비해서 4차 재정계산에서 사용한 경제변수들이 좀 더 비관적으로 바뀌었다는 것을 알 수 있다. 이는 최근 장기거시경제 전망 관련 기관들이 한국경제 장기잠재성장률을 대체로 기존에 했던 것들보다 하향 조정 전망을 하고 있는 것과 관련이 있다.
3차 재정계산 시에는 기금투자수익률을 회사채수익률 전망치의 1.1배를 국민연금 기금투자수익률로 가정하고 전망하였다. 반면 이번 4차 재정계산에서는 자산군별 수익률 전망 방법론을 사용하였다. 즉 재정계산 경제변수 중 기금투자수익률을
회사채수익률 기준 방식에서 자산군별 수익률 전망 방식으로 바꾼 것이 이번 재정계산의 중요한 특징 중 하나다.
<표 1-2>에서 보듯이 3차 재정계산 전망에 비해서 4차 재정계산 전망의 실질금리가 하락하였다. 즉 2018~2088년 3차 재정계산 실질금리 평균값이 2.6%였는데, 4차에서는 1.3%로 절반 수준으로 하락했다. 이것은 3차 전망에 비해서 4차 전망
의 실질경제성장률 전망이 하락한 것에 따른 자연스러운 결과다. 따라서 기금투자수익률 전망 방법을 3차 때까지 했던 회사채수익률 기준 방식을 사용했으면 재정수입 전망이 좀 더 악화되었을 가능성이 크다. 즉 4차 재정전망에서 자산군별 수익
률 전망 방식으로 전환한 것이 국민연금 재정수입 전망에 긍정적 영향을 미쳤을 가능성이 높다. 이렇게 4차 재정계산에서 기금투자수익률 전망 방식을 바꾼 것은 국민연금의 자산운용 구성이 채권 중심에서 점차 위험자산 비중이 증가하는 방향으
로 바뀌고 있는 추세를 고려한 것으로 보인다. 즉 국민연금 자산운용이 과거에는 절대적으로 채권 비중이 높았기 때문에 회사채 수익률 기준으로 기금수익률 전망을 하는 방식이 타당했으나 최근 들어 위험자산 투자 비중이 증가하는 추세이고 향후에도 이런 추세는 지속·강화될 가능성이 높기 때문에 자산군별 수익률 전망 방식으로 전환한 것은 타당한 측면이 있다. 그런데 향후 국민연금의 장기 자산운용 구성이 어떻게 변화할 것인지를 구체적으로 예측하기는 어렵기 때문에 4차 재정전망의 자산군별 수익률 전망에서는 최근에 결정된 중기 자산운용계획의 자산구성 비율이 지속된다고 가정하였다. 향후 국민연금 자산운용 방향이 위험자산 구성 비율을 높일 가능성이 크기 때문에 이런 측면에서 보면 자산군별 수익률 전망이 보수적으로 계산되었다고도 볼 수 있다.
4차 재정추계 전망에서 남녀 간 임금격차, 여성경력단절, 여성경제활동참가율 전망과 관련해서 상당히 보수적 가정으로 추계를 했다. 예를 들면 남녀 간 임금격차의 경우 현재 국민연금 직장 가입자의 남녀 간 임금 격차 비율이 향후에도 지속된다고
가정하였고, 여성경력단절과 여성경제활동참가율도 60~70년 뒤에도 현재의 유럽연합 수준을 밑도는 것으로 가정하는 등 보수적 가정 아래에서 재정추계를 하였다. 저출산에 의한 인구 감소로 노동력이 부족해지면 임금이 그만큼 상승할 가능성
이 높은데, 이에 대해서도 상당히 보수적 입장에서 경제전망을 했다는 지적도 가능하다.
국민연금 4차 재정계산은 3차 때와 마찬가지로 향후 70년 기간으로 잡았고, 그에 따라 추계기간은 2018~2088년 동안이다. 추계는 기본적으로 현행 제도가 그대로 유지되는 것을 전제로 국민연금의 장기 재정상태를 전망하는 것이다.
국민연금 4차 재정계산은 3차 재정계산과 비교해서 수지적자와 기금적립금 소진 시점이 각각 2년, 3년 당겨졌다. 국민연금의 적립금은 2041년에 최대 규모로 증가하여 1,778조 원이 되고, 2042년부터 수지적자가 발생하여 2057년에 적립금이 소진되는 것으로 나타났다. 3차 재정계산에 비해서 4차 재정계산의 최대적립금 규모가 783조 원 감소한 것은 경제성장률이 3차에 비해서 낮게 전망한 것에서 비롯된 것이다. GDP 대비 적립금 규모 비율은 2034년 48.2%까지 증가한 후 감소하는 것으로 전망되어 3차 때의 GDP 대비 적립금 비율 최대치 49.4%와 큰 차이는 없다. 최근의 저출산 현상을 반영하여 출산율 1.05라는 별도 시나리오로 추계를 한 전망 결과도 수지적자와 적립금 소진시점이 동일하였다.
재정계산에 의한 국민연금 고갈 전망으로 국민연금에 대한 불안감과 불신이 퍼지고 있다. 그러나 이것은 재정계산에 대한 이해가 부족한데서 비롯한 것이다. 재정계산은 기존의 제도, 특히 기존의 보험료율과 그에 따른 재정수입 추이가 그대로 유지되는 것을 전제로 추계를 하는 것이다.
국민연금법 제4조는 대한민국 정부가 국민연금의 장기 재정균형 유지를 위한 종합운용계획을 마련하도록 책무를 규정하고 있다. 그런데 2057년에 국민연금 적립금이 소진된다는 것은 향후 40년 동안 8명의 대통령이 있을 텐데, 5년마다 재정계산
을 하고 국민연금 적립금이 소진되고 있는 것을 뻔히 알고 있으면서도 8명의 대통령 중 어느 누구도 재정 안정화를 위한 아무런 조치를 취하지 않고 무책임하게 바라만 본다는 것을 전제로 하는 것이다. 향후 선출될 8명의 대통령이 모두 국민연금법 제4조의 규정을 의도적으로 무시하는 무책임한 대통령이 아닌 한, 이런 일은 절대로 발생할 수 없다. 따라서 국민연금 재정계산의 적립금 고갈 전망은 향후 문제가 발생해도 아무런 조치도 취하지 않고 현 제도 그대로 방치하고 있으면 어떻게 될 것인가 하는 것을 전망하는 것에 불과한 것이다. 국민연금 고갈, 국민연금 지급 불능, 국민연금 폐지 불가피 등으로 국민연금 가입자를 불안하게 하는 것은 재정계산 원래 의도를 왜곡하는 것이다.
적립금이 소진된 이후 급여 지출에 필요한 재원을 부과방식으로 마련하는 부과방식 비용률은 <표1-4>와 같다. 부과방식 비용률은 국민연금 보험료 부과대상 소득 대비 국민연금 급여비 지출 비율을 의미하는데, 2060년 26.8%에서 2088년 28.8%에 달할 것으로 전망되었다. 이것은 3차 재정계산 전망 시 부과방식 비용률 전망치 보다 각각 5.5% 포인트, 5.2% 포인트 상승한 것이다.
부과방식 비용률은 2070년 29.7% 수준까지 올라가 국민연금 가입자가 현실적으로 감당하기 어려운 수준인 것으로 보이지만, GDP 대비 급여지출 비율은 2070년 8.9% 수준에 불과한 것으로 전망되고 있다. 저출산 고령화가 급속하게 진행될 것이기 때문에 2070년 한국은 고령화 수준이 전 세계에서 가장 높은 나라 중 하나일 것으로 예상된다. 현재 유럽의 복지국가들의 고령화 수준은 2070년 한국보다 훨씬 낮은 수준인데도 불구하고 GDP 대비 공적 연금지출 비율이 이미 8~9% 수준인 것을 고려하면 2070년 국민연금의 GDP 대비 급여지출 비율 8.9% 수준이 감당하기 불가능한 수준이라고 보기는 어렵다. 즉 정부가 일반재정을 통해서 일정 부분 국민연금 재정을 지원한다면 국민연금 적립금이 고갈된 이후 부과방식에 의한 작동이 불가능하다고 단언하기는 곤란하다.
4차 재정계산의 부과방식 비용률과 GDP 대비 급여지출 비율 모두 3차 전망치보다 상승했다. 그런데 3차 대비 4차 전망치의 상승 정도를 보면 부과방식 비용률이 GDP 대비 급여지출 비율보다 더 급속히 올라갔다. 2070년 기준으로 GDP 대비 급여지출 비율은 3차에 비해 1.16배 상승했는데, 부과방식 비용률은 3차에 비해서 1.3배 증가했다. 이것은 4차 재정계산의 GDP 대비 보험료 부과대상 소득 비율이 3차보다 하락했기 때문이다. 2070년 기준 GDP 대비 보험료 부과대상 소득 비율은 3차 때 33.8%였는데 4차에서는 30.0%로 3.8% 포인트 하락한 것이다. <표 1-2>에서 나타나듯이 4차 재정계산에서 가정한 실질임금 상승률이 3차에 비해서 하락했지만 4차 재정계산 실질 경제성장률이 3차 때보다 더 크게 하락했기 때문에 실질임금 상승률 하락이 주원인은 아닌 것으로 보인다. 4차 재정계산 시 소득상한선 도입의 영향으로 보기에도 차이가 상당히 큰 편이다.
재정추계위원회의 재정전망 결과가 나오면 제도발전위원회는 국민연금 장기재정 균형을 달성하기 위한 제도개선 방안을 마련해 제안하도록 되어 있다. 3차 재정계산 제도발위원회는 장기 재정 안정화 방안에 대한 구체적 합의를 하지 못했는데, 이
번 제도발위원회도 합의에 이르지 못하고 가안과 나안 두 가지 안을 제안하였다.
그러나 4차 재정계산 제도발전위원회는 장기 재정목표에 대해서는 합의를 보는 중요한 성과를 냈다. 즉 재정추계 기간인 70년 이후 급여비 대비 1배의 적립금을 보유하는 재정목표를 설정하는 데 합의를 본 것이다. 그리고 재정목표 달성은 일회의
전면적 요율 조정 방식보다는 향후 70년 동안의 인구학적, 경제적, 사회문화적 환경 변화를 반영하면서 단계적 연속 개혁 방식을 사용하는 것이 바람직하다고 제안하고 있다.
제도발전위원회가 제안한 2088년 적립배율 1배의 재정목표를 달성하기 위해서 보험료율을 인상하는 방안을 재정추계위원회가 시나리오별로 전망했다. 2088년 적립배율 1배 달성을 위해서 보험료율을 2020년에 인상하면 16.02% 올리면 가능하
지만 2030년에는 17.95%를 올려야 하고, 2040년에는 20.93%를 올려야 적립배율 1배가 가능해지는 것으로 추계되었다. 즉 보험료율 인상 시기를 늦출수록 인상률도 더 올라가고 그만큼 미래세대의 부담이 증가하는 것이다.
보험료율 인상 시기를 당길수록 미래세대 부담은 줄어들지만, 현 보험료율에서도 GDP 대비 적립금 규모가 2034년 48.2%까지 올라가는 상황에서 적립금 규모를 더 늘리는 것이 바람직한 것인지는 검토가 필요하다. 즉 지금도 국민연금 적립금의 급
속한 증가로 해외투자 비중을 늘리고 있는데, 국민연금의 해외투자 비중 증가는 국민연금 저축과 국내 투자와의 연계성이 그만큼 줄어드는 것을 의미하고 총수요에 부정적 영향을 미치는 것이다. 더욱이 지금처럼 내수 부족으로 고용 상황이 좋지 않은 상황에서 강제저축의 성격을 지니는 국민연금 보험료율까지 올리면 경제성장에 부정적 영향을 미치기 때문에 바람직하지 않다. 따라서 보험료율 인상은 경제상황과 적립금 규모의 적정성, 세대 간 형평성 등을 종합적으로 검토해서 단계적으로 실시하는 것이 바람직하다.
현행 제도를 그대로 유지하는 경우 국민연금 수지 적자가 2042년부터 발생하는 것으로 전망되었는데, 이때부터 국민연금이 급여 지급을 위해 적립자산을 매각해야 한다. 현 제도 유지 시 2057년에 적립금이 고갈되는 것으로 전망되므로 2042~2057년까지 16년이란 짧은 기간 동안 국민연금은 자산을 전부 매각하게 된다는 것을 의미한다. 만일 이렇게 된다면 국내 자본시장은 금리 상승, 주가 하락 등 심각한 영향을 받게 되고 금융자산 가격 하락으로 국민연금은 대규모 자산 손실을 볼 가능성이 높다. 따라서 적립금이 고갈되면 부과방식으로 전환하면 된다는 주장이 있지만, 이것은 적립금 소진 및 자산 매각과정에서 발생하는 금융시장의 혼란과 국민연금이 입게 될 자산 손실 문제를 고려하지 않는 것이다.
70년 이후 적립배율 1배 재정목표를 설정하면 보험료율 인상 시기를 언제로 잡는가에 따라 달라지겠지만, 국민연금 수지적자 시기가 그만큼 뒤로 연장된다. 그리고 재정목표 설정은 5년마다 하는 재정계산 최종연도까지 국민연금 적립금을 고갈시
키지 않는다는 것을 의미한다. 따라서 재정계산 기간 동안 적립금을 고갈시키지 않고 현재와 같은 부분 적립방식으로 국민연금 장기재정을 운영한다는 것을 의미하기 때문에 국민연금 고갈과 관련한 가입자 불안을 줄이는 데 기여할 것이다. 또한 그동안 장기 재정목표 부재로 인해 국민연금 기금운용위원회가 기금자산운용 계획의 방향성을 세우기 어려웠는데, 장기재정목표를 설정하면 국민연금 전략적 자산배분 등 자산운용의 장기적 방향성을 결정하는 데 도움이 될 것이다.
적립배율 1배의 장기 재정목표 설정은 3차 재정계산과 비교하여 분명히 진일보한 것이다. 그러나 적립배율 1배 재정목표는 부분 적립방식을 유지하는 타협안으로 국민연금의 장기 재정 운영과 관련한 미래 불확실성을 근원적으로 해소하는 것은 아
니다. 재정계산이 기존의 국민연금법 틀 내에서 이루어질 수밖에 없기 때문에 기존 국민연금법 규정을 넘어서는 제도 개선안을 합의하기는 어려운 측면이 있다. 국민연금의 장기 재정 안정화와 제도개선을 담는 구체적인 종합운용계획은 정부와 국회의 논의 과정에서 결정될 것으로 기대한다.
시민들의 의견
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