존재를 인정받지 못하는 사람, 난민의 목소리를 대변하다

김연주 | 난민인권센터 활동가

인터뷰 및 정리 | 조준희, 홍정훈 참여연대 사회복지위원회 간사

‘난민에 대한 이해와 연대로 희망이 되어주세요.’ 세계 난민의 날을 맞아 SNS에 글을 올린 정우성이 생전 처음으로 악플에 시달린다고 한다. 전쟁을 피해 절박한 심정으로 바다를 건너 도망친 것뿐인 사람들. 얼굴도 지워진 채, 생전 처음 밟아본 외지에서 아무런 권리를 인정받지 못하는 사람들. 제주도 예멘 난민 사태로 촉발된 사람들의 혐오는 잠재울 수 없는 산불처럼 번지고 있는 와중에도 아무런 목소리를 낼 수 없는 사람들. 한국사회의 난민을 옹호하는 난민인권센터 활동가의 이야기를 들어보고 싶었다.

<2018년 8월호 복지동향 인터뷰에 참여한 난민인권센터 김연주 활동가> ⓒ참여연대

난민인권센터의 활동은

난민인권센터는 한국사회의 난민의 권리를 옹호하는 시민단체로, 정부에 대해 제도개선을 촉구하며 인권침해 사례에 개입하기도 한다. 난민인권센터는 활동가가 많지 않지만 자원활동가, 회원, 시민들과 함께 난민의 권리를 옹호하고 인식을 개선하기 위한 활동에 힘을 쏟고 있다. 특히 ‘공감’, ‘감동’, ‘동천’, ‘어필’ 등의 공익법단체나 현장을 직접 지원하는 ‘피난처’ 등의 단체, 난민당사자 공동체, ‘두루’ 등 프로보노 활동을 하는 변호사단체 등과 힘을 모으기 위한 네트워크 활동도 중요하게 하고 있다. 한국은 제도와 인식의 장벽이 너무나 거대해서 난민의 권리가 제대로 인정받지 못하고 있다. 앞으로 난민의 권리를 옹호하고 지원하는 단체가 더 많아져야 한다고 본다.

난민법이 제정된 배경은

사실 난민법이 시행된 2013년부터 활동을 시작했다. 한국은 1992년 유엔난민협약에 가입했지만, 난민에 관한 규정은 「출입국관리법」에 제한적으로만 두었다. 하지만 안전한 국경관리가 최우선 목표인 「출입국관리법」은 유엔난민협약에 규정된 난민의 인권을 구현할 수 없었다. 한국은 난민신청자의 생존권이 위협받을 정도였고, 난민심사 제도의 공정성에 대해 국내외적에서 지속적으로 문제제기가 있었다. 당사자가 난민인정을 받은 경우에도 국가가 난민협약의 권리를 보장하지 않아 많은 문제점이 지적되었다. 시민사회는 난민의 생존권이 보장되어야 하고 처우가 개선되어야 한다고 지속적으로 요구했고, 결국 「난민법」이 2012년 「출입국관리법」에서 독립되어 제정되었다.

처음에도 어려웠겠지만, 「난민법」을 개정하기 위한 운동은 더욱 어려워질 것으로 보이는데

예전에는 한국 사람들이 난민을 ‘내 문제’로 받아들이지 않았던 것 같다. 오히려 무관심했고 다른 나라만의 문제로 여겼다는 느낌이다. 지난 5년 사이에도 「난민법」을 개정하기 위한 노력은 계속되었다. 난민의 권리를 가로막는 제도를 개선하기 위해, 난민네트워크 소속 단체들이 개입하고 정부 또는 국회와 협의하는 과정을 겪었다. 이제는 시민단체들만의 노력을 넘어, 사회적인 합의를 거쳐야만 다음 단계로 나아갈 수 있는 거대한 문제가 되었다. 제주도 예멘 난민 사태 이후로, 난민의 권리를 제한하는 법안이 발의되기도 해 심히 우려스럽다. 난민의 권리를 강화해야 한다는 주장이 사회적으로 어떻게 흡수되고 인식될 지에 대해 이전보다 깊이 고민해야 하는 시점인 것 같다.

한국사회에서 난민신청자가 접근할 수 있는 사회보장 제도가 있는가?

난민인정자의 경우는 국민과 동일한 사회보장과 교육의 권리를 가진다. 반면에 난민신청자나 인도적 체류자의 권리는 매우 제한적이다. 난민심사가 지속되는 동안 난민신청자의 지위에 있는 사람은 심사 결과에 따라 장기간 머무를 수도 있고 한국을 강제로 떠나야 할 수도 있다. 「난민법」이 제정되어 난민신청 후 6개월이 되기 전까지는 생계비를 일부 지원 받을 수 있는 제도가 마련되었다. 하지만 정부는 예산이 부족하다는 이유로 신청자의 단 4~6%에게만 생계비를 지원하고 있다. 이마저도 외국인등록증 발행, 통장 발행, 생계비 지급 심사 등 생계비 신청에 필요한 절차를 모두 거치고 나면 실제로 생계비를 받는 기간은 평균 2개월 정도다. 그토록 어렵게 받을 수 있는 생계비도 1인 가구 기준 월 40만 원 수준이다.

월 40만 원이면 최저생계비에도 미치지 못하는데 그걸 누가, 어떤 근거로 산정하는 건가?

법무부다. 난민신청자에게 지급하는 생계비는 매년 최저생계비를 기준으로 산정된다고 하지만 그 근거는 명확하지 않다. 정부가 지원을 충분히 하지 않는 이유는 난민이 생계비를 지원받을 수 있는 기간이 끝나면 취업허가를 받을 수 있으니, 그 이후부터는 각자 알아서 일자리를 알아보라는 것이다. 난민은 입국심사로부터 6개월이 지나면 ‘G-1’이라는 임시체류 자격을 받는다. 그런데 G-1 비자를 받은 사람은 원래 취업을 할 수 없다. 예외적으로 난민신청 후 6개월이 지나는 경우에만 허가에 의해 취업이 인정되는데, 실제 취업으로 이어지기는 어렵다. G-1 비자를 지닌 난민이 취업하기 위해서는 스스로 일자리를 구해서 근로계약서와 사업자등록증까지 가지고 와서 허가를 받아야 한다. 실제로 이 절차를 밟을 수 있는 난민은 드물다. 난민들은 기본적으로 언어의 장벽을 마주해야 하고, 가족 부양과 신체적 이유 등으로 취업을 할 수 없는 상황에 놓인 경우도 많다.

역시 법무부가 지나치게 까다로운 심사기준을 두는 것이 문제인가?

생계비 지원을 받던 난민신청자가 한 달 만에 지급이 중단된 사례가 있어서 개입했으나, 담당 공무원은 명확히 설명하지도 못하는 내부의 심사기준을 충족시키지 않는다고 답변한 것이 기억에 남는다. 심지어 예전에는 생계비 지급이 중단되거나 신청이 거부된 사실을 달랑 문자 한 통으로 통보하기도 했다. 법무부는 난민이 생계비를 신청할 권리가 있다는 것을 인정하지 않았던 것이다. 이것을 소송에서 다투게 되었고, 법원은 난민에게 생계비를 지급하는 것은 국가가 주는 시혜가 아니라, 난민의 생존을 위한 권리임을 인정했다. 하지만 법무부는 여전히 난민신청을 거부당한 당사자들에게 그 사정을 충분히 소명할 기회도 주지 않는다. 본국이 아닌 인근 국가에 임시로 피난한 가족을 만나러 잠시 출국했던 사람, 임신한 사람도 난민신청이 거부되는 실정이다.

인도적 체류지위를 얻은 사람의 상황은 어떠한가?

한국은 국제협약에 따라 시리아처럼 내전을 피해 한국으로 떠나온 사람들에 대한 보충적인 보호의 취지로 인도적 체류지위를 부여한다. 하지만 인도적 체류자는 난민과 같이 본국으로 돌아가지 못한다는 점에서 난민에 준하는 처우가 필요하지만, 한국의 사회보장 제도에 전혀 편입되지 못한다. 난민신청자와 다른 점이라곤 체류기간이 1년마다 거의 자동으로 연장된다는 것뿐이다. 시리아 난민은 가족 단위로 한국에 넘어오게 된 사례가 많은데, 일하지 않는 가족 구성원들은 건강보험 지원을 받을 수 없어 많은 어려움을 겪고 있다. 특히 아동이 건강권을 보장받지 못하는 문제는 매우 심각하다. 최근에서야 보건복지부가 시민사회의 오랜 요구와 국가인권위원회의 권고를 수용해, 인도적 체류자도 건강보험의 지역가입자로 등록할 수 있는 방향으로 제도를 개선하기 위해 준비 중인 것으로 안다.

난민인정자의 경우는 난민신청자, 인도적 체류자에 비해 상황이 나은 것인가?

국제협약은 난민인정자가 국민과 똑같은 사회보장을 받을 권리를 갖도록 보장해야 한다고 명시했다. 하지만 그 내용이 담긴 「난민법」이 제정된 후에도 난민인정자가 실제로 “국민”기초생활 보장제도의 보호를 받기까지는 많은 어려움이 있었던 것으로 안다. 정부는 난민인정자에게 ‘F2’ 비자를 발급하고 사회보장을 받을 권리가 있다는 한글로 적힌 두 장짜리 문서를 주는 것이 전부다. 누구도 난민인정자가 사회보장 제도의 수급을 신청할 수 있다고 안내하지도 않고, 그럴 권리가 있다는 사실을 알려주지도 않는다. 한국에는 난민인정자가 사회에 적응하고 정착하기 위한 큰 그림도 설계되어 있지 않고, 사회보장 제도로 연계하는 과정이 제대로 마련되어 있지 않다. 「난민법」에 난민에게 사회보장의 권리가 있다는 것을 명시하고 있음에도 장애가 있는 난민이 장애인 등록을 거부당한 사례도 있다. 결국 소송을 제기해 항소심까지 가서 당사자가 권리를 인정받긴 했지만, 1심에서 패소했다는 사실도 충격이었다.

이미 법으로 명시된 규정조차 이행되지 않는 상황은 충격적이다. 도대체 정부는 난민에 관해 어떤 대책을 갖고 있는 것인가?

법무부, 보건복지부, 여성가족부 등의 정부 부처들이 서로 연계나 협력을 적극적으로 하고 있지 않다. 난민인정자를 어떻게 한국사회에 잘 정착시킬 것인지에 대해 큰 방향을 설계하는 컨트롤타워가 없다는 점이 문제의 해결을 가로막는 큰 원인이다. 「난민법」에 난민인정자의 권리가 규정되어 있음에도 불구하고 개별 사회보장 제도와 연계되지 않는 한계도 있다.

무엇보다 난민에게 가장 중요한 것은 주거 문제일텐데, 어떻게 해결하는지 궁금하다

노숙하는 사람도 많다. 그 외에 피난처와 같은 단체나 교회를 찾아가서 도움을 요청하기도 하고, 어떤 사람은 무작정 이태원 같이 외국인들이 많이 있는 지역에 가서 누군가의 집에 얹혀살기도 한다. 최근 제주도에 있는 예멘 난민들은 공원에 텐트를 치고 자기도 한다. 정부는 그 사람들을 인근 양식장이나 원양어선 등에 취업을 알선하고 해당 업체의 기숙사에 머무르도록 유도한다. 한국의 이주노동자들이 관련 규정이 제대로 지켜지지 않아 지나치게 열악한 기숙사에 거주하고 있는 문제도 있었는데, 난민들이 또다시 그 환경으로 유입되는 것은 납득할 수 없다. 정부가 인천 영종도 출입국외국인지원센터를 건립할 때 굉장한 예산을 투여했다. 하지만 센터에 입소할 수 있는 인원은 80여 명 뿐이다. 가뜩이나 적은 난민 예산을 센터에 집중시킨 것도, 격리된 위치에 대규모 수용시설을 만드는 방식도 바람직하다고 보기 어렵다.

가족 단위로 입국하게 된 난민 아동에게 교육은 제공되는가?

다행히 초등학교, 중학교는 의무교육이어서 난민 아동들도 한국 공교육 시스템에서 교육을 받을 권리는 있다. 하지만 한국 아동들처럼 취학통지서를 받을 수 있다거나 교육의 기회를 안내받지는 못한다. 난민 아동이 있는 경우 학교장을 찾아가서 직접 입학을 요청해야 학교를 다닐 수 있다. 예전에는 허가가 불허된 사례도 있었다고 들었으나, 최근에는 듣지 못했다. 난민 아동이 겪는 어려운 문제는 의무교육 이전의 보육 단계에서 받을 수 있는 지원이 전혀 없다는 것이다.

한국 정부는 난민의 권리를 온전히 인정하지 않고, 문제가 생길 때마다 조금씩 시혜를 넓혀 온 것인가?

정부가 타협하는 정책은 결코 근본적인 해결책이 될 수 없다고 생각한다. 난민은 이동의 자유가 권리로 보장되어 있음에도 불구하고, 법무부는 일종의 타협책으로 제주 예멘 난민신청자들의 출도를 제한하는 대신 취업을 연계하는 대책을 내놨다. 정부가 사실상 그 사람들을 제주도에 가둬놓은 조치에 대해, 지역의 시민들은 당황하거나 두려움을 느낀 것은 당연하다. 어쩌면 법무부가 제주도 예멘 난민들에게 출도제한을 해제하지 않은 것이 지금 일어나는 모든 혐오의 근원일 수 있다고 생각한다. 또한 부당한 이유로 출입국관리소에 구금되는 상황이 빈번히 발생하는데, 출입국은 구금을 일시적으로 풀 수 있다는 권한을 이용해 대리인과 협상을 시도하기도 한다. 현재 출입국이나 난민업무와 관련한 재량권이 과도하게 부여되어 있어서, 정부가 그 권한을 남용했을 때 이를 견제하고 통제하는 것은 매우 어렵다. 난민이 인권침해를 당하는 사례들을 살펴보면 그 가해자는 대개 정부다.

인권의식이 매우 높은 EU 국가들도 난민을 반대하는 목소리가 높아 언어ㆍ직업 교육을 의무화하는 등 타협적인 정책을 내놓는 상황인데

난민들의 재정착을 돕기 위한 한국의 교육 과정도 한국적인 문화와 제도에 사람을 동화시키려는 목적으로 운용되고 있다. 앞으로도 무슬림 난민들이 갖고 있는 문화적 배경에 대해 한국 사람들도 서로 이해하고 알아가는 과정을 거친다기보다, 일방적으로 난민들에게 한국의 문화를 강요하고 수용시키는 과정을 겪게 되지 않을까. 그건 결코 바람직하지 않다.

그런데 한국은 아직 그 정도의 단계까지도 오지 못한 것 같다

그렇다. 난민들을 이해하려는 노력조차 없는 것 같다. 이제 시민들이 난민들에 대해 알게 됐고, 궁금해 하는 상황에서 정부는 적극적으로 나서서 접점을 만들어 냈어야 했다. 어느 한 쪽에게 일방적인 이해를 요구해선 절대 안 된다고 본다. 난민들에게 한국의 문화나 법 제도에 대해 교육하고 알려주는 것도 필요하고, 한국 시민들도 난민과 그들의 문화에 대해서 알아가는 과정도 필요하다. 난민들이 자신의 문화와 배경에 대해서 이야기할 수 있는 자리도 많이 만들어져야 한다고 생각한다.

난민을 논하기 이전에 결혼이주여성이나 이주노동자에 대한 인식도 결코 좋은 편이라곤 할 수 없는 상황이다

결혼이주여성은 한국 국적의 아동을 출산하기 위한 매개, 이주노동자는 노동력을 제공하기 위한 매개로밖에 인식되지 않는 것 같다. 그런데 난민은 국가에 이익이 될 만한 부분이 없는 존재, 짐이고 부담인 사람으로만 여겨지는 것 같다. 난민 문제는 절대 국가의 이익이나 경제적 관점에서만 바라보면 안 된다. 결혼이주여성이나 이주노동자에 대한 문제도 마찬가지다. 인권의 관점이 반드시 우선되어야 한다. 국가는 경제적 관점에서 우수인력으로 분류하는 외국인에 대해서는 각종 지원과 체류보장 등의 혜택을 주지만, 그 외의 사람들은 심각히 차별한다. 정부가 사회경제적 지위에 따라 차별을 조장하는 것은 옳지 않다. 그러한 차별은 외국인 사이에서도 또 다른 차별을 조장할 위험이 높다.

보수 언론이 최근 출생률이 떨어진다는 이유로 이민자를 받아야 한다고 주장하면서도, 난민을 공격하는 기사를 연일 보도하는 이중적인 태도는 어떻게 봐야할까

무슬림 혐오나 난민 혐오를 조성하는 행위에 더 적극적으로 대응해야 한다는 위기감이 든다. 보수매체뿐만 아니라 인사이트나 디스패치 같은 인터넷 언론까지도 연일 자극적인 기사를 내보낸다. 사실관계조차도 제대로 다루지 못하는 수준에서, 혐오를 선동하는 방식으로 아무 상관이 없는 사건을 제주 예멘 난민 상황과 결부시키는 언론도 많다. 진보적인 언론조차도 대리인을 통하지 않고 직접 당사자와 인터뷰를 시도하거나 당사자의 허락도 받지 않고 사진을 게재하기도 한다. 많은 고민이 드는 부분이다. 난민단체들은 언론과 난민활동가, 당사자가 읽을 수 있도록 난민이 처한 상황의 특수성을 고려해야 하는 가이드라인을 만들어보려고 한다.

혹시 난민 관련 기사에 달린 댓글도 읽어보는가? 인상에 남는 구절이 있다면?

댓글이 가끔 보일 때도 있지만, 가뜩이나 숨 가쁘고 힘겨운 상황에서 더 지치지 않기 위해 가급적이면 보지 않으려고 한다. 함께 활동하는 사람들과 얻은 교훈이다. 내국인의 인권조차도 보장하지 않는 한국사회가 과연 난민을 보호할 수 있냐는 의견을 많이 주시는 걸로 안다. 그 중에서도 난민들이 ‘비겁하다’는 표현이 가장 기억에 남는다. 예멘에서는 강제징집을 거부하며 피난 온 사람들이 많다. 한국의 군대 문화에 익숙한 사람들은 그 난민들을 병역기피자로 보는 것 같다. 그 댓글이 달린 기사는 헌법재판소가 양심적 병역거부를 인정해야 한다고 결정한 날 올라왔다.

평범한 사람들과도 예멘 난민 관련한 이야기를 나누는 것 자체가 힘들다. 극도의 무슬림 혐오가 담긴 표현은 도저히 수용할 수 없는 수준이다. 심지어 난민 문제가 정권에 부담을 준다는 이유로 부정적으로 인식하는 사람들도 있는 것 같다.

정권이 바뀌어서 난민 문제도 많이 개선되지 않았냐는 질문을 많이 받는다. 실상은 전혀 그렇지 않다. 법무부 담당자도 그대로 있는데. 난민뿐만 아니라 다양한 소수자의 문제가 있을 때 정부가 적극적으로 나서지 않는 점은 매우 아쉽다. 70만 명이 넘게 서명한 난민 반대 청원에 대해서도 곧 청와대가 답해야 할 시기가 왔다. 정도를 따지자는 것은 아니지만, 난민은 소수자 중에서도 가장 절박한 사람이다. 난민 문제에 있어서 한국 사람들은 적극적으로 반대의 의견을 내고 있지만, 막상 당사자는 목소리를 낼 기회조차 없다. 특히 제주도 예멘 난민들은 신변의 안전에 대해 직접적인 위협을 느끼고 있고, 그 공포감은 제주도민들이 느끼는 것보다 훨씬 크다. 그런데 법무부는 여론을 이용해서 신청자의 권리를 더욱 제한하려고 시도하고 있어 경악스럽다.

소수자의 인권을 옹호하는 입장에서 꼭 당부하고 싶은 말이 있다면?

난민 당사자와 그들을 옹호하는 시민단체들이 무리한 것을 요구하지는 않는다고 생각한다. 정부는 난민신청 과정에서도 난민의 기본적인 생존권을 보장해야 하고, 절차적 보완을 통해 온전한 심사가 이루어지도록 보장해야 하며, 심사 이후에 난민인정자나 인도적 체류자가 된 사람은 한국 사회보장 체계에 편입되도록 보장해야 하며, 사회의 구성원으로 잘 정착할 수 있도록 보장해야 한다. 당사자가 정부에 의해서 부당하게 구금을 당하거나, 본국으로 강제송환 되거나, 당사자의 진술을 왜곡해서 허위로 심사하는 일은 사라져야 한다. 정부가 인권침해의 주체가 되는 일은 없어져야 한다.

정우성의 소신 발언에 대한 소감은

난민 문제에 있어서는 정우성이 분명히 정치인들보다 훨씬 큰 역할을 하고 있다. 난민네트워크에서는 팬레터를 준비하자는 농담도 주고받았다. 노컷뉴스, 경향신문 등에 나타난 정우성의 인터뷰에서 특히나 좋았던 부분은 난민인권단체들이 이 국면에서 화만 내지 말고 사람들에게 더 가까이 다가가서 이야기를 나누라는 말이었다. 굉장히 뜨끔했다. 현장에서 인권침해 사례를 접하는 활동가들은 이미 정부를 향한 분노가 가득 차있다. 나도 그 분노를 원동력으로 활동하기도 한다. 정우성의 발언은 시민들의 반대 의견을 혐오로만 규정했던 것을 되돌아보게 했다. 시민들의 입장을 이해하려고 노력하면서, 단호하게 난민의 권리에 대해 이야기하는 방식은 우리보다 훨씬 성숙해보였다. 앞으로 시민들과 함께 이야기 할 수 있는 토론의 장을 자주 만들어보려고 한다.

 이란 국적 외국인인 H씨는 단기방문 체류자격으로 한국에 입국하였다가 난민인정신청을 하였지만 출입국관리소장에 의해 거부되었습니다. 출입국관리소장은 2012년 11월 1일 H씨에게 강제퇴거명령과 보호명령을 내렸고 H씨에게 이때부터 “언제 끝날지 알 수 없는 보호”가 시작되었습니다. 보호명령의 근거조항인 출입국관리법 제63조 제1항에는 언제까지 보호할 수 있는지 그 기간이 정해져 있지 않기 때문입니다. 그래서 H씨는 외국인보호소에 수용되어 있는 중에 출입국관리법 제63조 제1항에 대해 헌법소원을 제기하였던 것입니다. 그리고 H씨는 2014. 12. 24. 난민의 지위를 인정한다는 판결이 확정된 후에야 보호로부터 완전히 해제될 수 있었습니다. 

 

그런데 최근 헌법재판소 다수의견은 H씨가 청구한 헌법소원에 대해 재판의 전제성¹이 인정되지 않는다며 각하결정을 내렸습니다. 출입국관리법 제63조 제1항이 헌법에 위반되는지에 대한 판단조차 하지 않은 것입니다. 반면 출입국관리법 조항이 헌법에 위반된다고 본 4인의 반대의견이 있었습니다. 다수의견과 반대의견의 결론이 이렇게 상반되는 이유는 무엇인지, 그리고 소수의견이 위헌이라고 본 ‘기한 없는’ 보호명령제도의 문제점은 무엇인지, 이주민 공익지원센터 ‘감사와 동행’ 대표인 고지운 변호사의 비평칼럼을 통해 알아보겠습니다. 

[광장에 나온 판결] 난민신청자 보호명령 근거조항 헌법재판소 결정

난민신청자의 ‘무기한’ 구금, 정당한가 

 헌재 2016. 4. 28. 2013헌바196 결정 출입국관리법 제63조 제1항 위헌소원

고지운 변호사/ 이주민 공익지원센터 ‘감사와 동행’ 대표 

문제의 제기 및 사안의 쟁점

출입국관리법 제63조 제1항은 강제퇴거명령을 받은 사람의 보호를 규정하면서도 그 구금기간의 상한을 별도로 두지 아니하고 있다. 여기서 보호라는 것은 강제퇴거대상에 해당한다고 의심할만한 상당한 이유가 있는 사람을 출국시키기 위해 외국인보호소, 외국인보호실 등에 인치하고 수용하는 집행활동을 의미한다(동법 제2조). 실무상 이루어지는 보호절차를 살피면, 출입국관리사무소의 외국인에 대한 단속 및 보호절차 개시, 외국인보호실에서의 조사, 보호명령처분 및 강제퇴거명령처분의 발동됨과 동시에 당해 외국인은 외국인 보호소에 보호조치 된다. 

여기서 문제는, 보호조치된 외국인이 당해 보호명령 및 강제퇴거명령을 다투는 경우, 특히 난민신청자가 보호명령 및 강제퇴거명령 뿐만 아니라 난민불인정처분을 소송으로 다투는 경우 꼼짝없이 외국인보호실 내지 외국인보호소라는 사실상 구금 상태에서 소송을 수행해야한다는 점이다. 특히, 보호명령 및 강제퇴거명령 내지 난민불인정처분에 대한 취소소송 기간은 통상적으로 1심만 최소 3∼4개월에서 최장 1∼2년 정도 걸리며 대법원 심리까지 구하는 경우 그 기간은 훨씬 늘어나게 된다. 이 때 출입국관리법 제63조 제1항의 보호제도가 그 구금기간의 상한을 규정하지 아니하고 있어, 보호명령 및 강제퇴거명령 내지 난민불인정처분을 다투고자하는 외국인은 그 소송기간 동안 외국인보호소에서 실질적 구금상태에 놓이게 되는데, 이러한 장기·무기한 구금이 헌법상 과잉금지원칙 및 적법절차원칙에 반하는지 여부가 이번 헌법재판소 결정의 핵심 쟁점이 된 것이다.     

헌법재판소의 판단  

이번 헌법재판소 결정은 5인의 다수의견으로, 출입국관리법 제63조 제1항의 위헌여부에 대한 판단을 하지 않고 각하 결정을 내렸다. 그 이유는 청구인이 난민불인정처분 취소소송에서 승소하여 난민 인정을 받았기에 청구인이 입은 권리와 이익의 침해가 해소되어 재판의 전제성이 인정되지 않아 부적법하다는 것이다. 그러나 이러한 헌법재판소의 결정은 다음의 이유에서 많은 아쉬움을 남기고 있다. 

이 사건에서 예외적인 심판의 이익이 인정될 수 없는가?

재판의 전제성이 인정되지 않는다 하더라도, 헌법적 해명이 긴요히 필요하거나 향후 기본권 침해가 반복될 우려가 있는 경우에는 예외적인 심판의 이익을 고려하여 본안판단을 하는 것이 타당하다. 그러나 이 사건에서 다수의견은 난민신청자의 경우 보호기간이 특히 길다는 점, 이러한 상황이 반복적으로 이루어질 가능성이 높다는 점, 그리고 ‘보호’의 성격을 명확히 함으로써 실질적 구금 상태에서 신체의 자유라는 기본권 침해 가능성을 막을 제도적 장치가 마련되어 있는지 여부 등은 도외시한 채 기계적으로 재판의 전제성을 해석하였다. 이로써 다수의견은 우리 헌법의 기본권 존중이념에 배치되는 판단을 하였다는 비판을 받을 수밖에 없게 되었다. 

보호명령 및 강제퇴거명령 대상자는 모두 소위 불법·미등록체류자인가?

또한 다수의견 중 2인의 보충의견에서는 기각의견을 제시하며, 불법체류사실이 발각된 외국인들이 무조건 난민인정신청을 할 수 있고 이 경우 출입국관리행정에 일대 혼란을 야기할 수 있으며, 불법체류자들이 잠적할 경우 국내 치안질서유지에도 부정적으로 작용할 수 있다는 점, 보호기간 상한설정이 어려운 점 등을 근거로 제시하고 있다. 그러나 난민신청자는 본국에서의 위험을 피해 도망치듯 나올 수밖에 없는 경우가 많아 여권 내지 비자가 제대로 구비되지 않는 경우가 대부분이고, 따라서 보호명령 및 강제퇴거명령을 우선 받은 상태에서 난민신청을 하는 경우도 상당수 있다. 따라서 이러한 난민신청자는 체류만을 목적으로 하는 소위 불법·미등록체류자와는 구별해야 한다. 또한 보호명령 및 강제퇴거명령대상자가 되는 사유는 소위 불법·미등록체류만이 아니며 오히려 적법하게 체류하던 중에도 여러 사유로, 즉 교통사고 가해자로 벌금형 받은 경우, 형사사건에서 외국인으로서 제대로 통역 서비스 지원을 받지 못해 벌금형에 처해진 경우 등 다툼의 여지가 충분히 있는 사안도 상당수 존재한다. 보호명령 및 강제퇴거명령대상자는 형사 범죄자와 구분해야한다. 이런 점들을 고려한다면, 오히려 헌법재판소의 다수의견은 지극히 행정 편의주의적 사고에 치우치고 있으며 어쩔 수 없는 상황에서 비자 등을 제대로 갖추지 않고 입국한 난민신청자를 잠재적인 범죄자로 생각하는 오류를 범하고 있다고 생각된다.

청구를 인용한 4인의 반대의견  

다만 4인의 반대의견에서, ‘보호’를 실질적 ‘구금’으로 보아 신체의 자유 제한이라고 판단한 것은 보호제도의 성격을 명확하게 함과 동시에 ‘보호’를 형사절차상 ‘체포 또는 구속’에 준하는 제도로 보아 엄격한 영장주의는 아니더라도 적어도 객관적·중립적 지위에 있는 자가 그 인신구속의 타당성을 심사할 수 있는 장치가 마련되어야 한다고 판단한 점은 고무적이라 하겠다. 하지만, 사법통제적 관점으로 접근하기 보다는 인간의 기본적인 신체의 자유 보장, 인신 구속에 있어서의 적법절차 보장, 나아가 국제적, 국내적 기준에 따른 보호조치 외국인에 대한 처우 보장 등 관련 헌법적 의무 관점에서 논의의 폭을 넓히는 것이 무엇보다 필요하다. 

인신구속의 성격을 가진 외국인 보호제도에 대해 근본적 논의가 필요하다 
 
이번 헌재결정의 다수의견 및 반대의견은 모두 청구인이 외국인보호소에 구금된 난민신청자라는 점을 고려하여 각 논지를 개진하고 있으나, 이 사건 심판조항은 출입국관리법 상 ‘보호’에 관한 것이라는 점, 그리고 보호제도는 우리나라에 있는 모든 외국인에게 적용되는 것이며 보호명령 및 강제퇴거 대상자는 형사범죄자와는 엄밀히 구분해야한다는 점, ‘보호’ 자체가 인신구속의 성격이 있으므로 그 절차 및 내용의 타당성을 판단할 수 있는 객관적 절차를 마련해야하며 ‘보호’ 자체를 소송으로 다투는 경우 장기구금이 정당화되기는 어렵다는 점, 만약 그 소송에서 승소하여 보호명령이 취소된 경우 보호기간 동안 구금상태에 대하여 보상절차는 어떻게 이루어질 수 있는지 등도 앞으로 보호 조치된 일반 외국인과 관련하여 폭넓게 논의되어야할 문제라고 생각한다. 

1 재판의 전제성: 청구인이 받고 있는 재판에 적용되는 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부에 따라서 재판의 결과가 달라질 수 있어야 한다는 헌법재판의 적법요건