국민연금제도 시행·국민연금노조 창립 30주년 국제 심포지엄

노후소득보장을 위한 국민연금 개혁방향과 해법

 

"국민연금 급여 적절성과 재정 지속성 조화 필요"

기존 연금개혁은 재정안정에만 치중해 연금 목적 훼손

급여 적절성과 사각지대 해소 통해 국민신뢰 회복 위한 사회적 논의 필요

 

3월 21일 국회에서 <노후소득보장을 위한 국민연금 개혁방향과 해법> 국제심포지엄이 개최됐다. 국민연금 제도시행 30주년과 국민연금노동조합 창립 30주년을 기념해 열린 이번 국제심포지엄은 국회의원 남인순, 권미혁, 윤소하, 공적연금강화국민행동, 한국노총, 민주노총, 사회공공연구원,‘공공기관을 서민의 벗으로’의정포럼, 저출산극복연구포럼(공동대표 양승조, 윤소하 의원, 책임연구원 김정우 의원) 공동 주최로 마련됐다. 

 

<2018년 3월 21일, 국회의원회관 제2소회의실에서 "노후소득보장을 위한 국민연금의 개혁방향과 해법"을 주제로 토론회를 진행하고 있다. 사진=공적연금강화국민행동>

 

이날 발제를 맡은 독일 본라인지크 대학의 하게메이어(Hagemejer) 교수는“노후빈곤과 적절한 소득보장 역할을 수행하지 못하는 낮은 연금은 신뢰를 얻지 못하며, 결국 사회적으로나 재정적으로도 지속가능하지 않다”고 강조했다. 특히 “급여 적절성과 재정 지속성의 균형을 위한 통합적 접근이 필요”하다고 말하면서 이를 위해“민주적이고 참여적인 방법을 통해 모든 이해관계자가 참여해 논의할 수 있는 구조를 만드는 것이 중요하다”고 제안했다. 

 

ILO 연금전문가인 누노 쿠냐(Nuno Cunha)는 한국의 연금재정 상황은 전혀 심각하지도, 위기상황도 아니며, 오히려 2060년경 기금이 고갈난다면서 “국민을 패닉 상태로 몰고 가서는 안 된다”고 이야기했다. 특히 ILO 협약 102조와 권고 202조 국제기준을 근거로, “한국의 국민연금은 적절성은 국제기준의 적절성 기준에 미흡한 수준”이며 “GDP대비 공적연금 지출 비중은 2.3%에 불과할 정도로 낮다”고 지적했다. ILO는 30년 가입기준 최소 40~45%의 소득대체율을 보장을 권고하고 있는데(40년 기준 환산, 53.3%~60%), 우리나라는 40년 가입기준 40%수준이라 이에 못미치는 수준이다. 이에 누노 쿠차는 심각한 노인빈곤 해소와 노후 소득 적절성이라는 목표를 달성하기 위해 기초연금을 강화하는 한편, 급여적절성과 국고 및 보험료 등 재정적 노력과 함께, 이를 위한 사회적 대화가 중요하다고 권고했다. 

 

토론자들 역시 국민연금 급여적절성을 전제로 당사자가 참여하는 사회적 논의기구를 구성하는 것이 필요하다는 데 의견을 같이 했다. 권문일 덕성여대 교수는“국민연금 재정불안을 과도하게 생각하는 경향이 크다”면서 오히려 “급여적절성 차원의 문제가 심각하며 사회경제환경 변화에 따라 점진적으로 대응해나가야 한다”고 말했다. 남찬섭 참여연대 사회복지위원장은 소득대체율 향상과 사각지대 해소 등 개혁과제를 제시하며, 재정건전성만을 우선에 두려는 논리는 국민연금의 노후보장적 측면과 사회투자적 관점 배제로 이어질 수 있다고 지적했다. 또한 유재길 민주노총 부위원장, 정광호 한국노총 사무처장, 장해식 한국보건사회연구원 사회통합연구센터장 역시 낮은 국민연금의 급여와 사각지대 문제를 지적하면서 이를 해소할 재원방안을 포함해 사회적 논의와 합의가 필요하다고 강조했다. 

 

이날 심포지엄을 축하하기 위해 참여한 김성주 국민연금공단 이사장은 축사를 통해“국민연금이 누구나 안정된 노후생활을 영위할 수 있도록 기본 노후소득을 보장하는 제도로 나아가게끔 노력하겠다”고 말했으며, 최경진 위원장(공공운수노조 국민연금지부)은 “지난 일방적인 연금개악의 오류와 한계를 극복하는 것이 국민연금 신뢰회복의 첫걸음”이라고 강조하면서 “올해 국민연금 4차 재정추계를 계기로 국민의 노후를 보장하기 위한 제대로 된 사회적 논의가 필요하다”고 말했다.

 

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국민연금 4차 재정계산 쟁점과 과제

 

이재훈 사회공공연구원 연구위원

 

국민연금 4차 재정계산위원회의 결과가 발표됐다. 이번 재정계산은 기존과 달리 기대가 컸다. 지난 대선에서 문재인 대통령이 ‘국민연금 소득대체율 상향’과 이를 위한 ‘사회적 합의’를 약속했기 때문이다. 공약에 담긴 이 한 줄이 갖는 의미는 크다.

 

먼저, 국민연금 정책방향의 변화다. 그동안 국민연금은 축소일변도의 정책을 추진해왔는데, 국민연금 재정계산이 발화점 역할을 해왔다. 2차 재정계산 결과 이후 ‘더 내고 덜 받는’ 연금개정안 논의가 진행되다가, 2007년 국회에서 국민연금 소득대체율 60%를 2028년 40%까지 낮췄다. 소득대체율을 다시 상향하겠다는 것은 ‘재정안정’만을 강조하던 정책기조에서 벗어나, 연금의 본래 목적인 ‘노후소득보장’에 재주목하는 것이다.

 

또한 국민연금 정책 결정방식의 변화를 의미한다. 공무원연금과는 달리, 실제 국민연금 가입자와 수급자인 당사자가 연금개혁의 주체로 참여한 적이 없었다. 사회적 합의를 통해 연금개혁을 추진하겠다는 것은 기존 정치권 주도의 일방적 개혁에서 벗어나, 광범위한 주체가 참여하는 사회적 논의 방식으로 전환하겠다는 것이다.

 

그렇다면 이번 4차 재정계산보고서엔 어떤 내용을 담고 있을까. 문재인 대통령이 국민과 한 약속은 지켜질 수 있을까.

 

 

국민연금 급여와 재정안정에 대한 두 가지 입장

4차 재정추계결과, 현행 제도를 그대로 유지하면 2042년 보험료 수입 대비 연금급여 지출이 많아지기 시작해, 기금소진 시점도 2060년에서 2057년으로 3년 앞당겨지는 것으로 나타났다.

 

제도발전위원회에서는 이를 바라보는 관점과 해법이 크게 두 가지 입장으로 갈렸다.¹⁾

 

 

급여-재정 패키지 ‘가’안

첫 번째 입장(급여-재정 패키지 ‘가’안)은 급여 적절성과 사회적 신뢰 형성이 전제돼야 한다는 입장이다. 먼저 2028년 40%까지 낮아지는 국민연금 소득대체율을 45%로 인상하되, 5%p 급여에 상당하는 필요보험료율 2%p는 동시에 즉각 인상하는 방안을 담고 있다. 지난 20년 동안 4차례 진행된 재정계산의 역사에서 소득대체율을 상향하는 안이 처음으로 등장한 것이다. 이는 국민연금 급여가 안정적인 노후소득을 보장하기엔 너무 낮다는 문제 인식에서 출발한다. 4차 재정계산에 따르면,

2050년 신규수급자의 평균가입기간은 23.3년에 불과하고 장기적으로도 약 27년에 그칠 것으로 전망된다. 명목 소득대체율 40%는 국민연금 40년 가입을 기준으로 하기 때문에 실제 적정 수준의 노후소득을 담보하기 어렵다. ‘용돈연금’이라는 멍에를 끊지 못한 채 보험료율만 인상한다면 국민의 수용가능성은 낮을 수밖에 없고 오히려 불신과 불안만 부추기는 악순환이 반복돼, 결국엔 재정적 지속성 뿐 아니라 제도적 지속성마저 위협하게 될 것이라는 우려의 입장이다. 그래서 급여 적절성을 위한 소득대체율 상향을 가장 우선적인 과제이자, 연금개혁의 전제로 삼고 있다.

 

재정 안정을 바라보는 시각과 방도 역시 차이가 있다. 70년 초장기 추계를 근거로 재정수지를 위한 필요보험료를 제시하는 것보다, 달성가능한 단기적 목표기간을 설정해 조정해나가는 데 초점을 두고 있다. 즉 70년 장기추계의 전망치를 고려하되, 구체적인 재정목표 기간은 30년으로 설정해 5년 재정계산 시점마다 적립기금이 당해 연도 지출의 1배 수준을 유지하도록 조정해나가는 안이다. 보험료 2% 인상은 재정안정이 아닌 급여인상에 따른 몫이지만 급여지급액은 장래 순차적으로 발생하기 때문에 기금적립규모는 확대된다. 이를 감안하면, 2033년 이전까지는 추가적인 보험료 인상은 불필요하다. 물론 보험료 인상 시기를 늦춘 만큼 이후 부담은 늘어나며, 향후 추가적인 보험료율 조정의 불가피성을 인정하고 있다. 대신 이를 분산할 다양한 재정대안을 병행 추진할 것을 제안하고 있다. 즉 국민연금 재정안정을 위협하는 근본적 요인이 제도 자체에 기인하는 것이라기보다 저출산과 불안정한 노동시장 등 보험료 수입기반의 약화에 있기 때문에 이를 개선할 사회경제적 노력과 함께, 가입자격 및 연금소득 상한 등을 통한 기여기반 확대, 연금소득 등 다양한 과세기반을 통한 일반재정 투입 등을 병행 제시하고 있다.

 

급여-재정 패키지 ‘나’안

두 번째 입장(급여-재정 패키지 ‘나’안)은 국민연금의 재정안정과 후세대 부담을 덜어주기 위해 강력한 재정안정 조치가 시급하다는 입장이다. 추계기간 70년 후인 2088년 국민연금 적립금을 1년 치 보유하고 있는 것을 목표로 재정안정화 조치를 추

진하자는 것이다. 70년이라는 기간은 신규 가입자가 사망할 때까지 기금이 유지되는 의미로 설정했다.

 

이 안에 따르면 먼저 2019~2029년 10년 간 13.5%까지 4.5%p의 보험료율을 단계적으로 인상한다. 2단계는 70년 적립배율 1배의 재정목표 달성에 필요한 3.7%p 보험료율에 해당하는 재정안정 조치로, 수급연령을 늘리는 한편, 소득대체율에 기대여명계수를 적용하는 복합적인 방안을 담고 있다. 즉 수급연령이 65세까지 인상되는 2033년 이후 다시 수급연령을 상향하고(예를 들어 2038년 5년 마다 1세씩 상향해 2043년 67세로 상향), 기대수명이 늘어남에 따라 소득대체율을 낮추는 자동조정 기제를 도입하는 것이다. 이러한 조정만으로도 재정목표 달성이 어려우면, 사회적 합의를 거쳐 추가 보험료율 인상을 추진하게된다. 즉 ‘더 내고, 덜 받고, 더 늦게 받는’ 방안인 셈이다.

 

이는 기존 1~3차 추계당시 제안됐던 방식과 동일하게 적립배율을 재정목표의 토대로 삼고 있다. 하지만 재정목표 달성을 위한 경로는 단계적이고 복합적인 방안을 제시하면서, 보험료 부담의 수용성과 유연성을 제고하고자 했다. 특히 3차 제도발전위에서 제반여건이나 필요성이 미흡하고, 장기적 복안으로만 검토가능하다고 제언한 자동안정장치 도입까지 제시하고 있다.

 

이 안에 따르면 앞선 첫 번째 입장과는 달리 국민연금의 소득대체율은 인상하지 않고 40%를 그대로 유지하되, 2030년 이후 기대여명 증가에 따라 추가적인 급여삭감까지 고려하고 있다. 즉 그만큼 국민연금의 노후소득보장 기능은 약화되는데, 대신 기초연금과 퇴직연금을 통한 다층체계로의 전환을 강조한다.

 

약평 - 급여 적절성과 재정 지속성을 위한 조화 필요

필자는 첫 번째 입장을 지지하고 있다는 점을 전제로, 간략히 평가하면 다음과 같다. 먼저 두 가지 방안 모두 보험료 인상의 필요성을 인정하고 있다. 다만 강도와 속도, 그리고 재정안정에 대한 근본적인 시각차가 존재한다. 두 번째 입장의 경우, 70년 후에도 기금이 소진되지 않고 적립배율 1배를 유지하는 재정목표 달성을 위해 필요한 재정조치를 단계적이고 복합적으로 제시하고 있다. 비록 2단계 계획이 보다 구체적으로 제시된 것은 아니나, 자체적으로 논리적 완결성을 갖추고 있는 셈이다.

 

이에 비해 첫 번째 입장은 장기적인 재정균형을 위한 구체적인 재정계획을 제시하고 있지는 않다. 연금개혁이 이번 한 번의 개혁으로 승부를 봐야한다면 무책임한 안일 수 있다. 하지만 재정추계 때마다 70년이라는 초장기 전망에 따른 모든 재정 해

법을 제출해야 한다는 강박관념에서 벗어날 필요가 있다. 예컨대 기금소진을 막기 위해 적립배율 1배를 유지하려면 2020년부터 보험료율을 16.02% 올려야 한다는 주장을 국민들은 어떻게 받아들일까. 5년마다 재정계산이 이뤄진다는 점을 고려하면 과할 뿐 아니라, 실제 현실에서 적용될 수 있는 방안과는 괴리가 클 수밖에 없다. 오히려 이런 방식이 국민의 불신과 불안만 높이고, 사회적 합의마저 어렵게 할 수도 있다. 특히 70년 재정추계는 합의된 가정들에 따른 결과일 뿐이며, 참고자료의 역할로도 충분하다. 예측 불가능하고 변동성이 큰 ‘향후 70년’의 상황을 가정해 재정안정의 근거자료로 삼는 것은 비합리적이다.

 

4차 재정계산에 따르면 국민연금기금은 2041년 최대 1,778조 원까지 쌓이다가(이 당시 적립배율은 10.1배), 이후 급격하게 줄어들게 된다. 보험료 인상 시기와 수준은 기금과다 적립에 따른 부작용과 이후 심각한 유동화 문제 역시 고려해야 한다.

여전히 국민연금에 대한 불신이 팽배한 상황에서, 오히려 기금이 쌓이는 기간 동안에는 신뢰 형성에 주력하면서 중장기 지속 개혁을 위한 토대를 구축해나갈 필요가 있지 않을까. 그리고 30년 단기목표를 설정해 보험료를 조정해가되, 70년 장기적

경향에 영향을 미치는 출산율, 고용률, 경제활동 참가율, 경제성장률 등 사회경제적 노력을 통해 국가전체의 연금지급 능력을 높이는 것이 중요하지 않을까.

 

다음으로 국민연금의 역할에 대한 입장 차는 극명하게 나타났다. 노후소득 보장을 위해 국민연금 급여를 높이자는 입장과 재정안정을 위해 현행 40%보다 더 낮출 수 있다는 입장이 부딪혔다. 후자의 입장은 기초연금과 퇴직연금을 통해 ‘한국형 다층연금체계’ 구축해 노후소득보장을 강화하자는 것이다. 여기엔 국민연금이 후세대 부담을 높이는 재정불안정성 뿐 아니라, 내부 가입자와 외부 미가입자 간 역진적인 구조를 가지고 있다는 비판의식이 깔려있기도 하다.

 

기초연금과 퇴직연금의 제도개선이 필요한 것이 사실이다. 특히 현재의 심각한 노인빈곤 문제를 해소하기 위해서는 기초연금 강화가 중요하다. 그렇다고 이를 상충적 관계로 설정해 국민연금은 더 낮춰도 된다는 주장엔 수긍하기 어렵다. 높은 빈곤율은 곧 국민연금에 가입할 기회조차 갖지 못했던 현 세대 노인의 과거를 반영한 결과이다. 즉 기초연금을 통해 현재의 노인빈곤을 해소하는 한편, 국민연금을 통해 노후준비를 강화하는 이중적 과제를 안고 있는 셈인데, 문제는 두 제도 모두 여전히 취약하다는 데 있다.

 

4차 추계결과에 따르면, 65세 이상 노인 중에서 국민연금의 노령연금 수급자 비중은 2060년 81%에 이를 것으로 전망하고 있다(2088년 85.7%). 지금도 국민연금 가입자 1천 825만 명 가운데, 203만 원 소득 미만에 해당하는 가입자 비중이 절반이 넘는 54.8%이다(국민연금공단 ’18년 5월 기준). 대다수 노동자ㆍ서민이 국민연금을 통해 노후준비를 하고 있는 것이다. 정규직 남성 중심의 한계를 지적하지만, 여성의 경제활동 참여가 늘어나는 추세이며 1인 1연금 제도로 안착해가는 과정이다. 또한 불안정 노동 증가가 제도의 한계로 투영되는 문제는 노동 정책이 풀어야 할 중요한 숙제이자, 보험료 지원이나 크레딧 확대 등을 통해 제도 내적인 노력을 보다 기울여야할 과제이지, 국민연금 축소를 정당화하는 근거로 삼아선 곤란하다.

 

국민연금만으로 적정소득을 보장하기엔 버거운 것이 사실이고, 기초연금과 국민연금과의 역할과 관계에 대한 설정도 중요한 과제이다. 또한 퇴직연금도 제 구실을 하도록 제도개선을 해나가야 한다. 이를 위한 종합적인 계획과 논의가 필요하다. 하지만 그렇더라도 안정적인 노후소득 보장을 고려한다면, 여전히 국민연금이 다층체계 내에서 중심기둥의 역할을 수행할 수밖에 없다. 줄곧 다층연금체계를 강조해온 OECD가 부과방식 공적 연금을 비판하던 기존 입장에서 벗어나, 2014년 소득대체율 50%로 상향, 2016년 “계획된 40%로 낮추기보다 소득대체율 46% 현행유지”를 권고한 맥락을 이해할 필요가 있다.

 

어렵게 수면 위로 등장한 국민연금 급여상향 논의가 아직 전문가들의 머릿속에만 있는 다른 제도의 불투명한 구상만으로 사상되는 일이 없기를 바란다.

 

덧붙이자면 국민연금 소득대체율을 인상하자는 입장에서 45%와 50% 주장이 섞여있긴 한데, 상충되는 논쟁은 아니다. 다만 소득대체율 45% 주장은 2015년 공무원연금 개혁 과정에서의 ‘소득대체율 50% 인상’ 합의 자체보다, 그러한 합의가 무력하게 좌초됐던 경험에 주목한다. 공약에 소득대체율 상향을 약속하면서도 목표 소득대체율을 명시하지 못한 배경이 마음에 걸리기도 했다. 필요보험료 2%p를 동시에 제시한 것 역시 이를 감안한 것이다. 사회적 논의구조가 마련되면, 결국 가입

자대표 단체가 어떻게 판단할 것인가에 달려있다. 어떤 방안이든 제도화를 통해 축소일변도의 연금정책을 역전시키고, 국민연금의 노후소득 보장기능을 강화하는 계기를 만드는 것이 중요하다.

 

급여와 가입 제도 개선 과제

국민연금 재정계산 자체가 장기적인 균형 유지를 위한 재정전망과 연금 보험료의 조정에 초점을 맞추다보니, 급여와 보험료율 이외 다른 제도개선 과제는 중요성에 비해 간과되는 측면이 있다. 하지만 일부 과제는 재정에 적지 않은 영향을 미치기도 하고, 가입과 수급 등 중요한 과제들이 포함돼있기도 하다. 이번 4차 제도개선위원회에서 권고한 급여 및 제도개선 과제를 정리하면 <표 2-2>와 같다.

 

 

먼저, 유족ㆍ장애연금 개선, 지역가입자 보험료 지원, 특수형태근로자 사업장 가입자 전환, 크레딧 제도 확대, 부과소득 상한기준 개선 등은 지난 3차 보고서에서도 개선이 필요하다고 제시됐으나 미완의 숙제로 남겨졌던 의제들이다.

 

노령연금에만 집중돼 온 탓에 유족ㆍ장애연금 개선에 대해서는 소홀했던 측면이 있다. 또한 사각지대 해소를 위해 보험료 지원사업과 크레딧 제도, 특수형태근로자의 사업장 가입자 전환 등은 더욱 확대해야 한다. 보험료 지원 사업은 현행 두루누리 사업의 사업장 지원 기준을 10인 미만에서 최소 30인까지 확대하고, 건강보험 제도를 포함해 제도 실효성을 높일 필요가 있다. 또한 올해부터 최대 3년으로 지원기간 상한이 도입됐는데, 연금을 받기 위한 최소 가입기간이 10년임을 고려하면, 5~10년으로 확대하는 검토가 필요하다. 출산 크레딧의 경우, 이미 복지부가 첫째아이부터 적용하겠다고 밝혔는데, 출산에 대한 사회적 가치를 고려해 국고 부담 비중을 현행 30%에서 전액 국고 부담하는 방향으로 높여나갈 필요가 있다. 군복무 크레딧 역시 전체 복무기간에 대해 크레딧을 부여하는 내용이 담겼다(A값의 100%). 또한 사전 지원방식으로 변경해 정부의 재정책임에 대한 신뢰를 확보하고, 정책 체감도를 높이자고 제안했다.

 

현재 부과소득 상한기준은 최고소득구간인 468만 원에 집중된 가입자만 14.16% 수준으로, 비정상적이다. 위원회 내에서는 상한기준을 현실화하는 데 대체적인 공감대가 모아졌지만, 구체적인 수준과 인상 방식까지 도출해내지는 못했다.

 

가입상한연령(현행 60세 미만)과 수급연령(2033년 65세)을 일치시키는 조치가 필요하다는 점에 대해서도 의견이 모아졌다. 일부 언론의 왜곡된 해석과는 달리, 가입상한연령을 수급연령과 일치시키기 위해 상향하는 것은 국민연금 가입기회를 확

보하고, 수급액을 늘릴 수 있다는 점에서 긍정적인 조치라고 평가할 수 있다.

 

지급보장 명문화의 경우, 당연히 국가지급이 보장되기 때문에 이를 굳이 명문화할 필요가 없다는 주장이 상대적으로 다수입장이었지만, 국민들의 불신과 불안을 고려해 추상적 국가책임 수준으로 규정하는 것이 필요하다는 입장도 제시됐다.

 

마치며 - 그래서 사회적 논의가 중요하다

지난 6월 미국의 공적 연금(OASDI) 이사회는 2034년 기금이 소진된다는 재정전망보고서를 발표했다. 한국과 비교하면 소진시기가 23년이나 빠르고, 불과 16년밖에 남지 않은 셈이다. 경제정책연구소(EPI)의 경제전문가는 “연금 재정을 위해 아무런 조치를 취하지 않더라도 현 시점의 수입만으로 급여의 77%를 커버할 정도로 여전히 충분하다”고 분석했다. 그러면서 “매년 이러한 발표는 공적 연금을 축소하기를 원하는 사람들이 유언비어를 퍼뜨릴 기회를 제공하지만 우리는 현재의 혜택을 누리는 것뿐 아니라 오히려 확장할 수 있다”고 말했다. 한국의 상황에 비춰보면, 낙천적이다 못해 무책임하게 느껴지는 말이다.

 

하지만 다른 자료를 보다가 이런 자신감의 근거를 찾을 수 있었다. 국가사회보험협회(NASI)의 조사결과(2014년)에 따르면, 공적 연금에 대한 선호도가 68%가 넘었고, 세대와 소득수준, 지지정당과 상관없이 광범위한 지지를 받는 것으로 나타났다. 본인이 퇴직했을 때 연금을 지급받는다는 확신을 갖고 있고(73%), 보험료 부담이 꺼려지지 않고(81%), 공적 연금 유지를 위해 더 지불할 의향이 있다는 응답이 77%나 됐다.

 

반면 우리는 2007년 국민연금공단의 신뢰도 조사에 따르면 12.8%만이 국민연금 제도를 신뢰한다고 응답했다. 국민연금을 믿지 못하는 이유로 ‘노후생활에 별로 도움이 안 될 것 같아서’ 24.4%, ‘국민연금을 못 받을 거 같아서’가 24.1%로 나타났다. 그 이후론 이러한 조사조차 엄두를 못 내고 있다.

 

이번 4차 재정계산을 계기로, 급여적절성과 사각지대 해소, 지급보장 명문화 등에 대한 사회적 논의와 합의를 통해 국민연금의 신뢰를 높이고, 이를 기반으로 향후 재정에 대한 사회적 분담까지 논의될 수 있는 토대가 구축되기를 바란다.

 

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_{1) 두 가지 입장은 국민연금 제도개선방향에 대한 공청회(2018.8.17.) 자료집에서 급여-재정 패키지 ‘가’안과 ‘나’안으로 구분돼 있고, 이글에서도 그대로 적용한다.}

국민연금을 둘러싼 논란에 대한 단상

 

이미진 | 건국대학교 사회복지학과 교수

 

국민연금 기금이 예상보다 3년 빨리 고갈되기에 보험료를 인상해야 하고 납입기간을 연장해야 한다는 보도 이후, 국민연금에 대한 여러 가지 기사와 수많은 의견이 쏟아지고 있다. 국민연금을 선택적으로 가입하게 해달라는 요청이나 국민연금을 폐지하자는 부정적인 견해, 특수직역 연금과의 형평성에 대한 기사나 의견이 많다.

 

국민연금은 세대 간 소득이전 프로그램이기에 세대 간 형평성을 논하고, 공적 연금이기에 특수직역 연금과의 형평성을 맞추기 위한 논의는 반드시 필요하다. 그런데 보다 근본적인 질문을 던져 보자. 국민연금은 왜 필요한 것일까?

 

국민연금은 경제활동을 하는 개인이 납부한 보험료를 기금으로 하여 퇴직 후인 60세부터 매달 연금형식으로 되돌려 받는 제도이다. 이 제도는 노후 빈곤해소를 목적으로 만들어졌다. 즉 산업사회가 되면서 퇴직으로 인한 소득상실에 대해 일정 수준의 소득을 보장해 줌으로써 노인들이 빈곤해지는 것을 예방하기 위한 제도적 장치이다. 그러나 우리나라 국민연금은 1988년 제도 도입시 소득대체율 70%로 설계되었으나 재정의 안정화를 이유로 소득대체율이 계속 낮아졌고 2007년 법이 개정되면서 40%까지 낮춰질 전망이다. 소득대체율 40% 역시 허수라고 할 수 있는데, 이는 40년 가입을 전제로 계산된 것이기에 일반인들이 통상적으로 20년 가입하는 점을 고려하면 실제 소득대체율은 20% 수준밖에 되지 않는다. 또한 우리나라 국민연금 제도는 연금 기금의 재정건전성을 고려하여 연금을 받을 수 있는 수급 개시연령은 65세로 상향 조정하였다. 그러나 65세까지 퇴직하지 않고 안정적인 소득을 가질 수 있는 중장년이 줄어들면서 연금 수급 개시연령의 연장은 현실을 도외시한 정책이라는 비판을 받는다.

 

국민연금은 강제성에 기초한 사회보험 방식으로 운영된다. 개인이 매달 일정 금액을 자발적으로 저축하는 적금과는 다르다. 본인의 의지와는 상관없이 경제활동을 하게 되면 강제적으로 가입해야 하고, 자신이 기여한 금액에 비례하여 연금을 받게 되지만 소득재분배 기능으로 인해 저소득층이 혜택을 더 받을 수 있는 구조이다. 노년기 소득상실에 대한 위험을 분산하는 제도이며, 저소득층뿐만 아니라 고소득층 역시 자신이 불입한 금액보다 연금으로 인한 혜택을 더 받을 수 있게 되어 있다. 현 제도는 세대 간 이전을 주요 특성으로 하며, 미래 세대의 기여를 통해 현세대 노인과 중장년들이 혜택을 받도록 설계되어 있다. 이에 대부분의 언론들과 주류 학자들은 국민연금을 젊은 세대를 갈취하는 제도로 비유한다.

 

여기까지 글을 읽은 독자들은 국민연금 제도에 대해 더욱 반감을 가지게 될지 모른다. 20~30대에게 일방적으로 고통을 전가하는 제도라고 생각할 수 있다. 그러나 현재 대부분의 40~60대는 그들의 노부모에게 사적으로 소득을 이전(부양)시키고 있지만 이들은 자녀로부터 경제적 부양을 기대하지 않는다. 이들은 현재의 젊은 세대보다는 공적 연금의 혜택을 보다 누리겠지만(다시 말해 내는 보험료보다 받는 연금수급액의 비율인 수익비가 더 클 것이기에) 이들은 젊은 시기에 사적 부양이라는 이중 책임을 지는 세대들이다. 이에 반해 현재의 30대 이하 연령층은 공적 연금의 혜택은 줄어들지만 사적 부양에 대한 책임을 지지 않을 가능성이 크다. 과연 국민연금 제도가 젊은 계층에게 불리하고, 현세대에게만 유리한 제도라고 볼 수 있을 것인가?

 

국민연금 제도의 개선과 관련해서 여러 가지 논의할 사항이 많지만 두 가지 점만 지적하고 싶다. 첫째, 국민연금의 수입을 보험료에만 의존하는 구조를 지속할 것인가? 우리나라 국민연금 제도는 개인들이 납부한 보험료를 기금으로 쌓아두는 적립식 방식으로 운영되고 있지만 대부분의 나라들에서는 적립식과 부과식(현세대 경제활동인구가 납부하는 보험료로 노인세대에게 연금을 지급하는 방식)을 병행하여 운영하고 있다. 즉 보험료 이외에도 일반조세를 연금의 주요 수입원으로 활용한다. 적립식 방식과 부과식 방식은 각각 장단점이 있지만 대부분의 국가에서 적립식에서 적립식과 부과식을 혼용하는 방식으로 전환하였다. 기금 고갈로 인해 국민연금 제도가 없어지거나 연금 혜택을 받지 못할 확률은 극히 낮다. 실제로 연금이 지급되지 않았던 경우는 독일 나치가 정권을 잡았던 시기로 이례적인 것이고, 대부분 사회에서는 국가가 책임지고 연금을 지급하게 된다. 따라서 근로소득과 사업소득에 기초한 연금보험료 이외에 다양한 수입원(예: 미국 사례처럼 금융소득의 이자의 일부를 연금 수입원으로 확보)을 개발할 필요가 있다. 국민연금 제도가 적절한 노후소득보장 제도로 자리매김하기 위해서 사회적으로 조세의 일부를 어떻게 투입하여 활용할 것인가에 대해 보다 열린 자세로 논의할 필요가 있다.

 

둘째, 개인연금이나 퇴직연금의 강화가 국민연금 제도의 대안으로 제시되고 있지만, 과연 개인연금이나 퇴직연금의 혜택을 받을 수 있는 계층이 얼마나 될까? 고소득자들은 노후 소득을 개인적으로 준비할 여력이 있겠지만 중간 이하의 소득을 가진 개인들이 노후를 위해 개인연금의 혜택을 기대하기 어렵다. 또한 대기업에 다니는 직장인들은 퇴직연금의 혜택을 누릴 수 있겠지만, 중소기업에 다니거나 자영업자의 경우 퇴직연금은 그림의 떡과 같다. 또한 개인연금이나 퇴직연금의 활성화를 위해서는 각종 세제혜택이 주어지는 데(예를 들면 연간 400만 원에 대한 소득공제 혜택), 이는 정부의 세수를 줄이며 궁극적으로

는 빈부격차나 양극화 해소를 위해 투입할 수 있는 공적 자원의 양을 줄이고, 금융권에게 이득이 돌아가는 결과로 이어진다.

그동안 국민연금 제도에 대한 논의가 관료와 학자들과 같은 소수 전문가 집단에서만 이루어졌던 것에 비해, 국민들이 국민연금 제도에 대해 관심을 갖고 이에 대한 의견을 표출하고 이것이 주요한 사회적 의제로 상정되는 것은 바람직한 현상이다. 다만 노년층과 젊은 층의 이익이 과연 상충되기만 하는 것인지 보다 비판적으로 성찰할 필요가 있다. 노년세대는 우리 청장년세대의 부모세대이며, 수십 년 후 우리 자신도 노년에 들어선다. 국민연금을 박약한 제도로 만듦으로써 젊은 세대는 노부모를 사적으로 부양해야 하는 책임에 더해, 그 자신은 노년에 빈곤해지는 이중적인 위험에 노출될 수 있다.

국민연금기금운용의 과제와 발전방향

 

이찬진 | 참여연대 사회복지위원회 실행위원

 

국민연금 재정계산 제도의 검토

국민연금법 제102조 제2항은 보건복지부장관으로 하여금 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하기 위하여 그 수익을 최대로 증대시킬 수 있도록 기금을 관리ㆍ운용하도록 임무를 부여하고 있는 바, 결국 법적으로는 기금운용의 목표가 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하는데 있다는 점이 분명히 확인된다. ‘국민연금 재정의 장기적인 안정’이라는 임무가 기금운용에 주어진 법률상의 임무인 셈이다.

 

그러면, 5년마다 하는 재정계산은 왜 하는가?

 

국민연금법 제4조(국민연금 재정 계산 및 장기재정균형 유지) 제1항은 ‘급여 수준과 연금보험료는 국민연금 재정이 장기적으로 균형을 유지할 수 있도록 조정되어야 한다’고 명시하고 있으나, ‘장기적으로 균형을 유지’하는 것이 무엇인지에 관하여는 별다른 규정이 없다.

 

또한 제2항은 보건복지부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 국민연금 재정 수지를 계산하고, 국민연금의 재정 전망과 연금보험료의 조정 및 국민연금기금의 운용 계획 등이 포함된 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립하여, 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 하며, 승인받은 계획을 국회에 제출하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시하여야 한다고 규정하고 있다. 이 규정에 따라 보건복지부는 매 5년마다 연금재정계산을 실시하고 있는 셈이고, 이번 4차 연금재정계산 역시 마찬가지이다.

 

국민연금법 제4조 제2항, 제3항의 해석상 재정계산 제도는 ‘장기적 재정균형’과 관련한 구체적인 재정목표를 달성하는 데 필요한 연금보험료의 조정, 급여액, 수급자격을 망라한 ‘연금 제도’의 몫과 이에 연계한 기금운용의 몫(=수익률)을 배분하기 위하여 연금의 중ㆍ장기적 재정의 추세를 분석하고, 검증하여 제도의 몫과 기금운용의 몫을 조정하는데 그 본질적인 임무인 셈이다.

 

그런데 무엇을 기준으로 하여 검증하고 분석하는 지에 관한 아무런 기준을 정한 바 없기에, ‘장기적 재정균형’의 구체적인 기준, 즉 ‘재정목표’가 없어서 재정계산을 할 때마다 기금고갈론이라는 허무맹랑한 유령 소동만 반복되고 연금 제도에 대한 불

신만 확대하는 악결과가 초래되는 것이다. 재정목표가 구체적으로 설정되지 않는 한, 연금보험료는 고정한 채 보험료 수입과 예상 기금운용수익을 합한 수입과 연도별 예상 급여 지출액을 비교한 결과 연금 성장기인 현 상황에서 당연한 재정흑자의

결과물인 국민연금기금을 연금 성숙기에는 당연한 재정적자의 결과가 누적되어 예상되는 기금 소진 시점만을 추계하여 부각하는 결과가 반복되고, 국민연금 파탄 등 연금 불신이라는 악결과만 초래된다. 우리의 국민연금은 이렇게 시간만 잡아먹어도 될 정도로 한가하지 아니하니 참으로 딱할 노릇이다.

 

기금운용의 딜레마와 ‘재정목표 설정’의 필요성

국민연금기금운용에 있어서 항상 제기되고 있는 근본적인 문제는 기금운용의 목표가 설정되지 않는다는 것이라고 할 수 있다. 목표가 부재한 상태에서 지난 20여 년 가량을 수익성과 안정성 그리고 보충적으로는 공공성이라는 원칙하에 정부의 기조와 거버넌스를 구성하는 주류적 위원들의 성향에 따라 상대적인 수준에서 중기 자산배분에 있어서 안전 자산 비중 축소 속도를 조절하고, 위험자산 배분 비중 확대의 속도를 조절하는 정도의 미시적 조정이 이루어져 왔다고 해도 과언이 아닐 듯하다. 국민연금기금과 같은 거대 공적 기금의 수익률의 95% 이상은 자산배분의 효과로 발생한다는 것이 세계 각국의 거대 공적 연금운용의 검증된 결과이고, 국민연금기금운용의 결과 역시 마찬가지이다.

 

국민연금기금운용위원회를 비롯한 국민연금기금 실무평가위원회에 관여한 위원들 중 이번 연금재정계산 관련 각종 위원회에 참여한 위원들 대부분은 ‘재정목표’의 수립과 이에 터 잡은 ‘제도의 몫’을 신속하게 정하고, 그에 따른 ‘기금운용의 몫(=목

표=수익률)’을 정하는 사회적 합의에 관한 구체적인 자문안이 마련되기를 희망하였다. 적지 않은 논란이 야기되고 있지만, 국민연금제도발전위원회에서 숙의 끝에 70년간 적립배율 1배로 하는 재정목표를 자문안으로 제시하였으며, 기금운용발전위원회의 위원들을 비롯한 3개 위원들의 통합회의에서 위와 같은 자문안에 대하여 그 필요성을 공감하였던 것이 사실이다. 이번에 제시된 안은 사회적 합의의 물꼬를 트기 위한 하나의 유력한 안이 될 것이지만, 분명한 것은 어떠한 재정목표가 설정되든가에 되어야만 제도의 몫과 기금운용의 몫을 정할 수 있다는 점은 변하지 않는다.

 

연금 출범기에 소득대체율 70%에 상응하여 최초 12%로 설계되었던 연금보험료율이 군사정부의 정치적 필요에 따라 그 1/4 수준인 3%의 보험료율부터 시작하여 5년마다 3%p씩 인상되어 1998년 9%의 보험료로 법률상 예정하여 형편이 상대적으로 좋은 직장가입자들을 대상으로 하여 제도가 시행되었다는 점을 우리 모두는 직시할 필요가 있다. 국민연금은 출범 당시부터 재정의 심각한 불균형 상태였으며, 그 결과 세계 최저의 출산율을 보이는 우리의 현실에서, 이는 후세대에게 연금 제도에 대한 불신을 넘어 지속가능성에 본질적인 위험을 초래할 정도로 가중된 책임을 이연한 결과를 초래하였다고 할 수 있다. 1998년 9%로의 보험료율 인상 이후 역대 정부 그 누구도 연금보험료 인상에 관한 정부의 책임을 이행하지 않고 회피하였다는 점 역시 부인할 수 없다. 연금재정계산 시마다 역대 정부는 연금보험료 인상과 필요시 국가재정의 몫을 분담하는 등의 사회적 합의를 회피한 채 손쉬운 방법으로 연금급여율만 삭감하여 이제는 용돈연금 수준으로 전락시켰기에, 더 이상의 급여 감축은 용인될 수 없는 상황까지 몰려 있다.

 

현재의 연금보험료로는 연금 제도의 지속가능성 자체가 위협되는 급박한 상황임을 직시할 필요가 있다. 더 이상 지체하지 말고 정부 주도하에 ‘재정목표 수립’과 ‘연금 제도의 몫’을 정하기 위한 사회적 합의를 시도할 것을 촉구한다.

 

기금운용의 구체적인 발전 방향

재정목표 수립하의 제도의 몫과 기금운용 몫의 조정

 

이번 기금운용발전위원회에서의 대표적인 성과를 개인적으로 뽑아 보자면 장기재정목표에 기반한 제도, 기금, 재정의 최적 기여분 분석을 제시함으로써 재정계산과 관련한 제도와 기금운용의 유기적 연계를 시도하였다는 것이다. 김우창 교수가 주도한 이 연구에 의하면, 장기 재정목표가 설정될 경우 그 재정목표를 달성할 수 있도록 보험료 및 재정의 몫과 동시적으로 고려하는 복합전략을 제시하고 있으며, 이에 따르면 기금운용수익율은 재정계산을 위한 추정 수익률로만 작동하던 것을 재정목표 달성을 위하여 보험료 부담을 완화할 수 있는 하나의 독립된 영역이 된다. 이는 현재와 같은 국민연금 제도가 갖고 있는 소득대체율 정상화의 과제와 재정안정화를 위한 보험료 인상율의 부담을 완화할 수 있는 의미 있는 전략이 될 것이다.

 

그리고 이는 곧 기금운용의 제도적 목표가 되어 이에 따른 유기적 자산배분 및 자산군 발굴로 연결될 수 있다. 3개 위원회의 통합회의가 1회 밖에 없었고, 그 논의에서 이와 같은 보험료ㆍ재정·기금운용수익률 3개의 복합전략에 따른 통합적인 재정추계 제도의 임무설정과 보험료율 인상 범위 및 기금수익률 범위를 제안할 것을 여러 위원들이 요구하면서, 기금운용 수익률과 재정 복합 전략이 배제된 채의 국민연금제도발전위원회의 재정안정화를 위한 제도개선안의 위험성을 경고한 바 있다.

 

그러나 불행하게도 재정추계 및 제도발전, 기금운용발전 3개 위원회의 통합적인 자문안의 마련 없이 분절적으로 3개 위원회가 각자의 연구 결과를 발표하였다. 그 필연적 결과로 재정안정화와 관련한 부담을 연금보험료나 급여 감축의 몫으로 국민들에게 전파됨으로써 국민연금에 대한 국민들 상당수의 불신을 불필요하게 확대하는 결과를 초래하기도 하였다. 재정계산 3개 위원회의 최종 자문안에는 3개 위원회가 단일 재정목표를 기초로, 보험료ㆍ재정 및 기금운용수익율의 동시적 연계를 통한 복합전략에 기반한 제도의 몫과 기금운용의 몫을 제시할 필요가 있다.

 

책임투자활성화와 주주권행사강화 및 지배구조 개선 관련 국민연금 기금운용위원회 활성화 방안

 

이번 기금운용발전방향과 관련한 지배구조 개선분야에 대하여 3차 재정계산을 포함하여 전통적으로 제안되었던 법률 개정을 통한 지배구조 개편 방안에 관하여는 그동안의 충분한 사회적 논의를 바탕으로 입법과제화되어 있다는 점을 감안하여

그와 같은 입법이 실현되기 전까지 스튜어드십 코드 도입과 책임투자활성화 국민연금 주주권행사 강화, 현재와 같이 산적한 기금운용의 과제들을 충실히 이행할 수 있도록, 법 개정 없이도 정부 차원에서 시행할 수 있는 기금운용위원회 활성화 방안이 제시되었다. 기금운용발전위원회 연구결과 발표 내용에서 자산군별 발전방향으로 포함된 의결권행사 강화방안은 지난 7월말 스튜어드십 코드 도입과 관련한 2차례의 기금운용위원회 회의결과 국민연금기금운용지침 등 제 규정의 신설ㆍ개정을 통하여 대부분 반영되어 제도 시행을 앞두고 있다. 한편 책임투자활성화방안 역시 제안되었는데 이와 관련해 스튜어드십 코드 도입에 따른 당연한 후속 조치로, 올해 내에 보건복지부의 주관하에 ESG 관련 구체적인 가이드라인의 제정 및 책임투자 관련 지침 등 제도의 대대적 정비와 국민연금기금운용본부의 책임투자팀 대폭 확대에 이은 조직 개편이 예정되어 있다.

 

한편, 국내 자본시장의 한계로 인하여 기금의 해외투자 비중은 지속적으로 상향 조정되고 있고, 한편으로 재정목표가 결정되어 기금수익률 역시 기금운용의 구체적 목표로 결정될 경우, 그 수익률 실현을 위한 위험자산 배분 비중의 확대는 부득이한 상황이 될 것이다. 그렇기에 환위험, 리스크 관리체계 개선 등을 위한 세부 과제들 역시 기금운용위원회에서 단계별로 신중하게 검토되어야 한다.

 

재정계산 결과 발표에 따른 연금 제도 개편 및 앞서 본 책임투자 및 의결권행사 강화 등 산적한 과제를 실천하기 위하여 법률 개정을 통한 지배구조 개선이 필요하고 그 방향에 관하여는 입법적으로 실천되어야 함은 더 말할 필요가 없다. 그러나 법률 개정이 제 정당의 입장 차이로 지난 10년여 동안 이루어지지 않은 현실을 감안할 때, 입법이 될 때까지 무한정 기다릴 수 없는 것 역시 현실이다. 따라서 이번 발전방향 중 지배구조 개선 분야에서는 1차적으로 기금운용위원회 준 상설화와 실질화가 제안되었다. 이를 실천하기 위한 구체적인 방안으로는 기금운용지침의 개정을 통하여 회의 소집권 및 안건 제출권 완화 및 신설, 위원의 충실의무 신설, 위원회 월 1회 이상 개최 정례화, 위원들의 출석의무 등 충실의무 신설이 제안되었다. 또한 이와

같은 제반 지침의 신설ㆍ개정과 별개로, 2차적으로 위원회의 사무국 역할을 할 수 있고 위원들의 전문역량을 보완할 수 있는 실무지원을 위한 관련 부서 인력 대폭 확대에 관한 구체적인 직제 등 개편방안이 제안된 바, 정부는 위와 같은 2가지의 방안

을 반영하여 제도 개선을 실천할 필요가 있다.