지난 5월 서울시는 서울시와 자치구 간의 행정 분권을 강화하기 위하여 '소(小) 지방 분권'을 시행한다고 밝혔다. 이를 위해 협의 기구를 정례화해 점검함으로써 실효성을 높인다는 방안이다.
여기에는 '조정교부금 교부율 인상과 특별교부금 현실화, 시비 보조 사업 보조율 인상, 자치구 세원 확충, 사무 위임 확대, 조직권 이양, 자치구 인센티브 사업 개선, 주민 직접 참여 제도 강화'와 같은 안들이 포함되어 있다.
서울시의 이런 시도는 그간 중앙 정부에 의한 분권화가 실질적인 재정 분권 없이 사무만 이양함에 따라, 사실상 지방 정부에 대한 부담 떠넘기기에 불과했던 것에 비춰 보면 상당히 의미 있는 시도라 할 만하다. 그리고 오는 16일 서울시와 자치구청장 간의 재정 분권을 위한 협의가 진행될 예정이다. 여기서는 교부금 문제나 보조 사업의 매칭 사업비와 같은 전통적인 재정 보조 제도뿐만 아니라 참여예산제도 중요한 의제로 들어가 있다.
현재 4년 차에 접어든 서울시 참여예산제는 매년 새로운 쟁점을 만들어 내고 그에 맞춰 제도를 바꿔왔다. 통상 제도는 도입되면 초기의 시행착오를 거치면서 안정화의 단계에 접어든다. 이른바 경로 의존성인데, 기본적으로 제도의 속성 자체가 넓은 의미에서 의사소통의 방식을 규정하는 데 있다고 볼 때, 안정화는 곧 제도의 견고함을 의미한다고 볼 수도 있다.
사실 우리나라에서 도입되는 제도들은 대부분 수년의 시행착오기를 거치면 점차 딱딱해져서 큰 문제가 발생하지 않는 한, 제한적인 변경 이외 새로운 과정의 추가나 배제와 같이 구조적 변화를 수용할 수 있는 탄력성을 잃는 것이 일반적이다. 하지만 이런 경향성이 모든 제도에 적절한 것은 아니다. 특히 특정한 사업의 내용에서 가변적 요인이 많고 오히려 제도의 취지 자체가 역동성을 요구할 때는 견고함보다 탄력성이 중요할 수 있다. 그런 면에서 보자면, 서울시 참여예산제는 용케도 제도의 경직을 버텨내고 지속적인 변화를 만들어내 온 편이다.
서울시라는 요인이 장점도 되고 단점이 되다
제도적으로 보면 넓은 공모위원의 비율, 남녀동수 위원장단의 구성, 넓은 참여예산의 범위, 실질적인 권한을 가진 지원협의회의 존재, 회의 공개 등 투명성 규정 등은 상대적으로 서울시 참여예산제도가 타 사례에 비해 가지고 있는 특징이다.
하지만 여기서는 이와 같은 제도가 정착하는데 필수적이었던 환경적 요인에 주목하고자 한다. 서울시 참여예산제도가 가지는 가장 큰 장점은, 상대적으로 우월한 재정 여건에 따라 타 지방 정부에 비해 참여 예산 사업의 효능감이 높다는 점이다. 실제 제도 자체가 얼마나 잘 설계되었는가의 문제를 차치하고 결정의 효능감을 주는 가장 중요한 기제는 '분배 가능한 자원의 규모'일 수밖에 없다. 그런 점에서 연간 500억 원에 달하는 서울시 참여 예산 사업비는 비교적 늦게 시작한 서울시 참여예산제도를 실질화하는 데 중요한 요인이었다.
다음으로 다른 지역하고 다르게 다양한 참여예산위원 풀이 존재한다는 점이다. 서울이라는 특수성을 빼곤 설명할 수 없는 이 특징은, 현재 각 분과위 위원장단의 현업을 확인해도 쉽게 알 수 있다. 대부분이 관련 민간 단체나 혹은 사업체를 운영하거나 했던 경험을 가지고 있다. 이렇게 풍부한 참여예산위원의 풀은 여타 지역에서 불거진 전문성 논란을 다소나마 보완할 수 있는 중요한 특징이다. 통상 참여 제도에서 실질적인 효과는 참여의 규모가 아니라 참여 주체의 다양성에서 결정된다. 즉, 균질한 계층 혹은 직업군이 모인 1000명보다는 다양한 계층과 직업군이 모인 100명이 더 중요하다는 말이다. 그런 점에서 서울시이라는 대도시가 가지고 있는 다양성은 그 자체로 서울시 참여예산제도를 풍성하게 만드는 중요한 요인이다.
마지막으로 서울시 행정부의 강한 드라이브를 들 수 있다. 시장의 의지도 그렇지만 무엇보다 담당 부서의 의지가 주효했다. 이를 기타 민간위원회와 같이 행정국 소관 위원회로 남겨두었다면 어땠을까. 그런 면에서 서울시의 예산총괄부서가 참여예산제를 담당하고 상당 수준의 의지를 발휘한 것은 서울시 참여예산제도가 가지고 있는 중요한 특징 중 하나였다.
▲ 박원순 서울시장. ⓒ프레시안(최형락)
하지만 역설적이게도 위와 같이 서울시 참여예산제도가 정착하는데 핵심적이었던 환경적 요인이 그대로 단점으로 작용하기도 한다.
우선 서울시 참여 예산 규모는 사실상 지역회의를 대체하는 자치구 수준의 참여 예산을 압도한다. 결국 제도의 효능성이라는 측면에서 서울시 참여 예산으로의 집중이 자연스럽다. 이는 자치구 참여예산제도의 형해화를 가져오는 한편, 불가피하게 서울시 참여예산제도가 예산 전반에 대한 관심보다는 개별 참여 예산 사업의 선정에 집중하게 되는 요인이다.
다음으로 다양한 참여 예산의 풀을 보자. 민간의 전문성이 높다는 것은 분명한 장점이지만, 이런 특징은 자칫하면 참여 예산 내의 이중 구조를 만들 개연성도 있다. 즉, 참여예산위원회 내에 일반 시민과 특수화된 시민 간의 간극이다. 실제로 1년차, 2년차 사업을 지켜보면서 각급 회의를 주도하는 위원들은 대부분 압도적인 경험과 전문성을 가지고 있는 위원들이었다.
흥미로운 것은 이런 경험을 바탕으로 위원회를 운영하는 데 우려할 만한 사안들도 발생한다는 점인데, 가장 대표적인 것은 회의 내용의 공개성에 대한 부분이다. 즉, 참여예산위원회가 비공개회의를 개최하는 사례는 당초 참여예산제도가 왜 도입되었는지에 대한 취지 자체를 부정하는 중대한 사건이다. 이와 같은 일부의 사례를 가지고 일반적인 단점으로 부각시킬 수는 없지만 서울이라는 특수성에서 이런 경향이 더욱 빠르게 집중적으로 나타나고 있다는 생각을 지울 수 없다.
변형된 보조 사업으로 전락하기 직전인 참여예산제
결국 이런 조건들은 서울시 참여예산제가 가지고 있는 가장 중요한 특징인 '탄력성'에 의해 조율되었다. 즉, 1년 차에서 불거진 남성 위원들의 회의 독점 문제를 개선하기 위해 남녀위원장제를 제도화하고, 회의 내외에서 불거진 갈등을 조정하기 위해 자체적으로 윤리 규정을 만들었다. 또 예산 전반에 대한 편성 방향과 대규모 투자 사업에 대한 의견 제시를 위해 임의적으로 시작한 온예산위원(서울시 전체 예산을 검토하는 예산위원) 제도는 2년차를 거치면서 상당한 수준으로 제도화되었고, 3년차인 2014년에는 아예 운영 계획을 통해 반영되었으며 4년차인 올해부터는 상반기부터 시행되었다. 참여예산위원회의 자율성을 극대화하기 위해 각 분과의 위원장단으로 운영위원회를 만들어 제도 운영과 관련된 조정을 전담했으며, 참여예산위원회와 담당 행정부서 사이에서 제도 개선의 방향과 운영계획의 구체적인 적용을 위한 협의 기능을 지원협의회가 수행함으로써, 견제와 균형이라는 제도의 유연함이 작동할 수 있었다.
하지만 오히려 지원 기능을 강화하기 위해 참여예산지원센터를 설치하고, 아예 참여예산제도를 전담하는 부서가 신설될 4년차에 이런 균형이 깨졌다. 당장 올해부터 적용된 광역 사업과 지역 사업의 이원화에 대해 제대로 시뮬레이션이 되지 못한 상태에서 지속적으로 시행착오가 발생했다.
무엇보다 주제별 사업 선정이라는 의제 기능 자체가 기존 부서별 정책 사업 수준으로 재편성되면서 새롭고 창조적인 사업이 구조적으로 배제될 수밖에 없는 조건이 되었다. 또 광역 사업이라 하더라도, 그것이 사업 범위의 측면이 아니라 동일한 사업의 다수 자치구 공동 시행이라는 면으로 이해됨에 따라 오히려 자치구 간 짬짜미를 제도화했다. 이를테면, 서울시 '학교 밖 청소년 지원' 사업과 영등포구 등 16개 자치구에 하수관거를 개량하는 사업은 본질적으로 다르다. 하지만 앞의 사업은 '청소년 활동 지원'이라는 사업에 묶어 버림으로써 해당 사업이 가지고 있는 특징이 잘 드러나지 않는 반면, 16개 자치구별 개별 사업의 묶음일 뿐인 '노후 하수관거 개량 사업'은 수많은 직접적인 이해관계자를 만들어냈다. 작년까지만 해도 후자의 사업은 영등포구 하수관거 개량사업과 구로구 하수관거 개량사업이 경쟁관계였으나 하나의 의제사업으로 묶여 버림으로써 오히려 하수관거 사업으로 일치단결이라는 역설적인 결과를 낳은 것이다.
이런 딜레마는 애초 의제별 사업 구성을 제안하면서 참여예산위원회를 '위원회들의 위원회'로 자리매김하고자 했던 애초의 의도를 벗어난 것이다. 각 부서별로 구성되어 있는 정책 거버넌스의 의제 기능을 활용해서, 부서별로 포용하기 어려운 새로운 시범 사업 등을 제안받고 해당 위원회가 참여예산위원회의 각 분과와 공동으로 숙의하는 모델을 제안했었던 취지는 새로운 사업 유형을 적극적으로 개발함으로써 기존의 관성화된 참여예산제안 사업들의 목록을 다양화하자는 것도 있었다. 하지만 여전히 주민 정체성을 자치구로 한정하는 위원 선발 구조와 이를 적극적으로 활용하는 자치구, 그리고 자치구에서는 편성하지 않은 재정사업들이 서울시에 참여예산사업으로 제안되는 모순이 지속적으로 나타났다.
그래서 급기야 서울시 참여예산 사업비 500억 원을 그냥 25개 자치구마다 정액 분배하자는 주장까지 나왔다. 서두에서 언급한 '지방 분권'을 위한 과제로서 자치구청장들이 그 주장을 한 주인공이다. 서울시 참여예산제는 별도의 지역회의를 두지 않고 자치구 참여예산위원회를 지역회의로 갈음한다. 그 때문에 1차연도에 참여예산위원회 조차도 없는 자치구들은 2년차부터 참여예산위원회를 구성할 수밖에 없었다. 그리고 서울시 참여예산위원회에 상정되는 자치구 사업들은 모두 구 참여예산위원회의 심사결과보고서와 함께 제출하도록 했다. 즉, 사업 심사에 자치구 참여예산에 대한 질적 평가도 반영하도록 한 것이다. 이로써 어쨌든 전체 자치구 중 1년에 한두 차례라도 참여예산위원회를 운영하지 않는 곳은 없다. 여전히 동별 지역회의에서는 동장이 적어온 사업목록에서 사업을 선정한다. 자치구 참여예산위원회에서 가장 중요한 것은 구청장의 의지여서 '구청장 참여예산제'라는 냉소가 공존하지만 서울시 참여예산제도가 주민참여를 강화하는 기능을 해왔다.
그런데 이런 과정 자체를 다 생략하고 그냥 자치구로 참여 예산 사업비를 정액으로 배분해주면, 그것을 자치구 참여예산제를 통해서 사용하겠다고 한다. 언뜻 보면 합리적으로 보이지만 이런 구조는 사실상 서울시 참여예산제를 식물화하려는 것에 다름없다. 가장 기본적인 원칙은, 자치구 참여예산제는 어디까지나 구청장의 의지와 직결된다는 사실이다. 즉, 구청장이 자기 구의 참여예산제를 활성화하고자 한다면, 최대한 사업비를 반영하는 것과 동시에 재정수준에 맞는 참여사업들을 발굴해야 한다. 그런데 매번 도로 개선 사업같은 것은 반복적으로 하다 보니 예산 재량의 범위를 넘어서는 것 아닌가. 이런 제도상의 난맥을 광역 정부의 재원을 통해서 해소한다고 그것을 정말 '참여예산제'라고 할 수 있을지 의문이다.
두 번째로는 구청장들이 말하는 지방 분권이 고작 '행정 분권'의 수준에서만 이해되고 있다는 점이다. 구청장의 재량이 커진다고 이를 곧바로 주민자치권이 확대된다고 보기 힘들다. 참여예산제의 핵심은 단체장의 편성권을 분배하는 것이지, 단체장의 권한을 확대하는 것과 일치하지 않는다. 그런 점에서 구청장들은 서울시장이 서울시민들에게 나눠준 편성권을 자신들의 것으로 만들려고 한다.
더 나아질 수 있다는 기대를 꺾어선 안 된다
사실 이런 안에 대해 서울시 시장단 사이에서도 부서 간에도 이견이 있다고 한다. 분명하게 말하지만 참여예산제를 사업비 배분 방식 정도로만 이해하는 수준에서 보면 안 된다. 중요한 것은 참여의 과정이고, 그 결정이 만들어 낸 결과가 참여의 형식과 내용을 바꾸는 연속적인 경험이 지속적으로 서울시민 사이에서 공유되도록 하는 것이다. 즉, 현재 서울시 참여예산제는 현재의 행정과 시민을 정확하게 드러내고 있다고 생각해야 한다. 선진적인 제도라고 해서 도입 자체만으로 제도의 결과를 기대하는 것은 타당하지 않기 때문이다. 그래서 여전히 바뀌어 가고 나아질 수 있다는 참여자들의 기대감을 꺾어서는 안 된다.
하지만 올해 절반을 지내온 서울시 참여 예산은 지난 4년을 통틀어서 가장 큰 변화를 겪고 있음에도 불구하고 역동성을 찾아보기 힘들다. 일차적으로는 제도를 촘촘히 보완하면 문제가 해결되리라 생각한 행정부서의 접근법이 잘못되었다. 또 지원센터 등 지원 기구가 기존의 지원협의회 기능을 효과적으로 대체하지 못함으로써, 지원센터는 집행기구로 지원협의회는 개점휴업 상태에 머물렀다. 이 사이 바뀐 제도를 잘 이해하지 못한 참여예산위원회의 혼란은 가중되었다. 실제로 현장담사에서 분과별 심사로 이어지는 과정에서 불과 3일 만에 수백 건의 사업에 대한 선정절차를 마무리해야 했다. 평가 기준도 의제별 사업 선정의 취지도 제대로 이해할 시간도 없이 자치구에서 보내온 문자와 메일로 점지한 사업들이 대거 선정되었다.
이런 상황에서 들려온 자치구 전액 배분 요구, 그것도 지방 분권이라는 명목으로 구청장들이 요구했다는 소식은 여전히 우리나라의 참여예산제도가 뿌리조차 내리지 못한 상황임을 직감하게 한다. 2011년에 주민 참여 예산의 운용을 의무화한 '지방재정법' 개정은 2008년 경제위기 이후 부실화된 지방 재정의 원인이 지방정부 단체장들의 무리한 재정 사업 때문이라는 진단에 따라 이루어졌다. 즉 우리나라에서 참여예산제가 의무화된 배경에는 단체장에 대한 견제와 감시라는 법적 취지가 있다는 말이다. 사업비 수준도 중요하지만, 정작 참여예산제에 대한 단체장들의 몰이해가 현재 서울시 참여예산제를 가장 위태롭게 하고 있다. 진정 '쿼바디스'라고 되묻지 않을 수 없다.
예산 파행은 없었다. 최순실 사태로 인한 국정공백의 장기화, 임종룡 부총리 내정으로 어정쩡해진 유일호 부총리의 리더십 등으로 법정기한 내 예산안을 처리하지 못하고 해를 넘겨 준예산 사태가 빚어질 수 있다는 관측까지 제기됐으나 기우에 그쳤다. 다만 여소야대임에도 정부안에서 크게 달라진 게 없고, 여야 실세의원들의 지역예산 챙기기가 반복되는 등 국민의 눈높이에는 한참 미달한다는 평가가 나온다. 국회는 지난 3일 새벽 400조5000억원 규모의 2017년도 예산안을 처리했다. 엄밀히 따지면 법정기한인 2일은 지키지 못했으나 국가재정법 취지에서는 벗어나지 않았다. 당초 최순실 국정농단 사태와 경제사령탑 공백 등으로 예산 심사가 제때 마무리되기 힘들 것이란 관측이 많았던 것과는 다른 결과다. 되레 예결위는 단 한 번의 파행 없이 진행되는 등 외형적으로는 예년보다도 순조로웠다.
◆예년보다도 순조로웠던 예산심의= 국회를 통과한 내년 예산은 당초 정부안보다 2000억원이 줄었다. 12개 분야 중 3개가 정부안보다 삭감됐다. 가장 크게 감소한 분야는 일반·지방행정 예산으로 63조9000억원에서 63조3000억원으로 6000억원 깎였다. 또 보건·복지·고용(130조원→129조5000억원) 예산은 5000억원이 줄었다. 노동법 개정을 전제로 잡았던 구직급여 등의 예산을 삭감한 영향이 컸다.
최순실 관련 예산이 많았던 문화·체육·관광(7조1000억원→6조9000억원) 예산도 대폭 깎였다.
반면 교육(56조4000억원→57조4000억원), 연구·개발(19조4000억원→19조5000억원), 산업·중소·에너지(15조9000억원→16조원), SOC(21조8000억원→22조1000억원), 농림·수산·식품(19조5000억원→19조6000억원), 공공질서·안전(18조원→18조1000억원) 등 6개 분야는 증액됐다.
정부가 줄인 SOC 예산을 국회에서 다시 늘리는 일은 지난해에 이어 올해도 반복됐다. 다만 정부가 내년 SOC예산을 8.2%나 줄였고, 지난해에도 국회에서 4000억원 증액했던 것을 고려하면 올해 국회가 유달리 SOC예산을 늘렸다고 보긴 어렵다.
논란이 됐던 누리과정 예산은 정부가 주장했던 누리과정 예산 특별회계를 3년간 한시적으로 설치하는 대신 중앙정부에서 8600억원을 부담하는 선에서 절충했다.
누리과정 재원 확보를 위해 정부와 국회는 소득세법을 고쳐 과세표준 소득 5억원 이상 구간을 신설하고 최고세율을 38%에서 40%로 인상하기로 했다. 5억원 초과과표에 해당하는 인원은 4만6000명으로 이들에게서 더 걷을 수 있는 세금은 연간 6000억원 가량으로 추산된다.
야당이 요구해왔던 법인세율 인상은 미루고 대기업에 대한 각종 세제혜택을 줄이기로 했다. 법인세 인상은 없었으나 고소득자에 대한 증세가 이뤄지면서 '증세 없는 복지'라는 정부의 기조는 흔들리게 됐다.
◆최순실 사태에도 지역챙긴 여야실세= 김영란법 시행으로 관심을 모았던 '쪽지예산'은 형식적으로는 사라졌다. 과거 쪽지예산은 예결위의 예산안 계수조정과정에서 지역구 의원들이 예산요구사항을 쪽지에 적어 계수조정소위에 들어간 동료의원들에게 전달하는 방식으로 이뤄졌다. 이같은 방식의 쪽지예산은 부정청탁에 해당될 수 있다는 지적이 제기돼왔다. 이에 따라 지역구 의원들은 쪽지예산 대신 자신의 지역구 예산을 상임위나 예결위 심사에 올려놓는데 주력했다. 그 결과 올해 증액요구는 40조원으로 예년보다 두 배 이상 폭증했다. 문제는 증액심사소위원회가 비공개로 전환하면서 다시 밀실 심사가 돼 버렸다는 점이다.
이 과정에서 여야 실세 의원들의 지역구 예산은 크게 늘었다.
이정현(전남 순천) 새누리당 대표의 경우 순천대 체육관 리모델링 예산(6억3000만원), 순천만 국가정원 관리(5억원) 등 지역구 예산이 증액됐다. 정진석 새누리당 원내대표의 지역구인 충남 공주·부여·청양군에도 공주박물관 수장고 건립예산이 7억6000만원 늘었다.
친박 핵심의원인 최경환 의원의 지역구인 경북 경산에는 '자기유도·공진형 무선전력 전송산업 기반 구축사업' 명목으로 10억원이 증액됐다.
박지원 국민의 당 비대위원장 겸 원내대표의 지역구인 목포에 투입되는 예산도 크게 늘었다. 광주~목포 호남고속철도 건설 예산은 655억원 늘었고 남해양수산과학원 목포지원청사신축 비용도 10억원, 목포시 보훈회관 예산도 2억5000만원씩 증액됐다.
정창수 나라살림연구소 소장은 "고소득자에 대해 증세하는 등 변화의 가능성을 보여준 예산"이라면서도 "여소야대 상황인 점을 고려하면 최순실 예산을 절반도 삭감하지 못하고 법인세율도 올리지 못하는 등 국민 눈높이에는 부족했다"고 평가했다. 그는 "쪽지예산은 지역구 의원의 태생적인 한계로 볼 수 있지만 요즘 같은 상황에서는 자제했어야 한다"고 비판했다.
최병호 한국재정학회장 “인구 줄어도 공공서비스 비용 동일 지자체 통폐합해 효율화 모색해야” “지방교부세 산정방식을 개편하고 자치단체를 통폐합함으로써 재정형평화를 이뤄야 한다”
최병호 한국재정학회장(부산대 교수)은 “지방세가 늘어나면서 전체적인 재원 문제는 많이 해결됐다”면서도 “그러나 지역 간 격차가 발생하고 재정형평화라는 이슈가 새롭게 등장한 것이 현재 상황”이라고 설명했다. 이어 “이 때문에 중앙 정부가 나서서 효율적으로 지방교부세를 재분배해야하는 역할이 강조되고 있다”고 덧붙였다.
최 회장은 “지방자치단체의 수요와 수입을 계산, 수입의 부족분을 보통교부세로 약 90%씩 매웠고, 그 결과 지자체간 형평성이 많이 개선됐다”면서 “인구가 줄어든 지역일수록 1인당 기준 지역교부세가 더 많이 돌아가 재정형편화 측면에서는 개선이 이뤄졌다”고 말했다.
그러나 이로 인한 문제점이 다양하게 발생, 대안책이 요구된다고 주장했다. 최 회장은 “한 지방자치단체에서 인구가 줄어들면 재무수입이 줄거나 정체된다”면서 “그러나 기본적으로 주민에게 제공해야 하는 행정 등의 서비스는 유지해야 하기에 부족분을 보충해줬던 지방교부세가 중요할 수밖에 없었다”고 설명했다.
하지만 향후 10년간 지방자치단체 대다수는 인구가 줄어들 것으로 예상되고 있기 때문에 지금과 같은 지방교부세 지급 방식은 문제를 일으킬 수 있다고 경고했다. 이에 최 회장은 “종합적으로 중장기적 시야에서 지방교부세제도의 기능과 역할, 재원, 규모, 구조, 운영, 체제와 방식 전체를 망라하는 종합적 제도개편이 절실히 요구된다”며 재정 형평화를 위한 세가지 과제를 제시했다.
첫째, 오래된 지방교부세 산정방식을 단순하게 개편하고 투명하게 공개하는 방식을 요구했다. 이를 위해 새로운 재정공평화의 방법을 적립하자고 제안했다. 둘째, 정해진 파이 속에서 인구가 줄어들면 재정형평화에 대한 주민 수요가 늘어나면서 각 지자체가 하향평준화될 가능성이 높아진다. 이를 해결하기 위해 재정형평화의 기준을 바로 세우자고 주문했다. 셋째, 인구가 줄어도 공공서비스에 대한 비용은 줄어들지 않는다. 지방자치단체 통폐합을 통해 비용의 효율화를 모색해야 한다고 강조했다.
구윤모기자
임성일 지방행정硏 소장 “저성장·사회복지 뉴노멀시대 맞는 지방교부세·국고보조금제 마련을” 임성일 한국지방행정연구원 LIMAC(지방투자사업관리센터) 소장은 새로운 저성장사회복지 뉴노멀 시대에 맞는 지방교부세, 국고보조금 제도의 개편이 필요하다고 강조했다.
임 소장은 먼저 지방교부세를 부모와 자녀간의 관계로 비유했다. 임 소장은 “자녀의 경제적 수요를 판단해 부모가 용돈을 지급하는 것이 지방교부세”라며 “자녀를 격려하거나 더 노력하게끔 주는 돈이 국고보조금”이라고 설명했다. 덧붙여 할아버지가 아버지에게 주는 돈을 국고보조금, 아버지가 자녀에게 주는 돈을 조정교부금에 빗대며 이런 관계가 아직 정립이 안돼 제도의 목적이 충돌하고 있다고 주장했다.
임 소장은 “우리나라는 지자체간 재정력 격차가 크기 때문에 OECD국가 중 영국 다음으로 지자체들이 국가보조금에 의존하고 있다”며 “바람직한 지방분권이 되려면 세금이 지방으로 많이 와야 하지만, 이는 지역간 불균형 문제도 초래한다”고 분석했다.
그는 “지역이 잘 살고, 못 사느냐를 판단하는 기준을 하나하나 따져보면 합리적으로 보이지만 전체적으로 보면 이해가 안가고 결국 지방교부세가 제 역할을 하지 못하는 것”이라며 “지방교부세를 포함해 100조원이 형평이라는 이름으로 지급되는데 형평을 대체할 수 있는 수단이 전혀 없다”고 꼬집었다.
또 “서울을 포함한 7개의 불교부단체는 능력이 되니까 형평화재원을 안 주겠다는 것인데, 이론적으로 보면 옳다”면서도 “형평도 못 맞추면서 지원도 못해주니까 문제가 생기는 것”이라며 정부가 이 부분을 개선해야 한다고 조언했다.
임 소장은 마지막으로 저성장과 사회복지의 뉴노멀시대에 맞는 지방교부세와 국고보조금 제도가 마련돼야 한다고 강조했다. 임 소장은 “지금까지는 예산비용이 사회간접비용과 나머지로 나뉘었다면 이제는 사회복지기금과 비사회복지기금으로 나뉜다”고 예측했다.
덧붙여 지방자치단체가 잘 살고 못 사는지에 대해 판단할 수 있는 객관적인 기준을 국가가 정해야 한다고 지적했다.
그는 끝으로 “지방교부세의 형평은 어디까지로 할 것인지에 대한 사회적 합의가 가장 먼저 이뤄져야 한다”고 제언했다.
구윤모기자
안종석 조세재정硏 선임연구위원 “지방재정 자율-형평성 문제 사회적 합의 도출 노력 필요” 안종석 한국조세재정연구원 선임연구위원은 지자체가 자주재원을 확보할 수 있는 길을 열어줘야 한다고 강조했다.
안 위원은 “책임이라는 게 지방이 분권을 해서 자율적으로, 자주적으로 지방을 운영한다고 보면 자체 세입을 가지고 운영하고 이에 대한 문제가 발생했을 시 스스로 책임을 질 수 있어야 한다”면서 “우리나라 지방교부세는 그렇게 돼 있지 않다”라고 분석했다.
특히 그는 지방세가 실제 지방세로서의 역할을 하지 못하고 있다고 지적했다. 안 위원은 “지방세가 사실상 지방세가 아니며 보통교부금으로 채워가기 때문에 이 자체를 개선해야 한다”면서 “지방세를 실제 지방세로서의 역할을 할 수 있도록 개선하고 교부세가 형평화되면서 이 두 개를 맞춰 나가야 한다”고 강조했다.
이어서 “지방세가 제 역할을 하지 못하는 이유 중 하나는 교부세가 지방세를 많이 상쇄시키고 있기 때문”이라고 덧붙였다.
또 기준재정수요액 산정 방식을 단순화해야 한다고 지적했다. 안 위원은 “기준재정수요액 산정 기준을 대폭 단순화 하는 것이 좋고 특히 인센티브 항목들은 과감하게 없애야 한다”면서 “산정 방식에 어떤 기준들이 있는지 혼란스럽기만 하고, 복잡한 산정 방식은 존재하지 않아도 될 정도로 왜 존재하고 있는지 모르겠다”고 행정자치부를 겨냥해 비판했다.
이와 함께 재정력 지수의 기준에 대한 목표를 설정해야 한다는 뜻을 내비쳤다. 그는 “독일의 경우 소득세, 부가가치세, 법인세 등을 나눠 일인당 세수입이 0.9 이하는 돈을 받고 1.1 이상은 돈을 내 형평화를 시킨다”면서 “우리도 어느 정도 목표를 설정해야 하는데 정부가 합의 없이 일방적으로 나가고 있는 것이 문제”라고 꼬집었다.
마지막으로 안 위원은 “지방자치제 분권화의 어려운 문제는 자율성과 형평성 간의 조화 문제”라면서 “지방교부세는 결국 형평성을 고려해야 하는데, 이번 문제는 얼마만큼의 형평성을 고려해야 하느냐에 대한 사회적인 합의가 없었던 데 있다”고 덧붙였다.
안 위원은 “이 문제에 대해서는 추후 국회에서도 논의를 하겠지만 사회적인 합의를 도출할 수 있는 노력을 해야한다”고 제안했다.
조승호기자
김동욱 한국정부회계학회장 “교부세율 매년 산정은 시간 낭비 최소 2~3년 적용 후 재조정해야” 김동욱 한국정부회계학회장(제주대 교수)은 제주특별자치도의 보통교부세 상황을 예를 들며 지방교부세 제도가 시대흐름을 따라가지 못하고 있다고 주장했다.
김 회장은 “제주도는 제주도만의 독특한 보통교부세 제도를 가지고 있다”면서 “지난 2006년 7월1일부로 제주도는 다른 지방자치단체와는 다르게 보통교부세는 무조건 3%로 정해져서 받고 있다”고 설명했다. 그는 이어 “문제는 다른 지방자치단체에 비해 법정률화가 좋은 것이냐 아닌 것이냐 라는 논란이 지금도 계속 되고 있다”고 덧붙였다.
김 회장은 “문제는 이 3% 법정률화가 제주특별자치도를 운영하기 위해서는 문제가 많다”며 “이는 과거에 제주특별자치도를 운영하는 정도지, 현재의 제주특별자치도를 운영하기 위해서는 턱 없이 부족한 수준”이라고 언급했다.
특히 그는 “이 지방교부세 재원은 누군가 많이 가져가면 누군가는 적게 받아가는 제로섬 게임”이라면서 “10년 전부터 재원확충목적으로 플러스 알파를 요구했지만 현재까지도 3% 수준”이라고 말했다.
또 “진해, 마산, 창원 같은 경우 제주도의 학습효과가 있어 플러스 알파를 한시적으로 15년 정도 전체 제원의 6%를 추가로 더 받는다”면서 “‘제주도는 시범도였다’라는 자조 섞인 얘기가 나오고 있다”고 꼬집었다.
뿐만 아니라 김 회장은 매년 교부세율을 산정하지 말고 다년간 운영해야 한다고 강조했다. 그는 “교부세율은 너무 복잡한 산식이라 이 수요와 수입 지표들을 단순화 해야 한다”면서 “복지 수요 등도 많은데 단순한 지수를 갖고 예측 가능성이 있어야 하고 이해가능성도 있어야 한다”고 말했다.
그는 이어 “하지만 예측 가능성과 이해가능성이 없기 때문에 운영하는데 문제가 있는 것이다”라며 “매년 교부세율을 산정하는 것은 시간낭비고 최소한 2, 3년 동안은 한시적으로 한 번에 정한 법정률을 적용해 보고 재조정해서 법정률화 해야 한다”고 설명했다.
그는 마지막으로 “제주 사례를 통해 예전에 있던 시대흐름에 반영되지 못한 산정기준을 더 나은 제도가 될 수 있도록 개선방안을 모색해야 한다”고 말했다.
조승호기자
정창수 나라살림연구소장 “지방재정협의회 신설, 갈등 최소화 10조 규모 지역발전특별회계 공개를” 정창수 나라살림연구소장(경희대 교수)은 지방재정의 가장 중요한 두 축을 맡고 있는 교부금과 보조금 제도가 본래의 뜻에 맞게 운영돼야 한다고 강조했다.
정 소장은 “현재 교부금 및 보조금 제도는 현실을 반영하지 못한 채 운영되면서 다양한 문제를 초래하고 있다”며 “대표적인 것 중 하나가 현재 복지가 늘고 있는 상황에서 이를 제도에 반영하지 못하고 있는 점”이라고 말했다.
그는 “예를 들어 서울시 교통예산의 경우 버스와 택시 등 관련 지출이 수조원에 이르는데 이 같은 것이 교부금과 보조금 제도에서는 전혀 고려되지 않고 있다”고 덧붙였다.
뿐만 아니라 정 소장은 교부금의 본질이 심각하게 훼손되고 있다며 ‘교부금의 보조금화·보조금의 교부금화’현상을 하루빨리 개선해야 한다고 지적했다. 정 교수는 “지방재정의 독립성 확보를 통해 교부금과 보조금 제도의 본래 기능을 되찾아야 하며 이를 혁신하기 위해서는 포괄보조금 및 산식 적용을 검토해야 한다”고 말했다.
또 “배분 방식도 기존의 중앙정부의 수직적 방식이 아닌 지방자치단체간 수평적 배분방식을 지향해야 제도의 본질을 살릴 수 있다”고 설명했다.
이어 지방재정협의회 신설이 시급하다고 지적했다. 정 소장은 “현재 국무총리 소속의 지방재정부담심의위원회(지방재정법 제27조의 2)가 구성돼 있지만 지방재정부담과 관련해 유의미한 정책대안을 제시하지 못하고 있다”며 “원래 입법 취지는 지방정부의 의견이 적극 반영될 수 있도록 하는 것인데 실상 그러지 못하다”고 목소리를 높였다.
이에 “프랑스의 경우와 같이 교부금 및 보조금 분배체계의 중립기관인 ‘지방재정위원회(지방재정협의회)’의 의견을 사전에 반영해 지방자치단체와의 갈등을 최소화 할 필요가 있다”고 덧붙였다.
또 그는 교부금 이외에 지역발전특별회계도 간과하고 있다고 경고했다. 정 소장은 “지역발전특별회계 비용만 10조원에 다다르고 있으며, 이 금액이 어느 지자체로, 얼마나 금액을 분배하는지 단 한 번도 공개된 적이 없다”며 “실제로 이것들은 지역 편향을 가중시키는 등 문제점을 노출한만큼 무엇보다 투명성이 우선시 돼야 한다”고 강조했다.
정민훈기자 정부 지방재정 개편 관련 일지 4월22일 : 박근혜 대통령, 청와대 주재 ‘2016 재정전략회의’에서 지방재정 개혁 첫 언급. 성남시장, 지방재정 개혁 추진방안에 대해 강하게 반발
안전행정부가 지방자치단체의 파산·회생제 도입을 추진하자 일선 지자체에서는 “파산제 도입 이전에 지방세 비중이 현격히 낮은 현 국가 세입구조를 먼저 개선할 필요가 있다”는 말이 나온다.
김성호 전국시도지사협의회 정책연구실장은 “지방재정 건전성을 확보하려는 지자체 파산제의 취지에는 동의한다”면서도 “현재 중앙정부에 대한 재원 의존도가 높고 복지 분야 등에서의 국고보조사업을 진행하는 과정에서 지방재정 부담이 늘어날 수밖에 없는 구조에서는 지자체가 자주(自主)재원으로 지자체 살림을 꾸려나갈 수가 없다”고 말했다.
중앙정부와 지자체의 매칭펀드 방식으로 진행되는 국고보조사업을 진행할 때 지자체는 자체 사업보다 우선해서 사업비를 집행해야 한다. 이 때문에 국고보조사업을 시행하면서 지자체가 자율적으로 사용할 수 있는 재원은 고갈되는 구조다. 김 실장은 “국고보조사업은 지난 10년 동안 증가세를 유지하고 있다”면서 “파산제 핵심은 책임성에 있는 만큼 먼저 파산제 도입 전에 지자체가 자주재원을 충분히 확보할 수 있도록 8대2의 국세와 지방세 비중을 6대4까지 끌어올릴 필요가 있다”고 제안했다.
김상철 나라살림연구소 연구위원은 “지방재정 건전성을 위협하는 사례들이 발생한 원인 중 하나는 중앙정부가 투·융자 심사를 제대로 하지 않은 탓”이라면서 “중앙정부가 지자체 재원을 통제하기보다는 지역 주민들이 지방예산 책정과 집행, 결산 등에 적극적으로 참여할 수 있는 제도를 강화하는 것이 지방자치에 걸맞은 방안”이라고 지적했다.
시민들의 의견
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