탈시설화와 커뮤니티 케어

김도희 | 서울사회복지공익법센터 변호사

불과 몇 년 전까지만 해도 ‘과격한 운동용 개념’이라고 여겨지던 ‘탈시설화’란 용어가 공공연히 정부의 정책과제로 등장하게 된 것을 보니 격세지감이 느껴진다. 탈시설이 운동적 차원을 넘어 국가적 차원에서 논의되어야 할 시대가 도래한 것이다. 인간은 기본적으로 살고자 하는 곳에서 타인의 간섭을 받지 않고 스스로 원하는 방식으로 살 권리가 있다는 명제에 동의한다면, 신체적, 정신적 장애가 있다는 이유로 ‘광범위한 지역사회로부터 고립된 채 공동생활을 하도록 강요하고, 자신에게 영향을 주는 결정과 자신의 삶에 대해 충분히 컨트롤 할 수 없으며, 조직의 필요가 거주하는 개인의 필요보다 우선되는 곳(유럽집행위원회, 2012)’에 살도록 내몰아서는 안 되며, 장애 때문에 보편적인 삶을 영위하기 어려운 경우는 필요한 서비스를 제공해야 한다는 점 역시 동의할 수 있을 것이다.

‘탈시설화’에 관한 몇 가지 시선들

‘탈시설화’ 개념을 어떻게 정의할 것인가에 관하여 크게 두 가지 갈래가 있다. 첫 번째 관점은 탈시설화를 광의로 정의한다. 기존의 시설을 개선하고 탈시설을 지향하는 일련의 과정과 노력을 모두 탈시설화로 이해하며, 이러한 관점에서 ‘탈시설+화(化)’라는 표현으로 이해한다. 두 번째 관점은 탈시설화를 보다 엄격하게 협의로 정의한다. 즉, 시설에서 나와 지역사회의 보편적 주택에서 ‘자립생활’을 하는 경우만을 탈시설화로 정의하며, ‘시설화’에서 벗어난다는 의미로서의 ‘탈(脫)+시설화’라는 표현을 사용한다. 이러한 정의가 시사하는 바는, 시설의 문제는 운영보다는 구조의 문제라는 것이다. 단지 대형거주시설을 폐쇄해야 한다는 등의 물리적 공간만의 문제가 아니라, 국가의 예산을 어떻게 분배할 것인지, 서비스 전달체계를 어떻게 바꿀 것인지에 대한 고민 하에 국정철학이 바뀌어야 함을 뜻한다. 이러한 패러다임의 전환은 누구나 같은 시간에 일어나 다 같이 밥을 먹고, 약을 먹고, TV를 보고, 목욕을 하는, 그래서 모두가 같은 취향과 기억과 삶을 가지는 것이 아니라, 개인이 거주공간을 선택하고, 누구와 같이 살지를 고르고, 개인의 의지대로 의사결정이 이루어지고, 사생활이 보장되는 보편적 인권의 가치들이 존중되어야 한다는 의미이다. 

그렇기 때문에 탈시설화는 단순히 시설 - 탈시설의 이분법적 논쟁이 되어서는 안 된다. 탈시설은 장애인이 지역사회에서 커뮤니티의 구성원으로 살아가기 위한 수단과 방법이지 목표가 아니기 때문이다. 탈시설화를 엄격하게 정의하는 견해에 의하면, ⅰ) 거주공간을 시설에서 지역사회로 이전하고, ⅱ) 가정과 같은 보편적인 환경에서 거주서비스를 제공하며, ⅲ) 제약을 최소화함으로써 거주인의 자율성을 보장하고, ⅳ) 사생활과 소유권을 보장하며, ⅴ) 사회적 관계와 심리적 회복을 통해 지역사회의 일원으로서 인간답게 살아갈 수 있도록 지원하는 정책을 탈시설화 정책이라 할 수 있다. 이미 2014년 유엔 장애인권위원회에서도 ｢장애인권리협약 이행 국가보고서 심의 최종견해｣에서 ‘장애에 대한 인권적 모델을 바탕으로 효과적인 탈시설화 전략 개발’, ‘정신 또는 지적 장애를 포함하여 장애를 이유로 한 자유의 박탈을 전제하고 있는 현행 법률조항 폐지’를 촉구한 바 있다. 

다른 나라들은 ‘탈시설화’를 어떻게 추진하고 있나

물론 지구상의 대부분의 국가는 근대기를 거치면서 노동능력이 부족한 장애인에 대해 시설수용 중심의 정책을 펴왔다. 미국만 보더라도 시설 설립이 최고조에 달했던 1970년대에는 700명을 기준으로 만들어진 시설에 2800명을 수용하기도 하였다. 이 같은 대규모 시설 위주의 정책은 미국 연방법원의 ‘펜허스트 판결(1978년)’을 계기로 달라지기 시작한다. 대규모 시설인 펜허스트처럼 지역사회와 분리되고 불평등한 환경에서는 삶의 질이 향상될 수 없다고 판단하고, 주 정부가 모든 시설 거주인에게 새로운 주거지와 생활환경을 마련해줄 것을 명한 것이다. 뒤이은 ‘옴스테드 판결(1999년)’ 역시 지역사회 치료가 더 적절하다고 판단된 정신장애인들에게 시설이 아닌 지역사회 기반 치료를 제공할 것을 명하였다. 이후 미국은 장애인 정책을 지역사회 위주 정책으로 전환하였고, 장애 - 비장애를 분리하지 않는 것을 원칙으로 삼았다.

영국의 탈시설화는 정부정책이 사회서비스를 통제하는 방식에서 장애인의 자립생활과 자기결정권을 보장하는 방식으로 변화하는 과정에서 이루어졌다. 1990년 ‘지역사회 돌봄법’을 시작으로 2004년 ‘돌봄법’에서 지방정부로 하여금 장애인 ‘돌봄 및 지원계획’을 세우고, 그 평가에 기초해 ‘개인예산’을 제공할 의무를 부담하도록 한 것이다. 캐나다는 장애인의 지역사회통합을 촉진하기 위해 ‘사회통합법’을 제정하여 비용의 직접지불이나 지역사회 서비스 등을 체계적으로 규정하고 있다. 호주 역시 매우 구체적으로 체계적인 장애인통합계획이 지역사회서비스계획과 함께 추진되고 있다. 스웨덴은 일정 기간 내에 모든 시설을 폐지하도록 하는 법을 제정했다. 1993년 ‘장애인 지원 및 서비스법’을 제정하여 국가는 장애인이 지역사회에서 자립적인 생활을 영위할 수 있도록 지원하도록 규정하고, 1997년에는 남아 있던 장애인 수용 병원 및 시설을 폐쇄하는 법을 시행하였다. 이렇듯 다른 나라들도 자국의 사정에 맞는 탈시설 - 사회통합 정책을 고안하고 시행하기 위해 분투하고 있다. 

한국의 ‘탈시설화’ 그리고 ‘커뮤니티 케어’ 

한국은 현재 약 1,500개의 장애인거주시설과 약 30,000명의 시설 거주인이 있다. 사실 지방정부에서는 이미 탈시설 방법들이 다각도로 모색되고 있다. 서울시는 시설거주 장애인을 대상으로 탈시설 욕구조사를 진행하여 2009년 장애인전환서비스지원센터를 설립하였고, 2013년 ｢장애인거주시설 탈시설화 5개년 계획｣을 발표해 체험홈, 자립생활주택, 자립생활가정 등 탈시설 전환주거를 제공하고, 탈시설 정착금을 지급하고 있다. 이러한 측면에서 본다면 중앙정부는 차라리 조금 늦은 편이다. 얼마 전 보건복지부는 장애인과 정신질환자 등 취약계층의 사회정착 지원을 위한 '커뮤니티 케어(Community Care)' 추진 계획을 발표했다. ‘커뮤니티 케어’란 사회로부터 격리하는 시설보호 대신 지역사회 내에서 돌봄, 주거, 치료 등 필요한 서비스를 통합적으로 제공하여 살아가게 하는 서비스 체계를 말한다. 대부분의 OECD 국가들은 1970년대 이후 ‘커뮤니티 케어’ 정책을 펴고 있고, 보건복지부 역시 거주시설이나 요양시설에서 지내는 거주인의 삶의 질을 개선하고 지역사회에 정착해 살아갈 수 있도록 하겠다고 밝혔다. 그렇다. ‘커뮤니티 케어’는 ‘탈시설화’와 동전의 양면과 같은 관계이다. 

그래서 복지부도 상반기 내로 '커뮤니티 케어' 로드맵을 마련해 '탈시설화'를 추진한다고 한 것으로 읽힌다. 이를 위한 방편으로 ‘장애인복지법’을 개정해 탈시설화를 개념정의하고, 탈시설지원센터를 설치하며, 퇴소하는 거주인에게 우선적으로 공공임대주택을 공급하는 등의 내용이 담길 것으로 보인다. 일각에서는 주거, 고용, 돌봄, 교육, 여가 등 지역사회 인프라가 마련되지 않은 상황에서 ‘탈시설화’가 추진되는 것에 대한 우려를 제기하지만, ‘커뮤니티 케어’를 시기상조라고 반대하는 목소리는 들어보지 못했다. 2010년 장애인연금제도, 2011년 활동보조지원제도 도입을 통해 탈시설과 자립생활을 지원할 수 있는 최소한의 정책적 토대는 갖추어졌다고 본다. 국가예산을 편성하는데 장애인지적 관점을 반영하는 「국가재정법」 개정안도 발의되었다. 무엇보다 국가정책이 준비가 미흡하다는 이유로 시작되지 못하면 그것은 아마도 시도될 수 없을 것이다. 물론 그 과정에서 누구도 변화의 희생양이 되어서는 안 되기에 결국 예산과 속도가 관건이다. 정부가 탈시설화 - 사회통합 정책을 국가의 책임과 시급한 과업으로 인식하고 이행하지 않으면 안 되는 이유이다. 

첫 단추를 잘 꿰려면 

정부의 정책의지를 이끌어내기 위해서는 근거가 되는 법률에 그 내용을 충실히 담는 것이 중요하다. 법률의 모습을 하나로 고정할 필요는 없다. 장애인복지법을 개정하는 방법, 시설폐쇄와 탈시설 내용만을 담은 독립적인 법안으로서 시설폐쇄법이나 탈시설지원법을 제정하는 방법, 현재 범장애계가 추진 중인 장애인권리보장법을 제정하는 방법 등 다양한 양상이 가능하다. 물론 이 중에 택일해야 하는 것도 아니다. 또 다른 방식이 제안되거나 여러 개의 법이 중첩되어 시행될 수도 있다. 따라서 정부의 장애인복지법 개정도 안 좋은 방법이라 단언하지는 않는다. 다만 탈시설화 개념을 정의하고, 탈시설지원센터를 만드는 2~3조항의 개정만으로 실효적인 제도의 작동을 담보하기는 어렵다고 본다. 온전한 자기결정권 행사를 위한 정보접근방식의 개선, 수요자 입장의 탈시설 절차, 탈시설화 전문인력의 양성, 탈시설 지원 전달체계의 구축, 탈시설 이후 재입소나 노숙, 범법행위 등으로 이어지지 않기 위한 심리상담・사회적 관계망 형성, 모니터링과 추적조사 등등 수많은 과제가 동시다발적으로 행해져야 한다. 이를 위해서는 보건복지부 내 부서 간뿐만 아니라 국토교통부, 고용노동부, 행정안전부 등 관련 부처 간, 실제로 당사자와 직접 접촉하고 지원할 각 지방정부와의 유기적이고 긴밀한 협조가 필수적으로 이루어져야 한다. ‘탈시설화’든 ‘커뮤니티 케어’든, 이는 사람을 위한 제도인 동시에 완전한 사회통합으로 나아가기 위해 사회의 구성원 모두가 참여해야 할 의무이다. 제도 안의 사람을 생각하고, 이들의 온전한 삶을 담아내기 위한 정부의 노력을 기대해본다.  

분권과 지방자치 성숙에 따른 지역 복지재정의 현재와 방향¹⁾

김승연 | 서울연구원 부연구위원

6‧13 지방선거에 본격 돌입해 있다. 지방자치분권이 급물살을 타고 있는 상황에서 새롭게 구성되는 민선 7기 지방정부의 책임과 역할이 이전과는 달라질 것으로 기대된다. 문재인 정부는 지난 해 지방자치분권을 위해 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권 등 4대 자치권의 보장을 약속한 로드맵을 발표했다. 입법‧행정‧재정 분권은 오랫동안 논의되어 온 아젠다인데 비해 ‘자치복지권’은 새롭게 등장한 것으로 사회복지 분권에 대한 정부의 강한 의지로 볼 수 있다. 지방분권은 우리사회의 오랜 염원이고, 정부의 의지도 강력하니 어떤 방식이던 추진될 것이다. 특히, 복지재정 부담 때문에 지방분권 이슈에서 ‘복지’가 중심에 있다. 이런 상황에서 지방분권을 위한 복지재정 구조를 어떻게 바꿔나가야 할지에 관한 진지한 논의가 필요하다.  

정체된 지방분권 탓에 복지확대가 지방자치 ‘위기’로

외환위기 이후 우리나라 복지정책은 꾸준히 확대해왔고, 그에 따른 복지지출 또한 급성장해왔다. 최근 6년 간 정부의 사회복지지출이 총 세입보다 더 빠르게 증가했고, 지방부의 복지지출은 연평균 10.2%씩 늘어났다. 그 결과 2016년 지방정부의 복지지출 비율이 32.2%로 중앙정부의 31.9%보다 높아졌다. 

주목할 점은 복지확대와 복지지출의 증가가 아니라 중앙정부와 지방정부의 재원배분 구조이다. 세입은 중앙과 지방 간 8대 2로 배분되는데, 세출은 4대 6 구조이다. 단순하게 말하면, 지방정부는 들어오는 돈의 20%만 가져갈 수 있는데, 지출할 돈의 60%를 책임져야 한다. 이건 누가 봐도 불공평한 구조이다. 게다가 2016년 국세와 지방세 비중이  7.6:2.4 수준을 유지하고 있지만 지난 25년 간 절대적 규모 격차가 상당히 커졌다. 국세와 지방세 차이가 1991년도 22.3조원에서 2016년도 167.1조원으로 7.5배 늘어났다.

갈수록 지방의 자주재원이 열악해지는데 복지지출 부담은 기하급수적으로 늘어나니 지방정부 입장에서 복지사업은 뜨거운 감자일 수밖에 없다. 물론, 모든 복지지출이 지방정부의 자체 재원으로 부담하는 건 아니다. 복지사업의 대부분이 보조금으로 운영된다. 그런데 복지사업 보조금은 지방정부에서 추진하고자 하는 사업을 보조하는 게 아니라 중앙정부가 추진하는 사업에 대해 일부 비용을 보조금으로 주고, 나머지는 지방정부가 부담하게 한다. 대표적으로 영유아 보육료지원 사업은 ‘보육 국가책임’이라는 대통령 공약사업으로 추진하면서 서울시는 20%, 지방은 50%만 중앙정부가 보조해주고²⁾, 더 많은 금액을 지방정부에서 부담하게 하여 2012년부터 수년간 예산 갈등을 겪은 것이다. 

이렇게 지방 세입원은 변하지 않으면서, 복지 지출 부담이 늘어나는 상태가 지속되면 지방정부 입장에서는 가장 먼저 자체 복지사업을 축소할 수밖에 없다. 기초 연금과 같은 국고보조사업 매칭비 때문에 당해 연도에 필요한 복지예산을 본예산에 편성하지 않고, 매년 추경편성을 반복하거나 신규 자체 복지사업은 엄두도 내지 못하는 기초 자치단체도 속출하고 있다. 이렇게 복지 확대가 지방자치의 위기로 작용하고 있다. 

실효적 재정분권을 위해서 지방분권형 재정관계로 변화해야

지방분권 과제 중 재정분권 논의가 가장 활발하다. 요즘에는 ‘실효적 재정분권 실현을 위한 지방세 확충방안’을 키워드로 하는데, 그동안 정부가 추진해왔던 실속 없는 지방세 확충을 이번에는 확실하게 개선하겠다는 강력한 의지다. 지방자치, 자치복지 실현을 위해 지방재원 확충은 핵심 과업이다. 하지만 현재와 같은 중앙집권적 재정구조를 유지한 상태에서 지방세를 늘리는 것은 밑 빠진 독에 물 붓기가 될 수 있다. 

지방정부의 복지사업의 90%(재정기준) 이상이 국고보조사업이다. 다른 분야에 비해 복지분야의 국고보조사업 비중이 가장 높다. 그런데 국고보조사업은 지방위임사무로 지방분권에 가장 역행하는 방식이다. 국고보조사업과 같이 중앙정부의 표준화된 지침에 따라 지방정부가 업무를 처리하는 것은 ‘지방행정’일 뿐 ‘자치행정’이라고 할 수 없다. 게다가 이런 사업체계는 중앙정부와 지방정부 모두가 피곤한 구조이다. 중앙정부는 수많은 세부사업에 대한 지침을 만들고, 세부사업별로 17개 광역단체와 234에 이르는 기초단체의 예산집행을 모두 관리해야 되는데 거의 행정낭비 수준이다. 한편 지방정부는 사업을 직접 운영하는 과정에서 융통성의 여지가 거의 없다. 일례로, 어린이집 운영비 지원 예산이 남고, 어린이집 교사 인건비 지원예산이 부족하더라도 남은 운영비 예산을 교사 인건비로 쓰기 어렵다. 또한 지방정부는 정부 지침에 따라 사업을 하다 보니 자체 사업을 기획할 행정여력도 부족하고, 사업 기획력이 요구되지도 않는다. 

따라서 중앙집권형 사업구조와 재정방식을 탈피해야 한다. 그 방식은 전국적‧보편적인 사회보장은 중앙정부의 재정부 담을 높여 정부 책임을 강화하고, 지역적‧선별적인 사업은 지방정부가 전적으로 책임지도록 한다. 그리고 중앙과 지방의 공동사무는 현행 사업별 보조금 방식에서 포괄보조금 방식으로 전환하여 지방정부의 자율성을 높여준다. 더불어, 중앙과 지방정부의 사회복지기능 분담이 요구되는 사회서비스는 부분적으로 성과계약 방식을 고려해볼 만하다. 이를테면, 영유아 보육과 관련하여 영유아 보육료, 어린이집 지원, 종사자 보수교육 등을 개별 사업별로 보조금을 주는 것이 아니라 한꺼번에 묶어서 단위사업으로 보조금을 지급하되, 지방정부의 자체 운영에 맡겨 스스로 책임을 지도록 하고, 그 성과에 따라 예산규모를 재조정하는 방안이다. 만약 지방정부가 적극적으로 지역의 문제를 해결한다면, 복지지출 확대에 따른 ‘재정인센티브’ 제공하는 것이다. 이렇게 변화된다면, 수직적·경직적 재정관계에서 어느 정도 탈피하여 지방정부의 자율성을 높이면서 중앙정부의 불필요한 업무를 줄일 수 있다.

이런 방식은 미국의 2세대 정부 간 재정관계 이론을 통해 전파된 것이다. 하지만 우리나라에서 포괄보조금으로의 전환과 성과계약형을 모색할 때는 미국 연방정부가 주와 지방정부에게 재정부담을 전가하려했던 정치적 의도와 시장주의적 요소를 강조하려 했던 맥락과는 다르게  접근해야 한다. 자칫 지방분권의 명분하에 중앙정부의 역할을 축소시키는 것은 바람직하지 않다. 오히려 중앙정부의 책임을 높이면서 지방정부의 자율성을 확대시키는 전략이 필요하다. 

지방분권형 재정관계를 위해  ‘국고보조사업의 분권형 구조조정’과 ‘성과책임형 포괄보조제도 도입’을 검토해 볼 만하다. 국고보조사업의 분권형 구조조정을 위해 정부 책임성이 강조되는 사업은 과감하게 국가사업으로 전환하고, 지역성이 강조되는 사업은 지방정부가 책임지도록 복지사업의 재정비가 필요하다. 고제이(2013)의 국가와 지방자치단체 간 사회보장 책임사무 재배분에 따른 정책효과 분석에서 2013년 보건복지부 국고보조사업 중 생계급여 등 23개 사업을 국가 고유사업으로 전환하고, 어린이집 지원, 방과후돌봄 등 18개 사업을 지방 고유사업으로 재분류한 경우, 순 지방재정부담이 약 1.1조 원 감소하는 것으로 나타났다. 특히 서울이나 부산 등 가장 많은 사회복지 지출수요가 있지만 상대적으로 낮은 기준보조율이 적용되는 지역의 재정 부담이 상당히 감소할 것으로 예상된다. 중앙정부와 지방정부 간에 복지사업이 어떻게 재배분하느냐에 따라 지방비부담이 감소할 수도 있고, 증가할 수도 있다. 중요한 것은 복지사업 배분에 따른 경비 전액보상의 원칙이 적용되어햐 한다. 프랑스는 1982년 신지방자치법의 시행과 더불어 1983년 사무배분법을 도입하면서 지방정부의 권한과 사무 기능이 증가한 만큼 재정지출 부담 역시 증가하였다. 이에 지방이양에 따라 증가한 재정 부담을 국가가 보전해주는 내용을 1983년 사무배분법과 2003년 헌법에 규정하였다. 재정보전 방식은 일반 경상교부금(La dotation globale de fonctionnement)이며, 지방정부가 국가로부터 이양된 권한을 수행하는데 필요한 재정을 매년 새로 계산하여 배분하도록 하였다. 프랑스의 경험과 같이 복지사업을 재편하는 경우, 그에 수반되는 경비가 전액 보상될 수 있도록 하는 것이 중요하다. 

또한 세부 사업별 보조금 체계로 되어 있는 중앙집권형 재정구조를 개선하기 위해서 성과책임형 포괄보조제도 도입을 검토할 필요가 있다. 포괄보조제도는 협의적 차원부터 광의적 차원까지 다양하게 검토될 수 있다. 현행 국고보조사업 중 지역성 성격이 강하고, 사업대상이나 분야가 유사한 사업을 묶어 포괄보조금으로 하는 협의적 방식도 있고, 지방교부세 제도 내 사회복지수요 비중에 해당하는 재원을 통합하여 지방교부세 제도와는 별도의 사회복지분야 재정지원제도를 신설하는 광의적 대안이 고려될 수 있다. 중요한건,  정부의 이전재원을 줄이지 않으면서, 지방정부가 복지분야에 재원을 투입할 수 있도록 사용범위를 한정하는 효과를 갖는 방식으로 검토되어야 한다. 유사하게 참여정부 때 지방이양 사업에 대해 분권교부세를 운영한 바가 있다. 당시 분권교부세는 사용범위는 한정했지만, 분권교부세 재원을 내국세의 0.83%로 고정시켜 시간이 지날수록 정부 지원금이 상대적으로 감소하여 사회복지계의 반발만 키웠다.³⁾ 따라서 포괄보조금 제도 도입을 위해서 정교한 설계와 순차적 접근이 필요하다. 외부효과가 상대적으로 작게 나타나고, 지역적 상황에 민감한 시설운영과 일상생활지원 서비스 등은 기존의 개별보조보다 포괄보조금(block grant) 형태가 바람직하다고 할 수 있다. 단기적으로 지방정부의 책임성을 요하는 사업에 포괄보조금을 적용하고, 제도가 정착된 후 중앙정부와 지방정부의 공동 책임이 요구되는 사업들에도 확대해 나가는 것이 바람직하다. 

맺으며

앞선 복지국가의 경험을 보면, 지방분권은 복지축소의 상황과 함께 있었다. 그런 학습효과 때문인지 지방분권이 복지발전에 긍정적인지에 대해 확신이 없다. 더욱이 ‘분권과 지방자치’가 미성숙한 상태에서 지역 복지재정을 늘리고, 권한을 강화하는 것이 바람직한지도 모르겠다. 지방분권을 강력히 주장하는 지인 연구자에게 이런 고민을 말했더니 ‘아들을 수영선수로 키우겠다고 수영장에 보내놓고, 물에 빠질까 겁나서 수영장 안에 못 들어가게 하는 거라고’ 답을 해줬다. 대한민국 건국부터 지방자치제는 만들어 놓았지만, 그동안 ‘지방자치’를 인정해 본 적이 있을까? 복지국가로 발전하는데 지방정부의 역할은 매우 긴요하다. 왜냐하면, 지역은 복지를 집행하는 가장 기초적인 단위이자 동시에 주민들과 접촉하는 접점이다. 특히, 서비스 중심의 복지체제로 갈수록 지방정부의 역할은 더욱 중요할 수밖에 없다. 지방정부는 지역주민의 욕구에 가장 민감하게 반응하고, 빠르게 대응할 수 있기 때문이다. 또한 최근 우리나라의 사회서비스 확대는 지방정부가 지역주민의 복합적 욕구에 대응한 결실이기도 하다. 경기도의 무한 돌봄과 위스타트 사업이 중앙정부의 통합사례 관리와 드림스타트 사업으로 확대되었고, 서울시의 찾아가는 동주민센터가 전국화 되고 있다. 또한 성남시와 서울시의 청년수당이 정부의 소득보장 확대에 군불을 지폈다. 이렇게 지역의 노력이 복지발전에 동력이 되고 있다.

1) 이 원고의 현황과 정책제언은 저자가 연구한 ‘지방분권 시대의 중앙-지방 간 복지사업 역할분담 재정립 방안 연구’의 내용을 일부 재정리 한 것임. 

2)  2014년부터 국고보조율이 서울시 35%, 지방 65%까지 인상되었다.

3)  2006년부터는 내국세의 0.11%가 추가 배정되어 내국세의 0.94%로 증가하였다

지방선거와 평화체제, 그리고 평화복지국가로 가는 여정

이미진 | 건국대학교 사회복지학과 교수

2018년 6월 13일 지방선거가 시행되었다. 2010년에는 무상급식으로 시작된 보편적 복지가 선거쟁점으로 부상되었던 반면, 2018년에는 선거에 대한 관심도 저조하였고 정책적으로 쟁점이 되었던 이슈도 잘 보이지 않았다. 올해 봄에 대통령이 개헌안카드를 꺼내들자 지방분권에 대한 관심이 좀 일어나는가 싶었지만, 연이어 개최된 남북정상회담, 북미정상회담으로 한반도는 종전과 평화체제 구축이라는 블랙홀이 거의 모든 정책적, 사회적 이슈를 빨아들어 버렸다. 대부분 지방선거의 결과라는 성적표에만 관심을 기울임으로써 지방분권 논의는 아예 증발되어 버렸다. 

물론 한반도의 냉전은 반공이데올로기의 굳건한 물적 토대를 제공하였고, 이에 사회복지를 이야기하는 것조차 사회주의자, 빨갱이로 오인받기도 했던 것을 생각하면 헌법에 보장된 사고와 표현의 자유를 이제 온전히 누릴 수 있다는 생각에 필자는 마냥 기쁘다. 종전선언, 그리고 북미 평화협정의 체결은 한반도를 평화체제로 이끌 것이고, 이는 우리가 오랫동안 고대하여 왔던 평화복지국가로의 여정이 본격적으로 시작됨을 알려준다. 

그런데 평화체제가 구축되고 통일이 되면 우리나라는 어떤 복지국가가 될까? 단순히 국방비 예산을 절감함으로써 복지예산 지출을 늘릴 수 있게 될까? 이번 달 비판과 대안을 위한 사회복지학회의 기획주제인 스웨덴 모델이 여전히 한국복지국가의 이상이므로 이를 추구해야 할까? 여러 가지 질문을 던져 본다. 분단체제에서 어떤 복지국가를 만들어 갈 것인가에 대한 해답도 아직 찾지 못하였는데, 통일을 대비해야 하는 지난한 과제를 떠안은 것 같은 부담감이 있다. 

어떤 평화복지국가로 갈 것인가라는 질문의 답은 전문가 집단만이 제시해야 하는 답은 아니라고 본다. 시민들의 지혜를 모아, 같이 손을 잡고 그 길을 만들어 가는 과정에서 해답을 찾게 될 것이다. 이를 위해 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 중요하다는 점에 동의하지 않을 사람은 없을 것이다. 

그런데 실제는 어떠한가? 필자 역시 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 중요하다고 생각하지만 실제 현실에서 이것이 작동되어 복지국가로 이를 수 있을 것인가에 대해서는 의문이 드는 것도 사실이다. 필자의 주변에는 시의원이 필요 없다고 생각하는 사람이 즐비하고, 기초단체장 역시 제대로 역할을 수행하는지 회의가 든다면서 지방선거의 무용론을 주장하는 사람도 적지 않다. 

이런 식이라면 국회의원 중에서 제대로 역할을 수행하지 않는 의원도 많으므로 국회의원을 없애버리면 민주주의와 인권이 달성되는 데 더 효율적일까? 아니면 국회의원을 없애는 것은 불가능하므로 누구의 주장대로 국회의원의 수를 줄이면 문제가 해결될까? 필자는 국회의원이 어떻게 입법기관으로서의 역할을 제대로 수행하도록 견인할 것인가에 대한 답을 제시하는 것이지, 국회의원의 수를 줄이거나 아예 없애는 방식은 근원적인 해결책이 될 수 없다고 본다. 

이와 유사하게 우리가 민주주의라는 가치를 소중히 생각한다면, 지방자치와 풀뿌리 민주주의가 정착되기를 바란다면 이에 대한 근본 원인을 찾아내서 문제를 해결하는 방식을 취해야 한다. 지방자치와 풀뿌리 민주주의의 기초인 지방선거가 없어진다면 민주주의는 더 퇴보할 수 있고, 복지국가로 가는 길은 더 요원해질 수 있다. 지역주민의 목소리를 반영하고 지역실정에 맞는 제도와 정책, 사업이 시행되기 위한 통로로서 기초의원과 기초단체장, 광역단체장의 역할은 매우 중요하다. 그리고 이들이 제대로 역할을 수행하지 못하는 데에는 여러 가지 원인이 존재하지만, 지방분권이라는 물적 토대가 뒷받침되지 못하고 있다는 점을 간과하면 안 된다. 그리고 수도권을 제외하면 지역내에서 지방자치단체와 지방의회가 제대로 역할을 수행하는지를 감시할 수 있는 시민단체나 지역언론 등이 거의 없거나 그 역할이 미약한다는 점도 지방자치의 발전이 더딘 중요한 이유 중의 하나이다. 

지역내에서 민주주의를 꽃피우는 일은 지난한 과정이다. 지방선거를 시행한지는 30년도 채 되지 않았는데, 우리의 지방자치에 대한 일반적인 평가는 너무 박한 측면이 있다. 지방자치에 대해 비판을 하기는 쉬워도 대안을 만들기는 어렵고, 참여를 통해 실질적인 변화를 만들기는 더욱 어렵다. 우리가 꿈꾸는 평화복지국가는 어떤 국가일까라는 질문의 답을 찾기 위해서, 지역의 민주주의를 발전시키고 지역사회에 참여하는 일이 반드시 선행되어야 한다. 지방선거 이후 다시 개헌논의를 지피우고 지방분권과 민주주의에 대한 진지하고 생산적인 논의가 이어지기를 기대한다. 

“국회는 규제완화 말고 민생개혁입법에 나서라”

참여연대, 2018 정기국회 개혁 입법⋅정책 과제 제안

29개 과제 중 복지국가와 공평과세를 위한 입법ㆍ정책과제

 

과제3. 사회서비스 공공성 강화와 공공인프라 확충을 위한 「사회서비스 공공성 강화를 위한 법률」 제정

과제3. 사회서비스 공공성 강화와 공공인프라 확충을 위한 「사회서비스 공공성 강화를 위한 법률」 제정

1) 현황과 문제점

• 한국 사회는 사회적, 인구학적 변화로 인하여 보육, 장기요양, 장애인 활동지원 등 사회서비스를 국가적, 사회적으로 해결해야 할 필요성이 점점 증가하고 있음. 이러한 사회서비스는 수요자가 취약한 상태에서 필요로 하여 수요자의 선택권이 보장되기 어려우며, 모든 인간의 존엄한 삶의 유지를 보장하기 위하여 보편적이고 감당 가능한 서비스의 제공이 필요함. 정부는 그동안 부족한 사회서비스 공급을 확보하기 위하여 민간의 참여를 유도하는 방식으로 해결해 왔으며, 사회서비스 영역에서 과도한 민간 경쟁과 사회서비스 노동자의 열악한 노동조건이라는 문제가 발생하고 있으며, 서비스의 질 또한 국민들이 요구하는 수준으로 보장되지 못함.
• 정부는 국정과제로 사회서비스공단 설립을 통하여 사회서비스 일자리를 창출하겠다고 하였으나, 아직까지 관련 법안도 통과되지 못함. 이에 국가와 지방자치단체의 사회서비스 공공성 강화와 사회서비스 공공인프라 확충을 위한 역할을 분명히 하고, 사회서비스 공공인프라 운영을 책임지는 사회서비스공단을 각 지방자치단체가 설립하도록 하는 내용의 법률이 제정되어야 함

2) 입법경과

• 2018. 5. 4. [2013464] 사회서비스 관리 및 지원에 관한 법률안(남인순의원 등 11인) 국회 계류중 
• 사회서비스 공공성 강화를 위한 법률안(윤소하 의원 대표발의) 발의 예정

3) 입법과제

① 사회서비스 공공성 강화와 공공인프라 확충을 위한 ｢사회서비스 공공성 강화를 위한 법률｣ 제정

• 국가와 지방자치단체, 공공기관이 직접 설립 또는 운영하는 사회서비스 공공인프라를 확충하고 사회서비스 노동자의 노동조건 개선과 안정된 고용 보장을 하고 필요한 예산을 확보하도록 함. 이를 위한 사회서비스공단을 지자체에서 설립, 운영하도록 함

4) 소관 상임위 및 관련부처 : 보건복지위원회, 보건복지부

5) 참여연대 담당부서 : 사회복지위원회(02-723-5056)

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편집인의 글

김승연 l 서울연구원 부연구위원

복지동향 9월호는 지난 여름을 더욱 뜨겁게 달구었던 지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비 추진을 둘러싼 이슈와 지역복지를 살리고, 지방분권을 정상화하기 위한 사회보장기본법 개정방향을 다루고 있다.

지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비는 정부가 그리는 복지축소 전략의 단면을 보여주는 것이다. 최근 몇 년간 중앙정부와 지방자치단체 간 복지예산 갈등이 극에 달하고 있다. 누리과정 예산부담 문제가 정치적 갈등으로 번지면서 이제 대놓고 정치적 공세가 이어지고 있다. 지난 해 8월 정부는 지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비 방안을 발표하고, 이를 따르지 않을 경우 교부세를 삭감할 수 있도록 지방교부세법 시행령까지 개정하였다. 또한‘사회보장기본법’신설·변경 사전협의제를 근거로 성남시의 청년배당제와 서울시의 청년수당 등 지방자치단체의 자체복지 사업을 통제하다가 이에 반발하는 지방자치단체를 표적으로 하는‘재정혁신방안’을 지난 5월에 발표하였다.

복지예산 규모가 100조 원이 넘는데 국민적 갈등을 일으키면서 1조 원도 안 되는 지방자치단체의 복지사업을 정비하는 것이 어떤 실익이 있을까? 최근 복지가 발전해 온 흐름을 주목하자. 2010년 지방선거에서 무상급식 논란은 우리나라의 복지정책을 보편적 형태로 발전시킬 것인가의 논쟁이었고, 그런 과정을 거쳐 본격적인 보편적 복지정책이 시도되고 있다. 특히, 지방자치단체가 지역 주민의 요구에 맞춰 새롭게 시도하는 복지사업들이 정부 입장에서는 재정적·정치적 부담으로 작용할 것이다. 2016년 지금 복지재정 갈등, 지방자치단체의 유사․중복 사업 정비와 자체 복지사업에 대한 통제는 더 이상 복지확대를 원치 않는 세력들이 복지확산을 차단하려는 것이다.

복지는 강한 경로의존성을 갖는다. 한번 확대되면 축소하기 어려운 만큼 축소의 경로를 밟게 되면 되돌아가기 더 어려워진다. 이 시점에서 차근차근 하나씩 문제의 본질을 해결하는 방안을 찾아야 한다. 그 첫 번째 방안이 최근 일련의 사건을 촉발시킨 사회보장기본법을 개정하는 것이다. 사회보장기본법에 협의·조정 절차는 사회보장제도의 신설･변경 시 국가와 지방자치단체가 사전에 충분히 검토하고 상호 협력할 의무를 부여한 것으로 통제와 견제의 수단으로 사용되어서는 안 된다.

우리 사회가 직면한 다양한 위험들은 과거와 같이 취약계층을 대상으로 정부 주도로 해결하기 어려운 문제들이다. 이제는 정부와 지방자치단체가 협력해서 국민의 기본적 생존권을 보장하는 소득보장사업과 보편적으로 제공해야 하는 서비스는 정부가 전적으로 책임지고, 지역적 특성과 수요자 욕구에 맞는 개별적 서비스는 지방자치단체가 담당하여 국민들에게 진정한 맞춤형 복지를 제공하기를 기대해 본다.