[기획주제2] 상병수당 도입의 필요성

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[기획주제2] 상병수당 도입의 필요성

익명 (미확인) 님 | 토, 2017/04/01- 11:49

상병수당 도입의 필요성

정형준 | 녹색병원 재활의학과장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

한국의 건강보험이 가진 선별성

한국의 건강보험은 1977년 500인 이상 사업장에 직장건강보험으로 도입되었고 1988년에 전 국민을 가입 대상으로 하는 전국민건강보험이 시행되었다. 건강보험이 가입자 측면에서는 전 국민을 대상으로 하였지만, 1977년 당시 선별적이고, 차별적인 각종 제도들은 지금까지 그 잔재가 남아있는데, 그 중 가장 큰 문제는 급여의 제한적 범위이다.

1977년 당시 박정희 정부는 국고지원을 하지 않고, 기업과 노동자들의 부담만으로 건강보험제도를 보충적으로 실시하려는 나머지, 건강보험 내에서 보장하는 급여 항목 외에 비급여 항목을 섞어 진료할 수 있도록 허용하였다. 또한 급여의 범위도 현물급여(의료서비스)에 국한하여, 원래 사회보험이 가진 질병으로 인한 소득감소에 대한 보상도 보장범위에서 제외하였다. 이는 결국 건강보험이 당연지정제를 통해 모든 의료기관에 도입 되었음에도, 빈자들과 부자들이 누릴 수 있는 서비스의 내용을 다르게 만들었고, 현금급여(상병수당 등)를 도입하지 않아 질병으로 인한 소득감소로 빈곤층이 발생하는 것을 막지 못했다.

다시 말하면 박정희 체제의 건강보험은 노동력 재생산이 가능한 계층의 노동능력 회복에 주된 포커스가 맞춰졌고, 노동시장 등에 다시 참여할 수 없는 만성질환자, 장애인 등에 대해서는 의료서비스 면이나 소득 면에서는 철저하게 외면으로 일관했다. 이러한 잔재는 아직도 해결되지 못하고 있다. 비급여 진료의 방치로 인해 보장성이 수십 년간 답보상태에 있는 것이 대표적이다. 또한 재난적 의료비가 발생하여 여전히 가계부양자 등이 중병에 걸리면 빈곤층으로 몰락하기 일쑤이며, 국고지원액이 충분하지 않아 재정적으로는 계속 가입자의 직접부담을 늘리거나, 의료공급자를 쥐어짤 수밖에 없다.

이 중에서도 재난적 의료비가 여전히 존재하는 현실은 사회보장제도로서 건강보험이 가져야 할 최소한의 기능을 복원시키고, 이제는 박정희의 잘못된 건강보험 유산을 청산해야 할 필요성을 제기한다.

심각한 재난적 의료비 문제

<그림2-1>을 통해 확인할 수 있듯이 한국의 재난적 의료비는 OECD 국가 최고 수준이다. 문제는 대체로 본인부담비중이 높은 나라일수록 재난적 의료비가 많이 발생하는데, 우리나라는 높은 수준이다. 이는 단순히 낮은 보장성에 의해서만 재난적 의료비가 발생하는 것이 아니라, 다른 요인들이 이 문제에 결부되어 있음을 의미한다.

우선 평균 보장성의 혜택이 주로 빈곤층이 아니라 부자들에게 집중된다는 점이다. 또한 진료비 상한제 등이 총 의료비를 대상으로 한 것이 아니고, 급여범위만을 대상으로 하여 유명무실한 것도 큰 영향이다. 하지만 이상의 문제들을 논외로 하더라도, 현금급여가 없어서 소득에 대한 건강보험의 보호능력이 전혀 없는 것이야 말로 재난적 의료비를 만드는 핵심 원인이 된다.

가계의 주 소득자가 중병에 걸리면, 직장가입자의 경우 한 두달의 병가를 통해 일부 소득이 보전되지만, 그 이후는 소득이 전혀 없는 상태가 된다. 또한 자영업자의 경우, 아픈 순간부터 재산정리에 들어가지 않으면 안 된다. 때문에 <그림2-1>에서 보듯 한국보다 훨씬 보장성이 떨어지는 멕시코보다도 의료비로 인한 빈곤층 추락을 막지 못하는 것이다.

질병으로 인한 소득감소에 대한 보장은 사실 OECD 국가 중 미국, 한국, 스위스를 제외하면 모두 실시하고 있다. 이를 다른 나라들에서는 질병수당(Sickness Benefit), 상병수당 (Invalidity Allowance) 등으로 부르고 있다.

상병수당이란 무엇인가?

상병수당에 대해서 사회보험을 거의 최초로 도입한 독일에서는 다음과 같이 정의한다. “건강보험 피보험자는 질병으로 근로능력상실이 되거나 병원, 예방 또는 재활시설에 입원해서 건강보험조합의 비용으로 진료를 받을 때 현금수당으로 보전하는 제도(독일 사회법전 제5편 법정 건강보험 제44조).”

한국이 상당부분 사회복지제도를 차용한 일본의 경우도 일본 건강보험법 제 99조에 “건강보험 피보험자가 요양으로 인하여 근로에 종사할 수 없을 때 표준보수일액을 기준으로 지급하”는 제도로 명시하고 있으며, 프랑스도 사회보장법전에 “노동불능 상태 시작일로부터 일정기간이 경과한 후에 일일수당을 지급하(프랑스 사회보장법전 제L323-1조)”는 것으로 명시하고 있다.

아직까지 사회보험제도로 건강보험을 운영하는 독일, 프랑스, 일본 등에서는 기본적인 서비스로서 소득보장을 명시하고 있다. 물론 이러한 부분은 사회보험이 초기에는 현물급여가 아니라 현금급여 중심의 조합 서비스였기 때문에 애초부터 필수적인 요소였던 측면이 크다.

사회보험제도로 건강보험을 운영하지 않고 국가의료체계(NHS)로 운영하는 대부분의 유럽국가들(영국, 스웨덴, 스페인, 이태리 등)의 경우도 상병수당은 실업급여보다 높은 수준의 소득보장제도로 유지된다. 영국에서 국가의료체계(NHS)를 도입하게 된 1942년의 비버리지 보고서는 “실업ㆍ질병ㆍ재해로 인해 소득이 줄어들었을 때, 정년퇴직으로 소득이 중단되었을 때, 주된 소득자가 사망하여 생계를 책임질 사람이 없어졌을 때, 출생, 사망, 결혼 때문에 추가적인 비용이 지출될 때를 대비한 소득보장정책”으로 질병수당을 명시하고 있다.

이들 국가에서는 보건의료관리와 별개로 사회보험청, 혹은 노동연금국, 노동사회부 등의 고용, 노동, 연금과 관련된 부분에서 이를 관리한다. 하지만 ‘구직노력’ 등이 없더라도 아파서 일을 못하는 경우는 소득의 일정부분을 그냥 보장해준다는 측면에서 사회보험의 상병수당과 별반 다르지 않다.

국제노동기구(ILO)는 이미 1952년부터 사회보장 최저기준에 관한 조약을 통해 ‘상병수당’ 규정을 제시하고 있으며 이를 각 국가에 권고하고 있다.

한국의 상황과 그간의 논의

한국에서도 1988년 전국민건강보험제도를 도입하고 2000년 국민건강보험공단을 통합하는 과정에서 상병수당의 도입논의는 계속되어 왔다. 건강보험 보장성 강화 및 공단 일원화를 주장했던 ‘의료보험 통합 일원화와 보험급여 확대를 위한 범국민연대회의’(의료연대회의)는 1995년에 이미 상병수당 도입을 장기과제로 상정했다. 당시에 이를 통한 재정추계도 실시하여 제시했는데, 당시 실시비용은 4천7백97억 원(93년 기준)¹⁾으로 잡았다.

법적으로도 국민건강보험법 제50조 (부가급여) 조항에 대통령령으로 상병수당을 부가급여로 실시할 수 있다고 명시되어 있다. 그러나 아직까지 어떠한 정부도 대통령령으로 상병수당 지급을 제시하지 않고 있는 상태다. 때문에 지난 2006년 국가인권위원회는 사회보장권 강화 측면에서 상병수당의 의무급여화를 통한 건강보험 개선을 권고한 바 있다. 또한 2010년 이후로 야당 국회위원들의 발의로 상병수당 도입법안도 국회에 제시되었다.

그러나 상병수당과 관련된 논의는 제대로 진척이 되지 않았는데, 이는 우선 건강보험재정의 빈약성, 그리고 우선순위에서 여전히 현물급여(의료서비스) 부분의 취약함이 영향을 주었다. 때문에 상병수당의 도입논의는 비급여로 상징되는 보장성 강화의 장애물 제거와 함께, 재정적으로는 국고지원 확대를 중심으로 하는 가입자 중심성 이탈등과 연계해서 진행되어야 한다.

상병수당 즉각 도입의 필요성

첫째, 앞서 보았듯이 현재 한국의 의료비로 인한 재난적 상황을 막기 위해서 상병수당은 당장 도입되어야 한다. 질병으로 인한 소득감소가 빈곤층 추락이라는 결과를 초래한다. 그리고 이는 사회적 불평등의 가속화 뿐 아니라, 아예 재기불능상태를 만들어 자포자기의 사회적 분위기를 만들고 있다.

대표적으로 2014년 2월 온가족이 자살했던 ‘세모녀 사건’의 경우에 보더라도, 이들 가족이 빈곤층으로 추락한 결정적 이유는 12년 전 방광암으로 가장이 사망하였기 때문이다. 이후 어머니인 박씨가 60세 나이로 큰딸의 당뇨 및 고혈압으로 인한 치료비를 부담하는 또 다른 의료비 문제가 가중되었다. 결국 큰 딸의 질환이 근로가 불가능한 수준임을 인정받지 못해 기초수급자가 되지 못하였고, 재기불능의 회의를 느낀 세모녀가 자살에 이르게 되었다. 따라서 질병에 대한 소득보전은 이제 선택의 문제가 아닌 필수의 문제로, 사회적 양극화를 막을 수 있는 최소한의 안정장치이다.

두 번째는 소득보존이 없어 안정적인 치료와 재활이 어려워지고 있다는 점이다. 충분한 치료를 받을 수 있는 환자집단은 의학적 고려에 의해 결정되는 것이 아니라, 와병으로 인한 소득대체 가능 여부에 의해 결정되고 있다. 예를 들어 입원치료를 해야 하는 경우라도 주 소득자들(특히 독립 자영업자)은 외래치료를 선호한다. 따라서 재활은 더욱 어려워지고 있고, 이는 빠른 사회복귀만큼의 재발 위험성을 높이고, 노령층의 만성질환군이 확대되는 문제까지 낳고 있다.

의료접근성에서 대부분의 나라들이 경제적 요인보다는 의료자원의 배분문제가 고려되고 있는데 비해, 한국은 상병수당의 부재로 경제적 요인이 여전히 중요한 변수이다. 즉 소득보존이 가능한 계층과 아닌 계층의 건강불평등이 상병수당이 없음으로 인해 발생하고 있고, 이는 날로 악화되고 있는 상황이다.

세 번째로 소득보전이 안 되는 관계로 빠른 치료, 수술적 치료 등의 치료의학만의 발달이 두드러지고 있다. 앞서 보았듯이 소득보전이 안되어 재활 및 사회복귀 프로그램이 제대로 작동되지 않고 있으며, 이는 의학의 발전과정까지 왜곡하고 있다. 대표적인 경우가 로봇수술, 통증치료에 이용되는 각종 시술 등이다. 이들 기법들은 실제로 수익성 때문에 선호된 측면이 크지만, 환자 입장에서는 절개부위가 적어 빠른 사회복귀가 가능하다는 장점이 크게 부각되어있다.

병가 사용이 가능하고 노동조건이 상대적으로 우월한 일부 정규직 노동자를 제외하고, 자영업자, 비정규직 노동자, 일용직 등은 모두 빠른 치료결과에 집중할 수밖에 없는 이유가 소득보전이 안되기 때문임은 자명하다. 주사치료 및 과다 약물로 빠른 치료를 추구하는 현재의 패턴은 한국만의 기형적 의료구조까지 만들고 있다. 따라서 적정진료 및 근거중심의학이 자리 잡기 위해서라도 상병수당의 도입은 절실해 보인다.

끝으로 상병수당의 부재는 민간보험까지 팽창시켜 불필요한 가계부담을 이중으로 늘리고 있다. 소득보존을 목적으로 하는 정액보험(암보험, 질병상해보험 등) 가입자의 상당수는 질병으로 인해 닥칠 재정위기를 걱정해서 가입하고 있다. 향후 건강보험의 보장성 강화로 실손민간보험 시장이 축소되더라도, 상병수당이 보장되지 않을 경우 정액보험 시장은 여전히 그 규모를 유지할 것임을 시사한다. 상병수당의 도입과 보장성강화는 같이 가야만 하는 패키지다. 어느 한쪽만 강화한다고 해서 재난적 의료비 문제는 물론 민간보험문제 역시 해결할 수 없다.

비용과 소결

상병수당 도입의 가장 큰 걸림돌은 언제나 비용문제였다. 건강보험 재정과 관련해서는 지난 10년간 거의 3배 가량의 팽창을 하였으나, 보장성 강화도 답보상태이고, 상병수당도 도입하지 못했으며, 제대로 된 건강보험 상한제도 도입하지 못했다. 이에 대한 분석은 다각도로 필요하지만, 중요한 점은 재정적인 측면에서 비급여, 치료의학, 민간보험 팽창 등의 효과와 비교해 지금이라도 상병수당을 위시한 정책들을 도입하는 것이 당장의 적자를 고려하더라도 장기적으로 낫다는 점이다. 여기서 낫다는 것은 상병수당 도입의 이익으로 줄어들 민간보험료, 효과가 불분명한 고가치료의 배제 등을 고려할 때 장기적인 선순환을 가져올 수 있다는 의미이다.

또한 이러한 비용의 상당부분은 국가가 제대로 건강보험에 지불하지 않고 있는 국고지원을 통해서도 해결이 가능하다. 지난 10년간 국고지원 미납액은 무려 30조 원에 육박한다. 또한 비용을 계산해도 현재의 건강보험 20조 원 누적흑자에 비추어 볼 때 실현불가능 하지 않다. 2011년 당시 경제활동인구 대비로 산출하여 평균입원 기간 1개월을 대비하여 추계한 내용이 3조 원이었던 바 있다. 이를 최근 기준으로 다시 정리하면 3.5조 원-4조 원²⁾ 정도로 추정된다.

따라서 건강보험 흑자 국면은 상병수당 도입의 큰 호재가 아닐 수 없다. 특히 현재 건강보험 흑자가 전적으로 가입자 부담의 가중과 보장성 악화에 따른 결과인 만큼, 조속히 의료비 절감에 사용되어야 할 필요도 있다.

상병수당의 경우 기존 신고소득의 70-80%정도를 보상하는 방식이기 때문에, 제대로 된 소득신고의 효과도 기대할 수 있다. 현재 자영업 및 임대업 등의 소득이 드러나지 않는 이유 중 하나는 세금, 보험료 등의 가계부담에 비해 얻는 이익이 작다는 판단 때문이다. 거꾸로 막대한 민간보험가입비용을 가계는 부담하면서도, 사회보험과 국가가 보장하는 복지는 신뢰수준이 떨어지는 것은 기현상이기도 하다.

이런 측면에서 현금급여의 도입은 건강보험의 공적기능 강화 및 여타 사회복지 서비스에서의 사회적 수용성도 높일 수 있는 선순환 구조로도 작용할 수 있다. 조속한 상병수당의 도입을 기대한다.

<부록> 해외의 상병수당

○ OECD 34개 국가 중 스위스, 미국, 한국만이 공적 상병수당 제도가 없음(스위스는 선택적 보험, 미국과 한국은 제도 없음).

○ 상병수당의 형식으로서 건강보험 현금급여(독일, 프랑스, 일본 등)는 NHI에서 사회복지 프로그램(영국, 스웨덴, 캐나다, 스페인 등)에서의 지급은 NHS에서 주로 이루어짐.

○ 주요국 상병수당 현황

- 독일 : 임금의 75%에 해당하는 금액을 질병금으로 지급받음.

- 프랑스 : 노동자 및 이와 동일한 소득이 있는 경우(시간당 6.41 유로 기준, 시간당 약 9,922원)일 경우 최고 36개월까지 지급받음. --> 건강보험 전체 재정에서 7.8%가 상병수당 비용임(2004년 기준).

- 일본 : 피보험자가 노동할 수 없는 경우 지급되며 최고 1년 6개월한도. --> 지급률은 60%, 장기화 경우 장애연금으로 전환됨.

- 스웨덴 : 노동자와 자영업자도 적용대상이며 상병이 종료되는 시점까지 지급함. --> 1988년 기준으로 GDP의 2.79%가 상병급여로 지급됨.

- 영국

◦상병수당(Invalidity Allowance) : 상병으로 인하여 28주 미만 취업할 수 없는 자에게 지급, 법정 상병급여 또는 상병급여 수급 28주 이후에도 질병 및 장애가 계속, 주당 66.75파운드(약 11만 5천 원) + 가급연금액(1인당 ￡39.95, 약 7만 원).

◦상병연금(Invalidity Pension) : 상병으로 인하여 28주 이상 취업할 수 없는 자에게 지급, 60세(여자 55세) 미만인 상병연금 수급권자 / 상병발생 후 가입가능 기간이 6년 이상 남아 있을 경우 / 상병연금에 추가로 지급, 40세 이하 주 ￡14.05/50세 이하 : 주 ￡8.90/·51세 이상 : 주 ￡4.45

1) 당시 전체 의료보험 급여비 2조7천억 원의 17.7% 수준이었음. 상병수당 급여율은 피부양자가 2명 이상일 경우 60%, 그 미만이면 40%, 최대급여기간은 6개월 정도로 의견제시.

2) 2016년 12월 경제활동인구 2,616만 명임. 2012년 기준 총 입원기간 중 31일이상은 31만 건으로 전체의 4.4%임. 도덕적 해이로 인한 증가를 고려하더라도 나이 등에 따라 장기입원 등이 현격하게 낮은 경제활동인구의 특성을 고려하면, 경제활동인구 중 1개월 이상 입원환자는 많아도 100만 명(4.4%는 115만 명)을 넘지 않을 것으로 사료됨. 여기에 직장인 월평균소득 260만 원의 80%선인 207만 원을 지급한다고 하면 2조(1개월이상 1개월 입원시) 정도의 예산이 필요하며, 2개월 이상 유병률 등을 고려하면 약 3-4조 원가량의 재원이 필요할 것으로 사료됨. 월평균소득의 60%선으로 설계하면 비용은 더욱 줄어들 수 있음.

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김지혜 강릉원주대학교 다문화학과 교수

청소년 성소수자에 관한 연구의 수상한 단절

2006년 한국청소년정책연구원(당시 한국청소년개발원)의 연구과제로 ‘청소년 성소수자 생활실태 조사’를 공동으로 수행한 적이 있다.1) 당시 135명(동성애자 126명, 양성애자 9명)이 설문조사에 참여했고 이 중 6명을 인터뷰했다. 연구결과, 당시 청소년 성소수자는 평균 13.8세에 성정체성을 인지하였고, 부모나 교사에게 자신의 성정체성을 알리는 일이 매우 적었던 것으로 드러났다. 또 성소수자라는 이유로 괴롭힘 당한 경험이 많고 우울 수준이 높았으며 응답자 중 47.4%가 자살시도를 경험하는 등 심각한 어려움을 겪고 있지만 도움을 요청할 곳을 찾지 못하는 것으로 나타났다.

연구결과를 토대로 청소년 성소수자를 위한 서비스와 제도개선 등 정책 방향을 제시했다. 정부출연연구기관의 하나인 한국청소년정책연구원에서 수행된 연구였던 만큼, 후속 연구가 나왔다면 본격적으로 청소년 성소수자에 관한 서비스와 제도들이 발전되었을 것이다. 하지만 어떤 이유에서인지 이후 더이상 청소년 성소수자를 위한 정책연구는 이루어지지 않았다.

그 사이 유엔아동권리위원회가 반복해서 한국사회의 청소년 성소수자가 겪는 차별 문제를 지적하며 이를 개선하기 위한 정책을 수립하도록 권고했지만, 이 역시 정책연구로 이어지지 않았다. 한국청소년정책연구원이 유엔아동권리협약에 따른 정부의 의무를 이행하기 위해 2009년부터 매년 ‘아동·청소년 인권실태조사’를 시행하는데, 여기에도 성소수자에 관한 내용은 포함되지 않았다. 국가인권위원회에서 연구용역으로 성소수자에 대한 연구가 이루어지기는 했지만, 국책연구기관에서 정책의 대상으로 청소년 성소수자를 고려하지 않는 것처럼 보였다.

이 주제에 관심 있는 연구자가 없기 때문은 아닐 것이다. 개인적인 경험이 있기도 하다. 2015년경 정부출연연구기관에 ‘청소년 성소수자에 관한 국제적 연구 및 정책 동향’을 연구하고자 과제를 제안했다가 선정에서 탈락된 적이 있다. 물론 연구계획의 부족함도 있었겠지만 그 결정과정에서 나온 검토내용이 놀라웠다. 당시 관계 부처에서 이 제안에 대해 ‘무분별한 국제동향에 대한 도입’으로 ‘정책기조에 부정적인 혼선을 초래할 가능성’이 있으므로 ‘정책연구 불필요’하다는 의견을 보냈기 때문이다. ‘무분별한 국제동향’이라니, 국내외의 동향을 검토하는 것은 연구의 기본인데 제안을 거절하는 이유로 도저히 납득되지 않았다.

마치 청소년 성소수자가 존재하지 않는 것처럼

청소년 성소수자에 관한 이 이상한 연구의 단절은 2007년 차별금지법안 훼손사태와 상관있다고 생각한다. 당시 정부발의로 준비된 차별금지법안이 차별적으로 훼손되고 결국 폐기되는 과정에서 성소수자 이슈가 중심에 있었다. 보수기독교계가 성소수자 차별금지에 대해 거세게 반발하자, 정부가 ‘성적지향’을 비롯해 학력, 병력, 가족형태 및 가족상황, 언어, 출신국가, 범죄 및 보호처분의 전력 등의 차별금지사유를 삭제한 것이었다. ‘성소수자를 차별해야 하므로 차별하지 못하게 하는 법을 반대한다’는 주장을 정부가 받아들이면서 차별금지법은 제정할 수 없는 법이 되었다.

규범적으로 생각하면 차별을 옹호하는 주장이나 특정 종교의 교리를 국가정책에 반영하는 것이 다원주의에 기반한 민주주의를 채택한 헌법에 반한다는 것을 알 수 있다. 하지만 정부는 ‘성소수자를 차별하라’는 주장을 수용했다. 그 구체적인 실천은 성소수자에 관한 내용을 정책에서 삭제하는 것이었다. 교육부는 2015년 발표한 ‘국가 수준의 학교 성교육 표준안’에서 ‘성적지향’이라는 용어와 성소수자 인권에 관한 내용을 삭제하도록 하였다. 성소수자에 관한 언급을 불온하거나 정치적인 것처럼 취급함으로써, 성소수자를 실존하는 시민으로 인정하지 않고 정책의 대상에서 배제해 버리는 고의적인 차별을 행해왔다.

당연히도, 국가가 청소년 성소수자를 외면한다고 이들이 현실에서 사라지는 것은 아니었다. 청소년 성소수자들의 삶은 계속되고 있었고 또 죽음도 있었다. 2009년에는 한 동성애자 청소년이 집단괴롭힘으로 자살한 사건이 있었다. 당시 고등학교 1학년이던 청소년은 또래로부터 ‘여성스럽다’며 놀림 받고, “걸레년” 등의 욕설과 “스치기만 해도 더듬더라”는 등 소문에 시달렸으며, 수업 도중 지우개 가루와 감기약 시럽을 뿌리는 일을 당하는 등 폭력을 당했다. 심리검사에서도 우울상태가 심각하고 자살충동을 보였지만 학교에서는 오히려 피해자인 청소년에게 전학을 권했던 상황이었다.2)

많은 청소년 성소수자들이 괴롭힘을 겪고 있다는 사실이 2015년 국가인권위원회의 연구용역으로 수행된 조사에서도 나타났다. 설문에 참여한 청소년 성소수자 중 54.0%가 다른 학생으로부터 괴롭힘을 당했고, 20.0%가 교사로부터 괴롭힘을 당한 경험이 있었다. 차별과 괴롭힘을 경험한 응답자의 58.1%가 우울증을 호소하고 19.4%가 자살시도를 한 경험이 있었다. 혐오발언과 차별, 아웃팅의 두려움, 교사의 자퇴 종용, 트랜스젠더의 경우 성별이 드러나는 학교환경 때문에 학교생활이 어려워 학교를 그만 둔 사례 등도 보고되었다.3)

청소년 복지체계에도 청소년 성소수자는 없다

청소년 성소수자가 가정, 학교, 사회에서 혐오, 차별, 괴롭힘 등으로 상당한 수준의 고통을 겪는 현실이 엄연히 드러났음에도, 공식적인 청소년 복지체계에서 청소년 성소수자는 고려되지 않았다. 청소년복지지원법은 가정이나 학교 등에서 어려움을 겪는 이른바 ‘위기청소년’을 위한 상담, 교육, 의료, 활동 등의 지원을 마련하고 청소년 쉼터와 같은 보호서비스를 두고 있다. 하지만 국가는 그러한 위기 상황이 성적지향이나 성별정체성을 이유로 한 차별과 폭력에 의해 초래될 수 있음을 인정하고 대안을 마련하려는 노력을 하지 않았다.

대신 청소년 성소수자에게 필요한 서비스를 제공하는 일을 민간이 감당해야 했다. 2013년 5월부터 인권활동가들이 국내외 모금활동을 전개하기 시작했다. 그렇게 후원과 민간재단의 지원을 받아 2014년 12월 청소년성소수자위기지원센터 ‘띵동’을 개소했다. 위기 상황에 놓인 청소년 성소수자를 위해 위기상담, 심리상담, 생필품지원, 의료지원, 법률상담 등을 제공하고, 안전하고 편안한 공간으로서 쉼터를 제공하며, 다른 청소년 성소수자들과 이야기를 나눌 수 있는 모임을 마련하였다. 청소년 성소수자 서비스를 위한 연구사업과 청소년 기관, 교사, 양육자를 위한 교육 및 캠페인 등의 활동도 전개한다. ‘띵동’의 설명대로, “청소년 성소수자들의 존재를 인정하지 않고 위기에 침묵하는 사회”4)라는 산을 넘어가는 일을 해 온 것이다.

아직까지 청소년 성소수자를 위한 공식적인 지원기관은 전국에서 ‘띵동’ 하나다. ‘띵동’을 이용할 수 없는 전국의 더 많은 청소년 성소수자들은 자신이 성소수자임을 밝혀도 되는 안전한 공간을 찾지 못한 채 일상적인 혐오와 차별에 노출되어 생활하고 있다. 수많은 청소년 기관들이 있지만, 그 중에서 명시적으로 청소년 성소수자를 환대하고 포용하는 안전한 공간임을 표방하며 청소년 성소수자를 위한 서비스를 제공하는 기관을 찾기는 쉽지 않다. 차별금지법 제정을 반대하는 사람들의 주장에 정부가 귀 기울인 지난 14년은, 사회가 청소년 성소수자의 어려움을 빤히 보면서 차별을 방치하고 묵인한 아주 긴 시간이었다.

사회복지사는 사회정의 실현의 의무를 다 하였을까

청소년 성소수자를 비롯해 성소수자에게 가해진 차별에 대해 사회복지사는 책임이 없을까? 모든 사회복지사가 준수할 의무가 있는 ‘사회복지사 윤리강령’에는 차별금지조항이 있다. “사회복지사는 클라이언트의 종교, 인종, 성, 연령, 국적, 결혼상태, 성 취향, 경제적 지위, 정치적 신념, 정신·신체적 장애, 기타 개인적 선호·특징·조건·지위를 이유로 차별 대우를 하지 않는다.”(강조는 필자)고 명시한다. 여기서 ‘성 취향’은 성적지향(sexual orientation)을 의미하는 것으로 이해된다(추측건대 외국의 사례를 참조해 번역하면서 용어가 잘못 사용된 것으로 보이므로 바로잡아야 할 것이다).

그렇다면 사회복지사로서 차별과 폭력을 당하고 있는 성소수자를 위한 서비스를 제공하고 사회적으로 만연한 편견을 제거하고 평등을 실현하도록 제도적 개선을 요구하는 목소리를 냈어야 마땅하지 않은가? 분명 사회복지사윤리강령은 “도움을 필요로 하는 사람들의 사회적 지위와 기능을 향상시키기 위해 저들과 함께 일하며 사회제도 개선과 관련된 제반 활동에 주도적으로 참여한다.”고 선언하고, “사회정의 실현과 클라이언트의 복지 증진에 헌신하며, 이를 위한 환경 조성을 국가와 사회에 요구해야 한다.”고 명시하고 있으니 말이다.

미국의 경우, 성소수자 차별에 대항하는 일에 사회복지사들이 분명하게 입장을 표명해왔다. 전국사회복지사협회(NASW)는 “성적 지향과 성별 정체성에 기반한 모든 형태의 차별을 금지하는 지역·주·연방·국제적 정책과 법의 채택을 지지한다.”는 공식입장을 채택했다.5) 또 “사회복지사라고 밝히는 사람이나 사회복지서비스를 제공한다고 밝히는 기관에 의한 성적지향 변화시도 또는 이른바 전환 치료의 사용을 규탄한다.”고 밝혔다.6) 2013년 연방대법원의 동성혼 사건 판결에 관해서도 전국사회복지사협회는 “모든 성소수자와 그 가족의 지위와 복지를 향상시키는 정책과 실천의 발전에 헌신한다.”고 공식적으로 옹호했다.7)

지난 15년 동안 ‘차별금지법 반대’의 구호는 어떤 의미에서 ‘성소수자 차별’의 구호이기도 했다. 정부와 국회가 ‘사회적 합의’를 말하며 차별을 묵인하고 동조하는 동안, 그 어느 때보다 노골적이고 광범위하게 성소수자 차별이 이루어졌다. 한국의 사회복지사협회는 그동안 성소수자 차별에 관해 어떤 입장을 표명해 왔는가? “사회복지사는 … 특히 사회적·경제적 약자들의 편에 서서 사회정의와 평등·자유와 민주주의 가치를 실현하는 데 앞장선다.”8)는 원대한 선언 뒤에서 과연 어떻게 행동해왔는지 진지하게 물어야 할 때다.

사회복지사협회가 차별금지법 제정을 촉구하는 성명서를 발표하기를

차별금지법은 사회적으로 차별받는 사람들이 비로소 평등하게 대우받을 권리를 보장받게 만드는 기초가 되는 법률이다. 현장에서 만나는 클라이언트가 맞닥뜨린 높은 사회적 벽을 한 번이라도 실감한 적이 있다면, 그 벽을 부수는 법이 될 것이다. 더이상 그 벽 앞에서 클라이언트에게 체념하라며 토닥이는 대신, 불합리하게 낙인찍고 기회를 주지 않는 사회를 함께 바꾸자고 말하는 법이다. 사회복지사로서 진정으로 “사회적·경제적 약자들의 편”에 서는 일이며, “사회정의와 평등·자유와 민주주의 가치를 실현”하는 일이다.

지난 6월 14일 차별금지법 제정을 위한 국민동의청원이 10만 명의 동의를 얻었다. 시민의 힘으로 차별금지법을 국회의 테이블로 끌어 올렸다. 이어 16일에 이상민 의원 등 24명이 ‘평등에 관한 법률안’을 발표했다. 작년 6월 장혜영 의원 등 10인이 발의한 ‘차별금지법안’에 이어, 여당이 주도가 되어 발의한 법안이다. 이미 많이 늦었지만, 이제라도 본격적으로 국회에서 차별금지법이 논의될 것을 기대한다. 이번에는 누구를 차별하라는 주장보다 어떻게 모든 사람의 권리인 평등을 실현할 것인가에 국회가 고민과 노력을 기울일 것을 바래본다.

이 역사적인 시점에, 나는 사회복지사의 한명으로서 한국사회복지사협회와 전국의 사회복지사와 사회복지분야에서 활동하는 모든 분들께 정중히 요청하고자 한다. 성소수자에 대한 차별을 비롯해 모든 차별을 금지하는 포괄적 차별금지법의 제정을 촉구하는 성명서를 공식적으로 채택하고 발표하기를 바란다. 사회복지 관련 학회와 각종 모임에서도 차별을 철폐하고 평등을 실현하기 위한 법, 정책, 서비스를 채택하도록 촉구하는 성명서를 발표하면 좋겠다. 이미 곁에서 만나고 있는 사회복지사와 클라이언트 중에 성소수자가 있음을 기억하고, 그 존재를 외면하고 차별을 묵인해 온 이 잔혹한 정치를 멈추도록 사회복지사들이 앞장서기를 희망한다.

강병철·김지혜 (2006). 청소년 성소수자 생활실태 조사. 한국청소년개발원.

한가람 (2014). “동성애혐오성 집단괴롭힘으로 인한 학생 자살의 학교 측 책임”, 민주사회를 위한 변론 제104호 하반기.

장서연 외 (2014). 성적지향‧성별정체성에 따른 차별 실태조사. 국가인권위원회.

청소년성소수자위기지원센터 ‘띵동’, 활동연혁, https://www.ddingdong.kr (2021. 6. 16. 방문).

National Association of Social Workers. (2008). Transgender and Gender Identity Issues. In Social work speaks (9th ed., pp. 337-345). Washington, DC: NASW Press (National Association of Social Worker (2015). National Committee on Lesbian, Gay, Bisexual, and Transgender Issues Position Statement: Sexual Orientation Change Efforts (SOCE) and Conversion Therapy with Lesbians, Gay Men, Bisexuals, and Transgender Persons 에서 재인용)

National Association of Social Workers. (2014). Lesbian, Gay, and Bisexual Issues. In Social work speaks (10th ed.). Washington, DC: NASW Press (National Association of Social Worker (2015). National Committee on Lesbian, Gay, Bisexual, and Transgender Issues Position Statement: Sexual Orientation Change Efforts (SOCE) and Conversion Therapy with Lesbians, Gay Men, Bisexuals, and Transgender Persons 에서 재인용)

NASW statement on Supreme Court’s same-sex marriage rulings, Jun 26, 2013, https://www.socialworkers.org/News/News-Releases/ID/268/NASW-statement-o... (2021. 6. 18. 방문).

사회복지사 윤리강령.

복지동향, 월간복지동향, 참여연대, 사회복지, 사회복지위원회

금, 2021/07/02- 03:15

참여연대, 권력감시

[목차] 복지동향 2021년 7월호 : 직접일자리의 허와 실

편집인의글

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[편집인의글] 복지동향 제273호 | 남기철 동덕여자대학교 사회복지학과 교수, 복지동향 편집위원장

기획주제 : 직접일자리의 허와 실

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[기획1] 사회서비스 공공일자리, 허와 실│김형용 동국대학교 사회복지학과 교수

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[기획2] 노인일자리의 진단과 개선과제│박경하 한국노인인력개발원 연구조사센터장

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[기획3] 장애인 일자리 사업 현황과 과제│이인재 한신대학교 재활상담학과 교수

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[기획4] 자활, 일자리 사업인가? 복지 사업인가?│최상미 동국대학교 사회복지상담학과 교수

동향

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[동향1] "차별금지법 제정은 사회복지사의 과제다 - 사회정의 실현을 약속한 사회복지사들께 드리는 요청의 글 -"│김지혜 강릉원주대 다문화학과 교수

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[동향2] 포스트코로나를 준비하는 시기, 중앙생활보장위원회에 바라는 요구│정성철 빈곤사회연대 활동가

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[동향3] 대한노인회 소수 임원을 위한 특혜법, 대한노인회법안 발의를 철회하라” │이미진 건국대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원

복지톡

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[복지톡] 우리가 플라스틱 사용을 강요당하고 있지는 않을까?│조희원 청년참여연대 사무국장

복지칼럼

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&categ... rel="nofollow">[복지칼럼] AI는 아동학대를 예방할 수 있을까?│한은희 한국사회보장정보원 부연구위원

복지동향, 월간복지동향, 참여연대, 사회복지, 사회복지위원회

금, 2021/07/02- 03:27

참여연대, 권력감시

[기획3] 이주노동자의 3대 사회보험 현황 및 정책 제언

이주노동자1)의 3대 사회보험 현황 및 정책 제언

김기태 한국보건사회연구원 부연구위원

들어가며

일을 하는 사람은 누구나 다칠 수 있다. 또 실직하고, 늙을 수 있다. 이와 같은 개별적인 문제에 공동으로 대응하기 위해서 사회보장제도가 있다. 물론 사회보장제도가 내국인에게 한정될 이유는 없다. 국내에 들어와서 일하는 이주노동자들에게도 산재와 실직 등의 문제는 언제든 닥칠 수 있다. ‘국민국가 성원 자격의 위계에서 가장 아래쪽에 머무는’(설동훈, 2017) 이주노동자들은 사회적 위험에 대한 노출 수준이 더 높을 수도 있다.

이주노동자를 위한 사회보장제도를 점검하기 위해서는 비전문취업(E-9), 방문취업(H-2) 노동자들의 독특한 법적 지위를 고려할 필요가 있다. 한국의 사회보장기본법 8조는 국내에 거주하는 외국인에게 사회보장제도를 적용할 때, 상호주의의 원칙에 따른다는 원칙을 제시했다. 여기서 상호주의란, 흔히 국가 사이의 사회보장협정의 기초가 되는 원칙인데, 상대편 나라에서 우리나라 국민이 대우받는 수준과 동일하게 우리나라에서도 이주민을 대우한다는 의미이다(조성혜, 2020). 한국인이 태국에서 고용보험에서 배제된다면, 한국의 태국 노동자에게도 고용보험을 적용할 이유는 없다는 의미다. 물론 이와 같은 원칙을 한국의 이주노동자에게 적용하는 데는 무리가 있다. 이른바 고용허가제를 통해서 한국땅을 밟은 이주노동자 집단의 특수성 때문이다. 이들은 산업현장에서 일손이 부족한 한국의 필요에 따라 한국을 방문해 일정 기간 고용이 됐다. 바꾸어 말하면, 한국의 필요에 따라 기한을 정해서 유입된 인구들이다. 본국보다 근로소득 수준이 높은 한국의 일터를 찾는 이주노동자들의 경제적인 이해도 작용한다. 그럼에도 불구하고, 상호주의의 원칙을 이들에게 적용하는 데는 문제가 있다.

이들에 대한 사회보장제도 운용은 제도의 원칙, 이들의 독특한 법적 위상, 한국 사회의 수용성 등을 골고루 반영하는 수밖에 없다. 이글에서는 이주노동자들을 대상으로 하는 산재보험, 국민연금, 고용보험을 둘러싼 현황을 간단히 짚고, 관련한 정책 제언을 시도한다.

이주노동자 산업재해보험

우리나라의 산업재해보상제도는 적용 대상을 ‘국민’으로 한정하지 않고, ‘근로자’(산업재해보상보험법 제1조)로 정하고 있어 이주노동자를 배제하지 않는다. 한국의 사회보험 가운데 유일하게 내외국인의 구분이 거의 없이 적용되는 법이다(조성혜, 2020). 그렇지만, 이주노동자가 체감하는 산재보험의 적용 수준은 낮은 편이다. 이주노동자 가운데 본인의 사업장이 산재보험에 가입돼 있다고 답한 비율이 46.9%였다 (김기태 외, 2020). 통계청 공식통계에서는 그 비율이 높다. 2019년 이주민 체류실태 및 고용조사의 결과를 보면, 비전문취업 노동자의 경우, 본인 사업장이 산재보험에 가입됐다고 답한 비율이 91.9%였다. 미가입이 5.2%, 모름이 2.9%였다. 물론, 두 조사 모두에서 사업장의 실제 산재 가입 여부를 확인한 것은 아니다. 이주노동자가 주관적으로 인식하는 산재 가입 여부를 물어본 것이므로, 사업장의 실제 산재 가입률이 더 높을 수 있다.

이주노동자의 취약한 노동여건을 고려하면 산업재해보험에 대한 인식 수준을 높일 필요가 있다. 이주노동자들의 산업재해 인구는 최근 늘어나는 추세다 (<그림 3-1> 참고). 이들의 산업재해 현황은 통계의 수치보다도 더 심각할 것으로 추정된다. 외국인 산업재해의 경우 은폐율이 높기 때문이다. 이유는 두 가지로 풀이된다(김기태 외, 2020). 첫째, 이주노동자들이 주로 일하는 사업장들이 대부분 상대적으로 영세한 작업장이기 때문이다. 둘째, 이주노동자들이 안전에 관해 소통하는 데 내국인 노동자보다는 미숙한 탓도 있다. 이주노동자의 경우, 업무상 질병인정률도 낮다. 지난 2016년 내국인 노동자의 경우 업무상 질병 인정률이 평균 44.1%였다. 반면, 이주노동자는 2016년 인정률이 38.6%로 내국인보다 낮다(박선희, 2018).

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2021년에도 이주노동자들의 몸은 계속 훼손되고 있다. 지난 2020년 1월~2021년 6월 중대재해 사망자 1113명 가운데 135명(12.1%)이 외국인이었다(이상서, 2021). 이주노동자의 전체 국내 노동자 대비 비율(3.9%)을 고려하면, 이주노동자의 사망비율은 3배 이상일 것으로 추정된다.

이주노동자의 산업재해를 막기 위한 정책은 국내 취약 노동자를 위한 산업재해 방지 정책과 대부분 일치한다. 내국인 저임노동자들이 일하는 곳에서 이주노동자들이 다수 일하기 때문이다. 산업재해 방지 정책은 국적을 가라지 않고 모든 저임노동자에게 적용된다. 이를테면, 사업장 작업 환경 개선, 산업안전 교육 내실화 등이 여기에 해당한다. 이주노동자에 한정한 산업재해 관련 정책을 한가지만 제시하자면, 현행 이주노동자 배정 과정에서 점수제에 대한 조정이다. 고용노동부에서는 지난 2012년부터 점수제를 시행하고 있는데, 이주노동자를 고용하고 싶은 사업장들은 일정한 기준에 따른 점수를 부여받은 뒤, 이에 따라 이주노동자를 고용할 수 있는지를 통보받게 된다.

점수의 배점 항목을 보면, 성폭행은 10점, 폭행, 폭언, 성희롱은 5점, 임금체불 및 근로조건 위반 및 기타 사업주 귀책사유는 3점의 감점을 받게 된다. 그러나, 사망 재해 2년 연속 발생에 대한 감점은 2점에 불과하다(고용노동부, n.d.). 주의할 점은 일반 재해에 대한 감점은 없고, 사망 재해에 한정해서 감점이 있다는 점이다.2) 또 산재 은폐 또는 보고의무 위반 사업장에 대한 감점 역시 1~2점이다. 특히 이주민에게 자주 발생하는 산재의 특성을 고려해서 산업재해에 대한 감점을 강화할 필요가 있다.

이주노동자의 국민연금

국민연금은 상호주의가 적용된다. 한국과 맺은 사회보장협정의 내용에 따라 국민연금의 적용여부가 달라진다. 중국, 필리핀, 우즈베키스탄 등 3개국은 사업장과 지역 모두 당연가입이 적용된다. 사업장은 당연가입이 적용되지만, 지역은 제외되는 나라는 키르기스스탄, 몽골, 인도네시아, 태국, 라오스 등 5개국이다. 사업장 가입 및 지역 가입이 모두 적용 제외되는 나라는 7개국으로 베트남, 캄보디아, 파키스탄, 방글라데시, 네팔, 미얀마, 티모르 등이다.

국민연금의 경우, 국내에서 장기체류할 가능성이 상대적으로 적은 동남아 출신 비전문취업(E9) 노동자들은 수급대상이 되기 힘들다. 가입기간이 10년 이상이고 연령이 60세 이상이라는 일반적인 수급요건을 충족하기 힘들기 때문이다. 그렇다고 이들을 국민연금으로부터 배제할 이유는 없다. 연금수급요건을 충족하지 못한 가입자에게는 출국할 때 반환일시금이 주어지기 때문이다. 반환일시금의 액수는 가입자가 낸 연금보험료 총액에 일정한 이자를 더한 액수다. 어차피 낸 만큼만 돌려받는다면 이들을 굳이 국민연금에 가입할 이유가 적다고 볼 수도 있다. 그렇지만, 국민연금 보험료는 사업주가 보험료의 절반(4.5%)를 납부한다. 따라서 외국인노동자가 국내 체류를 마치고 반환일시금으로 받는 액수는 본인이 납부한 보험료의 총액의 두배를 넘게 된다. 이주노동자들의 입장에서 생각하면, 이들을 국민연금에서 포괄할 필요가 있다. 이들을 국민연금에서 배제한다면, 이는 외국인 고용법상 차별금지 원칙에 어긋난다(조성혜, 2020).

국민연금과 관련해서 나타나는 가장 큰 문제는 사업주가 국민연금을 미가입하거나 체납한 경우다. 이에 따라 다수의 이주노동자들이 본인이 납입한 국민연금 보험료의 원금도 돌려받지 못하고 본국으로 돌아간다(국민권익위원회, 2013). 이와 같은 문제점은 해당 사업장에 대한 제재의 강화를 통해 풀어나가야 할 것이다. 국민연금법 128조에서는 이와 같은 사업장에 대해서 1년 이하의 징역이나 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 그러나 이와 같은 규정이 집행된 사례는 드물다(김기태 외, 2020). 현재는 연금보험료 체납 사업장에 대해서 독촉고지 및 체납업무 안내 등의 조치만 이뤄질 뿐이다.

이주노동자의 고용보험

일부 국내거주(F2) 및 영주(F5)자격을 제외한 대부분의 이주노동자들은 고용보험 실업급여의 임의적용의 대상이 된다. 즉, 본인이 신청한 경우에만 실업급여 수급 대상이 된다. 이주노동자들의 고용보험 가입률은 50%에 이르지 못한다(김기태 외, 2020). 이에 따라, 다수의 이주노동자들은 사업자 변경 기간 동안에 소득 단절에 따른 어려움을 겪게 된다. 2013년 이전에는 이주노동자의 전용보험인 출국만기보험제도가 회사를 떠나는 이주노동자의 퇴직금 구실을 했다. 2014년 법 개정 및 시행에 따라서 이주노동자들은 출국한 다음에야 출국만기보험금을 받게 됐다(윤지영, 2014).

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이주노동자를 위한 고용보험제도의 개선 방향으로, 고용보험이 이주노동자를 포괄하는 안을 검토할 필요가 있다.3) 지난 2020년 고용보험법 10조의 2가 개정되어 비전문취업(E9)과 방문취업(H2) 이주노동자는 고용보험 가운데 고용안정·직업능력개발사업 가입이 의무화된 점도 고려할 필요가 있다. 고용안정 및 직업능력개발 부분에서는 이주노동자들을 포괄하면서, 고용보험의 주요한 축인 실업급여에서 이주노동자들을 배제할 이유는 적다. 상대적으로 작업장 선택이 자유로운 H2 노동자들은 물론이고, 최대 3개월 동안의 구직 기간이 보장된 E9 노동자들도 실업 시에 소득 단절이라는 문제를 겪는 것은 내국인 노동자들과 다르지 않다.

또한, 고용보험에 이미 임의가입된 비전문취업(E9) 노동자들에 대한 구직급여 지급을 활성화할 필요가 있다. 이 연구의 분석 결과를 보면, 고용보험 보험료를 낸 이주민 구직자 가운데 구직급여를 받은 비율은 13.5%에 불과했다(김기태 외, 2020).

나가며

지금까지 이주노동자를 대상으로 하는 사회보장제도를 건강보험을 제외한 3대 사회보험을 중심으로 살펴보았다. 이들을 대상으로 하는 3대 사회보험은 실업, 산업재해, 노령에 대응하기 위한 사회보장제도이지만, 그 안에서도 이들은 일정한 배제의 대상이 됐다. 이들을 포괄하기 위한 제도적 노력이 필요하다.

한가지 첨언하겠다. 이주노동자들을 위한 사회보장제도의 개선과 아울러, 이들의 작업 및 주거 환경 개선에 대한 노력도 필요하다. 다수의 이주노동자들은 여전히 ‘최저보다 낮은’ 노동조건에서 일하고, ‘최저보다 열악한’ 주거환경에서 생활하고 있다(이주와 인권 연구소, 2019). 지난해 12월에는 캄보디아 출신 노동자 속헹씨(31)가 숙소인 비닐하우스에서 숨진 채 발견됐다. 작업현장에서 이주노동자들을 대상으로 하는 부당해고, 폭행, 성폭력 등의 극악한 관행들은 지금도 이뤄지고 있다 (<그림 3-3> 참고). 기본적인 인권 보장의 토대 위에서 이주노동자들을 위한 사회보장제도 개선이 이뤄져야 할 것이다.

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1) 이 글에서는 비전문취업(E-9), 방문취업(H-2), 재외동포(F-4) 체류자격을 지닌 이주노동자로 대상을 한정한다. 참고로, 비전문취업 노동자는 대부분 동남아 노동자들이며, 방문취업 및 재외동포 노동자

들은 중국동포들이다.

2) 점수제 도입 초기에는 산재 발생에 대한 감점이 있었으나 사라졌다. 산재 발생으로 인한 불이익은 산재 은폐로 이어진다는 우려에 따른 결과였다(박선희, 2018).

3) 고용보험의 실업급여를 이주노동자에게 지급하는 안에 대한 다른 의견도 있다. 조성혜(2020)는 이주노동자들이 사업장 변경이 제한되므로 실업의 가능성이 적고, 설혹 이직을 하더라도 구직활동이 가능한 기간이 3개월 이내인 점을 고려해서, 실제로 실업급여를 수급할 가능성이 낮다는 점을 지적했다. 따라서 이들은 고용보험료만 내고 급여 혜택을 받지 못할 가능성이 있는 점을 고려해서, 체류기간이 아직 경과하지는 않았지만 실직 상태에 있는 이주노동자에 대해서 출국만기보험금을 일부 지급하는 안을 제시했다. 이 또한 실업 중인 이주노동자를 위한 소득보장제도로 검토할 여지가 있다. 정책 마련을 위해, 이주노동자의 실업 빈도 등에 대한 현황 파악 및 검토가 필요하다.

참고문헌

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복지동향, 월간복지동향, 참여연대, 사회복지, 사회복지위원회

목, 2021/09/02- 00:31

[기획1] 윤석열 정부 소득보장제도, 무엇을 했는가

김성욱 호서대학교 사회복지학부 교수

지난해 6월 필자는 본지에 윤석열 정부 소득보장제도의 전망과 과제에 대한 짧은 글을 쓴 바 있다. 한편으로는 문재인 정부 소득보장 부문의 성과와 한계를 평가하고, 다른 한편으로는 윤석열 대통령의 선거공약과 정부 출범 후 제시한 국정과제를 비교하였다. 굳이 요약하자면 지난 정부에 비해 새로울 것 없이, 팬데믹 시기 소득 위기를 타개할 청사진조차 제대로 보여주지 못한 현 정부 소득보장제도에 대한 우려였다. 어느덧 1년 가까운 시간이 지났다. 최근까지 국민연금이나 실업급여 등 일부 제도조정을 위한 시도가 있었으나 윤석열 정부의 성과라고 평가할 수 있는 것은 아직 없는 상태이다. 정부는 국정과제 발표한 지 1년 넘게 이를 실현하기 위한 구체적인 실행계획도 발표하지 않고 있다. 이번 정부 들어 정부 씽크탱크라고 할 수 있는 정책기획위원회가 폐지된 상태에서 정부의 공식 자료로 확인할 수 있는 정책의 구체적인 진행 과정과 성과는 제한적이다. 이 가운데 올해 초 보건복지부의 대통령 업무보고가 있었다. 윤석열 정부가 2022년 5월에 출범했으니 이번 복지부 업무보고는 사실상 국정과제 이행을 위한, 윤석열 정부만의 고유한 세부 플랜이라고 봐야 할 것이다. 이 글에서는 윤석열 정부의 국정과제 내 소득보장 분야의 진행 상황을 복지부 업무보고를 통해 점검하고 평가하고자 한다.

본격적으로 논의에 앞서 개념을 짚을 필요가 있다. 많은 사회과학 연구와 칼럼, 정부보고서에서 소득보장 혹은 소득보장제도라는 개념을 활용하지만, 소득을 보장한다는 것이 어떤 의미인지, 소득보장제도에 포괄되는 정책에는 무엇이 있는지 등에 대해 합의는 없다. 통상 소득보장은 통상 질병, 실업, 사고 등으로 인한 소득의 중단 혹은 상실이 발생할 경우 시장에서의 일차분배를 재분배하는 사회보장제도의 일부 혹은 그 기능을 일컫는다. 따라서 소득을 보장하는 정형화된 제도나 정책프로그램으로 명확히 구분할 수 있다기보다 다양한 노동-경제사회정책들이 소득을 정책적으로 재분배하기 위해 수행하는 활동과 성과를 의미한다. 그럼에도 혹자는 소득보장‘제도’를 사회보장(통상 개념적으로 사회보험과 공공부조, 사회복지서비스의 총체)과 혼용하여 쓰기도 하고, 연금과 각종 수당 및 현금성 급여(대표적으로 생계급여)만을 소득보장‘제도’로 간주하기도 한다. 시중의 사회보장 관련 교과서에서도 김태성 서울대 교수의 기여와 소득/자산조사 여부를 활용한 소득보장제도 분류법 정도가 소개되는 데 그치고 있지만 이 또한 개념적 엄밀성이나 역사성, 학계의 통상적 인용 등을 가진 설명은 아니다(이에 따르면 다양한 보편적 수당제도, 사회보험, 공공부조가 이에 해당된다). 필자도 작년 윤석열 정부 소득보장제도를 전망하면서 개념적 엄밀성을 고려하지 않고 국민연금, 기초연금, 기초생활보장, 근로장려금 정도를 소득보장으로 ‘퉁’쳤음을 고백한다. 향후 소득보장 혹은 소득보장제도의 이론적 개념화, 세부 구성, 범위, 타 제도와의 관계 등이 학술적으로 충분히 검토되어야 할 것으로 보인다.

논의를 좀 더 구체적으로 살펴보기 위해 우리는 ‘소득보장’을 어떤 제도로 구현할 수 있다고 보는지 정부의 입장(?)을 확인할 필요가 있다. 많은 문서들이 있지만 그나마 가장 확실한 기준으로 삼을만한 것은 정부가 법률에 근거하여 작성한 ‘사회보장기본계획’이 아닐까 한다. 2014년 발표한 1차 기본계획에 따르면 소득보장은 국민연금, 사적연금, 그리고 기초연금(구 기초노령연금)으로 달성되는 것으로 보았고 주로 연금과 같은 노후소득보장 관계정책과 일부 농어촌 주민들 대상 소득보조 사업이 언급되는 수준에서 논의되었다. 2019년 2차 기본계획에서는 소득보장을 노후소득보장과 근로연령층 소득보장으로 더 세분화하였다. 이에 따르면 노후소득보장은 공적연금, 퇴직연금, 기초연금, 생계급여를, 근로연령층 소득보장은 고용보험, EITC, 기초생활보장제도 내 자활급여 등으로 구성된다. 다만 국회예산정책처는 2020년 편찬한 보고서에서 소득보장분야를 ‘취약계층대상 소득보장’(생계급여, 자활급여, 장애인연금 및 장애(아동)수당)과 ‘노후소득보장체계’(기초연금, 국민연금, 특수직역연금, 퇴직연금, 농지연금)로 소득보장의 범위를 재조정하였다(근로연령층 소득보장은 고용 분야 분석으로 이관). 다만 여기서 일부 재정사업들(출산크레딧, 실업크레딧, 농어업인 보험료 지원, 공무원 및 군인연금의 국가보전금 등)도 소득보장에 포함하였다. 확고하다고 볼 수 없고 다소 불명료한 점은 있지만 필자는 최대한 정부의 이러한 분류법에 기초하여 출범 2년을 맞은 윤석열 정부의 소득보장제도의 성과와 과제를 검토하고자 하였다. 하지만 앞서 언급했듯이 소득보장 관련 국정과제의 성과는 고사하고 그간 어떤 노력을 기울였는지, 문제점은 없었는지, 향후 어떤 구체적 실행계획을 가지고 있는지에 대해 확인할 수 있는 자료가 턱없이 부족했다. 2023년 복지부 주요 업무 추진계획을 살펴보자.

일단 그간의 추진 성과가 지나치게 부족하다. 작년 보건복지부는 업무보고를 통해 문재인 정부 기간 새로운 소득보장제도(아동수당 도입, 생계급여 부양의무자 기준 폐지, 노인 및 사회서비스 일자리 확대 등)를 도입하고 대상 및 보장 수준을 대폭 강화함으로써 시장불평등에도 불구하고 불평등을 개선했다고 발표했다. 하지만 올해 복지부는 소득보장을 전혀 언급하지 않았다. 그리고 주요 정책성과로 약자 복지 기반 마련과 생애주기별 취약 대상맞춤 돌봄을 확대하였고, 건보료 부과 체계 개편, 코로나19 대응, 바이오헬스 글로벌 도약 가능성 확인을 제시하였다. 다른 많은 성과가 있어도 굳이 넣지 않았던 건지 모르겠지만 복지부가 밝힌 윤석열 정부 보건복지 주요 성과는 이게 전부다. 그나마 작년 9월 안상훈 사회수석이 발표하여 아직까지 논란이 되고 있는 ‘약자복지’도 긴급복지 및 자립수당 확대, 국공립어린이집 확대 및 시간제보육개편, 노인재택의료센터 도입, 발달장애인돌봄대책 마련, 부모급여 도입 정도다. 이 가운데 소득보장이라고 할 수 있는 것은 기존 양육수당을 확대하여 만 2세 미만 보호자에 매월 최대 70만원을 추가로 지급(단 보육료 바우처만큼 감액)하는 부모급여 도입 정도인데, 이마저도 아동수당법이 법사위에 계류되어 있어 실제 집행이 될지, 언제 어느 정도 될지는 미지수다. 역대 최대 인상폭(5.47%)이라고 홍보한 기준중위소득도 사실상 그간 기재부 반대로 매번 무산됐던 것을 이번 정부 들어 ‘21년 합의한 로드맵대로 이행하는 수준에 그친 것이다. 상병수당 도입논의는 ‘시범사업 중’(25년 6월까지 예정)이라는 말 하나로 거의 모든 걸 설명할 수 있을 정도로 특이사항이 없다. 생계급여 선정기준도 현행 기준중위소득 30%를 35%로 상향할 ‘목표’를 가지고 있다고 언급하는 수준에 그쳤고, 재산기준 완화나 의료급여 부양의무자기준개선도 올해 8월에 나올 예정인 ‘기초생활보장종합계획(’24~‘26)’에 반영하겠다는 정도의 계획을 제시한 정도다. 실업급여와 육아휴직 급여확대에 대해서는 일부 논의가 진행되었을 뿐 검토단계에 들어가지도 않은 것으로 보인다. 국민들, 특히 저소득계층의 소득 위기를 어떻게 보호했는지 매년 비슷하게 반복되는 성과조차 내세우지 않고 오로지 계획과 검토만이 있을 뿐이다. 그나마 기초연금을 최대 40만원으로 인상하겠다는 국정과제는 매년 물가상승률만 반영해도 몇 년 안에 달성될 것이기에 아이러니하게도 아무런 노력을 하지 않더라도 임기 말까지는 성과를 낼 수 있을 것이다.

아마도 윤석열 정부의 가장 왕성한(?) 소득보장 개선 노력은 국민연금개혁 논의로 모아질 것으로 보이나 개혁이 아니라 개악이라는 논의가 지배적이다. 현 정부의 연금개혁에는 기금(돈) 운영만 있을 뿐 정작 국민의 안정적 노후를 어떻게 보장할 것인가에 대한 고려는 발견할 수 없기 때문이다. 윤석열 대통령은 후보 시절 공약으로 대통령 직속 공적연금개혁위원회를 설치하여 자신의 연금개혁의지를 공론화하겠다고 밝혔으나, 국정과제에서는 국회 설치로 선회하여 논란의 중심에서 피해가는 전략을 선택하였다. 이에 현재 4월 종료 예정인 국회 연금개혁특별위원회가 운영되고 있지만, 언론을 통해 일부 조정안이 확대 보도되는 등 논란만 확산되었을 뿐 정작 연금개혁 당사자를 대상으로 하는 공론화위 활동은 불투명한 상황이다. 이 와중에 국민연금 기금운용위는 하루도 조용할 날이 없다. 최근 기업범죄 전문 검사 출신을 연기금 상근전문위원으로 임명하는가 하면 노동계 기금위원을 특별한 사유 없이 해촉하였고, 찬반토론을 무시하고 안건을 상정하여 수탁자책임전문위원을 줄이고 이를 복지부 장관이 임명하겠다며 표결처리를 강행하였다. 박근혜 정부 당시 삼성물산 합병사건을 계기로 2020년 이후 기금의 거버넌스와 민주주의를 공고히 하기 위한 제도적 노력을 단 3년만에 와해시키고 있는 것이다.

이러한 상황에 프랑스가 엄청난 대중적 공분에도 불구하고 연금개혁을 강행한 바를 배워 우리도 소득대체율을 낮추고 보험료를 올리는 연금개혁을 달성하자는 주장을 하는 이들도 있다. 하지만 이건 비교 대상이 아니다. 프랑스는 정년을 연장하여 수급개시연령을 늦추자는 것으로, 사실은 수급개시연령이 아니라 정년연장, 즉 보다 오래 일하라는 정부의 개혁안을 대중들이 거부하는 것이다. 참고로 우리나라의 실질은퇴연령은 OECD 국가 중 가장 길지만, 근속연수는 가장 짧은 국가이다. 젊을 때부터 다닌 안정적 직장에서 빨리 퇴직하면서 부득이 노인이 되어서 저임금 일이나마 놓지 못하는 나라라는 것이다. 당해연도에 걷은 보험료와 세금으로 당해에 연금을 지급하기 위해 연금보험료 28%를 걷어 소득대체율 60%(우리는 각각 9%, 42%)의 제도를 운영하는 프랑스의 연금개혁을 보고 우리도 개혁하자는 것은 마치 다이어트를 위해 운동을 더 하라는 걸 보고는 영양상태가 좋지 않은 사람의 음식을 빼앗는 것과 다름없다. 기만이다.

잊지 말아야 할 것은 국민연금기금의 기본 목적은 가입자의 안정적인 노후연금 지급에 있다는 것이다. 따라서 제도의 지속을 진정으로 바란다면 적정한 노후소득을 보장하기 위해 어떠한 재정운용 전략을 가져야 하는가와 같은 인식의 흐름이 당연하다. 그러나 정부는 적정 노후에 대한 고려 없이 연기금 고갈과 재정안정화만을 반복적으로 강조할 뿐이다. 잘 알려져 있듯이 국민연금의 제도적 기반이 훼손되거나 불안하다고 인식될수록 기금운용의 실질적인 지배권을 가지려고 욕망하는 기재부 등 재정권력과 민간 금융권은 반사이익을 얻는다. 실제 민간 금융회사들의 재정적 지원을 받는 일부 연구집단들은 지속적으로 연기금의 고갈을 강조하고 국민연금이 완전히 새로운 형태의 제도로 완전히 탈바꿈해야 한다고 주장해 왔다. 이런 것을 보면, 정부와 재정안정화론자들은 국민연금기금을 쌓아두기만 하고 활용 가치가 낮아 소위 경제 전체에 사중손실을 유발하는 수괴 정도로 여기는 것이 아닌지 생각해본다. 연기금의 지속가능성을 지속적으로 공격하는 논의는 국민연금이 노후소득보장이 아니라 재정안정이 목적이라고 대중들을 현혹시키는 데 매우 유용한 도구로 기능한다. 하지만 연기금 및 연금제도의 지속가능성은 단순히 기금투자수익률이나 보험료의 문제가 아니라 본질적으로 인구구조와 노동시장의 문제라는 점은 명확하다. 전세계 가장 낮은 출생율과 그에 따른 빠른 속도의 고령화라는 제약조건 속에서 기금의 적극적인 사회적 보호의 역할을 방관한 채 기금을 보호해야 한다는 재정 관료들과 재정안정화론자들의 주장은 사실상 국민연금제도를 포기해야 한다는 주장에 다름 아니다. 기금고갈에 대한 공포가 확산되고, 연금논의가 세대갈등으로 번져가는 지금의 상황은 제도에 대한 신뢰를 심각하게 훼손하고 있다. 윤석열 정부 들어 올해도 어김없이 기금재정재계산이 발표되었고 상당한 사회적 논란만 가중된 채 뚜렷한 해법이나 논의의 진전은 나오지 않고 있다. 이러한 가운데 연금과 노동시장에 대한 청년들의 불만을 일부 양분삼아 집권에 성공한 현 정부는 정작 논의를 국회로 넘긴 채 위원회의 민주성을 심각하게 훼손하고 자기 사람 심기에 바쁜 무능한 모습을 보이고 있다.

이 글은 2년 차를 맞는 윤석열 정부가 국민의 불안한 삶을 어떻게 얼마나 보호했는가를 살펴보기 위해 쓴 글이다. 대체로 이런 종류의 글은 성과의 과오를 판단하고 더 나은 개선을 도모해야 한다는 정도의 내용으로 구성한다. 그러나 윤석열 정부의 소득보장 성과는 역대 어느 정부보다 평가할 내용이 부족하다. 무엇인가를 했다면 그걸 평가하면 될 일이지만, 뭔가를 별로 하지 않은 상태라면 평가도 궁색할 수밖에 없다. 정부 초기부터 윤석열 정부에 대한 최대의 우려는 무능이었다. 초기에는 주로 대통령 개인의 정치 및 국정운영 경험 부족이 집중적으로 거론되었다면, 지금 시점에서는 정권 자체의 무관심이 문제가 아닐까라는 우려를 하게 된다. 약자복지라는 이상한 용어를 내세웠지만 정작 긴급복지, 자립수당, 기준중위소득에서 소폭 인상하고 기존 양육수당을 일부 확대하는 방안을 마련하는 데 그쳤다. 의료급여 부양의무자기준도 개선을 추진하겠다는 막연한 계획만 있을 뿐이다.

어느 정부 때나 그랬지만 정권이 바뀌면 취약계층들은 일말의 희망을 갖는다. 특히 소득과 건강의 고통에서 벗어나지 못하는 위기가구라면 그러한 희망만이 거의 유력한 탈출구일 가능성이 크다. 하지만 아직 그러한 희망은 구체적으로 실현되지 못한 것으로 보이며 그나마 미약한 계획만이 있을 뿐이다. 남은 집권 기간 구체적으로 무엇을 할 것인가를 계획하는 것은 반드시 필요하다. 그러나 그러는 사이 박스를 주워 생계를 유지하는 노인과 밥을 굶는 아이, 단칸방에서 맞는 고독사, 병원에 가지 못하는 장애인, 경제적 이유로 극단적 선택을 하는 뼈아픈 사례들을 목격하게 될 것이라는 걸 부정할 수 있을까. 팬데믹이 휩쓴 가계의 불안은 과거 가족 동반자살이라는 말로 포장되었던 자녀살해, 가족살해, 자살이라는 극단적으로 파괴적인 모습으로 여전히 언론에 등장하고 있다. 모든 정권이 동일한 정책목표를 가지고 유사한 성과를 낼 수는 없을 것이다. 그리고 백번 양보하여, 정부가 국민의 소득을 안정적으로 보호하는 데 능력이 부족할 수는 있다. 이는 다른 많은 정책자원들을 활용하면 대체할 수도 있다. 하지만 무관심은 다른 문제다. 부디 이러한 우려가 기우이기를, 그리하여 남은 집권기간 동안 말잔치로 끝나지 않고 위험에 처한 국민들을 따뜻하게 보호하기 위해 무언가라도 하는 국정을 펼치기 바란다.

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2023, 월간복지동향, 복지동향, 사회복지, 참여연대

월, 2023/04/03- 14:26

[동향1] 청년들의 길어진 성인 이행기와 탈표준화된 인생 경로 : 저출산고령사회 대응 정책에의 함의1)

유민상 한국청소년정책연구원 연구위원

들어가며

우리나라의 합계출산율(total fertility rate)이 지속적으로 낮아지고 있다. 여성이 평생동안 아이를 낳는 수를 의미하는 합계출산율은 2022년에 0.78명이었던 것으로 나타났다. 이 결과는 사회적으로 상당한 충격을 주고 있고 이에 대응하여 출산율을 높이기 위한 다양한 사회정책이 제안되고 있다. 하지만 한 개인의 결혼과 출산 결정은 한 개인의 생애과정의 맥락에서 이루어지고 있는 것에 반해, 현재 주요하게 나타나는 관련 정책들은 출산 시기나 그 이후에 주로 초점이 맞추어진 경향이 있어 개선이 필요하다.

이 글은 출산에 맞추어진 초점을 그 이전의 단계, 즉 성인 이행기(the transition period to adulthood)에맞추어 보고자 한다. 왜냐하면 우리 사회에서 성인 이행기가 길어지고 있고, 여기에 가중된 자립의 어려움으로 인해 결혼과 출산이 늦어지고 있기 때문이다. 만약 이 글의 접근이 실제 결혼과 출산 결정 유보 상황을 적절하게 설명하는 것이라면, 합계출산율을 높이고자 하는 정책은 비단 출산과 그 전후 시점에만 초점을 맞출 것이 아니라 개인들의 성인 이행기에도 초점을 맞출 필요가 있다. 즉, 성인 이행기 청년의 자립을 지원하여 결혼과 출산을 선택할 수 있도록 하는 것에 초점을 맞추어야 한다.

여기서는 오늘날 아동·청소년기에서 성인기로 나아가는 과정, 즉 ‘성인 이행기’가 길어지고 있는 현상에 대해 설명하고, 결혼과 출산에 대한 인식 변화에 대해서도 간단히 살펴볼 것이다. 이를 통해 향후 저출산 정책과 청년 정책의 방향에 대해 제언하고자 한다.

길어진 성인 이행기: 교육기간, 혼인연령, 출산연령의 예

성인이 되는 것은 한 순간에 이루어지지 않는다. 우리나라에서는 만19세가 넘으면 법적으로 성인이 되지만, 이 연령이 지났다고 해서 그 사람이 당장 성인으로서의 역할을 하고 자신이 성인이 되었다고 느끼는 것은 아니다. 일례로, 한 조사에서 우리나라 청년들의 성인 자각을 조사하였을 때 20대 초반의 성인 자각은 매우 낮은 편이었고, 20대 후반에 들어서야 절반 이상이 자신을 ‘가끔’ 혹은 ‘항상’성인이라고 느낀다고 하였다(유민상 외, 2022). 이는 이 시기가 아동·청소년기에서 성인기로 전환되는 과도기적 시기이기 때문에 나타나는 현상이다. 아동·청소년기에서 성인기로의 전환기 혹은 이행기(transition period)가 나타나고, 길어지는 현상은 우리나라뿐만 아니라 다른 경제 선진국들에서 유사하게 나타나는 특징이 있다.

아네뜨(Arnett, 2000)는 이러한 시기를 새로운 성인기 혹은 발현 성인기(emerging adulthood)라고 불렀는데, 아동·청소년기에서 성인기 사이에 새롭게 등장한 시기라고 쉽게 이해할 수 있다. 아동·청소년기에서 성인기로 급격하게 전환되는 것이 아니라 교육과 훈련을 받으며 안정된 직업을 탐색하는 시기가 등장한 것이다. 예를 들어, 과거 법적으로 성인 연령이 되면 바로 노동시장에 나가거나 결혼을 하여 아이를 낳고 가족을 부양해야 했던 시기가 근래에 들어 대학교육이나 훈련을 받고 직업생활을 하고 조금 늦게 결혼과 출산을 하는 시기로 변화하게 된 것이다.

성인 이행기가 길어지는 현상은 우리나라의 저출산 현상을 이해하는 데 있어, 그리고 성인 이행기의 자립을 지원하는 국가 수준의 청년 정책의 출현을 이해하는 데 있어 매우 중요하다. 다음은 길어진 성인 이행기를 보여주는 지표와 이를 어렵게 만드는 지표에 대해 살펴볼 것이다.

1) 길어진 교육 기간

현대 산업사회는 과거에 비해 긴 교육이나 훈련을 요구하고 있다. 고등학교를 졸업하고 대학에 진학해서 오랜 교육을 필요로 하는 직종이 많아지고 있고, 최근에는 대학원 학위를 추가적으로 필요로 하는 직업들도 생겨나고 있다. 한국 사회에서는 이러한 조건을 충족시키기 위해 경쟁적으로 대학 입학 경쟁에 뛰어들고 있고 높은 고등교육 진학률로 나타나고 있다. 1980년대 10% 남짓하던 대학진학률(고등교육 진학률)은 2020년대 70%를 넘어서고 있다. 그 이상의 역량을 쌓기 위해 방학이나 휴학 기간 중 추가적인 경쟁도 늘어나는 추세이며, 휴학과 졸업 유예 등으로 이러한 시기를 더 늘리는 경우도 많아지고 있다.

2) 늦어진 혼인 시기

혼인 시기도 점차적으로 늦어지고 있다. 1990년에 여성의 평균 혼인 연령은 24.78세였으나 2021년에는 31.08세로 높아졌고, 2022년에는 31.3세로 계속 증가 추세에 있다. 연령별 혼인율을 보면 이러한 변화가 더 잘 눈에 띈다. 1990년대 여성의 혼인은 20대 후반에 집중되는 경향이 있었으나 2022년에는 30대 초반의 혼인율이 가장 높아졌다. 여전히 여성들은 사회가 주는 결혼과 출산에 대한 연령 규범의 부담을 안고 있겠지만 실제로는 이전보다 늦게 혼인을 하거나 아예 혼인을 하지 않는 방식을 통해서 탈표준화되고 있다. 이러한 탈표준화의 방향에 결혼이나 출산을 빨리 하려는 움직임은 잘 보이지 않고 있고, 반대로 결혼과 출산의 시기를 늦추거나, 아예 하지 않는 방향으로 움직이고 있다는 것은 특징적이라 할 수 있다.

3) 늦어진 출산 시기

혼인 시기가 늦어지면서 출산 시기도 함께 늦어지고 있다. 2000년에만 하더라도 여성은 평균적으로 20대에 결혼하고 출산하는 경향이 있었다. 하지만 이제 여성들은 30대 초반에 결혼하고 첫 아이를 낳는 경우가 가장 많아지고 있다. 다만 이 시기의 다른 청년들은 결혼과 출산을 하지 않는 상태로 인생 경로의 탈표준화를 경험하고 있기도 하다. 모두가 같은 길을 걷는 것이 아니라 선택적으로 결혼을 하지 않거나, 결혼을 하더라도 아이를 낳지 않는 경우도 늘어나고 있다.

4) 성인 이행기 지연 요인으로서의 높은 니트 비율

이상에서 살펴본 것은 우리나라의 청년들은 그 다음 단계로 나아가기까지 시간이 더 필요해졌다는 것을 보여준다. 다음 단계로의 시간이 연장된 이유는 인생을 즐기기 위해서일 수도 있고, 그 다음 단계로 나아가기까지가 더 험난해졌기 때문일 수도 있다. 만약, 다음 단계로 나아가는 것이 힘들어졌기 때문이라는 설명이 타당하다면, 우리나라 청년들이 자주 경험하게 된 니트 상태(NEET: not in employment, education or training)의 상황을 살펴볼 필요가 있다.

탈표준화되는 인생 경로

지금까지 길어진 성인 이행기를 보여주는 지표와 이를 어렵게 만드는 지표에 대해 살펴보았다. 과거에는 결혼과 출산이 인생의 중요한 단계이며 개인이 따라야 하는 사회 규범으로 작용하였다. 이는 많은 이들이 결혼이 적합하다는 사회적 시기에 따라 결혼을 하고 출산을 하는 동기 혹은 추동 요인이 되었을 것이다. 하지만 이러한 일반적 단계 혹은 표준화된 단계는 점차적으로 변화하고 있다. 결혼과 출산이 필수적인 생애 과업으로 작동하지 않는 것이다. 자신의 인생 과업으로서 결혼과 출산에 대한 인식은 변화하고 있다.

여성가족부에서 2020년에 시행한 「청소년종합실태조사」 자료를 보면, 13-24세의 청소년들은 ‘결혼은 반드시 해야 한다’에 대해 39.1%만이 ‘그렇다’고 응답하였다. 이는 2017년 51.0%에 비해 12%p 가량 하락한 수치이다. 특히 남자는 42.9%, 여자는 34.8%를 기록하였는데 이는 결혼에 대한 인식 변화가 여성뿐만 아니라 남성에게도 나타나는 변화라는 걸 보여준다. ‘결혼을 하더라도 반드시 아이를 가질 필요는 없다’에 대해서는 60.3%가 동의하였다. 이는 2017년 조사 결과인 46.1%에 비해 증가한 수치이다. 이를 통해 알 수 있는 것은 청소년들이 ‘반드시’ 결혼이나 출산 과정을 거쳐야 한다는 생각을 점차 덜 하고 있다는 것이다. 지금의 청소년들에게는 점차적으로 결혼과 출산이 필수가 아닌 ‘선택’의 문제로 인식되고 있다.

청년들의 결혼과 출산에 대한 인식 역시 ‘선택’의 영역으로 옮겨가고 있다. 한국청소년정책연구원에서 2016년~2021년까지 시행한 「청년사회·경제실태조사」 자료를 보면, 2016년 결혼과 출산을 반드시 해야 한다고 생각하는 청년들은 전체의 50%가 넘었으나, 2021년 조사에서는 30%대로 줄어들었다. 대신 결혼과 출산을 ‘할 수도 있고 하지 않을 수도 있는’ 청년들의 비율이 가장 많아졌다. ‘결혼할 필요 없음’과 ‘자녀를 가질 필요 없음’은 각각 6.6%와 7.3%로 아직은 소수에 불과했다. 이를 통해 알 수 있는 것은 결혼과 출산은 반드시 해야 할 인생 과업은 아니지만, 기회가 되면 선택할 수 있는 여전히 선호되는 선택지라는 것이다.

요컨대 모든 사람이 결혼과 출산을 원하는 것은 아니지만, 다수가 원하고 있으므로 여전히 결혼과 출산에 대한 지원은 필요하다. 다만 이를 선택하지 않는 사람들까지 변화시키려고 하기보다는 결혼과 출산을 선호하지만 이를 충족시킬 수 있는 조건과 환경에 있지 않은 사람들을 지원하는 것이 필요하다. 표준화된 인생경로를 강요하지 않고, 다양한 인생경로를 안정적으로 살아갈 수 있게 하는 삶의 질 지원 정책으로의 전환이 필요한 시기이다.

저출산 정책과 청년 정책의 방향

이 글에서 지적한 바와 같이 저출산 정책은 더 생애주기적 관점을 가져야 할 필요가 있고, 생애주기적 관점에서 성인 이행기 동안의 자립 지원을 통해 결혼과 출산을 선택할 수 있도록 보완해야 한다. 성인 이행기에 있는 청년들이 자립을 하고, 그 이후 새로운 사회적 결속과 재생산을 위한 선택을 할 수 있도록 하는 것이 관련 정책의 핵심이 되어야 한다. 그동안 이는 청년 정책의 영역도 아니었고 저출산 정책의 영역도 아니었으나, 이제는 함께 고민하고 실행해야 할 정책 영역이 된 것이다. 청년 정책에서 성인 이행기 자립을 지원하고, 저출산 정책에서 그 이후의 재생산과 관련된 지원을 담당하되 서로 연결되어 있어야 한다. 이를 위해서 청년 정책에서 모호하고 상징적으로만 다루어졌던 성인 이행기 자립에 대한 개념적 명확화와 실행 방안 정책화가 필요할 것이다.

이와 관련하여 다양한 정책 방향을 검토해볼 수 있다. 첫째, 성인 이행기 니트 청년의 지원이 필요하다. 성인 이행기가 지연되는데 일조하고 있는 니트 상태와 관련하여, 청년들이 니트 상태에서 빨리 벗어날 수 있도록 지원해주는 사업이 더 확대되고 전문화될 필요가 있다. 무엇보다 니트 상태에서 벗어나는 정책은 개인이 가진 권리 차원에서 제공될 수 있도록 구성되어야 하며, 권리적 차원의 정책지원은 유럽의 청년 보장(youth guarantee) 사례를 참고할 필요가 있다. 둘째, 성인 이행기 자립 시기를 앞당겨주는 지원이 필요하다. 예를 들어, 대학 학자금 대출을 갚느라, 그리고 결혼자금을 마련하느라 길어지는 시간을 줄여주는 것을 고려할 수 있다. 대학 졸업 후 학자금 상환을 위해 긴 시간을 쓰는 청년들을 위해 보편적인 무료 대학 교육을 상상해볼 수 있고, 교육 시기의 장학금과 생활비와 같은 지원금(stipend), 주거비 지원도 함께 고려해볼 수 있다. 이는 고등교육으로 인해 소요되는 비용을 상환하기 위해 쓰는 시간을 앞당겨줄 것이다. 셋째, 성인 이행기에 대한 사회적 지원이 필요하다. 이는 기존에 개인과 가족의 지원에 의해 지원되고 투자되었던 교육, 결혼, 출산에 대한 부담을 사회적 부담으로 전환하는 것이다. 이는 불균등하게 가족의 투자와 지원에 의해 큰 영향을 받았던 성인 이행기의 자립이 사회적 지원을 통해 보편적으로 균형 있게 이루어지게 할 수 있을 것이다. 그리고 어쩌면 현 청년세대의 자립을 지원하여 결혼과 출산을 선택할 수 있을 뿐만 아니라, 아이를 갖기 위해 고려해야 할 장기적 부담(자녀에 대한 교육/취업/결혼 지원)을 줄여주는데 기여할지도 모른다.

지금까지 살펴본 것과 같이 길어지는 성인 이행기는 단순히 개인적 변화가 아니라 사회 전반적으로 나타나는 거대한 변화이다. 이는 특정 세대를 탓하고 출산을 강요하는 것으로 해소되기 어렵다. 힘든 성인 이행기를 경험한 청년들, 그리고 그 이후 단계를 위해 노력하지만 힘겨움을 느끼고 있는 청년들에게 국가를 위해 아이를 낳으라는 캠페인은 의미 없게 들릴지도 모른다. 이에 대한 사회정책적 함의는 “사회정책이 국가적 이익과 사회적 효용을 위하여 개인에게 결혼과 출산에 대한 선택을 강요하는 메시지를 던질 것이 아니라, 국가가 개인이 원하는 삶의 형태로 자립할 수 있도록 지원하고 그러한 환경 속에서 자신이 선택한 인생에서 보다 나은 삶의 질을 누리도록 지원하는 것에 초점이 맞추어져야 한다는 것”이다. 개인이 자신의 인생에서 원하는 방향을 선택할 수 있는 환경을 제공하고, 선택한 경로에 대해 지원해주는 방향으로 정책이 발전되길 기대한다.의 문제가 아니라, 장애인을 포함한 우리 모두의 문제이기 때문이다.

1) 이 글은 2023년 2월 22일 보건복지부 ‘제1차 미래와 인구전략 포럼’에서 발표된 ‘성인 이행기 청년의 결혼, 출산 인식과 함의’를 토대로 작성되었다. 해당 발표는 ‘유민상, 신동훈, 신영규, 박미희(2022). 청년 사회 첫 출발 실태 및 대응 방안 연구II: 성인 이행기 청년의 자립. 세종: 한국청소년정책연구원’ 보고서를 요약한 것임을 밝힌다

참고문헌

김기헌, 유민상, 배정희, 신동훈, 정지운(2021). 니트 등 비경제활동 청년층의 노동시장 유입을 위한 정책방안 연구. 세종: 고용노동부

여성가족부(2020). 2020 청소년종합실태조사. 서울: 여성가족부

유민상, 신동훈, 신영규, 박미희(2022). 청년 사회 첫 출발 실태 및 정책방안 연구II: 성인 이행기 청년의 자립. 세종: 한국청소년정책연구원

Arnett, J. J. (2000). Emerging adulthood: A theory of development from the late teens through the twenties. American psychologist, 55(5), 469

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월, 2023/04/03- 14:26