개인을 위한 국가인가? 국가를 위한 개인인가? 

조정훈 시대전환 국회의원

코로나19 방역과 국가

코로나19 방역에 관해 세계 각국이 다른 대응을 했다. 코로나 확진자가 몇 명만 발생해도 도시 전체를 한 달 동안 봉쇄하고 군대가 배급을 실시하는 중국 같은 나라도 있고, 코로나 초반기에 감염자를 통한 자연 집단 방역을 목표로 하며 코로나 전파에도 불구하고 어떤 규제도 하지 않았던 스웨덴도 있었다. 

국가 기구가 얼마나 효율적으로 작동하는지에 관한 재평가도 내려졌다. 국가가 목표한 것을 잘 실행하는 체계를 갖추었다는 것을 전 세계에 보여 준 대만과 달리, 행정 방역 체계 허점을 여실히 드러낸 인도는 2021년 5월 현재 가장 많은 확진자를 내게 하고 있다. 이웃 일본의 경우, 그동안 알려졌던 만큼 국가 기구가 효율적이지 않다는 것을 드러내기도 했다. 일본은 역학 조사를 IT 시스템을 이용하지 않고 전화와 팩스로 하고 있다고 한다. 

국민들의 민도(民度) 또한 드러났다. 미국의 상당수 대중이 과학적 이유로 마스크 쓰라고 하는 방역 당국의 지침을 거부했다. 서유럽에서도 아감벤 같은 유명한 철학자까지 가세한 마스크 착용 거부 및 집단 방역 거리두기 조치 반대 시위가 있었다. 

K-방역 대한민국은 전체주의적 방식도 아니면서, IT 기술과 메르스 이후 준비된 국가 방역체계의 효율성을 갖추고 국민들 또한 정부의 조치에 잘 협조해서 인구 대비 확진자 비율에서 세계 최하위권을 기록했다. 그래서 전세계 유명 인사들 그리고 서구권 언론에서 한동안 K-방역에 대한 찬사가 이어졌다. 우리는 전염병 재난 시기에 상대적으로 훌륭한 국가와 국가 시스템을 가지고 있다. 

그러나 찬사받는 K-방역의 그늘에서 고통받는 사람들이 존재했다. 분명 국가 공동체 전체를 위해서 강도 높은 거리두기와 집합금지, 영업제한을 실시했는데, 그 국가 시책으로 특정 개인, 특정 직업군이 피해를 보았다. 이런 경우 어떤 관점을 가져야 할 것인가? 공동체 전체를 위한 것이고 그들도 공동체의 일원이기에 운명처럼 받아들여야 할 것인가? 

코로나의 직격탄 자영업1)

2020년 1월 20일 첫 확진자 발생 후 국가와 지방자치단체는 입국자 자가격리, 초·중등 학교 개학연기, 공공 문화시설 폐쇄 등의 조치를 이어갔다. 5월 9일 서울시의 유흥시설에 대한 영업금지 명령을 시작으로 지자체 수준에서 집합금지 행정조치가 이어지다가, 6월 28일 단계별 사회적 거리두기 지침이 발표된 후에는 단계에 따른 업종별 집합금지 명령이 내려졌다. 2단계에는 유흥시설 5종이 영업을 못하고 노래연습장은 21시 이후 영업이 중단되었다. 2.5단계에는 노래연습장과 헬스장 같은 실내 체육시설도 집합제한이 아닌 집합금지의 대상이 되는 식이다. 8월 23일부터 전국적으로 사회적 거리두기 2단계 조치가 취해졌고, 8월 30일에는 2.5단계가 시행되었다. 그로 인해 프랜차이즈 카페는 하루 종일, 일반음식점은 21시부터 05시까지 매장 내 취식 금지 조치가 취해졌다. 

대면 접촉으로 영업을 하는 경우가 많은 자영업의 특성상 집합 ‘자제’를 권고하는 정부의 지침 발표에도 타격을 받지만, 거리두기 단계에 따른 영업금지 조치는 치명타를 가했다. 그 결과 코로나19 사태로 자영업자들 평균 매출이 53.6% 감소했고, 44.6%가 폐업을 고려중이라고 한다. 지난 1년 동안 평균 부채 증가액은 5,132만 원이고, 매출 감소와 부채 증가는 자영업자들의 평균 고용 인원은 4명에서 2.1명으로 줄었다. (경향신문, 2021.3.29.) 즉 매출이 절반 넘게 감소했으며, 또한 절반 가까운 분들이 폐업을 고려하고 있다고 한다. 고용 인원 또한 절반으로 줄었다.

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한국은행이 국회에 제출한 자료에 따르면 2020년 자영업자들의 대출 잔액은 118.6조원 늘어났다. 2019년 대비 은행권에서 465조원에서 534조원로 늘어서 14.8%, 비은행권에서 220조원에서 269조로 22.3% 늘어서 모두 2019년 대비 17.3% 급증했다. 코로나 경제 위기의 직격탄을 맞은 자영업자들은 금리가 높은 비은행권 대출까지 받아 작년 한 해를 근근이 버텼다. 위의 통계에는 빠져 있는 사채까지 끌어다 쓰는 자영업자들이 부지기수라는 점도 감안해야 한다. 

수백만 명의 자영업자들이 2020년에만 118조원 넘게 추가로 빚내면서 벼랑 끝 사투를 벌이고 있을 때, 대한민국 정부는 이들에게 세 차례에 걸쳐 14조원의 소상공인 재난지원금을 지급했다. 2020년 대출증가액 118,6조원의 11.8%에 불과하다. 

이 통계에는 자영업자들이 2021년에 진 빚의 액수는 기재되어 있지 않다. 집단 면역이 가능해지는 시점이 언제인지는 몰라도 그 시기까지 고통을 견뎌야 한다고 보면, 연말에 집단 면역이 가능해지더라도 대한민국의 자영업자들은 200조원이 넘는 빚을 추가로 질 수밖에 없는 상황이다. 

정치권의 손실보상 촉구

국회와 정치권에서도 소상공인 자영업자들의 절박한 상황에 따라 각종 지원책이 논의되었다. 그러다가 작년 말부터 영세 자영업자 같은 취약 계층에 대한 지원책을 넘어서 정부의 집합금지 집합제한 행정조치를 일종의 ‘공용 침해’로 규정하고 그에 대한 손실에 대해 보상해야 한다는 목소리가 나오기 시작했다. 

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필자는 2020년 11월 24일 페이스북에 “카페 영업 제한, 자영업자의 재산권은 누가 보상합니까?”라는 제목으로 국민의 재산권 침해에 대한 정당한 보상을 지급해야 하며 그것은 시혜가 아니라 헌법상 권리라는 글을 써서 국회와 정치권에서는 최초로 손실보상을 주장했다. 이어 2020년 12월 22일, “정당한 보상없는 정부의 영업권 제한은 헌법 제23조 위반입니다”라는 글을 통해 정부의 행정 명령으로 인한 자영업자들의 피해 보상이 헌법에 근거하고 있음을 밝혔고, 2021년 1월 5일 “토지강제수용을 보상해야 한다면 영업제한도 보상해야 합니다”라는 제목으로 소상공인들에게 재난지원금이 아니라 영업제한 보상금을 지급해야 한다고 주장했다. 

이에 행정자치부 장관을 역임한 여당 중진 김두관 의원이 1월 8일 “영업제한으로 고통받은 업종은 국가가 보상해야 합니다.”라는 제목으로 필자를 직접 거명하며 손실보상론에 힘을 보탰다. 김종인 당시 제1야당 비상대책위원장2)도 1월 20일 “자영업자 손실 보상해줘야” 한다고 말해서 손실보상론이 더욱 탄력을 받았다(매일경제, 2021. 1.20). 이어 김종철 정의당 대표도 신년기자회견을 통해 “공적 목적으로 집합제한, 집합 금지를 당한 자영업자에게는 법적인 보상 근거가 없다”면서 그것은 “손실보상을 규정한 헌법에 배치된다”고 했다(뉴스1, 2021.1.20).

여야를 가리지 않은 이런 정치권의 주문에 정부도 화답하여 정세균 국무총리 또한 1월 21일 중앙재난안전본부 회의에서 “정부의 방역 기준을 따르느라 영업을 제대로 못한 분들에게 적절한 지원이 필요”하다면서 “기획재정부 등 관계부처는 국회와 함께 지혜를 모아 법적 제도개선에 나서 달라”고 당부했다(헤럴드경제, 2021.1.21.). 그러나 1월 말에 바로 도입되고 실행될 것 같던 코로나 손실보상법이 정부의 부정적 입장으로 지지부진하자. 최승재 국민의힘 의원은 2021년 4월 12일 “손실보상 소급적용 관철을 위한” 국회 본청 천막 농성 시작했다. 5월 17일 현재 34일째 지속되고 있다. 그리고 4월 25일에는 민주당 민병덕, 국민의힘 최승재, 정의당 심상정 의원 등 여야 3인이 ‘손실보상 소급적용을 위한 3당 의원 공동요구안’을 발표하기도 했다. 

국회의 ‘손실보상’ 입법과 정부의 반응

현재 해당 상임위인 산업통산자원중소벤처기업위원회(이하 산자중기위)에 상정되어 있는 코로나 피해 소상공인 지원에 관한 법안은 총 29건이다. 18개의 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」의 개정안을 포함하여 개정안은 26개, 제정법안이 3개다.

정치권에서 손실보상 논의가 본격적으로 진행되기 이전에도 소상공인시장진흥기금에서 소상공인에게 재난지원금을 지급하도록 하는 법안이나(권명호), 임대료 지원 법안(홍문표) 등이 발의되었으나 모두 ‘지원’ 목적의 법이었다. 손실보상에 관한 첫 입법은 2021년 1월 11일 이동주 의원이 발의한 「코로나19 감염병 피해 소상공인 등 구제에 관한 특별법안」이다. 가축전염병조차 방역을 위한 손실을 보상하는데 코로나19 등 사람에게 전파되는 감염병 방역을 위한 영업제한의 손실을 보상하지 않는 것은 법적 형평성에 어긋난다는 취지다. 그 후로 지금까지 총 10개의 손실보상 관련 법안이 발의되어 있다. 

법안 명칭에 “코로나”와 “손실보상”을 명기한 제정법은 민병덕 의원과 심상정 의원이 발의했다. 두 가지 법안 모두 「재난 및 안전관리 기본법」, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 손실보상 규정이 있으나, 응급조치에 따른 손실, 의료기관 및 입원 격리된 사람, 오염인정 지역의 소독 등에 한정되어 있다면서 방역 당국의 집합금지, 집합제한 등의 행정명령에 의해 발생한 손실보상, 그리고 사회적 거리두기 등으로 국민이 입은 피해 지원은 제도화되어 있지 못하고 있다고 지적한다. 

그 실행 방안으로 첫째 집합금지 및 집합제한 대상 소상공인 등은 행정명령으로 인하여 발생한 손실을 보상받을 권리를 지닌다는 것을 명시하고, 둘째 두 법안 모두 부칙에 소급 적용을 명시하고 있으며, 셋째 국채 발행 등 재원조달 방안을 법에 포함하고 있고, 넷째 피고용인 급여, 차임, 공과금, 통신비, 금융이자 등 고정비용 보상도 포함하며, 다섯째 민병덕 안은 손실매출액의 70% 범위 내, 심상정 안은 전년도 영업이익의 70%에 이르지 못한 경우 등 보상 받을 기준과 범위도 법에 명시하고 있다. 

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여야 의원들이 이견없이 손실보상과 그에 따른 보상의 소급입법을 주장하고 법안 발의도 하고 있지만, 홍남기 경제부총리와 권칠승 중기벤처부 장관을 필두로 한 정부는 첫째, 기존 지급한 코로나 지원금과 중복되며, 둘째, 손실보상을 받은 사람과 받지 않은 사람의 형평성의 문제, 셋째. 재정 여력의 이유를 들어서 코로나 손실보상의 소급 입법을 반대하고 있다. 

4.7 보궐 선거 및 원내교섭단체 정당들의 원내대표 선거 같은 정치 일정으로 해당 상임위 법안 소위에서 논의조차 못 하고 있다가 5월 12일 법안 소위가 개최되었다. 소위 위원들이 이구동성으로 손실 보상과 소급 입법을 주장했으나, 국회의 법안 중에 예산이 크게 소요되는 것은 정부의 동의를 받아야 하기에 중소벤처기업부의 반대로 법안들은 통과하지 못했다. 5월 17일에 산자중기위 전체 회의에서 손실보상법 관련 입법청문회 실시계획서가 채택되어서, 5월 25일 관련 청문회를 앞두고 있다. 

손실보상 필요성과 각론

코로나19 행정조치로 인한 손실보상과 소급적용이 왜 필요한가를 다시 한 번 확인한다.   

1. 손실보상은 헌법 사안 

헌법 제23조 3항에 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 헌법에 보장된 개인의 재산권을 공공의 목적을 위해 침해 또는 제한할 때는 보상해야 한다는 뜻이다. 

그런데 이런 헌법 규정에도 불구하고 개별법 규정 미비로 인해 중소상공인과 자영업자들이 정당한 피해 보상을 받지 못하고 있다. 코로나19 같은 상황을 예측하지 못한 입법 부작위다. 이런 입법 부작위는 국회에 입법 의무를 부여한다. 국회는 조속히 입법 의무를 이행하고 정부는 협조해야 한다. 

2. 특별희생에는 보상, 일반 희생에는 지원

재난지원금과 손실보상을 구별해야 한다. ‘손실보상금’은 정부의 영업제한과 집합제한 명령으로 직접적으로 재산권 행사에 제한을 받은 분들에게 국가가 지급해야 하는 '헌법상의 채무'다. 즉 정치적 논쟁의 대상이 아니다. 피해를 입은 해당 당사자에게 ‘선별적으로’ 지급해야 하는 특별 희생에 대한 당연한 보상이다. 

‘재난지원금’은 코로나19에 따른 국민의 생계 안정과 소비촉진을 등을 위해 지원하는 금액이다. 그것이 전 국민을 대상으로 한 보편 지급이든, 취약 계층을 대상으로 한 선별 지급이든 재난지원금 지급에는 피해를 입었을 것을 요건으로 하지 않는다. 즉 코로나로 인해 마스크를 쓰고 생활의 불편함을 감수하며, 침체된 경제를 견디어 가는 국민들의 일반적인 희생에 대한 대가라고 할 수 있다. 

재난지원은 국가 재정을 고려할 수 있어도 손실보상은 국가 재정과 상관없이 지급해야 한다. 

3. 소급 입법은 손실보상의 당연한 논리적 귀결 

손실보상이 헌법적 근거를 갖는다는 것은 손실을 정부의 최초 행정명령까지 소급해서 적용해야 한다는 뜻이다. 거리두기 행정명령이 시행된 후 1년 뒤에 손실보상법이 통과되었다고 하더라도 손실은 그 전에 이미 발생했기 때문이다. 이것 또한 정부의 재정 여력과 상관이 없는 당연한 의무다.

독일과 프랑스와 영국은 코로나로 인한 소상공인들의 매출 손실 등에 대해 우리처럼 한 번씩 단절적으로 지원하는 것이 아니라 매달 손실의 일정 비율을 지원하고 있다. 지급을 시작한 시기도 코로나 초반기인 2020년 3~5월부터이다. 그 정책의 명칭이야 어떻든 실질적으로는 코로나 손실보상 소급입법을 시행하고 있는 셈이다. 

4. 지원액과 중복 지원 여부는 조정 가능

소상공인들도 전액 보상을 요구하는 것은 아니다. 소상공인들은 골든 타임을 놓치지 말라며 손실 전액이 아닌 일부라도 소급해서 지원받기를 원하고 있다. 손실보상 자체는 원칙의 문제이지만 그 액수는 조정 가능하다. 그리고 정부가 주로 얘기하는 기존 재난지원금이나 금융지원과의 중복 지원 같은 경우에도 손실보상 소급의 원칙이 마련된다면 기지원된 부문을 차감할 수 있다. 이건 원칙이 아니라 기술적인 영역이다. 

5. 가계부채 폭증 대신 국가부채 증가 

손실보상 소급적용에 따른 재원은 국회 예산정책처 추산으로 33조원이다(이투데이, 2021.4.26). 정부가 10년 만기 국채를 발행하면 그 33조에 1.96%의 이자가 붙는다. 그런데 소상공인들이 개별적으로 그 돈을 마련하려면 은행에서는 3%, 제2금융권에서 15%가 넘는  이자를 부담해야 한다. 

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우리나라 GDP 대비 국가 부채 비율은 지난해 말 기준 44%다. 전 세계적으로 가장 건전한 수준이다. 반면 가계부채는 지난 해 98.6%로 GDP의 100%에 육박하고 있다. 그리고 2008년부터 작년까지 27.6% 증가했고 이 속도는 세계 평균의 7.5배다. 가파른 속도로 상승하고 있다. 

가계부채는 예전부터 가뜩이나 심각했는데, 부동산 담보대출과 코로나19로 인한 소상공인 자영업자의 신용대출의 급격한 증가가 기름을 부었다. 국가가 빚을 지지 않으면 개인과 가계가 빚을 지게 된다. 세계적인 추세를 고려해서 보면 국가와 소상공인 중에서 어느 쪽이 빚을 져야 하겠는가? 

국가를 위한 개인이 아닌 개인을 위한 국가 

K-방역의 빛에서 출발해서 그 빛의 그늘인 소상공인·자영업자들의 현실 그리고 그 현실에 대응한 국회의 손실보상 입법 노력을 살펴봤다. 코로나19 같은 위기 상황에서 국가라는 리바이어던이 공익(公益)의 이유로 가진 힘을 휘두를 때 개개인의 국민은 그것을 어떤 관점으로 바라보아야 할 것인가? 이것은 경제적인 질문이면서 또한 철학적인 질문이다. 

예전 독재 정권 시절에는 국가가 공공사업을 위해 개인 소유의 토지나 건물을 수용하더라도 보상을 하지 않거나 터무니없이 적게 했었다. 1960년대 박정희 정부가 구로공단을 조성하며 땅 주인들에게 토지를 강제로 빼앗은 ‘구로농지 사건’에 대해 2008년 진실·화해를 위한 과거사정리위원회는 “국가의 공권력 남용으로 벌어진 일”이라는 결정을 내렸고, 대법원은 농민 및 유족 측이 낸 6건의 손해배상 청구 소송에서 국가가 이자까지 포함해서 2,960억원을 배상하라고 판결했다. 

군사정부 시절에는 공공이익을 위한 개인의 희생을 당연시하기도 했다. 하지만 경제가 성장하고 사회가 발전하고 민주화가 진척되면서 ‘정당한 보상’은 필수가 되었다. 코로나 행정명령으로 인한 재산권 제한도 당연히 보상해야 한다. 공공의 공익을 위해 제한을 했으면 그건 전체 공동체의 책임이다. 그럴 때 지급되는 보상은 국가의 시혜가 아니라 채무다. 공리주의적 관점이 아닌 칸트와 롤즈 등의 의무론적 관점에서 바라보아야 할 사안이다.

코로나19의 경우 대한민국으로서는 전대미문의 첫 번째 사례이기는 하다. 그러나 전염병은 코로나가 끝이 아닐 것이고 앞으로도 집합제한과 영업제한은 반복될 가능성이 높다. 손실보상 입법은 그런 사태를 대비하기 위한 선례로도 꼭 필요한 입법이다. 유사한 사안으로 국민의 재산권 제한이 반복되는 경우, 특정 요건을 충족하면 피해를 입은 국민에게 재난지원금이 자동 지급될 수 있도록 재난 지원을 시스템화해야 한다. 아직 지속되고 있고 반복이 예상되는 재난 상황에 따르는 손실보상은 정치가 작동하는 영역이 아니라 아닌 예측 가능한 ‘제도’의 영역이어야 한다.

마지막으로 우리가 잊지 않아야 할 것이 있다. 올해 3월 한 달 자영업자가 작년 대비 8만 1천 명 감소했고, 하루 2,700명이 직업을 떠나고 있으며, 남은 사람들의 절반도 폐업을 고려하고 있다는 것이다. 절박한 시간이 흐르고 있다.

“우리는 정부가 시키는 대로 방역 협조했습니다. 이제는 정부가 시키는 대로 그냥 죽어야 합니까?” 

“700만 소상공인 자영업자의 눈물”이라고 적혀 있는 국회 앞 텐트에 붙어 있는 글귀다. 이럴 때 생각나는 장면이 있고, 다시 되뇌어보는 단어가 있다. 우리가 7년 전 봄 서남해 바다에서 붙잡지 못했고, 지금도 그 때처럼 다시 회자되는 4글자 단어다. 골.든.타.임.

<사진 3-1> 조정훈 시대전환 국회의원

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1) 소상공인과 자영업이 법적으로는 구별되는 용어이나, 이 글에는 소상공인, 자영업, 소상공인·자영업을 구별하지 않고 섞어서 쓴다.

2) 이하 특별한 언급이 없으면 당시 직책

차별금지법 제정은 사회복지사의 과제다

- 사회정의 실현을 약속한 사회복지사들께 드리는 요청의 글

김지혜 강릉원주대학교 다문화학과 교수

청소년 성소수자에 관한 연구의 수상한 단절

2006년 한국청소년정책연구원(당시 한국청소년개발원)의 연구과제로 ‘청소년 성소수자 생활실태 조사’를 공동으로 수행한 적이 있다.1) 당시 135명(동성애자 126명, 양성애자 9명)이 설문조사에 참여했고 이 중 6명을 인터뷰했다. 연구결과, 당시 청소년 성소수자는 평균 13.8세에 성정체성을 인지하였고, 부모나 교사에게 자신의 성정체성을 알리는 일이 매우 적었던 것으로 드러났다. 또 성소수자라는 이유로 괴롭힘 당한 경험이 많고 우울 수준이 높았으며 응답자 중 47.4%가 자살시도를 경험하는 등 심각한 어려움을 겪고 있지만 도움을 요청할 곳을 찾지 못하는 것으로 나타났다.

연구결과를 토대로 청소년 성소수자를 위한 서비스와 제도개선 등 정책 방향을 제시했다.  정부출연연구기관의 하나인 한국청소년정책연구원에서 수행된 연구였던 만큼, 후속 연구가 나왔다면 본격적으로 청소년 성소수자에 관한 서비스와 제도들이 발전되었을 것이다. 하지만 어떤 이유에서인지 이후 더이상 청소년 성소수자를 위한 정책연구는 이루어지지 않았다. 

그 사이 유엔아동권리위원회가 반복해서 한국사회의 청소년 성소수자가 겪는 차별 문제를 지적하며 이를 개선하기 위한 정책을 수립하도록 권고했지만, 이 역시 정책연구로 이어지지 않았다. 한국청소년정책연구원이 유엔아동권리협약에 따른 정부의 의무를 이행하기 위해 2009년부터 매년 ‘아동·청소년 인권실태조사’를 시행하는데, 여기에도 성소수자에 관한 내용은 포함되지 않았다. 국가인권위원회에서 연구용역으로 성소수자에 대한 연구가 이루어지기는 했지만, 국책연구기관에서 정책의 대상으로 청소년 성소수자를 고려하지 않는 것처럼 보였다. 

이 주제에 관심 있는 연구자가 없기 때문은 아닐 것이다. 개인적인 경험이 있기도 하다. 2015년경 정부출연연구기관에 ‘청소년 성소수자에 관한 국제적 연구 및 정책 동향’을 연구하고자 과제를 제안했다가 선정에서 탈락된 적이 있다. 물론 연구계획의 부족함도 있었겠지만 그 결정과정에서 나온 검토내용이 놀라웠다. 당시 관계 부처에서 이 제안에 대해 ‘무분별한 국제동향에 대한 도입’으로 ‘정책기조에 부정적인 혼선을 초래할 가능성’이 있으므로 ‘정책연구 불필요’하다는 의견을 보냈기 때문이다. ‘무분별한 국제동향’이라니, 국내외의 동향을 검토하는 것은 연구의 기본인데 제안을 거절하는 이유로 도저히 납득되지 않았다. 

마치 청소년 성소수자가 존재하지 않는 것처럼

청소년 성소수자에 관한 이 이상한 연구의 단절은 2007년 차별금지법안 훼손사태와 상관있다고 생각한다. 당시 정부발의로 준비된 차별금지법안이 차별적으로 훼손되고 결국 폐기되는 과정에서 성소수자 이슈가 중심에 있었다. 보수기독교계가 성소수자 차별금지에 대해 거세게 반발하자, 정부가 ‘성적지향’을 비롯해 학력, 병력, 가족형태 및 가족상황, 언어, 출신국가, 범죄 및 보호처분의 전력 등의 차별금지사유를 삭제한 것이었다. ‘성소수자를 차별해야 하므로 차별하지 못하게 하는 법을 반대한다’는 주장을 정부가 받아들이면서 차별금지법은 제정할 수 없는 법이 되었다. 

규범적으로 생각하면 차별을 옹호하는 주장이나 특정 종교의 교리를 국가정책에 반영하는 것이 다원주의에 기반한 민주주의를 채택한 헌법에 반한다는 것을 알 수 있다. 하지만 정부는 ‘성소수자를 차별하라’는 주장을 수용했다. 그 구체적인 실천은 성소수자에 관한 내용을 정책에서 삭제하는 것이었다. 교육부는 2015년 발표한 ‘국가 수준의 학교 성교육 표준안’에서 ‘성적지향’이라는 용어와 성소수자 인권에 관한 내용을 삭제하도록 하였다. 성소수자에 관한 언급을 불온하거나 정치적인 것처럼 취급함으로써, 성소수자를 실존하는 시민으로 인정하지 않고 정책의 대상에서 배제해 버리는 고의적인 차별을 행해왔다.  

당연히도, 국가가 청소년 성소수자를 외면한다고 이들이 현실에서 사라지는 것은 아니었다. 청소년 성소수자들의 삶은 계속되고 있었고 또 죽음도 있었다. 2009년에는 한 동성애자 청소년이 집단괴롭힘으로 자살한 사건이 있었다. 당시 고등학교 1학년이던 청소년은 또래로부터 ‘여성스럽다’며 놀림 받고, “걸레년” 등의 욕설과 “스치기만 해도 더듬더라”는 등 소문에 시달렸으며, 수업 도중 지우개 가루와 감기약 시럽을 뿌리는 일을 당하는 등 폭력을 당했다. 심리검사에서도 우울상태가 심각하고 자살충동을 보였지만 학교에서는 오히려 피해자인 청소년에게 전학을 권했던 상황이었다.2)

많은 청소년 성소수자들이 괴롭힘을 겪고 있다는 사실이 2015년 국가인권위원회의 연구용역으로 수행된 조사에서도 나타났다. 설문에 참여한 청소년 성소수자 중 54.0%가 다른 학생으로부터 괴롭힘을 당했고, 20.0%가 교사로부터 괴롭힘을 당한 경험이 있었다. 차별과 괴롭힘을 경험한 응답자의 58.1%가 우울증을 호소하고 19.4%가 자살시도를 한 경험이 있었다. 혐오발언과 차별, 아웃팅의 두려움, 교사의 자퇴 종용, 트랜스젠더의 경우 성별이 드러나는 학교환경 때문에 학교생활이 어려워 학교를 그만 둔 사례 등도 보고되었다.3)

청소년 복지체계에도 청소년 성소수자는 없다

청소년 성소수자가 가정, 학교, 사회에서 혐오, 차별, 괴롭힘 등으로 상당한 수준의 고통을 겪는 현실이 엄연히 드러났음에도, 공식적인 청소년 복지체계에서 청소년 성소수자는 고려되지 않았다. 청소년복지지원법은 가정이나 학교 등에서 어려움을 겪는 이른바 ‘위기청소년’을 위한 상담, 교육, 의료, 활동 등의 지원을 마련하고 청소년 쉼터와 같은 보호서비스를 두고 있다. 하지만 국가는 그러한 위기 상황이 성적지향이나 성별정체성을 이유로 한 차별과 폭력에 의해 초래될 수 있음을 인정하고 대안을 마련하려는 노력을 하지 않았다. 

대신 청소년 성소수자에게 필요한 서비스를 제공하는 일을 민간이 감당해야 했다. 2013년 5월부터 인권활동가들이 국내외 모금활동을 전개하기 시작했다. 그렇게 후원과 민간재단의 지원을 받아 2014년 12월 청소년성소수자위기지원센터 ‘띵동’을 개소했다. 위기 상황에 놓인 청소년 성소수자를 위해 위기상담, 심리상담, 생필품지원, 의료지원, 법률상담 등을 제공하고, 안전하고 편안한 공간으로서 쉼터를 제공하며, 다른 청소년 성소수자들과 이야기를 나눌 수 있는 모임을 마련하였다. 청소년 성소수자 서비스를 위한 연구사업과 청소년 기관, 교사, 양육자를 위한 교육 및 캠페인 등의 활동도 전개한다. ‘띵동’의 설명대로, “청소년 성소수자들의 존재를 인정하지 않고 위기에 침묵하는 사회”4)라는 산을 넘어가는 일을 해 온 것이다. 

아직까지 청소년 성소수자를 위한 공식적인 지원기관은 전국에서 ‘띵동’ 하나다. ‘띵동’을 이용할 수 없는 전국의 더 많은 청소년 성소수자들은 자신이 성소수자임을 밝혀도 되는 안전한 공간을 찾지 못한 채 일상적인 혐오와 차별에 노출되어 생활하고 있다. 수많은 청소년 기관들이 있지만, 그 중에서 명시적으로 청소년 성소수자를 환대하고 포용하는 안전한 공간임을 표방하며 청소년 성소수자를 위한 서비스를 제공하는 기관을 찾기는 쉽지 않다. 차별금지법 제정을 반대하는 사람들의 주장에 정부가 귀 기울인 지난 14년은, 사회가 청소년 성소수자의 어려움을 빤히 보면서 차별을 방치하고 묵인한 아주 긴 시간이었다. 

사회복지사는 사회정의 실현의 의무를 다 하였을까

청소년 성소수자를 비롯해 성소수자에게 가해진 차별에 대해 사회복지사는 책임이 없을까? 모든 사회복지사가 준수할 의무가 있는 ‘사회복지사 윤리강령’에는 차별금지조항이 있다. “사회복지사는 클라이언트의 종교, 인종, 성, 연령, 국적, 결혼상태, 성 취향, 경제적 지위, 정치적 신념, 정신·신체적 장애, 기타 개인적 선호·특징·조건·지위를 이유로 차별 대우를 하지 않는다.”(강조는 필자)고 명시한다. 여기서 ‘성 취향’은 성적지향(sexual orientation)을 의미하는 것으로 이해된다(추측건대 외국의 사례를 참조해 번역하면서 용어가 잘못 사용된 것으로 보이므로 바로잡아야 할 것이다). 

그렇다면 사회복지사로서 차별과 폭력을 당하고 있는 성소수자를 위한 서비스를 제공하고 사회적으로 만연한 편견을 제거하고 평등을 실현하도록 제도적 개선을 요구하는 목소리를 냈어야 마땅하지 않은가? 분명 사회복지사윤리강령은 “도움을 필요로 하는 사람들의 사회적 지위와 기능을 향상시키기 위해 저들과 함께 일하며 사회제도 개선과 관련된 제반 활동에 주도적으로 참여한다.”고 선언하고, “사회정의 실현과 클라이언트의 복지 증진에 헌신하며, 이를 위한 환경 조성을 국가와 사회에 요구해야 한다.”고 명시하고 있으니 말이다. 

미국의 경우, 성소수자 차별에 대항하는 일에 사회복지사들이 분명하게 입장을 표명해왔다. 전국사회복지사협회(NASW)는 “성적 지향과 성별 정체성에 기반한 모든 형태의 차별을 금지하는 지역·주·연방·국제적 정책과 법의 채택을 지지한다.”는 공식입장을 채택했다.5) 또 “사회복지사라고 밝히는 사람이나 사회복지서비스를 제공한다고 밝히는 기관에 의한 성적지향 변화시도 또는 이른바 전환 치료의 사용을 규탄한다.”고 밝혔다.6) 2013년 연방대법원의 동성혼 사건 판결에 관해서도 전국사회복지사협회는 “모든 성소수자와 그 가족의 지위와 복지를 향상시키는 정책과 실천의 발전에 헌신한다.”고 공식적으로 옹호했다.7)

지난 15년 동안 ‘차별금지법 반대’의 구호는 어떤 의미에서 ‘성소수자 차별’의 구호이기도 했다. 정부와 국회가 ‘사회적 합의’를 말하며 차별을 묵인하고 동조하는 동안, 그 어느 때보다 노골적이고 광범위하게 성소수자 차별이 이루어졌다. 한국의 사회복지사협회는 그동안 성소수자 차별에 관해 어떤 입장을 표명해 왔는가? “사회복지사는 … 특히 사회적·경제적 약자들의 편에 서서 사회정의와 평등·자유와 민주주의 가치를 실현하는 데 앞장선다.”8)는 원대한 선언 뒤에서 과연 어떻게 행동해왔는지 진지하게 물어야 할 때다. 

사회복지사협회가 차별금지법 제정을 촉구하는 성명서를 발표하기를

차별금지법은 사회적으로 차별받는 사람들이 비로소 평등하게 대우받을 권리를 보장받게 만드는 기초가 되는 법률이다. 현장에서 만나는 클라이언트가 맞닥뜨린 높은 사회적 벽을 한 번이라도 실감한 적이 있다면, 그 벽을 부수는 법이 될 것이다. 더이상 그 벽 앞에서 클라이언트에게 체념하라며 토닥이는 대신, 불합리하게 낙인찍고 기회를 주지 않는 사회를 함께 바꾸자고 말하는 법이다. 사회복지사로서 진정으로 “사회적·경제적 약자들의 편”에 서는 일이며, “사회정의와 평등·자유와 민주주의 가치를 실현”하는 일이다. 

지난 6월 14일 차별금지법 제정을 위한 국민동의청원이 10만 명의 동의를 얻었다. 시민의 힘으로 차별금지법을 국회의 테이블로 끌어 올렸다. 이어 16일에 이상민 의원 등 24명이 ‘평등에 관한 법률안’을 발표했다. 작년 6월 장혜영 의원 등 10인이 발의한 ‘차별금지법안’에 이어, 여당이 주도가 되어 발의한 법안이다. 이미 많이 늦었지만, 이제라도 본격적으로 국회에서 차별금지법이 논의될 것을 기대한다. 이번에는 누구를 차별하라는 주장보다 어떻게 모든 사람의 권리인 평등을 실현할 것인가에 국회가 고민과 노력을 기울일 것을 바래본다. 

이 역사적인 시점에, 나는 사회복지사의 한명으로서 한국사회복지사협회와 전국의 사회복지사와 사회복지분야에서 활동하는 모든 분들께 정중히 요청하고자 한다. 성소수자에 대한 차별을 비롯해 모든 차별을 금지하는 포괄적 차별금지법의 제정을 촉구하는 성명서를 공식적으로 채택하고 발표하기를 바란다. 사회복지 관련 학회와 각종 모임에서도 차별을 철폐하고 평등을 실현하기 위한 법, 정책, 서비스를 채택하도록 촉구하는 성명서를 발표하면 좋겠다. 이미 곁에서 만나고 있는 사회복지사와 클라이언트 중에 성소수자가 있음을 기억하고, 그 존재를 외면하고 차별을 묵인해 온 이 잔혹한 정치를 멈추도록 사회복지사들이 앞장서기를 희망한다. 

1. 
   

   강병철·김지혜 (2006). 청소년 성소수자 생활실태 조사. 한국청소년개발원. 

   
   


2. 
   

   한가람 (2014). “동성애혐오성 집단괴롭힘으로 인한 학생 자살의 학교 측 책임”, 민주사회를 위한 변론 제104호 하반기. 

   
   


3. 
   

   장서연 외 (2014). 성적지향‧성별정체성에 따른 차별 실태조사. 국가인권위원회. 

   
   


4. 
   

   청소년성소수자위기지원센터 ‘띵동’, 활동연혁, https://www.ddingdong.kr (2021. 6. 16. 방문).

   
   


5. 
   

   National Association of Social Workers. (2008). Transgender and Gender Identity Issues. In Social work speaks (9th ed., pp. 337-345). Washington, DC: NASW Press (National Association of Social Worker (2015). National Committee on Lesbian, Gay, Bisexual, and Transgender Issues Position Statement: Sexual Orientation Change Efforts (SOCE) and Conversion Therapy with Lesbians, Gay Men, Bisexuals, and Transgender Persons 에서 재인용) 

   
   


6. 
   

   National Association of Social Workers. (2014). Lesbian, Gay, and Bisexual Issues. In Social work speaks (10th ed.). Washington, DC: NASW Press (National Association of Social Worker (2015). National Committee on Lesbian, Gay, Bisexual, and Transgender Issues Position Statement: Sexual Orientation Change Efforts (SOCE) and Conversion Therapy with Lesbians, Gay Men, Bisexuals, and Transgender Persons 에서 재인용)

   
   


7. 
   

   NASW statement on Supreme Court’s same-sex marriage rulings, Jun 26, 2013, https://www.socialworkers.org/News/News-Releases/ID/268/NASW-statement-o... (2021. 6. 18. 방문).

   
   


8. 
   

   사회복지사 윤리강령.

   
   

문재인정부의 부양의무자기준 폐지 공약 불이행, 포용적 복지국가에서 가난한 이들이 죽어간다

김윤영 빈곤사회연대 사무국장

부양의무자기준 때문에 떠나간 사람들

2010년 10월, 서울에서 한 장애아동의 아버지가 목을 맸다. 그는 “아들이 나 때문에 못 받는 게 있다”라며, “내가 떠나고 나면 동사무소 분들께 잘 부탁드린다”라는 유서를 남겼다. 일용직 노동자였던 그는 아들의 장애 판정 후 재활치료비를 감당하기 어렵게 되자 동주민센터를 찾았지만 근로능력이 있는 아버지가 있다는 이유로 수급신청을 거절당했다. 질병이나 장애가 있는 가족의 돌봄을 가족들에게 떠넘기고, 최종적 위기에서는 다시 가족 때문에 수급자조차 될 수 없는 제도에 많은 사람들이 분노했다.

2010년 겨울, 부양의무자기준 폐지와 기초생활보장법 개정을 요구하며 시민사회단체들은 조계사 앞에서 천막 농성을 진행했다. 그해 12월 마지막 날에는 강북에 살던 노부부가 함께 목숨을 끊은 채 발견되었다. 그들은 이혼으로 위장한 뒤 1인 가구 수급비로 두 명이 함께 살고 있었다. 부양의무자기준 때문이었다. “수급비 가지고는 생활이 안 돼 죽음을 선택한다. 5개월이 넘도록 어떻게 살고 있는지 물어보는 자식 있느냐”라는 물음을 유서에 남겼다.

2011년 4월, 78세의 김선순 할머니가 시립병원 입구에서 객사했다. 부양의무자기준 때문에 수급조차 받지 못했던 할머니의 사인은 폐결핵과 영양실조. 의료급여 수급자도 아니었기 때문에 적절한 치료조차 받지 못했다. 평생 가난한 삶과 씨름했을 그녀의 삶은 2평 월세 15만 원 여인숙을 마지막 보금자리로 내주었고, 치료를 구걸하기 위해 찾은 병원 입구에서 스러졌다. 2012년 7월에는 사위의 소득 때문에 수급에서 탈락한 거제에서 이씨 할머니가 사망했다. 그녀는 차례 시청을 찾아 읍소했지만 수급권은 회복되지 않았고, “법도 사람이 만드는데 법이 사람에게 이럴 수 있냐”라는 유서를 남겼다. 바로 그 법은 가난에도 불구하고 가족에게 먼저 도움을 청하라는 부양의무자기준이다.

1,842일의 광화문농성

수많은 죽음을 기억하며 2012년 8월 21일, <장애등급제 부양의무제 폐지 공동행동>은 광화문역사 지하에서 농성을 시작했다. 우리의 농성은 부양의무자기준을 폐지하고자 하는 노력인 동시에, 그저 죽음으로 들려오는 가난의 증언을 잊지 않기 위한 것이었다. 세계 10위권의 경제대국, 전쟁 50년 만에 이룩한 성장을 자랑하는 사회에서 가난에 쫓겨 죽음에 내몰리는 삶이 공존하는데 우리 사회는 이 죽음에 너무나 무심했다.

미담이나 동정으로 소비되지 않고 살아남기 위해 법과 제도를 바꿔야 했다. 우리의 농성은 부양의무자기준 폐지를 이루기 위한 곳이자 곳곳에 흩어져 있는 사람들에게 보내는 신호이기도 했다. 부양의무자기준이 폐지되지 않은 세상이 잘못된 것이지 당신의 탓이 아니니, 죽지 말고 같이 살아서 세상을 바꿔보자는 신호를 보내는 ‘벙커’가 광화문역 지하에 마련됐다. 1,842일의 싸움 끝에 우리는 부양의무자기준 폐지를 대선후보들의 공약으로, 보건복지부 장관의 약속으로 받아냈다. 그러나 가난은 삶과 죽음의 경계를 너무나 아슬아슬한 것으로 만들며, 지금도 사람들은 속절없이 죽어간다. ‘빈곤문제 해결을 위한 1호 과제, 부양의무자기준 폐지’는 대통령의 약속 이후 3년이 지난 지금까지 이뤄지지 않았다.

2017년 대선과 문재인 정부의 부양의무자기준 폐지 진행 정도

2017년 대선에서 대부분의 후보가 부양의무자기준 폐지를 약속했다. 문재인후보는 2017년 3월 22일, 참여연대가 주관한 시민사회단체 공동 대선후보 초청 토론회인 <개발국가, 재벌독식을 넘어 돌봄사회, 노동존중, 평등사회로>에서 부양의무자기준을 폐지하겠다고 발언했다. 당시 대선에서 <부양의무자기준 폐지행동>은 각 정당과 후보들의 부양의무자기준 폐지에 대한 약속과 당론채택 여부, 법안 발의 계획에 대해 질문했다. 답변은 다음과 같다.

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2017년 7월, 문재인 대통령의 당선 이후 100대 국정과제에서 부양의무자기준 폐지는 2018년 주거급여 부양의무자기준 폐지, 생계 의료급여는 소득하위 70% 이하 노인, 중증가구에 대해서 적용하지 않겠다고 밝혔다. 시민사회단체는 단계별로 수행할 수 있으되, 완전 폐지를 전제로 한 급여별 부양의무자기준 폐지의 순서를 밟을 것을 요구했다. 다시 인구학적 기준으로 부양의무자기준 폐지의 순서를 정한다면 기초생활보장제도가 이룩한 근로능력 여부와 관계없이 수급권을 보장한 법 제정의 취지에서 후퇴하며, 사각지대 해소 효과 역시 적기 때문이다. 더불어 임기 내 완전 폐지에 대한 계획을 요구했다. 당시 국가기획위원회(대통령 인수위원회)는 <부양의무자기준 폐지행동>과의 면담에서 100대 국정과제는 당면한 계획만을 담은 것이며, 이후 추가 계획을 제출할 것이라고 답변했다.

구체적이고 지속적인 후퇴

2017년 8월, 보건복지부는 기초생활보장제도 1차 기본계획을 발표하며 이 계획을 후퇴시켰다. 2018년 폐지한다는 주거급여 부양의무자기준은 2018년 10월로 시행시기를 미뤘고, 2019년 중증장애인과 노인이 부양의무자인 경우 소득하위 70%로 기준을 완화한다는 계획은 각각 2019년과 2022년으로 미뤄졌다. 2017년 8월 25일, 박능후 보건복지부장관이 광화문 농성장에 방문해 농성장 영정들에 조의를 표하고, 장애등급제 부양의무제 폐지를 약속했다. 박장관은 부양의무자기준 폐지가 ‘우리 사회 복지가 가야 할 길’이며, 최대한 빠른 시일 내 조속히 폐지를 이행하겠다고 했다. 구체적인 계획으로는 ‘부양의무자기준 폐지 민관협의체’를 만들 것, 그리고 제2차 기초생활보장제도 종합계획에 부양의무자기준 폐지를 위한 로드맵을 넣을 것을 약속했다.

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주거급여 부양의무자기준 폐지와 생계 의료급여에서의 부양의무자기준 일부 완화가 꾸준히 진행되어 왔지만, 부양의무자기준이 폐지 된 주거급여를 제외하고 기초생활수급자수의 획기적인 변화는 없었다. 2022년까지 계획되어 있던 부양의무자 가구에 노인이 포함된 경우 생계급여에서 부양의무자기준을 미적용하는 완화안은 3년을 당겨 2019년 시행되었지만 수급자 숫자에 큰 차이는 없다.

현재 국민기초생활수급자는 187만 명이다. 지난해 주거급여 부양의무자기준 폐지 전 수급자 숫자가 158만명이었던 것과 비교하면 마치 큰 차이가 있는 것처럼 보인다. 그러나 부양의무자기준이 폐지 된 주거급여와, 일부 완화에 그친 생계의료급여의 수급자 증감 차이를 보면 부양의무자기준 폐지와 완화의 서로 다른 효과에 대해서 볼 수 있다. 부양의무자가 중증장애인이나 노인인 경우 생계급여 부양의무자기준을, 중증장애인인 경우 의료급여까지 부양의무자기준을 완화했다지만 그 증감은 거의 의미가 없는 수준에 불과하거나 도리어 하락했다.

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부양의무자기준 완화, 왜 효과가 없는가?

왜 부양의무자기준 완화의 효과는 나타나지 않는가? 우선 현재 정부의 완화안은 극히 일부 인구집단만을 대상으로 하기 때문이다. 중증장애인 가구가 수급을 신청할 때 부양의무자기준을 완화하는 2020년의 완화안은 1만 8천 가구만을 대상으로 한다. 기초생활보장제도 사각지대 개선을 위한 여러 가지 모델 중 가장 적은 인구를 수급으로 진입시키는 방식이다.

더불어 언뜻 합리적으로 보이는 부양의무자기준 완화안은 상당히 여러 사람들을 제외하고 있다. 중증장애가 아닌 경증의 장애로 판정받은 모든 사람은 여기에서 제안하는 완화안에 포함되지 않는다. 소득중단과 노인성 질환으로 65세 이상의 노인과 별로 다르지 않은 신체, 생활을 가진 장년 빈곤층 역시 해당하지 않는다. ‘만 30세 미만 한부모가구와 보호종료아동’의 경우 부양의무자기준을 폐지한다지만 30세 이후에는 다시 부양의무자기준이 생긴다는 기상천외함을 가질 뿐 아니라, 보호종료아동 본인이 수급을 신청할 때는 해당하지만, 부양의무자가 될 때는 해당하지 않는다는 세부적 운영 방침도 있다. 가정위탁이나 시설에서 자란 아동이 보호종료 후 성인이 되어 사회에 나왔을 때 수급자인 1촌의 혈족이 있으면 부양의무자가 되는 것은 막을 수 없다는 뜻이다. 이 모호한 경계는 사람들의 복잡한 삶을 담아내는 합리적 기준이 결코 되지 않는다. 부양의무자기준이 완화됐다지만 무수히 많은 사람들이 다시 제외된다.

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복잡한 기준완화, 현실을 반영하지 못해

뿐만 아니라 지난여름 관악구에서 아사한 한씨 모자의 경우처럼 사회보장제도의 신청 단계에 ‘보증인’을 요구하거나, 부양의무자의 임대차계약서나 월급명세서처럼 구하기 어려운 서류들을 일방적으로 요구받는 경우가 빈번하다. 부양의무자의 금융정보제공동의서나 관련 서류를 준비하지 못해 신청을 포기하는 사람들을 조사나 계측조차 되지 않지만 여전히 많다. 정부는 실제 부양 받지 못하는 경우 지방생활보장위원회를 통해 적극적으로 보장을 실시하고 있다지만 지방생활보장위원회에 판정을 의뢰한다고 수급신청을 접수해도 ‘지생보위 판정은 본인이 원한다고 의뢰할 수 있는게 아니다’라고 판정의뢰를 거절하거나, 신청서를 접수하지 않고 동주민센터의 초기상담을 통해 구두로 수급신청을 거절, 탈락시키는 일은 지금도 빈번하다.

성북 네 모녀, 그리고 인천에서 모녀와 친구가 사망하고, 강서구에서 부양의무자에 의한 가족 살해가 일어났다. 그러나 보건복지부의 대책은 오히려 반대로 향했다. 구체적인 계획은 나오지 않았지만 보건복지부장관은 언론 인터뷰를 통해 여러 차례 ‘부양의무자기준을 폐지하겠다’고 공언했으며, 2차 종합계획안에 싣는 것을 목표로 한다고 밝혔다. 느린 속도와 뿌연 계획에도 불구하고 시민사회단체와 당사자들이 믿고 기다린 것은 오로지 2020년 발표되는 2차 기초생활보장제도 종합계획안 때문이라고 할 수 있을 것이다. 그런데 지난 9월 이 2차 종합계획에 대한 언급이 수정됐다. ‘생계급여’로 부양의무자기준 폐지 논의를 한정시켰다. 보건복지부는 뒤늦게 이에 대해 ‘생계급여 등’이기 때문에 문제가 없다고 억지를 부리지만 국민들을 기만하는 일일뿐이다. 약속에 대해 계획으로 답해야 하는 보건복지부는 교묘히 일정과 약속을 후퇴시키는 것으로 자신의 책임을 저버리고 있다.

지난 10월 17일, 부양의무자기준 폐지 공약 이행 의지에 대해 대통령에게 다시 물으며 청와대 앞에서 농성에 들어갔던 이유는 바로 보건복지부의 계획 후퇴 때문이다. 이 문제에 대해 공약 당사자인 대통령에게 질의를 했으나 돌아온 것은 ‘재정적 뒷받침’과 ‘사회적 합의’가 필요하다는 답변이었다. 농성 64일 만인 12월 19일, 청와대 농성은 마무리되었다.

부양의무자기준 폐지, 가난으로 인한 죽음과 빈곤의 대물림을 막기 위한 최소한의 조치

당황스러운 것은 부양의무자기준 폐지가 대통령의 공약이었다는 점이다. 공약하고 선출된 대통령이 공약 이행에 대해 ‘사회적 합의’를 운운하는 것은 어떤 의미인가? 올해 11월 CBS의 의뢰로 진행된 리얼미터의 부양의무자기준 폐지에 대한 여론조사 결과는 55.5%의 찬성이었다. 이는 문재인 정부의 국정수행 지지도보다 높은데, 어떤 사회적 합의가 필요하다는 것인가? 국민의 가장 마지막에 변화하겠다는 정치는 누구도 대표할 수 없다. 문재인정부는 가장 가난한 국민들의 요구에 어떤 의지나 책임감도 보이지 않았다.

부양의무자기준 폐지를 위한 청와대 농성단은 청와대에 총 4차례 공개서한을 보냈다. 두 달 여간 아무런 답변이 없어, 지난 12월 5일 열린 <제5차 포용복지포럼>¹⁾ 입구에서 보건복지부장관과 청와대 김연명 사회수석에게 서한을 전달하기 위한 기자회견을 열었다. 기자회견은 경찰의 봉쇄 속에 진행됐고, 서한문 전달을 위해 이동하는 길은 경찰 방패에 가로막혔다. 결국 서한은 전달했지만 이렇게 전달된 서한에 대한 청와대의 공식적인 답변은 없었다.

“아버지와 나의 미래는 양립할 수 있을까?”

치매에 걸린 49세 아버지의 보호자가 된 조기현씨는 아빠의 발병과 간병에 대한 기록, <아빠의 아빠가 됐다>를 책으로 썼다. 이 책에서 그는 “아버지와 나의 미래는 양립할 수 있”을 것인지 묻는다. 어린 시절 이혼한 뒤 아버지의 형제라야 남 같은 사이인 이들 부자에게 법적 권한을 비롯한 최종적 ‘보호자’는 서로가 된다. 일용직 노동과 대체복무를 위한 공장일에 매진하면서도 치매 아버지를 간병해야 했던 그의 삶은 전장이었다. 이 책에서 그는 박능후 장관이 부양의무자기준 폐지를 약속했고, 곧 ‘나를 괴롭힌’ 제도가 사라질 것이라 전망했지만, 쉽지 않을 것으로 보인다. 중증도의 치매라 할지라도 이는 중증장애가 아니고, 치매를 앓고 있지만 그는 노인도 아니다. 조기현씨 역시 중증장애인이나 노인이 아니기 때문에 조기현씨에게 기준 이상의, 그러니까 그의 상황을 기준으로 2019년 기준 월 170만 원 이상의 소득이 생기면 ‘부양능력이 있는’ 부양의무자가 되며, 252만 원 이상²⁾의 소득이 생기는 순간 그의 아버지는 수급에서 탈락한다.

우리 사회는 가족들에게 너무 많은 것을 짐 지우고 있다. 사회가 함께 해야 하는 양육을 비롯한 돌봄은 가족들, 가족 안에서도 낮은 위계의 성별이나 신체를 가진 사람들에게 돌봄의 책임은 전가된다. 최종적으로 빈곤의 위기에 빠졌을 때 최저생계비 이하의 빈곤층이 된 사람의 소득에 대한 ‘의무’가 가족들에게 생긴다. 가난한 이들의 현실에서 보면 부양의무자기준은 부양능력이 있는 부양의무자가 되는 순간 오히려 서로의 삶이 양립할 수 없는 조건이 된다.

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_{부양의무자기준 완전폐지를 요구하는 1인시위 피켓을 들고 있는 김윤영 빈곤사회연대 사무국장 <사진 = 빈곤사회연대>}

시효만료, 정상가족 중심 복지

우리나라의 가족부양의 원칙은 가장 가난한 가족들에게 가장 엄격하게 작동하고 있으며, 부양의무자기준이 아니더라도 가장 힘든 가족들이 부양의무자기준 때문에 가장 어려운 상황에 빠지고 있다. 주지하듯 부양의무자기준 폐지는 빈곤문제 해결을 위한 최소한의 조치이며 가장 시급한 조치다. 이조차 이행하지 못하는 정부가 빈곤문제 해결이나 포용을 운운할 자격 없다.

대통령의 선언 이후 이행되지 않은 복지제도 아래 빈곤층이 고사하고 있다. 부양의무자기준 때문에 수급에서 탈락한 뒤 친구가 자살했다며 빈곤사회연대로 전화를 건 여성은 대통령이 약속만 지켰어도 내 친구는 살았을 것이라고 분노했다. 과연 문재인 대통령은, 박능후 보건복지부 장관은 이 질문에 어떻게 대답 할 수 있는가? 내년 7월 마련될 2차 종합계획에 부양의무자기준 폐지를 위한 로드맵을 마련하는 것은 사회와 정치가 약속한 최소한의 목표다. 이를 실현시키기 위한 각별한 관심과 싸움이 필요하다.

_{1) 제5차 포용복지포럼: 해외석학과의 만남 – 소득분배 흐름과 혁신적 포용국가의 과제(한국보건사회연구원 주관, 서울 포시즌스 호텔)}

_{2) 수급가구와 부양의무자가구가 각각 1인가구일 때, 더불어 수급자가구의 가구원이 전원 근로능력이 없는 사람으로 구성되어 있을 때 부양의무자의 판정소득액에 따른 수급탈락 기준선}

생계급여 부양의무자 기준 폐지의 시급성과 소요 예산

손병돈 평택대학교 사회복지학과 교수

들어가며

경제적 어려움으로 극단적인 선택을 하였다는 언론 보도가 끊이지 않는다. 지난 8월 서울 봉천동에서 발생한 ‘탈북 모자 아사 사망’ 사건, 며칠 전인 11월 2일 서울 ‘성북구 네 모녀 사망’사건이 최근에 있었던 대표적인 예이다. 탈북 모자의 집에는 쌀 한 톨 없고, 빈 간장통과 통장 3개만 남아 있었으며, 마지막으로 3,858원을 통장에서 인출하였다 한다(여현교, 2019.10.11.). 70대 노모와 40대 딸 셋이 ‘하늘나라로 간다’는 유서를 남기고 숨진 채 발견된 성북구 네 모녀 사망 사건도 경제적 어려움이 그 원인으로 추정된다. 우편함에는 채무 변제를 독촉하는 신용정보회사의 우편물이 10여 통 있었으며, 월세도 2-3개월간 내지 못한 것으로 알려졌다(김승환, 2019.11.4.).

이렇게 우리 사회에는 빈곤으로 하루하루를 힘들게 살아가고 있는 사람들이 여전히 많다. 그러한 사람들의 상당수는 최후의 사회안전망인 국민기초생활보장제도의 생계급여를 받지 못한다. 그 주요한 이유 중의 하나가 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준으로 지적된다. 소득이나 재산상으로 아무리 빈곤해도 부양능력이 있는 부양의무자가 있으면, 국민기초생활보장제도의 생계급여를 받을 수 없다. 2015년 말 현재 기준 중위소득 40% 기준으로 빈곤하지만 기초보장 급여를 받지 못하는 비수급 빈곤층이 93만 명에 이르는 것으로 추산된다(김태완 외, 2017).

이러한 비수급 빈곤층 문제를 해결하기 위해서는 무엇보다도 국민기초생활보장제도의 생계급여에 대한 부양의무자 기준의 폐지가 시급히 이루어져야 한다. 여기서는 그 이유와 예상되는 소요액을 추산해 보고자 한다.

국민기초생활보장제도에서 부양의무자 기준의 폐지는 왜 필요한가

첫째, 법적으로 타당하지 않다.

기초보장제도의 부양의무자 기준은 부양의무자가 빈곤한 피부양자에게 잠재적으로 사적 부양을 제공할 수 있다는 점을 근거로 그들을 기초보장제도의 급여 수급에서 배제한다. 이러한 논리적 근거는 잠재적 부양가능성이 실질 소득으로 환원될 수 있다는 전제에 기초하고 있다. 이러한 전제가 타당성을 가지려면, 부양의무가 도덕적으로 혹은 법적으로 이행된다고 가정해야 한다. 하지만 도덕적 규범으로서의 부양의무가 실제 이행된다는 것을 보장할 수 없으며, 법적으로도 민법상의 부양 받을 권리가 실제 소득으로 전환되었다고 가정하는 것은 불확정적 요소가 너무 많다는 점에서 타당성이 떨어진다(김지혜, 2016). 그런 점에서 잠재적 부양 가능성을 근거로 부양의무를 강제화하는 기초보장제도의 부양의무자 기준은 사적 부양 및 공적 부양의 공백을 야기함으로써 헌법 34조 1항의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고, 인간의 존엄성을 해칠 수 있다는 비판으로부터 자유롭지 못하다.

기초보장제도의 부양의무자 기준은 헌법상의 평등권에 위배된다는 지적을 받는다. 헌법 11조는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다”라고 하여, 국가가 합리적인 이유 없이 어떤 집단을 차별적으로 대우하는 것을 금지하고 있다(김지혜, 2016). 그런데 기초보장제도의 부양의무자 기준은 ‘부양의무자라는 가족이 있다’라는 이유만으로 수급자 선정에 차별을 두고 있다. 다시 말하여 빈곤하다는 점은 동일한데, 실제 부양을 받지 못하지만 부양할 수 있는 능력을 가진 부양의무자가 있는 수급권자는 기초보장 급여 수급에서 탈락하고, 반면 그러한 부양의무자가 없는 수급권자는 급여를 수급할 수 있다는 점에서 부양의무자 기준은 헌법상의 평등권에 위배된다는 것이다.

이처럼 기초보장제도의 부양의무 기준은 헌법상의 기본 원리와 몇몇 측면에서 충돌한다. 이는 기초보장제도의 부양의무자 기준에 대한 근본적인 문제제기이다. 부양의무자 기준의 폐지가 사적 부양의 축소, 잠재적 수급자의 재산처분과 같은 도덕적 해이의 확산, 수급자의 증대에 따른 예산 증가 등을 야기할 수 있다. 그러나 부양의무자 기준이 헌법에 위배된다면, 부양의무자 기준의 폐지에 따른 여러 역기능이나 부담은 다른 수단을 통해 해결할 문제이지, 그것이 부양의무자 기준이 폐지되어서는 안되는 정당한 근거는 아니라 하겠다.

둘째, 공공부조제도에서 부양의무자 기준은 보편적이지 않다.

앞에서 살펴보았듯이 공공부조제도에서 부양의무자 기준은 사적 부양을 강제화하는 법적 조치이다. 그렇다면, 부양의무자 기준은 공공부조제도에 보편적으로 존재하는가? 라는 질문이 제기될 수 있다. 이러한 질문과 관련하여, 주요 선진 국가들의 공공부조제도와 우리나라의 공공부조제도들을 중심으로 살펴보자.

부양의무자 기준 관련 조항이 공공부조제도에 있던 대표적인 국가는 독일과 일본이다. 이들 국가들의 공공부조제도에서 부양의무자 기준이 어떻게 운용되는지를 보다 자세히 살펴보자(여유진 외, 2017). 먼저 독일의 사례를 살펴보면, 독일 공공부조의 법적 근거는 사회법전 12권인데, 그것의 2조(2)에는 부양의무자가 있거나 서비스와 급여를 제공할 국가 외의 다른 주체가 존재할 경우, 그들의 의무를 우선하도록 하고 있었다. 여기서 부양의무자는 부모-자녀, 조부모-손자녀, 증조부모-손자녀 등과 같은 직계 가족관계를 의미한다. 이러한 부양의무자가 있어 그들이 서비스나 급여를 제공할 수 있을 경우 국가는 개입하지 않는 것을 원칙으로 하였다. 그러나 독일은 2003년도에 부양의무자 기준을 사실상 폐지하는 방향으로 공공부조법을 개편하였다. 부양의무자의 소득기준을 대폭 올림으로서 사실상 부양의무자 기준을 폐지하였다. 그러한 조치가 노인빈곤 해소에 상당한 기여를 한 것으로 평가된다(Becker, 2007). 이처럼 독일 공공부조제도는 부양의무자 기준이 있었으나, 2003년도에 부양의무자 기준을 실질적으로 폐지하여, 현재는 부양의무자 기준으로 인해 급여를 받지 못하는 사람들이 없다.

일본은 부양의무자 기준을 오랫동안 공공부조제도에 포함하여 운용해온 국가로 알려져 있다. 1929년 제정된 구호법 및 1946년에 제정된 생활보호법은 부양의무자가 있어 이들이 실제 부양을 제공하지 않아도, 부양의무자의 존재만으로 생활보호 대상자에서 제외하도록 하였다. 하지만 1950년에 제정된 현행 생활보호법부터는 실제 부양을 하지 않는데, 단지 부양의무자가 있다는 이유만으로 생활보호 수급 대상자에서 제외하는 조항이 폐지되었다. 그러므로 현재 일본의 생활보호제도는 우리나라 국민기초생활보장제도와 같이 부양능력이 있는 부양의무자의 존재에 따른 잠재적 부양 가능성을 이유로 빈곤한 수급권자를 공공부조제도 급여 수급에서 강제로 제외하지는 않는다. 현재의 생활보호제도도 생활보호제도에 의한 보호에 우선하여 부양의무자에 의한 부양을 실시하도록 하고 있지만, 이것은 명목상의 원칙이지, 그러한 원칙이 생활보호제도의 급여를 받기 위한 조건으로 작용하지는 않는다. 이처럼 오늘날 공공부조제도에서 사적 부양을 법적으로 강제하여, 부양능력 있는 부양의무자가 존재한다는 이유만으로 공공부조 급여 수급에서 제외하는 선진 국가는 없는 것으로 보인다.

다른 한편 우리나라의 공공부조제도 중 어떤 제도들이 부양의무자 기준을 수급 자격기준으로 활용하고 있는지 살펴보자. 현재 우리나라에서 자산조사를 통해 대상자를 선별하는 공공부조 성격을 갖는 제도들로는 국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애인연금, 장애수당, 장애아동수당, 차상위 의료비 본인부담 경감 지원제도, 한부모 가족지원사업 등을 들 수 있다. 이 제도들 중 부양의무자 기준을 자격기준으로 활용하는 제도들은 국민기초생활보장제의 생계급여와 의료급여, 장애수당, 장애아동수당, 차상위 본인부담 경감 지원제도이다. 장애수당, 장애아동수당, 차상위 본인부담 경감제도들은 모두 기초보장제도와 밀접히 연관되어 운영되고 있으며, 국민기초생활보장제도에 의존하는 제도들이라고 할 수 있다. 반면 국민기초생활보장제도의 주거급여, 교육급여와 기초연금, 장애인연금, 한부모 가족지원사업 등은 대상자 선정 자격기준으로 소득인정액 기준만 사용할 뿐 부양의무자 기준은 사용하지 않는다. 이런 점을 고려할 때, 우리나라 공공부조 제도들 중 자격기준으로 부양의무자 기준을 완전히 적용하는 제도는 국민기초생활보장제도의 생계급여와 의료급여뿐이라고 할 수 있다. 이처럼 우리나라 공공부조제도에서도 자격기준으로 부양의무자 기준을 활용하는 것은 보편적이지 않으며, 기초보장제도의 생계, 의료급여가 예외적이라고 할 수 있다.

셋째, 사적 부양은 보편적이지 않다.

기초보장제도의 부양의무자 기준은 사적 부양이 보편적이고, 계속 유지될 수 있다는 전제에 기반한 것이라고 할 수 있다. 그렇다면, 오늘날 사적 부양은 인류 어느 사회에서나 보편적이고, 계속 유지될 수 있는가?

<표 2-1>은 세계 25개 국가를 대상으로 노인 가구주 가구 소득에서 사적 부양을 의미하는 사적 이전소득이 차지하는 비중을 비교하여 살펴본 것이다. 노인 가구주 가구는 가구주의 연령이 65세 이상이라는 점에서 일반적으로 노동능력이 떨어지므로, 다른 사람이나 또는 사회에 의존하여 살아갈 가능성이 높은 집단이라는 점에서 사적 부양을 받을 가능성이 매우 높은 집단이라고 할 수 있다.

<표 2-1>을 보면, 노인가구주 가구 소득에서 사적 이전소득이 시장소득의 30%를 넘는 국가는 한국과 대만뿐이고, 사적 이전소득이 시장소득의 5% 이상을 차지하는 국가도 25개 국가 중 대만, 한국, 페루, 파나마, 폴란드 등 5개 국가뿐이다. 사적 이전소득이 노인가구주 가구 가처분 소득의 10%를 넘는 국가도 대만, 한국, 페루, 콜롬비아, 파나마 등 5개 국가 뿐이다. 가구소득에서 사적 이전소득의 비중이 높은 국가 중 한국과 대만만 1인당 GDP가 2만 달러(2019년 기준)를 넘는 비교적 발달한 국가이고, 파나마와 폴란드의 1인당 GDP는 1만 5천 달러를 조금 넘는 수준이며, 페루와 콜롬비아의 1인당 GDP는 약 7천 달러 정도에 불과하다. 이렇게 오늘날 사적 이전소득은 노인가구주 가구소득에서도 의미 있는 수준 이상의 비중을 차지하는 경우는 한국, 대만 등 몇몇 국가에 불과하며, 한국과 대만을 제외한 국가들의 경우 경제수준이 낮은 국가들이다.

일반적으로 1인당 GDP는 산업화 정도를 나타내는 지표로 간주된다. 1인당 GDP가 3만 달러를 넘는 국가는 선진국으로 지칭되기도 한다. 아래 <표 1>에서 2019년 현재 1인당 GDP가 3만 달러를 넘는 국가의 노인 가구주 가구 가처분 소득 중 사적 이전 소득이 차지하는 비중이 2%를 넘는 국가는 한국뿐이다. 나머지 국가들 대부분에서 사적 이전 소득은 노인 가구주 가구소득(가처분 소득 기준)의 1%도 안된다. 일본과 같이 아시아 국가도 노인 가구주 가구소득에서 사적 이전소득이 차지하는 비중은 1%도 안된다. 이처럼 오늘날 발전된 사회에서 사적 부양은 보편적이지 않다. 사회복지의 발전 과정 내지 사회의 발전과정을 보면 사적 부양이 축소되고, 공적 부양이 확대되는 것은 보편적인 현상이다. 동아시아 국가와 같이 문화적 특수성이 존재하기는 하지만, 그 또한 보편적인 사회변화의 경향하에서 존재하는 지역적 특수성으로 받아들이는 것이 타당할 것이다.

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넷째, 비수급 빈곤층은 기초보장 수급자보다 더 어려운 생활을 한다.

<표 2-2>는 기초보장 수급가구와 소득인정액 기준 비수급 빈곤 가구 간 생활곤란을 경험했던 비율을 비교한 것이다. <표 2-2>를 보면, 기초보장 수급가구와 비교하여 소득인정액 기준 비수급 빈곤 가구가 생활곤란을 경험한 비율이 더 높다는 것을 알 수 있다. 특히 소득인정액이 기준 중위소득의 29%이하인 비수급 빈곤층은 기초보장 수급가구와 비교하여, 생활곤란을 경험한 비율이 2-4배 가량 더 높다. 이러한 사실은 기초보장 급여를 받지 못하고 있는 빈곤 가구들이 기초보장 수급 가구들보다 더 열악한 삶을 살고 있음을 보여주는 것이다.

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생계급여에 대한 부양의무자 기준의 폐지는 감당하기 힘든 정도로 많은 예산이 필요한가?¹⁾

현재 기초보장제도에서 부양의무자 기준은 크게 완화되어, 완전한 폐지의 기로에 있다고 해도 지나치지 않을 정도이다. 교육급여와 주거급여에서 부양의무자 기준이 폐지되었고, 현재 부양의무자 기준이 자격조건으로 남아있는 기초보장 급여는 생계급여와 의료급여뿐이다. 제1차 기초보장 종합계획에 의하면(관계부처 합동, 2017.8.10), 노인 및 중증장애인의 일부에 대해서는 2021년까지 생계급여와 의료급여도 부양의무자 기준을 폐지할 계획이다. 더 나아가 2019년 국가재정전략회의에서는 중증장애인의 생계급여에 대한 부양의무자 기준을 2020년에 폐지하기로 하였다. 이러한 상황에서 부양의무자 기준의 개선과 관련한 대안은 부양의무자 기준의 폐지이며, 단지 완성 시기를 언제로 할 것이며, 그 과정을 어떻게 할 것인가만이 쟁점이라고 할 수 있다.

그러면 부양의무자 기준의 폐지를 언제, 어떻게 할 것인가를 생각해 보자. 2015년 말 기준으로 부양의무자 기준을 완전히 폐지하여, 비수급 빈곤층이 100% 기초보장 수급자로 전환될 경우, 추가 재정소요가 약 7조 3천억 원 정도 될 것으로 추정된다(손병돈 외, 2016).²⁾ 부양의무자 기준을 폐지한 주거급여의 경험을 볼 때, 부양의무자 기준을 폐지할 때 비수급 빈곤층이 신규 기초보장 수급자로 전환되는 비율은 채 50%가 안 될 것으로 예상된다.³⁾ 그런 점을 고려하면, 부양의무자 기준의 폐지에 소요되는 앞의 재정 추정치는 최대치라고 할 수 있으며, 실제는 이보다 크게 적을 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고, 기초보장제도에서 부양의무자 기준을 일시에 폐지하는 것은 재정적으로 부담이 될 수 있다. 이러한 재정적 부담이 이제까지 부양의무자 기준을 완전히 폐지하는 것을 반대하는 주된 논거 중 하나였다(손병돈 외, 2013). 이러한 현실을 받아들인다면, 급여별로 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지하는 것이 현실적인 방안일 수 있다.

기초보장제도에서 생계급여보다 의료급여의 예산이 훨씬 많을 뿐만 아니라 예산 규모가 증가해온 폭도 훨씬 크다. 그런 점에서 부양의무자 기준을 급여별로 순차적으로 폐지한다면, 먼저 생계급여에서 부양의무자 기준을 폐지하고 다음으로 의료급여에서 부양의무자 기준을 폐지하는 것이 순서일 것이다.

생계급여에 대한 부양의무자 기준을 폐지할 경우, 그에 따른 예상 소요액은 감당하지 못할 만큼 큰 규모는 아닐 것으로 추산된다. 한 연구에 의하면, 생계급여에 대한 부양의무자 기준을 폐지할 때, 소요되는 1년 예산액은 약 1조 3천2백5십억 원으로 추정된다(손병돈, 이원진, 한경훈, 2018). 이 추정치도 생계급여 비수급 빈곤층이 100%로 신규 수급자로 전환된다는 가정하에 추정된 것이다. 주거급여에서 부양의무자 기준이 폐지된 경험을 본다면, 생계급여에서 부양의무자 기준이 폐지된다 해도 비수급 빈곤층 전부가 신규 수급자로 전환되지는 않을 것이다. 외국 공공부조의 경험을 봐도 빈곤층의 공공부조 수급률은 많아야 70% 내외 수준이다. 그런 점을 고려하면, 기초보장제도의 생계급여에 대한 부양의무자 기준을 폐지에 따른 추가 예산 소요액은 감당할 수 없을 정도로 큰 규모는 아닐 것으로 예상된다.

정부는 혁신적 포용국가를 국가 비전으로 제시하며, 그와 관련한 정책들을 크게 확대하고 있다. 근로장려세제를 크게 확대하였으며, 한국형 실업부조를 2019년부터 도입할 계획이다. 또한 보편적인 아동수당제도도 시행하고 있다. 이러한 상황에서 가장 빈곤하며, 하루하루를 버티기 힘들 정도로 극단적 상황에 내몰리고 있는 비수급 빈곤층을 줄이기 위한 조치인 기초보장제도의 생계급여에 대한 부양의무자 기준을 폐지할 수 없다는 것은 모순이다. 생계급여의 부양의무자 기준 폐지에 따른 추가 소요 예산도 앞의 근로장려세제의 확대, 아동수당의 실시 등과 비교하면, 감당할 수 없는 규모도 아니다. 이런 점들을 고려할 때 기초보장제도 생계급여에 대한 부양의무자 기준의 폐지는 시급히 이루어져야 한다. 우리 사회는 그것을 시행할 수 있는 재정적 여력도 충분하다.

참고문헌

_{여현교(2019.10.11.). 봉천동 탈북모자 아사 사건. 한국기자협회보. (http://www.journalist.or.kr/news/article.html?no=46708" rel="nofollow">http://www.journalist.or.kr/news/article.html?no=46708)}

_{김승환(2019.11.4.). ‘성북구 네 모녀 사망’ 거센 후폭풍...사회안전망 재정비 목소리 잇따라. 세계일보. (http://www.segye.com/newsView/20191104512996?OutUrl=daum" rel="nofollow">http://www.segye.com/newsView/20191104512996?OutUrl=daum).}

_{김태완 외.(2017). 2017년 기초생활보장 실태조사 및 평가연구. 세종: 보건복지부. 한국보건사회연구원.}

_{김지혜(2016). 국민기초생활보장법 부양의무자 기준의 위헌성. 국민기초생활보장법상 부양의무자기준과 사회적 기본권의 보장 토론회 자료집. 19-36.}

_{여유진 김미곤 황도경 김명중 정용문 정재훈 이주미(2017). 부양의무자 기준 폐지에 따른 정책과제 연구. 한국보건사회연구원.}

_{Becker, Irene(2007). Verdeckte Armut in Deutschland. Ausmuß und Ursachen, Fachforum-Analysen & Kommentare, Nr.2.}

_{최현수 외(2016). 한국의 노인빈곤실태 심층 분석 및 정책적 시사점. 보건복지부 한국보건사회연구원.}

_{허선, 김윤민, 한경훈(2019). 저소득계층 소득지원정책의 주요 쟁점과 과제. 순천향대학교 산학협력단.}

_{손병돈. 이소정. 이승호. 변금선. 전영호(2013). 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 개선방안에 관한 연구. 보건복지부 평택대학교 산학협력단.}

_{손병돈. 구인회. 노법래. 한경훈(2016). 맞춤형 급여체계 도입에 따른 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 개선방안. 보건복지부 평택대학교 산학협력단.}

_{손병돈(2019. 9). 부양의무자 기준의 한계와 개선방안. 한국보건사회연구원. 보건복지포럼 275호. 32-45.}

_{관계부처합동(보건복지부, 국토교통부, 교육부). (2017. 8. 10.). 제1차 기초생활보장 종합계획(2018-2020)(안).}

_{손병돈, 이원진, 한경훈. (2018). 노인빈곤 해소를 위한 소득보장제도 개편 방안 연구. 대통령직속 정책기획위원회 소득주도성장특별위원회.}

_{1) 손병돈(2019)의 참조하여, 수정 보완하였다.}

_{2) 2015년 말 기준으로 추정한 것으로서 2015년 이후 부양의무자 기준이 완화된 사항이 반영되지 않은 것이며, 생계급여, 주거급여, 의료급여 등 기초보장제도의 모든 급여에서 부양의무자 기준이 폐지되는 것을 가정하여 추정한 것이다. 또한 2015년 말 기준 모든 비수급 빈곤층이 100% 기초보장 수급자로 전환된다는 가정하에 추정한 것이다.}

_{3) 주거급여에서 부양의무자 기준을 폐지할 경우, 신규 수급 가구가 약 58만 가구로 예상되었으나(손병돈 외, 2016), 주거급여에서 의무자 기준이 폐지된 후, 약 9개월이 지난 2019년 6월 기준으로 주거급여 수급가구는 부양의무자 기준 폐지 이전보다 약 24만 천가구만 증가한 것으로 나타났다. 신규 주거급여 수급가구에는 주거급여 선정 소득인정액 기준을 기준 중위소득 43%에서 44%로 인상한 효과도 포함되어 있다.}

포스트 코로나를 준비하는 시기, 중앙생활보장위원회에 바라는 요구

정성철 빈곤사회연대 활동가

‘코로나19 바이러스(이하, 코로나)’백신 접종이 본격화되면서, 멀게만 느껴지던 ‘포스트 코로나’라는 말이 실감된다. 이전과는 다른 앞으로의 사회를 위해 우리는 무엇을 준비해야 하는가? 코로나는 불평등 바이러스라고도 불린다. 코로나가 예측할 수 없는 위험이었다면, 그로 인한 경제위기는 예측 가능한 위험이었다. 지난 1년 반 동안 비정규직 노동자들에게 실직이 집중되고 자영업자들은 줄폐업했다. 계속 감소하던 서울시 홈리스 수가 지난 2020년에만 520여 명 증가했다. 포스트 코로나는 앞으로 마주할지 모를 또 다른 감염병 등의 재난을 대비해야 함과 동시에, 재난상황이 빈곤과 불평등을 심화시키는 현재 사회구조의 완전한 변화를 꾀하는 것이어야 한다. 재난, 실직, 폐업, 질병 등의 사회적 위험이 있을 때 적절하게 작동하여 사람의 삶과 사회의 안정과 안전을 도모할 수 있는, 사회안전망을 만들어야 한다. 

사회안전망 강화를 위해, 기준 중위소득 현실화하라.

기준 중위소득은 한국 사회 마지막 안전망이라고도 불리는 기초 생활 보장 제도를 포함한 70여 개 복지제도의 선정기준에 활용되며, 기초생활보장제도 생계급여의 보장 수준과도 연결되어 있다. 기준 중위소득은 우리가 통상적으로 아는 중위소득과는 다르다. 중위소득은 전 국민을 줄 세웠을 때 정확히 가운데 있는 사람의 소득이다. 기준 중위소득은 중위소득에 통계청에서 공시하는 통계지표를 반영해 산출하며, ‘중앙생활보장위원회’라는 기구에서 매년 8월 1일까지 차년도 인상률을 결정하게 되어있다. 구체적인 산식은 매우 복잡한데, 내년도 기준 중위소득 인상률은 통계청에서 공시하는 가계금융복지조사의 지난 3년 평균 인상률을 적용하여 결정한다. 3개년도 통계자료에서 어떤 수치를 사용하였는지, 1인 가구나 농어촌을 포함하는지 제외하는지 등에 따라서 인상률이 달라질 수 있다. 때문에 기준 중위소득에는 사회 전체의 소득증가와 관련 있어 보이면서도 실제로는 관련이 없는 착시가 있다. 지난 2018년부터 2020년까지 3년간 최저임금 평균 인상률이 14%였던데 반해, 기준 중위소득의 평균 인상률은 2%에 불과했다.

실제 사회 전체의 소득이 증가했음에도 기준 중위소득 인상률이 그에 못 미치는 모순에는 통계 장난에 더해 여러 문제가 복합되어 있다. 작년에 있었던 올해 기준 중위소득 인상률 논의 당시의 참담함을 떠올려본다. 2017년 발표된 <제1차 기초생활보장 종합계획(18~20)>에 따라서 2021년 기준 중위소득을 산정하는 데 반영하는 통계자료가 ‘가계동향조사’에서 ‘가계금융복지조사’로 변경되었다. 통계자료가 변경됨에 따라서 산출된 필요인상률은 12.2%, 여기에 가계금융복지조사 통계자료의 지난 3년 평균 인상률인 4.21%를 더하면, 16% 이상의 인상률 결정이 필요했다. 하지만 2021년 기준 중위소득 인상률은 2.94%에 그쳤다. 통계자료 변경에 따른 필요인상률을 1/6 반영한 것에 3년 평균 인상률을 1/4 수준인 1%로 결정해 더한 결과였다. 법에서 정하고 있는 산출방식조차 무시하며 필요인상률의 1/7 수준으로 결정한 이유는 ‘코로나로 인한 경제위기’였다. 정해진 기준조차 지키지 않고 ‘가난한 이들의 최저생활보장’이라는 기준 중위소득 취지에 반하며, 코로나로 인한 경제위기로 인해 사회안전망 강화가 어느 때보다 요구되는 시대에 역행하는 폭거였다.

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2021년 1인 가구 기준 중위소득은 1,827천 원으로 법정 소정근로시간에 의한 최저임금 1,822천 원보다 아주 약간 높은 수준에 불과하다. 기초 생활 보장 제도 선정기준은 기준 중위소득 대비 생계급여 30%, 의료급여 40%, 주거급여 45%, 교육급여 50% 이하이다. 1인 가구가 생계급여 수급자가 되기 위해서는 소득이 54만 원 이하여야 하고, 생계급여 수급자가 받을 수 있는 최대 급여액은 선정기준인 54만 원과 같다. 의복비와 생필품비, 식비에 더해 수도·전기·가스·통신·관리비 등이 모두 포함된 금액이다. 정부는 이 금액을 적정급여라고 말하고 있다. 기초생활보장법 바로세우기 공동행동이 2017년에 실시한 수급자 가계부 조사에 따르면 1인 가구의 하루 평균 식대는 6,650원에 불과하며, 조사대상 가구 중 상당수가 하루 세 끼를 챙겨 먹거나 먹고 싶은 것을 먹으면 생활비가 부족하기 때문에 끼니 횟수를 줄이기도 하고, 라면, 편의점 도시락, 무료급식 등을 이용하고 있었다. 이는 정부의 통계에서도 나타난다. 보건사회연구원에서 진행한 <2017년 기초생활보장 실태조사 및 평가연구>에 따르면 전체 가구의 평균 박탈점수는 2.1인데 반해 수급가구의 평균 박탈점수는 6.6에 달한다. 생활용품과 식생활, 주거 등 절대적 영역의 박탈수준 역시 전체 가구는 7.1인데 반해 수급가구는 34.5에 이른다. 

“건강하고 문화적인 생활에 필요한 최소한의 비용” 이제는 법에만 남아있는 최저 생계비의 의미다. 최저 보장 수준, 최저 생계비 개념에 대한 이해나 논의를 떠나서, 수급자격을 유지하고 있는 가난한 이들은 문화적인 생활은 고사하고 건강한 식생활의 권리마저 침해당하고 있는 현실이다. 올해 초와 같이 대파, 계란값이 오르는 때, 수급자들은 값이 오른 식료품을 포기해야 한다. 더불어 복지 관련 상담을 하다 보면 “기초생활보장제도의 선정기준은 너무 낮으니, 차상위나 한부모 수급자격이라도 획득할 수 없겠냐”는 질문을 마주할 때가 있다. 차상위는 기준 중위소득 50% 이하, 법정 한부모는 기준 중위소득 60% 이하라는 낮은 수준으로 정해져 있다. 해당 금액을 상대방에게 전달할 때면 자괴감이 든다. 턱없이 그리고 말도 안 되게 낮다. 기준 중위소득 인상률 문제 해결이 이에 대한 답이 될 수는 없다. 현재 낮게 설정되어 있는 기준선들을 상향해야 한다. 하지만 통계지표상에 나타난 필요 인상분조차 전체 반영하지 못하고 있는 것이 현실이다. 올해 기준 중위소득 인상률 논의가 시작되었다. 내년도 기준 중위소득 인상률에는 작년 반영하지 못한 필요인상분 전부가 반영되어야 한다. 이는 보수적인 요구다. 경제위기의 여파가 얼마나 더 넓고 깊게 나타날지 예측할 수 없는 현재에 필요한 국가가 해야 할 최소한의 책무다.

<사진 2-1> 2020년 8월, 부양의무자기준 완전 폐지를 요구하며 삭발식을 진행하고 있다.

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선정기준 개선, 빈곤문제의 사회적 해결과 복지제도의 권리성 발현을 시작하자.

중앙생활보장위원회의 역할에 기준 중위소득 인상률 결정만 있는 것은 아니다. 그 밖에도 기초생활보장법 제20조의2제3항에 따라서 3년에 한 번 발표하게 되어있는 ‘기초생활보장 종합계획’과 ‘소득인정액 산정방식’, ‘급여별 최저 보장 수준’ 등 기초생활보장제도 선정기준과 보장수준 전반을 결정하는 권한을 갖고 있다. 이런 점에서 포스트 코로나를 준비하는데 중앙생활보장위원회의 역할이 어느 때보다 중요하다. 기초생활보장 제도는 노동시장에서 밀려나거나 배제된 가난한 이들에게 필요한 급여를 제공하지만, 까다로운 선정기준으로 인한 사각지대 문제가 계속 제기되어 왔다. 기초생활보장제도는 “소득인정액”을 사용하고 있다. 수급자에게 인정하는 기본재산액을 초과하는 재산가액을 가짜 소득으로 환산하여 실제 소득에 합산하는 방식이다. 

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전세금, 보증금을 포함한 기본재산액은 서울 기준 6,900만 원에 불과하다. 서울 아파트의 평균 전세가격이 6억, 전국으로 확대하면 3억에 달한다. 아파트만 포함된 가격이긴 하지만, 6,900만 원은 집다운 집에 세입자로 살고 있다면 초과할 확률이 매우 높은, 낮은 수준이라는 점에는 이견이 없을 것이다. 더불어 위 표를 보면 의료급여는 5,400만 원으로 더 낮게 설정되어 있다. 현재의 의료급여 기본재산액이 2009년부터 2019년까지, 무려 10년 동안 유지되어 온 기본재산액이었다. 2020년 기본재산액을 11년 만에 6,900만 원으로 소폭 상향하는 과정에서 의료급여는 제외된 것이다. 여전히 낮음과 동시에 더 복잡해졌다. 제도를 신청하는 사람이 생계급여는 받을 수 있을 것 같은데 과연 의료급여까지 받을 수 있을지, 신청하는 이들을 한 번 더 주저하게 만들며, 제도 접근성마저 해치고 있는 것이다. 

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기본재산액을 넘어가는 재산가액에는 재산 항목에 따른 소득환산율이 적용된다. 기본재산액을 초과하는 자산가액 1,000만 원이 금융재산일 경우 626천 원이 일반재산일 경우 417천 원이 매월 소득으로 환산된다. 자동차의 경우 가액 100%가 월 소득으로 환산된다. 시중 은행 금리와 비교해보면 황당무계한 수준이 아닐 수 없다. 재산의 소득환산율은 도입 당시 일반재산은 기본재산액을 초과하는 재산을 2년 내 소진하는 것을 목표로 4.17%, 금융재산의 경우 유동성이 있으니 일반재산의 1.5배인 6.26%, 자동차는 국민정서를 이유로 100%로 결정됐다. 사실상 어떤 논리 없이 적용되고 있다고 해도 무방한 수준이다. 기본재산액과 재산의 소득환산율은 보건복지부장관이 이자율, 물가상승률, 부동산 및 전세가격 상승률 등을 고려하여 고시할 수 있게 되어있다. 상식적으로 생각해 봐도 복지제도 선정기준이 당시 경제사회 수준과 부합해야 함은 당연하다. 하지만 이러한 상식이 현실에서 작동한 경험이 없다. 현실에서 우리는 정책결정자들의 비상식 아니 몰상식을 마주해 왔을 뿐이다.

작년 중앙생활보장위원회 논의 당시를 떠올려보면, 기준 중위소득 인상률 결정만 분노스러운 게 아니다. 장애인과 가난한 이들의 1,842일의 농성을 통해 만들어낸 문재인 대통령의 공약, 박능후 전 보건복지부 장관이 광화문 농성장에 방문해 2020년 발표될 <제2차 기초생활보장 종합계획(21~23)>에 생계급여와 의료급여 부양의무자 기준의 완전 폐지를 담겠다고 한 약속이 파기됐다. 지난 2020년 8월 10일 제61차 중앙생활보장위원회 회의에서 결정된 <제2차 기초생활보장 종합계획>에는 생계급여에서 부양의무자의 소득·재산 기준 완화 계획만 담겼다. 의료급여에서는 완화 계획조차 수립되지 않았다. 부양의무자 기준이 남아있는 이상, 우리 사회는 빈곤문제의 사회적 해결에 매일 실패할 수밖에 없다. 기초생활보장제도가 21년 전 시행되며 선언한 복지제도의 권리성 역시 발현될 수 없을 것이다.

<사진 2-2> 2017년 7월, 중앙생활보장위원회에 최저생계비 인상, 부양의무자기준 폐지를 요구하는 기자회견을 개최하였다.

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가난한 이들의 목소리를 반영하라. 우리는 계속 싸울 것이다.

중앙생활보장위원회는 위원장인 보건복지부 장관을 포함하여 관계부처 고위공무원과 전문가 등 16명 이내로 구성된다. 위원장인 보건복지부 장관이 ①사회복지와 관련된 교수 또는 연구원 중 5명 이내 ②공익을 대표하는 사람 5명 이내 ③관계 행정기관 소속 3급 이상 공무원 등 5명 이내의 조건에 맞는 위원을 위촉 및 지명하여 2년의 임기를 수행한다. 위원 중 관계부처 공무원과 국책연구기관 소속 연구원을 제외한 민간위원 비율은 절반도 안 된다. 더불어 당사자인 복지제도 수급권자를 대표하는 위원이 없어 최소한의 대표성을 갖추었다고 보기가 어렵다. 회의에 참석하는 위원들의 구성 비율로 모든 것이 해결되지는 않지만, 사용자와 노동자 위원이 같은 비율로 구성되는 최저임금위원회와 비교해보면 얼마나 독단적인지 알 수 있다. 최저임금이 노동자가 일했을 때 받아야 하는 임금의 최저선이라면, 기준 중위소득은 실직 등의 다양한 사회적 위험에 의해 가난한 상태에 처했을 때 이용할 수 있는 복지제도의 기준선이다. 그 중요도가 다를지언정 틀리지 않다. 그러다 보니 기준 중위소득은 최저임금에 비해 사회적으로 논의되지도 않으며 폐쇄적으로 밀실에서 논의되어 결정된다. 심지어 위원과 회의 안건조차 공개되지 않는다. 때문에 정책의 목표와 효과가 아니라 재정당국이 정해놓은 상한선 내에서, 정해진 산출방식조차 무시하는 결정이 반복되고 있는 것이다. 

중앙생활보장위원회에 참여하는 넓은 범위의 전문가들이 사람의 삶이 아닌 예산을 중심에 두고 사회안전망을 후퇴시키는 결정을 반복하는 동안, 장애인과 가난한 사람들 그리고 기준 중위소득의 현실화와 기초생활보장제도의 문제점을 개선하는 데 동의하는 사람들이 거리에서 싸웠다. 기준 중위소득과 기초생활보장제도의 문제를 알리는 자료와 영상을 제작해 중앙생활보장위원회 위원들에게 메일을 보내고, 면담을 요청했다. 백방으로 알아낸 중앙생활보장위원회 회의 장소에 찾아가 기자회견을 통해 목소리를 전달했다. 중앙생활보장위원회가 진행되는 회의 장소조차 공개되지 않을 때도 거리에서 외쳤다. 그리고 경찰서에서 조사를 받고 재판을 받았다.

내년도 기준 중위소득과 기초생활보장제도 선정기준 개선안, 사회안전망 강화를 논의하는 중앙생활보장위원회 논의가 시작되었다. 6월까지 소위원회, 6월 말 또는 7월 초 경 중앙생활보장위원회의 논의가 본격화될 것으로 예측된다. 포스트 코로나를 준비하는 전 세계가 불평등과 환경문제 해결에 집중을 요하고 있다. 더욱이 코로나 시대는 아직 끝나지 않았다. 얼마나 더 확산될지 모를 빈곤과 불평등에 대응하기 위해 사회안전망 강화가 시급하다. 중앙생활보장위원회에 바란다. 아니 요구한다. 수치가 아니라 문제를 직시하라. 예산이 아니라 가난한 사람들의 삶을 중심에 두고 논의를 진행하라. 통계자료를 통해 산출되는 필요 인상분 전부를 반영한 내년도 기준 중위소득 인상률을 결정하라. 생계급여와 의료급여에서 부양의무자 기준 완전 폐지 계획을 수립하라. 올해도 중앙생활보장위원회에 대응하는 투쟁은 계속될 것이다. 자신의 자리에서 할 수 있는 것들을 함께해 주시길 부탁드린다.

<사진 2-3> 2020년 8월, 광화문농성장에서 부양의무자기준 완전 폐지를 요구하는 기자간담회를 진행했다.

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