개인을 위한 국가인가? 국가를 위한 개인인가? 

조정훈 시대전환 국회의원

코로나19 방역과 국가

코로나19 방역에 관해 세계 각국이 다른 대응을 했다. 코로나 확진자가 몇 명만 발생해도 도시 전체를 한 달 동안 봉쇄하고 군대가 배급을 실시하는 중국 같은 나라도 있고, 코로나 초반기에 감염자를 통한 자연 집단 방역을 목표로 하며 코로나 전파에도 불구하고 어떤 규제도 하지 않았던 스웨덴도 있었다. 

국가 기구가 얼마나 효율적으로 작동하는지에 관한 재평가도 내려졌다. 국가가 목표한 것을 잘 실행하는 체계를 갖추었다는 것을 전 세계에 보여 준 대만과 달리, 행정 방역 체계 허점을 여실히 드러낸 인도는 2021년 5월 현재 가장 많은 확진자를 내게 하고 있다. 이웃 일본의 경우, 그동안 알려졌던 만큼 국가 기구가 효율적이지 않다는 것을 드러내기도 했다. 일본은 역학 조사를 IT 시스템을 이용하지 않고 전화와 팩스로 하고 있다고 한다. 

국민들의 민도(民度) 또한 드러났다. 미국의 상당수 대중이 과학적 이유로 마스크 쓰라고 하는 방역 당국의 지침을 거부했다. 서유럽에서도 아감벤 같은 유명한 철학자까지 가세한 마스크 착용 거부 및 집단 방역 거리두기 조치 반대 시위가 있었다. 

K-방역 대한민국은 전체주의적 방식도 아니면서, IT 기술과 메르스 이후 준비된 국가 방역체계의 효율성을 갖추고 국민들 또한 정부의 조치에 잘 협조해서 인구 대비 확진자 비율에서 세계 최하위권을 기록했다. 그래서 전세계 유명 인사들 그리고 서구권 언론에서 한동안 K-방역에 대한 찬사가 이어졌다. 우리는 전염병 재난 시기에 상대적으로 훌륭한 국가와 국가 시스템을 가지고 있다. 

그러나 찬사받는 K-방역의 그늘에서 고통받는 사람들이 존재했다. 분명 국가 공동체 전체를 위해서 강도 높은 거리두기와 집합금지, 영업제한을 실시했는데, 그 국가 시책으로 특정 개인, 특정 직업군이 피해를 보았다. 이런 경우 어떤 관점을 가져야 할 것인가? 공동체 전체를 위한 것이고 그들도 공동체의 일원이기에 운명처럼 받아들여야 할 것인가? 

코로나의 직격탄 자영업1)

2020년 1월 20일 첫 확진자 발생 후 국가와 지방자치단체는 입국자 자가격리, 초·중등 학교 개학연기, 공공 문화시설 폐쇄 등의 조치를 이어갔다. 5월 9일 서울시의 유흥시설에 대한 영업금지 명령을 시작으로 지자체 수준에서 집합금지 행정조치가 이어지다가, 6월 28일 단계별 사회적 거리두기 지침이 발표된 후에는 단계에 따른 업종별 집합금지 명령이 내려졌다. 2단계에는 유흥시설 5종이 영업을 못하고 노래연습장은 21시 이후 영업이 중단되었다. 2.5단계에는 노래연습장과 헬스장 같은 실내 체육시설도 집합제한이 아닌 집합금지의 대상이 되는 식이다. 8월 23일부터 전국적으로 사회적 거리두기 2단계 조치가 취해졌고, 8월 30일에는 2.5단계가 시행되었다. 그로 인해 프랜차이즈 카페는 하루 종일, 일반음식점은 21시부터 05시까지 매장 내 취식 금지 조치가 취해졌다. 

대면 접촉으로 영업을 하는 경우가 많은 자영업의 특성상 집합 ‘자제’를 권고하는 정부의 지침 발표에도 타격을 받지만, 거리두기 단계에 따른 영업금지 조치는 치명타를 가했다. 그 결과 코로나19 사태로 자영업자들 평균 매출이 53.6% 감소했고, 44.6%가 폐업을 고려중이라고 한다. 지난 1년 동안 평균 부채 증가액은 5,132만 원이고, 매출 감소와 부채 증가는 자영업자들의 평균 고용 인원은 4명에서 2.1명으로 줄었다. (경향신문, 2021.3.29.) 즉 매출이 절반 넘게 감소했으며, 또한 절반 가까운 분들이 폐업을 고려하고 있다고 한다. 고용 인원 또한 절반으로 줄었다.

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한국은행이 국회에 제출한 자료에 따르면 2020년 자영업자들의 대출 잔액은 118.6조원 늘어났다. 2019년 대비 은행권에서 465조원에서 534조원로 늘어서 14.8%, 비은행권에서 220조원에서 269조로 22.3% 늘어서 모두 2019년 대비 17.3% 급증했다. 코로나 경제 위기의 직격탄을 맞은 자영업자들은 금리가 높은 비은행권 대출까지 받아 작년 한 해를 근근이 버텼다. 위의 통계에는 빠져 있는 사채까지 끌어다 쓰는 자영업자들이 부지기수라는 점도 감안해야 한다. 

수백만 명의 자영업자들이 2020년에만 118조원 넘게 추가로 빚내면서 벼랑 끝 사투를 벌이고 있을 때, 대한민국 정부는 이들에게 세 차례에 걸쳐 14조원의 소상공인 재난지원금을 지급했다. 2020년 대출증가액 118,6조원의 11.8%에 불과하다. 

이 통계에는 자영업자들이 2021년에 진 빚의 액수는 기재되어 있지 않다. 집단 면역이 가능해지는 시점이 언제인지는 몰라도 그 시기까지 고통을 견뎌야 한다고 보면, 연말에 집단 면역이 가능해지더라도 대한민국의 자영업자들은 200조원이 넘는 빚을 추가로 질 수밖에 없는 상황이다. 

정치권의 손실보상 촉구

국회와 정치권에서도 소상공인 자영업자들의 절박한 상황에 따라 각종 지원책이 논의되었다. 그러다가 작년 말부터 영세 자영업자 같은 취약 계층에 대한 지원책을 넘어서 정부의 집합금지 집합제한 행정조치를 일종의 ‘공용 침해’로 규정하고 그에 대한 손실에 대해 보상해야 한다는 목소리가 나오기 시작했다. 

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필자는 2020년 11월 24일 페이스북에 “카페 영업 제한, 자영업자의 재산권은 누가 보상합니까?”라는 제목으로 국민의 재산권 침해에 대한 정당한 보상을 지급해야 하며 그것은 시혜가 아니라 헌법상 권리라는 글을 써서 국회와 정치권에서는 최초로 손실보상을 주장했다. 이어 2020년 12월 22일, “정당한 보상없는 정부의 영업권 제한은 헌법 제23조 위반입니다”라는 글을 통해 정부의 행정 명령으로 인한 자영업자들의 피해 보상이 헌법에 근거하고 있음을 밝혔고, 2021년 1월 5일 “토지강제수용을 보상해야 한다면 영업제한도 보상해야 합니다”라는 제목으로 소상공인들에게 재난지원금이 아니라 영업제한 보상금을 지급해야 한다고 주장했다. 

이에 행정자치부 장관을 역임한 여당 중진 김두관 의원이 1월 8일 “영업제한으로 고통받은 업종은 국가가 보상해야 합니다.”라는 제목으로 필자를 직접 거명하며 손실보상론에 힘을 보탰다. 김종인 당시 제1야당 비상대책위원장2)도 1월 20일 “자영업자 손실 보상해줘야” 한다고 말해서 손실보상론이 더욱 탄력을 받았다(매일경제, 2021. 1.20). 이어 김종철 정의당 대표도 신년기자회견을 통해 “공적 목적으로 집합제한, 집합 금지를 당한 자영업자에게는 법적인 보상 근거가 없다”면서 그것은 “손실보상을 규정한 헌법에 배치된다”고 했다(뉴스1, 2021.1.20).

여야를 가리지 않은 이런 정치권의 주문에 정부도 화답하여 정세균 국무총리 또한 1월 21일 중앙재난안전본부 회의에서 “정부의 방역 기준을 따르느라 영업을 제대로 못한 분들에게 적절한 지원이 필요”하다면서 “기획재정부 등 관계부처는 국회와 함께 지혜를 모아 법적 제도개선에 나서 달라”고 당부했다(헤럴드경제, 2021.1.21.). 그러나 1월 말에 바로 도입되고 실행될 것 같던 코로나 손실보상법이 정부의 부정적 입장으로 지지부진하자. 최승재 국민의힘 의원은 2021년 4월 12일 “손실보상 소급적용 관철을 위한” 국회 본청 천막 농성 시작했다. 5월 17일 현재 34일째 지속되고 있다. 그리고 4월 25일에는 민주당 민병덕, 국민의힘 최승재, 정의당 심상정 의원 등 여야 3인이 ‘손실보상 소급적용을 위한 3당 의원 공동요구안’을 발표하기도 했다. 

국회의 ‘손실보상’ 입법과 정부의 반응

현재 해당 상임위인 산업통산자원중소벤처기업위원회(이하 산자중기위)에 상정되어 있는 코로나 피해 소상공인 지원에 관한 법안은 총 29건이다. 18개의 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」의 개정안을 포함하여 개정안은 26개, 제정법안이 3개다.

정치권에서 손실보상 논의가 본격적으로 진행되기 이전에도 소상공인시장진흥기금에서 소상공인에게 재난지원금을 지급하도록 하는 법안이나(권명호), 임대료 지원 법안(홍문표) 등이 발의되었으나 모두 ‘지원’ 목적의 법이었다. 손실보상에 관한 첫 입법은 2021년 1월 11일 이동주 의원이 발의한 「코로나19 감염병 피해 소상공인 등 구제에 관한 특별법안」이다. 가축전염병조차 방역을 위한 손실을 보상하는데 코로나19 등 사람에게 전파되는 감염병 방역을 위한 영업제한의 손실을 보상하지 않는 것은 법적 형평성에 어긋난다는 취지다. 그 후로 지금까지 총 10개의 손실보상 관련 법안이 발의되어 있다. 

법안 명칭에 “코로나”와 “손실보상”을 명기한 제정법은 민병덕 의원과 심상정 의원이 발의했다. 두 가지 법안 모두 「재난 및 안전관리 기본법」, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 손실보상 규정이 있으나, 응급조치에 따른 손실, 의료기관 및 입원 격리된 사람, 오염인정 지역의 소독 등에 한정되어 있다면서 방역 당국의 집합금지, 집합제한 등의 행정명령에 의해 발생한 손실보상, 그리고 사회적 거리두기 등으로 국민이 입은 피해 지원은 제도화되어 있지 못하고 있다고 지적한다. 

그 실행 방안으로 첫째 집합금지 및 집합제한 대상 소상공인 등은 행정명령으로 인하여 발생한 손실을 보상받을 권리를 지닌다는 것을 명시하고, 둘째 두 법안 모두 부칙에 소급 적용을 명시하고 있으며, 셋째 국채 발행 등 재원조달 방안을 법에 포함하고 있고, 넷째 피고용인 급여, 차임, 공과금, 통신비, 금융이자 등 고정비용 보상도 포함하며, 다섯째 민병덕 안은 손실매출액의 70% 범위 내, 심상정 안은 전년도 영업이익의 70%에 이르지 못한 경우 등 보상 받을 기준과 범위도 법에 명시하고 있다. 

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여야 의원들이 이견없이 손실보상과 그에 따른 보상의 소급입법을 주장하고 법안 발의도 하고 있지만, 홍남기 경제부총리와 권칠승 중기벤처부 장관을 필두로 한 정부는 첫째, 기존 지급한 코로나 지원금과 중복되며, 둘째, 손실보상을 받은 사람과 받지 않은 사람의 형평성의 문제, 셋째. 재정 여력의 이유를 들어서 코로나 손실보상의 소급 입법을 반대하고 있다. 

4.7 보궐 선거 및 원내교섭단체 정당들의 원내대표 선거 같은 정치 일정으로 해당 상임위 법안 소위에서 논의조차 못 하고 있다가 5월 12일 법안 소위가 개최되었다. 소위 위원들이 이구동성으로 손실 보상과 소급 입법을 주장했으나, 국회의 법안 중에 예산이 크게 소요되는 것은 정부의 동의를 받아야 하기에 중소벤처기업부의 반대로 법안들은 통과하지 못했다. 5월 17일에 산자중기위 전체 회의에서 손실보상법 관련 입법청문회 실시계획서가 채택되어서, 5월 25일 관련 청문회를 앞두고 있다. 

손실보상 필요성과 각론

코로나19 행정조치로 인한 손실보상과 소급적용이 왜 필요한가를 다시 한 번 확인한다.   

1. 손실보상은 헌법 사안 

헌법 제23조 3항에 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 헌법에 보장된 개인의 재산권을 공공의 목적을 위해 침해 또는 제한할 때는 보상해야 한다는 뜻이다. 

그런데 이런 헌법 규정에도 불구하고 개별법 규정 미비로 인해 중소상공인과 자영업자들이 정당한 피해 보상을 받지 못하고 있다. 코로나19 같은 상황을 예측하지 못한 입법 부작위다. 이런 입법 부작위는 국회에 입법 의무를 부여한다. 국회는 조속히 입법 의무를 이행하고 정부는 협조해야 한다. 

2. 특별희생에는 보상, 일반 희생에는 지원

재난지원금과 손실보상을 구별해야 한다. ‘손실보상금’은 정부의 영업제한과 집합제한 명령으로 직접적으로 재산권 행사에 제한을 받은 분들에게 국가가 지급해야 하는 '헌법상의 채무'다. 즉 정치적 논쟁의 대상이 아니다. 피해를 입은 해당 당사자에게 ‘선별적으로’ 지급해야 하는 특별 희생에 대한 당연한 보상이다. 

‘재난지원금’은 코로나19에 따른 국민의 생계 안정과 소비촉진을 등을 위해 지원하는 금액이다. 그것이 전 국민을 대상으로 한 보편 지급이든, 취약 계층을 대상으로 한 선별 지급이든 재난지원금 지급에는 피해를 입었을 것을 요건으로 하지 않는다. 즉 코로나로 인해 마스크를 쓰고 생활의 불편함을 감수하며, 침체된 경제를 견디어 가는 국민들의 일반적인 희생에 대한 대가라고 할 수 있다. 

재난지원은 국가 재정을 고려할 수 있어도 손실보상은 국가 재정과 상관없이 지급해야 한다. 

3. 소급 입법은 손실보상의 당연한 논리적 귀결 

손실보상이 헌법적 근거를 갖는다는 것은 손실을 정부의 최초 행정명령까지 소급해서 적용해야 한다는 뜻이다. 거리두기 행정명령이 시행된 후 1년 뒤에 손실보상법이 통과되었다고 하더라도 손실은 그 전에 이미 발생했기 때문이다. 이것 또한 정부의 재정 여력과 상관이 없는 당연한 의무다.

독일과 프랑스와 영국은 코로나로 인한 소상공인들의 매출 손실 등에 대해 우리처럼 한 번씩 단절적으로 지원하는 것이 아니라 매달 손실의 일정 비율을 지원하고 있다. 지급을 시작한 시기도 코로나 초반기인 2020년 3~5월부터이다. 그 정책의 명칭이야 어떻든 실질적으로는 코로나 손실보상 소급입법을 시행하고 있는 셈이다. 

4. 지원액과 중복 지원 여부는 조정 가능

소상공인들도 전액 보상을 요구하는 것은 아니다. 소상공인들은 골든 타임을 놓치지 말라며 손실 전액이 아닌 일부라도 소급해서 지원받기를 원하고 있다. 손실보상 자체는 원칙의 문제이지만 그 액수는 조정 가능하다. 그리고 정부가 주로 얘기하는 기존 재난지원금이나 금융지원과의 중복 지원 같은 경우에도 손실보상 소급의 원칙이 마련된다면 기지원된 부문을 차감할 수 있다. 이건 원칙이 아니라 기술적인 영역이다. 

5. 가계부채 폭증 대신 국가부채 증가 

손실보상 소급적용에 따른 재원은 국회 예산정책처 추산으로 33조원이다(이투데이, 2021.4.26). 정부가 10년 만기 국채를 발행하면 그 33조에 1.96%의 이자가 붙는다. 그런데 소상공인들이 개별적으로 그 돈을 마련하려면 은행에서는 3%, 제2금융권에서 15%가 넘는  이자를 부담해야 한다. 

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우리나라 GDP 대비 국가 부채 비율은 지난해 말 기준 44%다. 전 세계적으로 가장 건전한 수준이다. 반면 가계부채는 지난 해 98.6%로 GDP의 100%에 육박하고 있다. 그리고 2008년부터 작년까지 27.6% 증가했고 이 속도는 세계 평균의 7.5배다. 가파른 속도로 상승하고 있다. 

가계부채는 예전부터 가뜩이나 심각했는데, 부동산 담보대출과 코로나19로 인한 소상공인 자영업자의 신용대출의 급격한 증가가 기름을 부었다. 국가가 빚을 지지 않으면 개인과 가계가 빚을 지게 된다. 세계적인 추세를 고려해서 보면 국가와 소상공인 중에서 어느 쪽이 빚을 져야 하겠는가? 

국가를 위한 개인이 아닌 개인을 위한 국가 

K-방역의 빛에서 출발해서 그 빛의 그늘인 소상공인·자영업자들의 현실 그리고 그 현실에 대응한 국회의 손실보상 입법 노력을 살펴봤다. 코로나19 같은 위기 상황에서 국가라는 리바이어던이 공익(公益)의 이유로 가진 힘을 휘두를 때 개개인의 국민은 그것을 어떤 관점으로 바라보아야 할 것인가? 이것은 경제적인 질문이면서 또한 철학적인 질문이다. 

예전 독재 정권 시절에는 국가가 공공사업을 위해 개인 소유의 토지나 건물을 수용하더라도 보상을 하지 않거나 터무니없이 적게 했었다. 1960년대 박정희 정부가 구로공단을 조성하며 땅 주인들에게 토지를 강제로 빼앗은 ‘구로농지 사건’에 대해 2008년 진실·화해를 위한 과거사정리위원회는 “국가의 공권력 남용으로 벌어진 일”이라는 결정을 내렸고, 대법원은 농민 및 유족 측이 낸 6건의 손해배상 청구 소송에서 국가가 이자까지 포함해서 2,960억원을 배상하라고 판결했다. 

군사정부 시절에는 공공이익을 위한 개인의 희생을 당연시하기도 했다. 하지만 경제가 성장하고 사회가 발전하고 민주화가 진척되면서 ‘정당한 보상’은 필수가 되었다. 코로나 행정명령으로 인한 재산권 제한도 당연히 보상해야 한다. 공공의 공익을 위해 제한을 했으면 그건 전체 공동체의 책임이다. 그럴 때 지급되는 보상은 국가의 시혜가 아니라 채무다. 공리주의적 관점이 아닌 칸트와 롤즈 등의 의무론적 관점에서 바라보아야 할 사안이다.

코로나19의 경우 대한민국으로서는 전대미문의 첫 번째 사례이기는 하다. 그러나 전염병은 코로나가 끝이 아닐 것이고 앞으로도 집합제한과 영업제한은 반복될 가능성이 높다. 손실보상 입법은 그런 사태를 대비하기 위한 선례로도 꼭 필요한 입법이다. 유사한 사안으로 국민의 재산권 제한이 반복되는 경우, 특정 요건을 충족하면 피해를 입은 국민에게 재난지원금이 자동 지급될 수 있도록 재난 지원을 시스템화해야 한다. 아직 지속되고 있고 반복이 예상되는 재난 상황에 따르는 손실보상은 정치가 작동하는 영역이 아니라 아닌 예측 가능한 ‘제도’의 영역이어야 한다.

마지막으로 우리가 잊지 않아야 할 것이 있다. 올해 3월 한 달 자영업자가 작년 대비 8만 1천 명 감소했고, 하루 2,700명이 직업을 떠나고 있으며, 남은 사람들의 절반도 폐업을 고려하고 있다는 것이다. 절박한 시간이 흐르고 있다.

“우리는 정부가 시키는 대로 방역 협조했습니다. 이제는 정부가 시키는 대로 그냥 죽어야 합니까?” 

“700만 소상공인 자영업자의 눈물”이라고 적혀 있는 국회 앞 텐트에 붙어 있는 글귀다. 이럴 때 생각나는 장면이 있고, 다시 되뇌어보는 단어가 있다. 우리가 7년 전 봄 서남해 바다에서 붙잡지 못했고, 지금도 그 때처럼 다시 회자되는 4글자 단어다. 골.든.타.임.

<사진 3-1> 조정훈 시대전환 국회의원

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1) 소상공인과 자영업이 법적으로는 구별되는 용어이나, 이 글에는 소상공인, 자영업, 소상공인·자영업을 구별하지 않고 섞어서 쓴다.

2) 이하 특별한 언급이 없으면 당시 직책

장애인 일자리 사업 현황과 과제

이인재 한신대학교 재활상담학과 교수

우리나라는 2004년 노동부·재정경제부 등의 관계부처가 참여하여 일자리 창출을 위한 중장기 비전 및 대책을 발표하면서 정부 주도의 부처별 노동시장 프로그램(재정을 통한 일자리 지원 사업)을 종합 관리하기 시작하였다. 재정지원 일자리 사업은 정부가 고용 없는 성장의 시대를 맞아 더 뚜렷해져 가는 소득 및 노동시장의 양극화, 저출산·고령화에 따른 생산인력 부족 및 고용문제 악화 등으로 인해 양산된 취업 취약계층에게 직·간접적인 일자리를 제공하거나 직업능력을 향상시키는 훈련, 고용서비스, 고용장려금, 창업지원 등을 지원하는 중요한 정책기능을 수행하고 있다. 장애인 일자리 사업 역시 정부 주도 재정지원 일자리 사업의 일환으로 장애인의 낮은 경제활동 참가율과 높은 실업률을 해소하고, 저임금 및 자영업 중심의 열악한 취업구조를 해결하기 위해 정부․지방자치단체 등이 사업주체가 되는 Able 2010 프로젝트에 의거한 정책으로 2007년 시범사업 시행 후 지금까지 추진되고 있다.

장애인 일자리 사업 현황

장애인 일자리 사업은 장애인에게 일자리를 제공하고 그 일자리를 통해 사회참여를 확대시키고 소득보장을 지원하며 장애유형별 맞춤형 신규 일자리를 발굴, 보급하여 장애인 일자리를 확대하고, 근로연계를 통한 장애인복지 실현 및 자립생활을 활성화하는 데 그 목적이 있다. 장애인 일자리 사업은 그동안 일자리 유형을 다양화 및 세분화하였고, 참여자의 일자리 확대를 통한 국가지원예산을 증액시키는 등 지속적으로 발전해 오고 있다. 세부적으로 살펴보면, 2007년 장애인 일자리 시범사업은 2개 유형(장애인 복지 일자리 사업, 장애인 행정도우미 사업)의 일자리와 1개 유형의 사업장(시각장애인 안마센터)을 지원하는 사업이었으나 2010년 사업장(시각장애인안마센터) 지원을 폐지하고 대신 시각장애인 안마사를 파견하여 일자리 유형을 3개로 확대하는 정책 변경을 하였다. 이후 2014년 장애인 일자리 사업 유형은 명칭의 변경과 세부사업 확대 등의 재정립을 통해 기존 3개의 일자리 유형에 변화를 주었고 그 결과 ‘장애인 행정도우미 사업’ 이 ‘일반형 일자리’사업으로 명칭을 변경하고, ‘특화형 일자리’ 사업을 추가하여 세부 일자리 사업유형으로 발달장애인 요양보호사 보조 일자리 사업을 신설하고 기존의 시각장애인 안마사파견 사업을 편입시켰다. 그리고 2017년에는 시간제 일반형 일자리와 청년형(2017년 7월) 복지 일자리를 추가 신설·운영한바 있다. 2021년 현재 장애인 일자리 사업 유형별 지원 개요는 다음 <표3-1>과 같다.

- 장애인 일자리 사업 유형 및 참여제한 규정

장애인 일자리 사업은 장애인에게 적합한 직종을 개발하고 보급하기 위해 다양한 일자리 사업을 시도해 왔다. 사업 유형은 일반형 일자리(전일제/시간제), 복지 일자리(참여형/특수교육-복지연계형), 특화형 일자리(시각장애인 안마사파견사업/발달장애인 요양보호사 보조 일자리)로 구분된다.  

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① 일반형 일자리(전일제, 시간제)

일반형 일자리는 만 18세 이상의 등록 장애인이 사업대상이며, 일반노동시장으로의 전이를 위해 직업능력을 습득시키고 소득을 보장하는 사업이다. 장애인 일자리 사업에서 예산 규모가 가장 큰 사업이고 근무 시간에 따라 전일제와 시간제 일반형 일자리로 구분된다. 전일제 일반형 일자리의 경우 2007년 장애인 일자리 사업이 시작된 이래 지금까지 계속되어 왔으며 시간제는 2017년 처음 도입되었다. 일반형 일자리의 직무유형은 행정도우미, 전담지원 행정도우미, 복지서비스 지원요원, 직업재활시설 지원요원(시간제에 한함)이 있고, 특히 전담지원 행정도우미의 경우 기본적인 사무자동화 업무수행(문서 작성, 데이터 관리 등)이 가능한 자를 선발한다. 

② 복지 일자리

복지 일자리는 취업이 어려운 장애인에게 장애유형별 다양한 일자리를 개발·보급하여 직업생활 및 사회참여 확대를 위한 직업경험을 지원하는 일자리로 참여 대상에 따라 참여형과 특수교육-복지연계형으로 구분된다. 참여형은 만 18세 이상의 장애인복지법상 등록 장애인을, 특수교육-복지연계형은 전공과에 재학 중인 학생을 대상으로 한다. 복지 일자리의 직무는 대부분 업무보조나 단순, 반복적인 특성을 가진다. 세부 직무는 사무보조, 도서관 사서 보조, 우편물 분류, 영유아 돌봄, 문서파기, 홀몸 어르신 안부확인, 사회서비스사업 모니터링, 실버케어, 디앤디케어(D&D Care), 호텔객실 관리, 장애인전용, 주차구역 계도 및 홍보, 기부물품 관리, 세탁, 급식지원, 은행서비스, 안내, 어린이동화 구연, 환경정리, 버스청결 관리, 캠핑장 관리, 재래시장 관리, 농업․임업․어업, 교통약자 승하차 지원, 건강검진센터 지원, 대형서점 도서정리, 스포츠이용시설 안내, 반려동물 돌봄, 장난감 세척, 대형마트 매장정리 및 상품관리, 공공자전거 세척, 인식개선교육(보조) 강사, 이동보조기기, 분해 세척 및 소독, 템플스테이 업무 보조, 다회용품 세척 및 관리 등이다.

③ 특화형 일자리

특화형 일자리는 장애유형에 따라 구분되며 시각장애인 안마사 파견사업과 발달장애인 요양보호사 보조 일자리가 있다. 시각장애인 안마사 파견사업은 안마사 자격을 갖춘 미취업 시각장애인이 노인복지관, 경로당 등을 이용하는 어르신에게 안마서비스를 제공하는 일자리이며, 발달장애인 요양보호사 보조 일자리는 요양보호사의 전반적인 업무를 보조하는 일자리이다. 발달장애인 요양보호사 보조 일자리의 세부 직무는 식사 도와드리기, 이동(보행) 도와드리기, 말벗하기, 거주환경 청소하기, 심부름하기, 어르신 문제 상황 모니터링, 부식(간식 등)복용 도와드리기, 주변 정리하기, 프로그램 및 치료 진행 지원 등이다. 

장애인 일자리 사업은 직접일자리 사업 중앙부처·자치단체 합동지침(고용노동부)에 의해 최대 2년까지 연속 참여가 가능하다. 2년 연속 참여자의 경우 1년 참여 제한을 둔다. 하지만 장애정도가 심한 장애인, 국민기초생활보장법에 따른 기초생활수급자, 만 65세 이상인 자는 2년 이상의 연속 참여가 가능하도록 지원하고 있다. 그 외에도 장애인 일자리 사업은 참여자 선발 기준을 세워 차등 점수를 주고 높은 점수를 받는 대상이 동 사업에 참여할 수 있도록 참여 자격을 제한한다. 

- 장애인 일자리 사업 추진체계

장애인 일자리 사업의 추진체계는 보건복지부, 한국장애인개발원, 지방자치단체, 사업수행기관으로 구분된다. 보건복지부는 장애인 일자리 사업 종합계획을 수립하고 그에 따른 예산을 지원하며, 관련 법령 및 제도에 관여하는 등 사업을 총괄하고 있다. 한국장애인개발원은 장애인 일자리 전문관리직무를 전담하고 있으며. 현장 수행기관을 관리/지원하고 장애유형별 적합 일자리 및 배치기관을 개발하고 있다. 광역자치단계는 관할지역의 사업 추진 계획 수립 및 예산 지원을 수행기관별로 관리하고 점검, 평가한다. 또한 지역 특화 장애인 일자리 및 배치기관을 개발하고 있다. 사업수행기관은 장애인 일자리 사업을 직접 집행하는 기관으로 기초자치단체(시·군·구)가 전담하고 있지만 지역 내 장애인 유관시설 및 민간기관과 연계하여 사업을 위탁·관리하기도 한다. 사업수행기관은 참여자의 모집에서부터 선발, 교육, 직무 배치, 지역자원 연계, 배치기관 개발, 참여자의 일자리 전이 지원, 행정관리 등 사업 전반을 운영한다. 유사한 재정지원 일자리 사업인 자활사업, 노인 일자리 사업과 달리 장애인 일자리 사업은 전담인력을 두고 있지 않다. 

장애인 일자리 사업 정책 과제

- 장애인 일자리 사업 지원인프라 강화  

장애인 일자리 지원인프라 강화는 장애인 일자리 사업의 질적 도약을 위해서는 시급하게 해결되어야 한다. 정책과제의 핵심은 장애인 일자리 사업을 지원할 중앙단위 지원조직을 체계화하고, 기초단위에서는 장애인 일자리 사업 전문인력을 제도화하는 것이다. 2007년 Able 2010 프로젝트 시범사업을 시작으로 지금까지 추진되고 있는 장애인 일자리 사업은 그동안 일자리 유형을 확대 및 세분화를 하였고, 2021년 현재 24,896명이 사업에 참여하고 있으며, 누적 참여 인원은 총 175,735명(2020.3월 기준)에 이른다. 장애인 일자리 사업의 양적 확대뿐만 아니라 성과 제고 등 질적 도약을 위해서는 장애인 일자리 사업 수행체계 보완은 필수적인 전제가 된다. 민간영역의 장애인 일자리를 확대하기 위해서는 중앙차원의 장애인개발원, 광역차원의 장애인개발원 지역조직, 기초단위의 지원체계까지 기본 인프라가 보강되어야 한다. 동시에 장애인 일자리지원 전담인력 제도 신설이 필요하다. 장애인 일자리 참여자를 대상으로 직무지도 등을 담당하는 전담인력은 장애인 일자리 사업과 유사한 노인 일자리 사업의 전담인력이 담당하는 유사한 역할을 수행하는 것으로 볼 수 있다.

장애인 일자리 사업 지원인프라 강화는 선행연구들과 장애인 일자리 사업 종합평가에서도 언제나 우선적으로 제안되는 내용이다. 사회적 취약계층 일자리정책을 최우선 정책과제로 다루고 있는 선진국에서도 고용서비스 등 사회서비스의 성과제고 방안으로 중간 지원조직의 역할에 주목하고 있다. 1970년대 이후 영국을 비롯한 선진국의 지방정부는 재정 위기로 인해 사회서비스 공급을 민영화했고 이에 따라 시민사회 영역에서 이를 지원하는 반관반민 조직들이 다양하게 성장했다. 즉 고용서비스 등 사회서비스의 제공이 중앙정부의 전적 책임에서 중앙정부 중심으로 지방정부 및 민간의 다양한 관련 기관들과의 파트너십을 형성하여 수행하는 것으로 변화한 것이다. 

특히 장애인 일자리 정책을 민간 일자리 영역으로 확대하기 위해서는 지원인프라 개선은 필수적 전제가 된다. 민간 장애인 일자리를 개발하기 위해서는 현재 사회복지기관 중심에서 시장혁신지향의 사회적 경제조직을 새로운 사업수행기관으로 포괄하는 정책이 필요하다. 장애인 일자리 지원인프라로 사회적 경제조직을 포함하는 경우, 노동통합 사회적 기업, 사회적 협동조합 활용안이 있다. 예를 들어 장애인 등 취약계층 고용 증진을 제도적 목적으로 하는 보건복지부 및 광역지방자치단체의 (예비)사회적 기업 지정제도와 고용노동부 사회적기업 인증제도를 활용하여 기업들이 선호하는 인건비 지원, 전문인력지원, 세제 혜택 등의 직접 지원정책을 활용하는 방안이 있다. 실제로 장애인 보호작업장 등 장애인 직업재활 분야의 경우 (예비)사회적 기업 제도활용이 활발하게 이루어지고 있다

- 신규 장애인 일자리 개발 및 표준화

장애인 일자리 확산을 위해서는 신규 장애인 일자리 개발 및 표준화가 필요하다. 특히 민간 시장형 사업의 활성화를 위해서는 사업의 표준화가 필수적으로 전제되어야 한다. 사업 표준화를 위해서는 현장에서 장애인에게 적합하고 검증된 사업들을 선정하여 이를 중앙단위에서 표준화하고 실질적인 확산을 지원하며, 현장에서는 이를 관리 운영하는 체계의 구축이 필요하다. 민간 시장형 일자리 사업의 경우, 개별수행기관에서 사업을 인큐베이팅하고 운영하는 경우는 노무관리, 세무관리는 물론이고 인허가 등 법적 문제까지 장애인복지실무자들에게 생소한 전문영역을 담당해야 하는 경우가 많이 발생한다. 비즈니스 관련 노하우가 부족하여 일자리 사업을 유지, 발전시키는 과정에서도 많은 어려움을 겪을 가능성이 높다. 따라서 민간 시장형 사업으로 장애인 일자리 사업을 확장하기 위해서는 일자리 현장에서 장애인에게 적합하고 검증된 사업들을 선정하여 이를 중앙단위에서 표준화하고 실질적인 인큐베이팅 과정을 지원하며, 현장에서는 이를 관리 운영하는 체계의 수립이 필요하다.

보건복지부 정책 중 유사한 재정지원 일자리 사업인 자활사업과 노인 일자리 사업의 경우도 신규 적합 일자리개발과 주요 사업의 표준화를 통해 사업의 발전을 이루고 있다. 자활사업은 사업 초기에 간병 등 돌봄, 재활용, 청소용역 등 표준화 사업을 중심으로 신규 사업수행기관을 확산하였다. 노인 일자리 사업은 사업 초기인 2005년 공공부문 노인 적합형 전략 직종군으로 청사 및 공공건물 관리, 청사 안내 수위, 복지시설 지킴이, 공원 관리, 주정차 단속원, 학교폭력 지킴이, 산림보호 감시원, 식물재배원, 고향 지킴이, 노인체험관 운영, 물품분류원 등 11개 직종군을 선정한 바 있다. 11개 전략 직종은 노인 일자리 사업의 확대에 따라 청사 및 공공건물 관리, 공원 관리, 학교폭력 지킴이 등으로, 대표적인 노인 일자리 사업으로 발전하였다.

- 사회적 가치 활성화를 위한 정책과제

장애인 일자리 사업은 복지정책의 재정특성에서 사회적 가치가 내재되어 있다. 그럼에도 장애인 일자리 사업의 운영과정과 운영주체들이 ‘주체’로서 사회적 가치를 활성화시킬 수 있는 새로운 사업관리체계를 정립해야 한다(이인재 외, 장애인 일자리 사업 종합평가연구, 사회서비스연구원, 2020).

첫째, 사회정책 차원에서 장애인 일자리 사업 운영에 대한 적극적인 접근이 필요하다. 잔여적 복지특성에 국한되지 않고 사회통합과 사회연대의 관점에서 장애인과 노동(일자리)의 기본가치가 명확히 설정되어야 한다. 장애인소득보장을 위한 보충급여 이상의 사회적 의미에서 사회적 가치 실천과제를 모색할 필요가 있다.

둘째, 장애인 일자리 사업 운영의 내부과정과 외부관계에 대한 사회적 가치 실천과제를 구분할 필요가 있다. 정부가 추진하는 사회적 가치 기본계획에서는 인권, 사회통합, 노동, 환경 등을 비롯한 13개의 하위 가치들이 있는데, 주어진 재정 및 정책의 기본 틀 속에서 사업운영의 내부과정에 사회적 가치를 반영할 수 있게 사업관리체계를 우선 정립할 필요가 있다. 이와 관련하여, 사업 참여자 구성의 다양성, 작업장의 안전성과 작업과정의 환경가치 반영, 그리고 사업 참여자와 사업수행기관 간의 소통활성화 등이 중요하다.

셋째, 사회적 가치 기본계획에서 제시한 핵심 영역 중심으로 중장기적 전략계획을 추진해야 한다. 13개의 모든 사회적 가치 영역을 동시에 추진하기보다는, 사업 운영 과정에서 상대적으로 용이하게 관리할 수 있는 사업 운영 지표들을 중심으로 단기적 실천과제를 설정하고, 이후 사회적 지지 확보를 위한 중장기적인 과제를 정립하는 것이 현실적이다. 전자와 관련해서 기본조건을 활성화하는 사업 운영 지표로서 참여자 수와 만족도, 참여자의 성별·지역별·장애유형별 다양성 지표, 안전사고지표, 참여자 노동조건 지표, 참여자의 소통과 참여지표 등에 대한 일관성 있는 측정 및 관리가 중요하다. 중장기적으로 사업 참여자들의 사회적 관계 혹은 사회적 연대와 관련된 사업운영 지표를 개발·관리할 필요가 있다. 예를 들어, 참여자들의 사회통합지표, 작업과정에서 환경친화적 혹은 환경적 지속가능성 지표, 사회적 경제와 연계 지표, 지역사회와 관계 활성화 지표 등이 포함된다. 

코로나19의 위험과 사회적 피해의 균형찾기

장영욱 대외경제정책연구원 부연구위원

한국 코로나19 대응의 명과 암

국제 기준으로 볼 때 한국은 코로나19 바이러스 통제에 비교적 성공적이었다. 5월 15일 기준, 한국의 인구 백만 명당 확진자 수는 2,541명으로 세계 평균 20,764명보다 한참 낮은 수준이다. 사망자 수 역시 세계 평균의 10분의 1 수준으로 매우 적은 편이며, 평년 대비 사망자 수 증가도 거의 없는 것으로 나타난다. 상황의 통제는 역설적으로 백신 확보에 소극적인 결과를 낳았지만, 접종 개시가 늦었을 뿐 실제 확보(계약) 물량은 세계 10위권 수준이다. 접종 인프라나 인력, 국민 인식 등을 고려하면 본격적인 공급이 시작되는 6월 이후 백신 접종의 속도도 빨라질 것으로 예상된다. 

봉쇄 없는 바이러스 통제는 경제적인 피해를 최소화하는 긍정적인 결과도 가져왔다. 한국의 작년 경제성장률은 -1.0%로 OECD 국가 중 가장 높은 수준이었으며, 제조업 부문과 수출 호조로 2021년 1/4분기에 이미 팬데믹 이전 수준의 경제규모를 회복한 것으로 나타난다(한국은행 2021.4). IMF의 최근 경제전망에 따르면 올해 한국의 예상 경제성장률은 3.6%로 지난해 성장률을 함께 고려하면 선진국 중 가장 빠른 회복세를 보일 것으로 예상된다(그림 1-1 참고). 이에 반해 영국, 스페인, 프랑스 등 유럽 주요국은 2차 세계대전 이후 최악의 역성장을 보였으며, 올해 플러스 성장으로 반등함에도 불구하고 팬데믹 이전 수준으로의 회복은 요원해 보인다.

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한국이 여러 지표에서 선방했지만, 팬데믹의 고통에서 완전히 비껴간 것은 아니다. 생산과 수출 부문에서 선방하여 총 GDP의 급격한 후퇴를 면했을 뿐 사회적 거리두기 조치로 인해 민간소비는 다른 나라와 비슷하게 감소했다. 지난해 한국의 민간소비는 5% 하락하여 OECD 평균(-6%)과 큰 차이가 없었다. 감염병 유행으로 인한 소비 위축은 취약계층에게 더 큰 피해를 안겼다. 한국은행의 최근 조사에 따르면, 실업, 비경제활동인구 확대에 따른 고용 충격과 소득 충격이 저소득가구에 집중되었다(한국은행 2021, p.4). 2020년 2~4분기 대비 소득감소율은 1분위(하위 20%)에서 -17.1%였던 반면 5분위(상위 20%)에서는 -1.5%에 불과했다. 자연히 고소득층과 저소득층 사이 격차도 벌어졌다(그림 1-2 참고). 

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코로나19 대응과 사회적 피해 사이 균형

물론 각종 사회적 거리두기 조치, 휴교, 입국 제한 등이 ‘통제되지 않은 감염 확산’으로 인한 더 큰 손실을 막았다면 방역당국이 취한 일련의 조치들이 정당화될 수 있다. 하지만 유행 발생 후 1년 이상 지난 지금 돌아보면, 필요 이상으로 과도한 대응을 한 부분도 있음을 알 수 있다. 

확진자의 신상과 동선을 세세하게 밝히는 부분이나, 확진자가 지나갔다는 이유로 가게 문을 닫고 영업 자체를 못하게 하거나, 학교, 도서관, 종교시설, 야외 시설 등 위생수칙을 지키면 안전하게 이용할 수 있는 공간까지 전면 폐쇄한 부분은 과도한 대응이다. 학교에서 확진자가 한 명 나왔다는 이유로 등교 자체를 중지하거나 접촉하지 않은 사람까지 검사하는 등의 낭비도 있었다. 이런 일련의 조치들은 감염 자체의 보건 상의 비용보다 감염으로 인한 심리적, 사회적 비용을 매우 크게 만들었다. 이태원 클럽 방문자나 광화문 집회 참가자는 국민 생명에 위협을 준 ‘범죄자’ 취급을 받았고 실제 형사처벌의 대상이 되기도 했다. 확진자에게 찍히는 낙인은 감염 통제에 도움이 된다는 이유로 방치되었고, 결과적으로 불필요한 조치들을 정당화하는 역효과를 낳았다.

이러한 조치들은 비용에 비해 그 효과가 크지 않았던 것으로 보인다. 지난해 5월과 올해 5월을 비교해 보면 알 수 있다. 작년(평균 50명)에 비해 올해(평균 6~700명) 훨씬 더 많은 수의 확진자가 발생하는데도 현재 혼란은 작년보다 훨씬 덜 하다. 여가시설이나 상업시설을 이용하는 사람 수도 팬데믹 이전과 비슷한 수준이고 확진자 동선이 큰 이슈가 되지도 않는다. 그림 3을 보면 작년 같은 기간에 비해 올해 오히려 사망자 수 및 치명률이 더 줄어들었다. 작년 3월의 1차 유행과 11월 3차 유행 치명률 피크는 각각 2.97%, 2.86%로 평균(1.52%)보다 두 배 가까이 높았던 반면, 올해 3월 이후 1% 밑으로 내려간 치명률은 현재 0.6%에 불과하다. 

확진자가 급증하는 시기, 즉 유행 초기에 치명률이 올라갔다가 이후 점점 낮아지는 것은 확진자의 절대 수보다 확진자 수 대비 의료체계의 대응능력 수준이 더 중요하다는 사실을 보여준다. 8월의 2차 유행 시 광화문 집회 참가자 등 고령층 감염이 많았는데도 치명률이 낮은 것은 당시 이미 일 평균 3~400명 수준을 감당할 의료체계가 준비되어 있었기 때문이다. 확진자가 그 이상으로 급증하여 치명률도 같이 올라간 3차 유행과 대비된다. 

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3차 유행 이후 일 평균 확진자가 500명 전후에서 꾸준히 유지되었음에도 치명률은 오히려 감소했다. 확진자 연령 구성에 큰 차이가 없었음을 고려하면 감염자들에게 충분한 치료가 공급되었기 때문인 것으로 보인다. 이때 사회적 거리두기의 강도나 순응도는 작년 3월 또는 8월에 비해 훨씬 낮았다. 즉, 더 효율적인 대응으로 일상에 대한 개입도 최소화하고 보건 상의 피해도 크지 않게 통제할 수 있었다는 뜻이다. 유행 기간 중 가장 많은 사망자가 발생했던 작년 11~12월 3차 유행 때에도, 의료체계를 미리 준비해 놓을 수 있었다면 초기 사망을 절반 가까이 줄일 수 있었을 것이라는 아쉬움이 남는다.

5월 중순 현재도 여전히 일 500명 이상의 확진자가 발생하고 있다. 일각에서는 사회적 거리두기 강도를 높여서 완전히 감염을 제거할 필요가 있다고 주장한다. 만약 우리 방역당국의 목표가 확진자 수를 획기적으로 줄이는 것이라면 지금이라도 통제 조치의 강도를 올리는 것이 맞다. 5인 이상 사적모임을 전면금지하고, 유흥시설, 식당, 카페 등 감염 전파 위험이 높은 영업장을 모두 닫으며, 영업이 가능한 시설 내에서도 방역수칙을 어기는 영업주/종업원/이용자에 대한 벌칙을 강화해야 한다.  

하지만 문제는 이 조치들이 사회적, 경제적 비용을 발생시키며, 이러한 비용으로 인해 이제는 시민들의 협조 여력이 거의 남아있지 않다는 것이다. 강도 높은 봉쇄를 오랜 기간 유지했던 유럽의 사례에서 봉쇄의 효과에 대한 힌트를 얻을 수 있다. 유럽 여러 국가들이 취한 상업시설 및 작업장 폐쇄, 휴교, 자택 격리, 이동 제한, 모임 금지 등의 방역 대응은 여러 사회경제적 비용을 수반했다. 봉쇄 조치가 취해진 2020년 2/4분기 유럽의 경제성장률은 최대 -20%에 육박했으며, 봉쇄 강도가 클수록 경제 피해도 더 큰 경향이 있었다(그림 1-4 참고). 상업시설 및 폐쇄는 생산량 감소와 소득 감소를 동반하며, 휴교는 인적자본의 손실로 귀결된다. 자택 격리와 모임 금지는 경제적, 심리적, 사회적, 의료적 비용을 발생시킨다. 이러한 비용은 방역 대응의 강도가 크고 기간이 길어질수록 체증한다. 이러한 이유로 봉쇄는 지속가능하지 않았다. 특히 1차 유행을 성공적으로 막은 동유럽 국가들은, 이후 2차 유행 시에는 재봉쇄를 단행하지 못했다. 곳곳에서 저항의 움직임이 관찰되었기 때문에 방역 대응의 강도를 다시 올리는 데는 정치적 부담이 따랐고, 이에 따라 감염확산이 심각한 지역에서도 소극적으로 대응할 수밖에 없었다.

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결국 사회적 거리두기의 강도와 사회경제적 피해 사이의 균형을 모색하는 방법을 찾아야 한다. 위에서 말했듯 의료체계 대응 능력이 갖추어져 있으면 일정 수준까지 확진자가 증가해도 혼란을 최소화할 수 있다. 구체적으로는 중증도에 따른 환자 분류체계 효율화, 중환자 설비 확충, 방역 및 의료 인력 보강 등을 생각해볼 수 있다. 이미 지난 2월 방역당국은 하루 천 명씩 2주일간 확진자가 발생해도 감당할 수 있는 의료체계가 갖춰져 있다고 발표한 바 있고 그 이후로도 계속 중환자 시설 및 인력 등을 확충하고 있다. 이 수준이 넘어가기 전까지 전격적인 거리두기 강화는 불필요해 보인다. 

또한 방역당국은 확진자 수가 증가한다는 이유로 크게 실효성이 없는, 또는 장기적으로 실효성이 떨어질 수밖에 없는 법을 강요해서는 안 된다. 예컨대 5인 이상 사적모임 금지는 식사 등 감염 전파 위험이 큰 행위에 적용할 때만 효과가 있다. 야외에서 열 명이 모여도 마스크를 착용하고 신체접촉을 줄이면 감염확률은 0에 가깝다. 마스크를 벗어야 하는 실내에 갈 때만 모임 단위를 소규모로 줄이면 광범위한 감염 전파를 막을 수 있다. 영업금지 업종을 최소화하고 대신 사용 시 위생 수칙을 철저히 지키도록 관리하는 쪽으로 방역의 방식을 조정할 필요가 있다. 마스크 쓰기, 손 씻기, 실내 환기, 소규모 단위 식사, 유증상 시 외출 자제, 유증상 시 검사받기 등등은 비용에 비해 그 효과가 매우 크다. 이렇게 비용이 낮은 방역수칙을 더 철저히 지킴으로써 거리두기 3단계 같은 고비용 조치를 막을 수 있다. 

불균형 시정을 위한 개입

하지만 현재 방역의 패러다임을 단번에 바꾸는 것은 매우 어려운 일이다. 백신 접종을 통해 감염 및 중증화 위험이 낮아지고도 한동안 시간이 지나야 팬데믹 이전으로 돌아갈 수 있을 것이다. 지난 1년 동안 쌓인 불균형과 당분간 계속될 불균형을 시정하기 위한 정부의 적극적인 개입이 필요하다. 특히 적재적소에 재정을 푸는 것이 매우 중요한 과제다. 유럽의 경우 재확산이 시작되자 신속히 소상공인, 실업자, 임금 감소 노동자 등을 지원하며 소비의 급격한 감소를 저지했다. 그림 5에 보듯 유럽 주요국은 GDP 대비 30~40%가 넘는 대규모 재정 지출 및 금융 지원을 단행해 코로나19로 인한 피해를 상쇄하려 시도했다. 반면 한국의 지출 수준은 재정지출 GDP 대비 5% 미만, 대출 등 금융 지원 GDP 대비 10% 정도로 다른 국가에 비해 적은 편이었다. 정부의 더 적극적인 재정 지출이 요구되는 지점이다. 

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위기 대응을 위한 확장적 재정정책이 필요하다는 의견에는 '재정건전성'을 해칠 수 있다는 반론이 제기된다. 우리나라의 경우 국가채무 수준이 낮은 편이긴 해도 저출산 고령화로 인해 예상되는 가파른 나랏빚 증가세는 분명 걱정거리다. 하지만 재정건전성은 지출만으로 결정되지 않는다. 재정 관련 논의에는 수입도 같이 고려해야 한다. 재정수입의 대부분은 세금에서 나오며, 세금은 기업과 노동자와 소비자들의 경제활동에서 나온다. 

세계경제는 지난해부터 재난의 불평등한 피해로 몸살을 앓고 있다. 변화에 적응한 업종과 고숙련노동자는 오히려 승승장구하는 한편, 앞서 보았듯 소상공인, 비정규직, 저임금 서비스업 종사자, 여성노동자, 구직자 등은 최악의 한 해를 보냈다. 코로나19에 집중하는 동안 보건과 교육의 혜택이 필요한 사람들에게 자원이 적절히 배분되지 않았다. 이런 불평등한 피해는 단순히 개개인의 삶에만 영향을 미치는 게 아니라 전체 경제구조를 허약하게 만들고 경제성장 동력을 훼손한다. 자영업자들이 도산하면 임대인들도 금융 비용을 감당할 수 없게 된다. 실업이 지속되면 구직자들이 근로의욕을 잃게 된다. 아픈 사람이 제대로 치료를 못 받으면 노동생산성이 저하된다. 아이들이 교육을 못 받으면 향후 경제 성장을 위한 인적자본이 사라진다. 이를 묵과하면 그 결과는 경제 전체의 붕괴와 그로 인한 세수 저하다. 

현재로서 이 위기는 재정지출로 교정하는 방법밖에 없다. 재정을 아낀다는 명목하에 지금 지출을 늦추면 나중에 더 큰 피해를 보고 수입 자체가 감소하는 상황에 처할 가능성이 높다. IMF와 OECD가 연말 연초에 낸 보고서는 나랏빚에 대한 관리보다 지출이 우선이라는 점을 강조했다(IMF 2021.2; OECD 2020.12). 특히 잠재 성장률을 올리고 참여형 성장을 보장하기 위해 취약계층에 대한 지원을 더 두텁게 해야 한다고 주장했다. 이를 통해 '지출' 이상으로 곳간을 '채워서' 장단기적으로 재정적자를 줄일 수 있다는 논리이다. 이런 연유로 미국과 유럽에서는 경쟁적으로 대규모 확장재정 정책을 시행하고 있다(대외경제정책연구원, 2021.5).

마지막으로 재정 정책은 곧 방역 대책이기도 하다는 점을 강조하고 싶다. 자영업자, 실업자, 노숙인, 이주민 등에 대한 생계지원 및 손실보상은 거리두기 정책에 대한 순응도를 올린다. 또한 코로나19 대응 의료진 및 방역 관련 공무원 보강과 지원, 의료시설과 중환자 설비 확충, 백신과 치료제 개발·구입 등 보건 분야에서도 재정지출이 적극적으로 이뤄져야 방역의 효율성과 지속가능성을 최대한 올릴 수 있다. 방역 조치에 따르느라 발생한 손실을 보상해야 한다는 점은 계속해서 강조되어야 한다. 앞서 우리나라가 유럽에 비해 취약계층 지원이 낮은 편이었음을 보였다. 지원을 통해 협조 여력을 늘리고 다중이용시설의 밀집도를 낮추면 감염 위험도 줄일 수 있다. 그리고 무엇보다, 정부에 협조하면 반드시 그에 따른 대가가 주어진다는 신호를 보내야 '사회적 신뢰'라는 자산을 유지할 수 있다. 적절한 보상이 없으면 언제 끝날지 모르는 이번 위기와 언제 다시 찾아올지 모르는 다음 위기에 사용할 수 있는 강력한 무기를 잃게 된다.

나가며 

백신 접종으로 인해 팬데믹 종식에 대한 기대가 높다. 하지만 해외 백신 접종 추이를 보면 바이러스가 쉽게 사라지길 기대하기 어려운 상황이다. 백신 수급 문제와 접종 주저 현상으로 인해 접종률을 기대만큼 끌어올릴 수 있을지 미지수이고, 전 세계적인 백신 보급 불균형은 바이러스 변이의 빌미를 준다. 그럼에도 불구하고 접종률 제고를 통해 유행 통제에 최선을 다해야겠지만, 장기전을 대비한 균형 방역은 꼭 필요한 일이다. 또한 그간의 피해를 교정하기 위한 정부의 역할도 요구된다. 

참고문헌

대외경제정책연구원 (2021.5), 「2021년 세계경제전망 (업데이트) 」

시사인(2021.2.17.), “힘든 아이가 더 떠안는 교육 공백의 빚”

장영욱 (2020), 「유럽의 코로나19 재확산 현황과 시사점」, 대외경제정책연구원

장영욱, 윤형준 (2021), 「유럽 주요국의 코로나19 백신 접종 현황 및 2021년 경제회복 전망」, 대외경제정책연구원

한국일보(2021.5.12), “다가온 '스승의날'... 교사 78% "최근 1~2년 새 사기 떨어졌다"”

IMF Fiscal Monitor Update (2021. 1), https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2021/01/20/fiscal-monitor-...

IMF World Economic Outlook (2021. 1), https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2021/01/26/2021-world-eco...

OECD Economic Outlook (2020. 12), https://www.oecd.org/economic-outlook/

OECD (2020), Education at a Glance 2020: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris

Eurostat. https://ec.europa.eu/eurostat/data.

한국은행(2021), 「코로나19가 가구소득 불평등에 미친 영향」, BOK이슈노트, 2021-9호

한국은행(2021.4.27), “2021년 1/4분기 실질 국내총생산(속보)”   https://www.bok.or.kr/portal/bbs/P0000559/view.do?nttId=10064135&menuNo=...

편집인의 글

김보영 영남대학교 교수

K-방역의 성공은 또다른 개발국가의 모습이었는가

K-방역은 한때 국민적인 자부심과 같았다. 코로나19 확산 초기에 확진자 수가 급증하던 작년 2월 중순에서 한 달간은 혼란의 연속이었다. 새로운 감염병에 대한 두려움으로 거리는 텅텅 비었고, 외국에서 전해지는 한국인에 대한 격리조치와 입국금지 조치 소식에 국가적 자존감은 추락했으며 마스크 몇 장을 위해 몇 시간을 기다려야 하는 상황까지 벌어지면서 사람들의 불안과 불만은 극에 달하는 듯했다. 하지만 3월 중순부터 서구 유럽국가들의 급격한 코로나19 확산으로 반전이 일어났다. 영국, 프랑스, 독일 등 평소 선진국의 표상이라고 여겨졌던 국가들에서 전국적인 이동제한령(national luckdown)이 내려지기 시작했다. 우리나라는 코로나19 초기 확산의 중심지였던 대구·경북에 대해 봉쇄를 언급했다는 이유만으로 여당 대변인이 사퇴를 하는 상황이었는데 아예 전국을 봉쇄하는 나라들을 보게 된 것이다. 마스크 구매 5부제로 마스크 수급도 안정을 찾으면서 국민들은 우리나라의 대응을 다시 보게 되었다.

이러한 K-방역의 성공은 이어진 4월 총선에서 여당에게 180석이라는 역사적 대승을 안겨주었다. 그러자 정부정책에서 K-방역은 모든 것에 우선하는 듯 보였다. 하지만 코로나19 확산이 장기화될수록 문제는 더이상 감염병에만 있지 않았다. 감염병으로 초래된 사회경제적인 위기 징후들은 곳곳에서 노골화되기 시작했다. 감염병의 진정과 확산이 반복되면서 사람들의 경제활동과 사회활동은 위축되고, 그로 인한 경제적 어려움과 관계적 고립, 돌봄의 부담은 더욱 취약하고 소외된 계층과 집단에 집중되어 나타나기 시작했다. 하지만 K-방역의 그늘 아래, 이로 인한 희생과 비용에 대한 부담은 그대로 개개인에게 방치되고 있다.

이제 백신이 보급된다고는 하지만 지속적인 변종의 출현 등으로 코로나19의 종식은 점차 불투명한 희망이 되고 있다. 이제는 코로나19가 풍토병으로 정착하여 지속적으로 관리해야 한다는 것이 많은 전문가들의 지배적인 전망이다. 그만큼 무조건적 방역 우선이 아니라 지속가능한 방역이 더욱 중요해지고 있는 시점이다. 하지만 여전히 정부는 코로나19로 인한 사회경제적 희생과 피해에 대한 지원 논의가 나올 때마다 재정 안정성을 이유로 난색을 표한다. 분명 나라의 재정은 국민을 위해 존재할 것인데 이러한 입장이 나올 때마다 국가의 재정을 위해 국민이 존재하는 것인가란 의구심을 갖게 되는 이유이다.

기실 이러한 정부의 모습은 새로운 것은 아니다. 우리나라는 경제개발에 있어서 눈부신 성과를 경험했지만 그 과정에 발생하는 사회적 희생과 피해에는 늘 인색한 전형적인 개발국가의 모습이었다. 이는 IMF 경제위기를 겪으면서도, 민주화가 진전되는 상황에서도 조금 나아지긴 했다고 해도 근본적인 변화는 없었다. 그 결과가 급속하게 하락한 출생률과 불안정한 고용, 양극화 등 사회적 대가로 이어져도 이에 대한 대응은 늘 부분적이었고, 국민들을 보호하기 보다는 재정 안정성의 걱정이 우선했다. 그로 인한 비용과 부담을 감당해야 하는 것은 대부분 취약한 개개인과 가족의 몫이었다.

성공적인 K-방역은 경제개발 영역이 아닌 사회정책적 대응의 우수성을 보여주었다고 여겨졌기에 개발국가를 벗어나는 전환을 맞이하는 것이 아닌가 기대가 있기도 했었다. 하지만 방역이라는 국가적 최우선 과제아래 모든 정책과 대응이 집중되면서 나타나는 취약한 사람들의 희생과 피해, 그리고 국가의 방조는 단지 개발의 자리를 방역이 대신한 것일 뿐이었던가 생각하게 한다. 그 결과 우리나라는 어느 나라보다도 성장률 방어에 성공하며, 빠른 경제수치의 회복을 보이고 있지만 이 과정에서 더욱 소외되고 배제된 사람들의 삶은 속절없이 무너지고 있다. 결국 방역도 국민의 삶을 보호하기보다는 경제성장을 보호하는 것이 우선이었던 셈이다.

그래서 이번 복지동향에서는 K-방역에 대한 질문을 던지고자 한다. 장영욱 대외경제정책연구원 부연구위원은 우리나라 코로나19 대응의 명과 암을 다시 조망하면서 여성, 교육에서 나타난 문제와 과도한 거리두기로 인한 사회경제적 비용의 문제를 짚어보았다. 최정은 연세대학교 공공문제연구소 전문연구원은 최근 조사결과 등을 토대로 불평등한 코로나19의 사회적 피해를 살펴보고 그 취약성을 더욱 드러내고 있는 복지정책의 문제를 다루었다. 방역을 위한 정부조치에 의해 발생하는 피해 보상문제를 앞장서 제시했던 시대전환 조정훈 의원은 소상공인 손실보상을 둘러싼 쟁점을 따져보았다.

물론 K-방역의 성공은 많은 생명을 구했다. 하지만 방역에만 편중된 정책은 많은 삶을 저버렸다. 이제 코로나19는 미지의 공포라기보다는 앞으로 안고 살아가야 하는 위험의 일부가 되어가고 있다. 이제 초기의 공포와 이어진 선방의 흥분을 가라앉히고, 냉정하게 복기를 해볼 때이다. 그럴 때만이 우리는 지금의 어느 때보다도 광범위하게 나타나고 깊어가는 위기를 넘어서 도약과 극복의 계기를 만들어갈 수 있을 것이다.

AI는 아동학대를 예방할 수 있을까?

한은희 한국사회보장정보원 부연구위원

코로나19가 전 세계적으로 300만 명 이상의 생명을 앗아가는 동안, 우리는 K-방역을 통해 전염병의 확산을 조기에 차단하여 많은 생명을 지킬 수 있었다. 하지만 같은 기간 동안 아동학대와 방임으로 발생하는 아동의 사망에 대해서는 속수무책이었다. 어린 아이들이 여행 가방에 갇혀, 양모의 폭력에 의해, 그리고 빈집에 홀로 방치되어 죽어갔다. 언론이 아동학대 사건을 주목할 때마다 사람들은 분노하고 정부는 신속하게 대책을 발표하였지만, 아동학대 사건은 끊이지 않고 발생하고 있다. 아동학대는 예방할 수 없는 것일까?  

정부는 빅데이터를 활용하여 아동학대를 예방하고자 2018년부터 e아동행복지원시스템을 도입하여 운영하고 있다. e아동행복지원시스템은 아동학대로 인한 사망 사건들이 계기가 되어 개발되었다. 이 시스템을 도입하였을 때, 정부는 빅데이터를 통해 보호가 필요한 아동을 찾아 필요한 복지서비스를 연계하면 아동학대를 예방할 수 있을 것이라며 기대가 높았다(보건복지부, 2018.). 하지만 2020년 인재근 더불어민주당 의원실에서 발표한 자료에 따르면, 2019년 e아동행복지원시스템을 통해 약 9만8천 명이 조사대상으로 선정되어, 약 9만 명에 대한 읍면동 차원의 조사를 수행한 결과 이들 중 복지서비스연계 2,266명(2.3%), 학대의심 신고가 52명(0.06%) 이었다. 낮은 학대 발견율로 인해 e아동행복지원시스템은 제 역할을 하지 못한다는 비난을 면치 못하고 있다(이코리아, 2020.).

e아동행복지원시스템은 장기결석, 영유아 건강검진·예방접종 미실시, 사회보장서비스 제공을 위해 수집된 단전·단수·단가스 및 각종 체납 정보들을 활용하여 인공지능(AI)이 위기도를 추정하는 통계모형이다. e아동행복지원시스템은 아동학대 발생을 100% 예측할 수 없을 뿐 아니라 단 한 번의 가정방문을 통해 학대를 발견할 수 있는 확률은 매우 낮을 수밖에 없다. 따라서, e아동행복지원시스템의 쓸모에 대한 판단은 몇 명의 학대의심 아동을 발견하였느냐 보다는 지역에서 위기아동을 발굴하고 복지서비스를 제공하여 아동학대를 예방할 수 있느냐에 초점이 맞춰져야 할 것이다.      

최근에 일어난 몇몇 아동학대 사건들은 e아동행복지원시스템을 통해 발굴되었으나 읍면동 공무원이 가정방문을 하지 못하였거나 부모의 말을 믿고 현장 종결한 사례들이었다. 데이터를 통해 위기 상황에 놓여 있을 것으로 추정된다 할지라도 담당 공무원은 부모의 협조가 없이는 아동을 만나거나 가정방문을 할 수 없는 것이 현실이다. 만약 부모의 협조를 구해 가정방문이 가능하다 하여도, 읍면동 공무원이 아동의 발달과 양육환경을 면밀히 조사할 수 있는 시간과 책임을 가졌는지, 그리고 아동과 가족에게 필요한 서비스가 지역 안에 충분한지 등에 따라 위기 아동에 대한 판별과 지원의 결과는 달라질 수 있다. 

전국의 모든 읍면동 행정복지센터(구 주민센터)는 방문상담을 통해 가구별 특성에 따른 복지 수요를 파악하고 공적서비스 또는 민간복지자원을 연계하여 맞춤형 복지서비스를 제공하는 ‘찾아가는 보건복지서비스’를 제공하고 있다. 각 읍면동의 찾아가는 보건복지서비스 팀에는 전담 공무원과 방문간호사가 배치되어 종합상담, 복지사각지대 발굴 및 지원, 통합사례관리, 민관 협력 등의 업무를 담당하고 있다. e아동행복지원시스템이 제 역할을 하기 위해서는 읍면동의 찾아가는 보건복지서비스와의 융합이 강화되어야 할 것이다. 예를 들어, 영유아 가정에 대해서는 복지공무원과 방문간호사가 함께 방문하여 아동의 안전과 발달에 대해 점검하고 보건·복지 서비스 및 부모교육 등을 통합적으로 제공한다면 아동 방임 및 학대 예방에 효과가 있을 것으로 사료된다(이봉주, 2021. 참조). 또한 찾아가는 보건복지팀의 e아동행복지원사업 담당 인력 확충 및 읍면동 담당 인력의 아동학대 감수성 및 역량 강화, 그리고 읍면동과 시군구(아동보호, 청소년·아동복지, 보건 사업 등) 간의 긴밀한 연계·협력이 가능할 수 있도록 지자체의 조직과 체계가 정비되어야 할 것이다.      

K-방역의 성공은 전염병 확산을 조기에 차단하겠다는 뚜렷한 정책 목표, 데이터의 활용을 포함한 기술력, 부처 간 칸막이를 넘어서는 행정력, 그리고 시민의 협조가 있었기 때문에 가능했다. 아동학대 예방 또한 마찬가지이다. 위기아동 예측모형을 개선하기 위한 지속적인 노력과 함께 AI가 감지한 위기 신호에 신속히 대응하여 아동학대 및 방임을 예방하겠다는 강력한 정책적 의지, 데이터에 근거한 정교한 사업모델과 전달체계의 설계, 부처 간 칸막이 및 중앙과 지방 그리고 공공과 민간의 칸막이를 넘어선 연계와 협력, 마지막으로 시민들의 적극적인 참여(아동학대 신고)와 협조가 더 해질 때만이 아동학대의 비극을 끝낼 수 있을 것이다. 

보건복지부(2018). 아이가 보내는 위기신호, 빅데이터로 찾는다: 요보호아동 조기발견·지원을 위한 「e아동행복지원시스템」 개통. 보도자료(3.19)

이두익(2020). [국감] 제 역할 못하는 e아동행복지원시스템 왜? 이코라이(10.5)

이봉주(2021). 아동학대 대책, 발상의 전환이 필요하다. 파이낸셜 뉴스(2.15)