내년 6월 지방선거에서 개헌을 앞두고 지방분권 개헌을 위한 토론회가 27일 인천에서 처음 열렸다.

<관련 뉴스>

# 인천뉴스 : "지방분권 실현은 입법과 재정 헌법에서 보장 해야 "  http://www.incheonnews.com/news/articleView.html?idxno=95401

# 티브로드 :  지방분권 개헌 대비, 인천지역 토론회 개최 http://ch4.tbroad.com/content/view?parent_no=24&content_no=54&p_no=34335

# 연합뉴스 :  지방 분권 실현…지자체 재정건전해야 가능 http://www.1gan.co.kr/news/articleView.html?idxno=120661

# 중부일보 : 지방분권하려면 지자체 자체 수입부터 확보해야 http://www.joongboo.com/?mod=news&act=articleView&idxno=1176007

# 인천in :  지자체 독자적인 정책기관으로 자리매김해야

http://www.incheonin.com/2014/news/news_view.php?m_no=1&sq=38689&thread=001003000&sec=4

오늘의 출연자

• 진행 : 김만권 (정치철학자)
• 출연 : 한상희 교수 (건국대 법학전문대학원), 이태호 (참여연대 정책위원장)

참팟 호외25 / 개헌 완전 마스터4 - 나의 삶을 바꾸는 개헌

참팟 호외 <개헌 완전 마스터> 마지막 편입니다. 이번회에서는 3회에 이어 기본권 중 중요한 권리인 노동할 '권리' - 노동권, 공무원의 노동권, 정보기본권(디지털 시민권)에 대해 정리하고 지방분권과 자치, 토지 공개념에 대해 알아봅니다. 

* 플레이어가 보이지 않는 경우 : http://bit.ly/2JhYhF1 (팟빵에서 듣기)

* 유튜브로 듣기 : https://youtu.be/R0MPdev1vWM

같이듣기

• [팟캐스트] 개헌 완전 마스터 1편 - 개헌, 어디로 가고 있나?
• [팟캐스트] 개헌 완전 마스터 2편 - 권력의 견제와 균형, 민주주의를 위한 개헌
• [팟캐스트] 개헌 완전 마스터 3편 - 기본권은 권리다!
• [팟캐스트] 톡톡! 철학사이다 9화 - '헌법' (헌법이란 무엇인가, 누가 만들 것인가)
• [팟캐스트] 저자 심용환과 함께 『헌법의 상상력 : 어느 민주공화국의 역사』

복지격차와 지방 분권

김희연 | 경기복지재단 선임연구위원

최근 ‘자치와 분권, 지역 간 균형발전’을 핵심가치로 삼은 헌법 개정(안)에 대한 6·13지방선거 동시 국민투표가 무산되면서 지역의 실망은 클 수밖에 없다. 1991년 지방자치가 30년 만에 부활하고, 1995년 5월 지방자치단체장(광역, 기초)과 지방의회의원(광역, 기초)을 동시에 뽑는 4대 지방선거가 재실시된 이후 일곱 번째 선거를 앞두고 있지만, 복지는 여전히 중앙정부 중심으로 추진되고 있기 때문이다. 복지의 주체인 주민이 지역에 살고 있음에도 지방의 이해는 복지 이슈에서 배제되기 일쑤였고, 지방“자치”단체라는 말이 무색할 정도로 입법, 조직, 행정, 재정에 대한 “자치권” 행사가 제한되어 지역주민이 원하는 방향으로 복지의 발전을 이끌어 가기 어려웠던 것이 사실이다. 

주민들이 복지에서 배제되고 있음에도 자치권의 제한으로 인해 주민의 복지를 보충하지 못하는 지방정부 중 하나가 경기도이다. 중앙정부가 정한 복지대상자 선정 기준은 대부분 소득과 재산인데, 경기도의 토지나 주택의 높은 가격을 고려하지 않아 대상자 선정에서 제외되고 있고, 중앙정부의 간섭으로 인해 대상자에서 탈락한 이들을 지원하기 위한 자체 사업을 추진하기 어렵다. 

구체적으로 보면, 국민기초생활보장과 기초연금 두 제도는 대상자 선정에서 소득 뿐 아니라 재산에 대해서도 소득으로 환산하여 대상자 적격여부를 판단하는데, 재산의 가치는 지역별 거주비용을 고려하여 최소 거주비용(기본재산액)을 제외한 후 소득으로 환산한다. 지역별 거주비용을 고려한 기본재산액 공제기준은 거주비용에 가장 큰 영향을 미치는 매매나 전·월세가의 기준이 아닌 대도시, 중소도시, 농어촌 등 지역 규모를 기준으로 세 단계로 구분하고 있다.  이에 따라 경기도 31개 시군 중 28개 시는 중소도시에, 3개 군은 농어촌의 기준을 적용하여 기본재산액을 공제받고 있다. 

경기복지재단의 연구¹⁾에 따르면, 실제 전세가액을 반영할 경우 31개 시군 중 16개 시(市)는 6개 광역시 평균보다 높은 것으로 나타났고, 경기도 31개 시군의 평균 전세가는 인천광역시를 제외한 5대 광역시 평균의 129.3% 수준으로 더 높은 상황이다. 이렇게 경기도는 타 도(道)에 비해 거주비용이 상대적으로 높음에도 불구하고, 일반적인 도(道)의 기준(중소도시)을 적용받고 있어 다음 그림에서 보는 바와 같이 수급률이 매우 낮다. 특히, 국민기초생활보장 수급률은 서울보다 낮아 전국에서 가장 낮은 상황이다.

기초생활보장 중 하나인 주거급여(국토부 이관)의 경우 실 주거비를 고려하여 급지를 서울, 인천/경기, 광역시/세종, 그 외 등 4개로 구분하고 있는데, 인천과 경기는 수도권이라는 공통적 특성을 가지고 있고, 부동산 실 매매/전·월세 가격이 유사한 지역 특성을 인정하고 있기 때문이다.

중앙정부가 정한 기준으로 인한 복지격차의 문제는 경기도 31개 시군 사이에도 나타나고 있다. 국민기초생활보장 수급률이 가장 높은 지역(5.95%)과 가장 낮은 지역(0.76%) 간 7.8배 차이가 나고, 기초연금 수급률도 최고(74.8%)와 최저(36.3%)간 2.1배 차이가 나 복지격차가 심각하다. 이러다 보니 수급에서 제외되어 일상생활에 어려움을 겪고 있는 사각지대가 8만4천가구에 이른다.²⁾  

대상자에서 제외된 도민에게 최소한의 생활을 보장하기 위해 경기도 자체사업을 추진하고 있지만, 제도를 개정할 때마다 중앙정부(사회보장위원회)에 변경 협의를 요청하고, 승인받는 절차를 필수적으로 거쳐야 해서 격차 완화를 위한 실제적인 노력에 어려움이 있다. 

정부의 기준이 경기도의 현실을 반영하지 못할 뿐만 아니라 다른 제도의 기준과 불일치되고 있어, 지방정부의 대내･외적 형평성 제고를 위해 기본재산액 공제기준 재설정을 보건복지부에 계속해서 건의하고 있으나 받아들여지지 않고 있다. 공제기준은 보건복지부의 고시(행정규칙)로, 보건복지부의 의지만 있다면 쉽게 변경이 가능함에도 말이다. 중앙정부가 지역의 상황을 고려하지 않고 있다고 판단할 수밖에 없다.

지역의 복지격차를 완화하기 위해서는 중앙정부의 배려를 기대하기보다 복지자치권 즉, ‘복지분권’이 이뤄져야 한다. 복지분권이란 사회적 위험에 대한 보편적 보장과 함께 거주지역에 따른 특수한 복지 욕구를 반영하기 위해 지역자원의 분배방식을 지역이 자율적으로 결정하는 것을 말한다.³⁾ 이같은 개념 정의에 근거하여 볼 때 복지분권은 지방정부가 담당할 특수한 복지 욕구(복지사무)를 정하고, 이에 소요되는 재원을 확보하는 것이 관건일 것이다.

우선, 지방정부가 담당해야 하는 복지 사무를 정해야 한다. 이는 지방정부가 수행하는 복지사무에 대한 법적 근거(입법), 수행할 주체(조직), 예산(재정) 등 자치권이 적용될 수 있는 범위를 정하기 위함이다. 많은 학자들은 복지사업의 사회적 성격(기본생활보장/일상생활지원/사회기반투자)과 지방의 집행재량에 따라 복지사무를 다음 그림과 같이 구분하고 있다.  

그림을 보면 지방정부는 일상생활을 지원하는 사업을 담당하며, 사업의 포괄범위나 복잡성 정도를 기준으로 광역지방정부와 기초지방정부 사무로 구분한다. 보편적 복지와 높은 수준의 지방자치를 시행하고 있는 스웨덴의 경우 광역지방정부(Landsting)는 교통 및 SOC, 보건(대학병원, 1차 진료소)을 담당하고, 기초지방정부(Kommun)는 사회복지서비스, 아동, 장애인, 노인, 상수도, 환경, 학교(유아부터 고등학교까지), 체육, 여가, 주택 등 주민의 일상생활과 좀 더 밀착된 업무를 담당하고 있다.

복지사무의 배분과 함께 지방정부가 복지사업을 추진할 때 중앙정부의 간섭을 최소화하기 위한 제도 개선도 필요하다. 최근 3년 간 경기도와 31개 시군이 새로운 복지사업을 추진하거나 변경하기 위해 보건복지부의 사회보장위원회에 신설변경을 협의한 안건은 187개이고, 이 중 1차에 동의를 얻는 경우는 56.7%에 불과하다. 성남시 3대 무상복지(청년배당, 무상교복, 공공산후조리원)의 경우 사회보장신설변경 절차를 거치지 않았다는 이유로 보건복지부가 경기도를 통해 재의를 요구하였고, 받아들여지지 않자 무효확인 소송을 대법원에 제소한 상황으로 사회보장신설변경제도의 자치권 제약을 극명하게 보여준 사례이다. 지방정부가 주민복지에 집중할 수 있도록 자체 복지사무를 구분하는 한편, 복지업무를 자율적으로 추진할 수 있도록 사회보장신설변경 협의를 명시한 사회보장기본법 제25조를 개정하여야 한다. 

다음으로, 재정분권이 이뤄져야 한다. 재정분권은 자치사무 수행에 필요한 경비를 스스로 확보할 수 있는 정도를 말하는 것으로 국가위임사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가가 부담하는 것이 원칙이다. 앞서 그림에서 본 바와 같이 기초생활보장과 기초연금은 전국적 통일성이 필요하고 지방정부의 재량이 적어 국가가 직접 담당해야 하는 사무이다. 그럼에도 경기도 사회복지 예산 중 기초생활보장 예산이 차지하는 비중이 22.4%에 달한다. 신우진 등(2018)⁴⁾의 연구에 따르면, 복지예산 중 7개 국가사업(기초연금, 영유아보육료, 가정양육수당, 아동수당, 생계급여, 의료급여, 주거급여)이 차지하는 비중은 도(道) 77.6%, 시(市) 66.2%, 군(郡) 58.2%로 지방정부가 마련해야 하는 대응지방비 규모가 매우 커서 주민복지를 위한 자체사업이 위축될 수밖에 없다. 또한, 7개 복지사업의 향후 5년 동안 지방비 부담규모는 연평균 6.3%의 속도로 증가할 것으로 전망되며, 중기지방재정계획 상의 연평균 증가율(2.3%)보다 2배 이상 빠른 속도여서 지방재정의 압박요인으로 작용할 것으로 전망되고 있다. 

복지수요의 증가에 따라 지방정부가 수행하는 복지사무의 재원이 부족한 경우 지방정부가 확보할 수 있도록 과세자주권도 보장해야 한다. 스웨덴의 경우 조세부과권을 지방정부에 부여하고 있는데, 기초지방정부(Kommun)는 개인소득세 평균 32%(29%~35%), 법인세 22%를 부과할 수 있다. 이번 헌법 개정안도 지방정부가 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 하고 있다. 다만, 과세권이 보장되더라도 세원(稅源)의 충분성 정도에 따라 재정자립에 차이가 발생하므로 부족한 재정을 조정할 수 있는 도(道)의 역할이 중요하다. 2016년 지방재정개혁을 통해 법인지방소득세의 50%를 도세(道稅)로 전환하여 광역지방정부의 재정여력은 더 커졌지만, 도비 분담비율이 10% 미만(국고보조금법 기준은 30%)인 국고보조사업이 많아 기초지방정부에 대한 보충자(subsidiarity)로서의 역할은 여전히 미흡하다. 광역지방정부가 기초지방정부 간의 재정격차를 완화하는 역할을 충실히 하도록 ‘재정조정’을 헌법 개정(안)에 포함한 것은 바람직하다.

마지막으로, 복지 격차를 완화하여 균형발전을 도모하고, 복지분권을 논의하기 위한 상설 기구가 필요하다. 대통령이 발의한 헌법 개정(안) 제55조 제3항 및 제97조에 중앙과 지방의 소통강화를 위해 ‘국가자치분권회’를 설치하고, 대통령, 국무총리, 국무위원과 지방행정의 장으로 구성하며, 지방자치와 지역 간 균형발전에 관련되는 중요 정책을 심의하도록 규정하고 있다. 국가자치분권회는 시도지사협의회가 그동안 제2국무회의라는 이름으로 지속적으로 요구한 사안으로, ① 주요 정책에 대한 중앙정부와 지방정부 간 역할 분담 ② 지방정부의 행정적·재정적 부담을 가져올 수 있는 법령 제·개정 및 정책 수립·집행 ③ 국고보조사업의 재정분담비율 조정 등 지방재정 및 지방세제에 관한 사항 조정 ④ 중앙행정기관 권한의 지방 이양 등 지방자치 및 복지분권을 위한 실질적인 논의가 이뤄져야 한다.

지방선거가 얼마 남지 않았으나, 지방의 이슈들이 아직 활발하게 논의되지 못하고 있다. 쟁점이 되는 이슈가 없기도 하지만, “모든 문제는 주민의 가장 가까운 곳에서 해결해야 한다”는 자치와 분권의 대명제가 선거이슈를 지배하고 있기 때문이다. 복지국가 성공 뒤에는 잘 작동하는 지방분권이 존재한다는 스웨덴 사례를 교훈 삼아 지방분권을 충실히 이행할 수 있는 대리인을 잘 선택하는 지혜를 발휘할 때 주민이 원하는 방향으로 복지의 발전을 견인할 수 있을 것이다.

1) 민효상･우지희(2016). 「경기도의 기초연금 및 기초생활보장 기본재산액 공제기준 변경 방안 연구」, 경기복지재단 단기현안보고서

2) 경기복지재단(2016). 경기도민 복지실태조사 자료

3) 윤홍식･김승연･이주하･남찬섭(2018). “사회복지 지방분권에 대한 비판적 검토: ‘민주적 분권’을 위한 복지분권의 3층 모형”

4) 신우진･이상호･이남형･한재명(2018). “새정부 복지정책 추진에 따른 국가와 지방의 재정부담 전망과 평가”, 2018 경제학 공동학술대회 자료집

분권과 지방자치 성숙에 따른 지역 복지재정의 현재와 방향¹⁾

김승연 | 서울연구원 부연구위원

6‧13 지방선거에 본격 돌입해 있다. 지방자치분권이 급물살을 타고 있는 상황에서 새롭게 구성되는 민선 7기 지방정부의 책임과 역할이 이전과는 달라질 것으로 기대된다. 문재인 정부는 지난 해 지방자치분권을 위해 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권 등 4대 자치권의 보장을 약속한 로드맵을 발표했다. 입법‧행정‧재정 분권은 오랫동안 논의되어 온 아젠다인데 비해 ‘자치복지권’은 새롭게 등장한 것으로 사회복지 분권에 대한 정부의 강한 의지로 볼 수 있다. 지방분권은 우리사회의 오랜 염원이고, 정부의 의지도 강력하니 어떤 방식이던 추진될 것이다. 특히, 복지재정 부담 때문에 지방분권 이슈에서 ‘복지’가 중심에 있다. 이런 상황에서 지방분권을 위한 복지재정 구조를 어떻게 바꿔나가야 할지에 관한 진지한 논의가 필요하다.  

정체된 지방분권 탓에 복지확대가 지방자치 ‘위기’로

외환위기 이후 우리나라 복지정책은 꾸준히 확대해왔고, 그에 따른 복지지출 또한 급성장해왔다. 최근 6년 간 정부의 사회복지지출이 총 세입보다 더 빠르게 증가했고, 지방부의 복지지출은 연평균 10.2%씩 늘어났다. 그 결과 2016년 지방정부의 복지지출 비율이 32.2%로 중앙정부의 31.9%보다 높아졌다. 

주목할 점은 복지확대와 복지지출의 증가가 아니라 중앙정부와 지방정부의 재원배분 구조이다. 세입은 중앙과 지방 간 8대 2로 배분되는데, 세출은 4대 6 구조이다. 단순하게 말하면, 지방정부는 들어오는 돈의 20%만 가져갈 수 있는데, 지출할 돈의 60%를 책임져야 한다. 이건 누가 봐도 불공평한 구조이다. 게다가 2016년 국세와 지방세 비중이  7.6:2.4 수준을 유지하고 있지만 지난 25년 간 절대적 규모 격차가 상당히 커졌다. 국세와 지방세 차이가 1991년도 22.3조원에서 2016년도 167.1조원으로 7.5배 늘어났다.

갈수록 지방의 자주재원이 열악해지는데 복지지출 부담은 기하급수적으로 늘어나니 지방정부 입장에서 복지사업은 뜨거운 감자일 수밖에 없다. 물론, 모든 복지지출이 지방정부의 자체 재원으로 부담하는 건 아니다. 복지사업의 대부분이 보조금으로 운영된다. 그런데 복지사업 보조금은 지방정부에서 추진하고자 하는 사업을 보조하는 게 아니라 중앙정부가 추진하는 사업에 대해 일부 비용을 보조금으로 주고, 나머지는 지방정부가 부담하게 한다. 대표적으로 영유아 보육료지원 사업은 ‘보육 국가책임’이라는 대통령 공약사업으로 추진하면서 서울시는 20%, 지방은 50%만 중앙정부가 보조해주고²⁾, 더 많은 금액을 지방정부에서 부담하게 하여 2012년부터 수년간 예산 갈등을 겪은 것이다. 

이렇게 지방 세입원은 변하지 않으면서, 복지 지출 부담이 늘어나는 상태가 지속되면 지방정부 입장에서는 가장 먼저 자체 복지사업을 축소할 수밖에 없다. 기초 연금과 같은 국고보조사업 매칭비 때문에 당해 연도에 필요한 복지예산을 본예산에 편성하지 않고, 매년 추경편성을 반복하거나 신규 자체 복지사업은 엄두도 내지 못하는 기초 자치단체도 속출하고 있다. 이렇게 복지 확대가 지방자치의 위기로 작용하고 있다. 

실효적 재정분권을 위해서 지방분권형 재정관계로 변화해야

지방분권 과제 중 재정분권 논의가 가장 활발하다. 요즘에는 ‘실효적 재정분권 실현을 위한 지방세 확충방안’을 키워드로 하는데, 그동안 정부가 추진해왔던 실속 없는 지방세 확충을 이번에는 확실하게 개선하겠다는 강력한 의지다. 지방자치, 자치복지 실현을 위해 지방재원 확충은 핵심 과업이다. 하지만 현재와 같은 중앙집권적 재정구조를 유지한 상태에서 지방세를 늘리는 것은 밑 빠진 독에 물 붓기가 될 수 있다. 

지방정부의 복지사업의 90%(재정기준) 이상이 국고보조사업이다. 다른 분야에 비해 복지분야의 국고보조사업 비중이 가장 높다. 그런데 국고보조사업은 지방위임사무로 지방분권에 가장 역행하는 방식이다. 국고보조사업과 같이 중앙정부의 표준화된 지침에 따라 지방정부가 업무를 처리하는 것은 ‘지방행정’일 뿐 ‘자치행정’이라고 할 수 없다. 게다가 이런 사업체계는 중앙정부와 지방정부 모두가 피곤한 구조이다. 중앙정부는 수많은 세부사업에 대한 지침을 만들고, 세부사업별로 17개 광역단체와 234에 이르는 기초단체의 예산집행을 모두 관리해야 되는데 거의 행정낭비 수준이다. 한편 지방정부는 사업을 직접 운영하는 과정에서 융통성의 여지가 거의 없다. 일례로, 어린이집 운영비 지원 예산이 남고, 어린이집 교사 인건비 지원예산이 부족하더라도 남은 운영비 예산을 교사 인건비로 쓰기 어렵다. 또한 지방정부는 정부 지침에 따라 사업을 하다 보니 자체 사업을 기획할 행정여력도 부족하고, 사업 기획력이 요구되지도 않는다. 

따라서 중앙집권형 사업구조와 재정방식을 탈피해야 한다. 그 방식은 전국적‧보편적인 사회보장은 중앙정부의 재정부 담을 높여 정부 책임을 강화하고, 지역적‧선별적인 사업은 지방정부가 전적으로 책임지도록 한다. 그리고 중앙과 지방의 공동사무는 현행 사업별 보조금 방식에서 포괄보조금 방식으로 전환하여 지방정부의 자율성을 높여준다. 더불어, 중앙과 지방정부의 사회복지기능 분담이 요구되는 사회서비스는 부분적으로 성과계약 방식을 고려해볼 만하다. 이를테면, 영유아 보육과 관련하여 영유아 보육료, 어린이집 지원, 종사자 보수교육 등을 개별 사업별로 보조금을 주는 것이 아니라 한꺼번에 묶어서 단위사업으로 보조금을 지급하되, 지방정부의 자체 운영에 맡겨 스스로 책임을 지도록 하고, 그 성과에 따라 예산규모를 재조정하는 방안이다. 만약 지방정부가 적극적으로 지역의 문제를 해결한다면, 복지지출 확대에 따른 ‘재정인센티브’ 제공하는 것이다. 이렇게 변화된다면, 수직적·경직적 재정관계에서 어느 정도 탈피하여 지방정부의 자율성을 높이면서 중앙정부의 불필요한 업무를 줄일 수 있다.

이런 방식은 미국의 2세대 정부 간 재정관계 이론을 통해 전파된 것이다. 하지만 우리나라에서 포괄보조금으로의 전환과 성과계약형을 모색할 때는 미국 연방정부가 주와 지방정부에게 재정부담을 전가하려했던 정치적 의도와 시장주의적 요소를 강조하려 했던 맥락과는 다르게  접근해야 한다. 자칫 지방분권의 명분하에 중앙정부의 역할을 축소시키는 것은 바람직하지 않다. 오히려 중앙정부의 책임을 높이면서 지방정부의 자율성을 확대시키는 전략이 필요하다. 

지방분권형 재정관계를 위해  ‘국고보조사업의 분권형 구조조정’과 ‘성과책임형 포괄보조제도 도입’을 검토해 볼 만하다. 국고보조사업의 분권형 구조조정을 위해 정부 책임성이 강조되는 사업은 과감하게 국가사업으로 전환하고, 지역성이 강조되는 사업은 지방정부가 책임지도록 복지사업의 재정비가 필요하다. 고제이(2013)의 국가와 지방자치단체 간 사회보장 책임사무 재배분에 따른 정책효과 분석에서 2013년 보건복지부 국고보조사업 중 생계급여 등 23개 사업을 국가 고유사업으로 전환하고, 어린이집 지원, 방과후돌봄 등 18개 사업을 지방 고유사업으로 재분류한 경우, 순 지방재정부담이 약 1.1조 원 감소하는 것으로 나타났다. 특히 서울이나 부산 등 가장 많은 사회복지 지출수요가 있지만 상대적으로 낮은 기준보조율이 적용되는 지역의 재정 부담이 상당히 감소할 것으로 예상된다. 중앙정부와 지방정부 간에 복지사업이 어떻게 재배분하느냐에 따라 지방비부담이 감소할 수도 있고, 증가할 수도 있다. 중요한 것은 복지사업 배분에 따른 경비 전액보상의 원칙이 적용되어햐 한다. 프랑스는 1982년 신지방자치법의 시행과 더불어 1983년 사무배분법을 도입하면서 지방정부의 권한과 사무 기능이 증가한 만큼 재정지출 부담 역시 증가하였다. 이에 지방이양에 따라 증가한 재정 부담을 국가가 보전해주는 내용을 1983년 사무배분법과 2003년 헌법에 규정하였다. 재정보전 방식은 일반 경상교부금(La dotation globale de fonctionnement)이며, 지방정부가 국가로부터 이양된 권한을 수행하는데 필요한 재정을 매년 새로 계산하여 배분하도록 하였다. 프랑스의 경험과 같이 복지사업을 재편하는 경우, 그에 수반되는 경비가 전액 보상될 수 있도록 하는 것이 중요하다. 

또한 세부 사업별 보조금 체계로 되어 있는 중앙집권형 재정구조를 개선하기 위해서 성과책임형 포괄보조제도 도입을 검토할 필요가 있다. 포괄보조제도는 협의적 차원부터 광의적 차원까지 다양하게 검토될 수 있다. 현행 국고보조사업 중 지역성 성격이 강하고, 사업대상이나 분야가 유사한 사업을 묶어 포괄보조금으로 하는 협의적 방식도 있고, 지방교부세 제도 내 사회복지수요 비중에 해당하는 재원을 통합하여 지방교부세 제도와는 별도의 사회복지분야 재정지원제도를 신설하는 광의적 대안이 고려될 수 있다. 중요한건,  정부의 이전재원을 줄이지 않으면서, 지방정부가 복지분야에 재원을 투입할 수 있도록 사용범위를 한정하는 효과를 갖는 방식으로 검토되어야 한다. 유사하게 참여정부 때 지방이양 사업에 대해 분권교부세를 운영한 바가 있다. 당시 분권교부세는 사용범위는 한정했지만, 분권교부세 재원을 내국세의 0.83%로 고정시켜 시간이 지날수록 정부 지원금이 상대적으로 감소하여 사회복지계의 반발만 키웠다.³⁾ 따라서 포괄보조금 제도 도입을 위해서 정교한 설계와 순차적 접근이 필요하다. 외부효과가 상대적으로 작게 나타나고, 지역적 상황에 민감한 시설운영과 일상생활지원 서비스 등은 기존의 개별보조보다 포괄보조금(block grant) 형태가 바람직하다고 할 수 있다. 단기적으로 지방정부의 책임성을 요하는 사업에 포괄보조금을 적용하고, 제도가 정착된 후 중앙정부와 지방정부의 공동 책임이 요구되는 사업들에도 확대해 나가는 것이 바람직하다. 

맺으며

앞선 복지국가의 경험을 보면, 지방분권은 복지축소의 상황과 함께 있었다. 그런 학습효과 때문인지 지방분권이 복지발전에 긍정적인지에 대해 확신이 없다. 더욱이 ‘분권과 지방자치’가 미성숙한 상태에서 지역 복지재정을 늘리고, 권한을 강화하는 것이 바람직한지도 모르겠다. 지방분권을 강력히 주장하는 지인 연구자에게 이런 고민을 말했더니 ‘아들을 수영선수로 키우겠다고 수영장에 보내놓고, 물에 빠질까 겁나서 수영장 안에 못 들어가게 하는 거라고’ 답을 해줬다. 대한민국 건국부터 지방자치제는 만들어 놓았지만, 그동안 ‘지방자치’를 인정해 본 적이 있을까? 복지국가로 발전하는데 지방정부의 역할은 매우 긴요하다. 왜냐하면, 지역은 복지를 집행하는 가장 기초적인 단위이자 동시에 주민들과 접촉하는 접점이다. 특히, 서비스 중심의 복지체제로 갈수록 지방정부의 역할은 더욱 중요할 수밖에 없다. 지방정부는 지역주민의 욕구에 가장 민감하게 반응하고, 빠르게 대응할 수 있기 때문이다. 또한 최근 우리나라의 사회서비스 확대는 지방정부가 지역주민의 복합적 욕구에 대응한 결실이기도 하다. 경기도의 무한 돌봄과 위스타트 사업이 중앙정부의 통합사례 관리와 드림스타트 사업으로 확대되었고, 서울시의 찾아가는 동주민센터가 전국화 되고 있다. 또한 성남시와 서울시의 청년수당이 정부의 소득보장 확대에 군불을 지폈다. 이렇게 지역의 노력이 복지발전에 동력이 되고 있다.

1) 이 원고의 현황과 정책제언은 저자가 연구한 ‘지방분권 시대의 중앙-지방 간 복지사업 역할분담 재정립 방안 연구’의 내용을 일부 재정리 한 것임. 

2)  2014년부터 국고보조율이 서울시 35%, 지방 65%까지 인상되었다.

3)  2006년부터는 내국세의 0.11%가 추가 배정되어 내국세의 0.94%로 증가하였다

민주주의와 복지국가의 관점에서 본 분권지상주의의 문제와 과제

신진욱 | 중앙대학교 사회학과 교수

지방분권지상주의

1700만 시민의 수개월에 걸친 촛불집회와 박근혜 대통령의 탄핵에 이어 탄생한 문재인 정부는 대통령 개헌안의 헌법 제1조에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가할 것을 제안하면서 오늘날 국가대개혁의 핵심을 ‘지방분권국가’로 압축했다. 지방분권을 지지하느냐의 문제와 전혀 별개로, 지방분권이 한국사회의 최상위의 법규범과 국가정체성을 표현하는 헌법 1조의 반열에 오를 만큼 절대적 가치를 지니고 있는가 라는 질문을 던지게 된다.

엄밀한 의미의 지방분권, 즉 입법․행정․재정의 측면에서 중앙과 지역의 권력불균형을 완화하는 과제가 긴급하다는 것은 분명하다. 현재 한국의 헌법, 지방자치법, 사회보장법 등은 지자체 조례 제정을 법령의 허용 범위 내로 묶어두고 있고, 중앙정부가 지역 입법에 개입하여 통제할 수 있으며, 세입 면에서 지방세 비율이 여타 선진국의 절반에도 못 미치면서도 세출의 절반 이상을 지자체에 떠맡김으로써 지역의 부담을 초래하고 있다. 이런 상황에서 지역의 권한과 독립성을 확대하고 중앙-지역 간 관계를 명료히 하는 것은 중요한 과제다(문병효, 2015; 최봉기, 2010). 

그러나 한 사회의 문제와 과제는 다차원적이다. 국가기관 내의 권력분립, 시민적 자유의 보호, 평등과 연대를 위한 국가능력의 증대, 경제권력으로부터 국가의 자율성, 지역 간의 균형 있는 부와 삶의 질, 주민의 필요와 요구에 부응하는 지역정치 등 제각기 중요한 여러 목표가 있다. 이 모든 것을 ‘지방분권’의 이름하에 뒤섞는 것은 정확한 현실인식과 대안모색을 가로막을 뿐더러, 지역을 좋은 방향으로 발전시키는 데에도 도움이 되지 않는다. 이 글은 지방분권으로 통칭되고 있는 여러 문제와 과제를 분별하고, 국가와 지역을 함께 개혁하기 위해 고려할 쟁점들을 고찰한다. 

민주화에서 분권국가 선언까지

출발점은 1987년이다. 독재종식과 더불어 일련의 민주적 기본권과 정치제도가 도입되었지만, 권위주의 시대에 형성된 극도의 중앙집중적 권력구조의 유산을 개혁하는 과제가 남았다. 여기서 두 갈래의 문제틀이 생겨났다. 그 하나의 축은 국가개혁이다. 대통령․청와대 권력의 분산, 정당정치의 실질화, 선거제도 개혁, 참여민주주의 확대 등이다. 이것은 이른바 ‘87년 체제’의 중대한 문제점을 해결해야 하는 과제였다. 다른 하나의 축은 지역개혁이다. 1991년 지방자치 개시와 1995년의 제1회 동시지방선거 실시 이후 ‘지역’의 정치적 중요성이 커졌다. 1990년대 내내 시민단체들은 지방자치, 지방분권 운동을 벌였고, 1990년대 후반부터 대선 후보들은 지방분권을 공약으로 내걸었다. 여기에 서울․수도권 집중 경향이 심해지면서 지역 간 격차를 완화시켜야 할 숙제가 더해졌다. 여기서 지방분권과 민주화의 문제틀을 동일시하는 경향이 생겨났다. 

그러나 지역 수준의 권위주의와 권력집중도 가능하며 지방권력이 지역 경제권력에 종속되어 사회경제적 집중을 심화시킬 수도 있다. 그런 의미에서 지방자치와 지방분권이 곧 민주화와 권력분산은 아니다. 그럼에도 불구하고 지방분권을 모든 좋은 것의 대명사로 간주하는 믿음이 고착됐다. 그것이 분명해진 계기가 2003년의 ‘지방분권 3대 특별법’ 제정이다. ｢신행정수도건설특별법｣, ｢국가균형발전특별법｣, ｢지방분권특별법｣은 수도권 집중 완화, 중앙사무의 지역 이양, 지방정치의 책임성 강화, 주민참여 촉진 등 다양한 목표를 담고 있었는데 모두 ‘지방분권’으로 간주됐다. 이어 2005년에 노무현 정부는 복지사업을 중심으로 중앙사무의 많은 부분을 지방으로 이양했다. 이 과정은 ‘지역’에 관해 많은 혼란을 안고 있었지만 이를 봉합한 채 성급하게 진행됐다(김태일, 2007).

2018년의 대통령 개헌안은 이제 지역발전에 관련된 제반 목표 뿐 아니라, 박근혜 대통령 탄핵 이후 핵심 과제가 된 국가 권력구조의 개혁까지 ‘지방분권국가’라는 지향으로 압축하면서 혼돈에 정점을 찍었다. 이로써 국가 권력구조의 개선, ‘촛불’이 상징하는 시민권력의 구현, 지역균형발전, 지방권력 강화, 지방정부의 책임성과 주민참여 확대 등 모든 과제를 ‘지방분권’이라는 하나의 개념이 대표하게 됐다. 이것은 규범적 구속력보다는 상징적 의미를 갖고 있다. 개헌안에서 지역 권한 강화에 관한 세부 조항은 ‘지방분권국가’라는 엄청난 선언에 비하면 온건한 내용이다. 그러므로 여기서 문제는 지역의 강화를 위한 제도개선안이 과도하다는 것이 아니라, ‘지방분권’이 현 시대의 여러 개혁과제를 상징할 수 있다고 믿는 인식의 혼란이다. 이 혼란을 교정해야 지방분권과 지역정치, 지역의 복지와 균형발전을 제대로 이룰 수 있다.

지방자치, 지방분권, 지역균형발전

먼저 그동안 ‘지방분권’이라는 이름으로 혼동되어 온 지방자치, 지방분권, 지역균형발전의 상이한 문제와 과제를 분별해야 한다. <표 1-1>은 세 측면에서 일차적으로 문제시되는 현실과 그로부터 도출된 즉각적 과제를 정리한 것이다.

⒜ 지방자치의 일차적 문제는 중앙정치가 지역정치를 좌우하는 현실이다. 권위주의 시기 동안 독재권력은 단체장을 중앙에서 임명하고 통제했다. 그런 만큼 지방자치 시대의 최대 의의는 지방정치를 활성화시키고 대표성을 높이는 것이다. 2006년과 2010년의 지방선거를 앞두고 투표참여와 정당정치를 확대하는 일련의 법 개정으로 지방정치는 크게 활성화됐다. ⒝ 지방분권의 강화를 요구하는 문제는 지자체의 자율성과 입법적, 재정적, 행정적 역량이 약하다는 점이다. 이에 대한 대안은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것인데, 양자는 같은 것이 아니다. 자율과 책임이 주어졌을 때 그것이 지역 경제와 재정의 자립성으로 이어질 수 있는 가능성은 지역에 따라 다르다. 따라서 ⒞ 지역 간 균형발전이라는 문제를 별도로 고려해야 한다. 이 문제의 핵심은 두말할 나위 없이 수도권과 지방 간의 격차다. 중앙에 대한 ‘지역’의 강화와 수도권에 대한 ‘지방’의 강화는 분명히 다르다. 

여기서 중요한 점은 위의 셋 중 하나의 문제해결 노력이 자동적으로 다른 쪽의 문제해결로 이어진다는 보장이 없다는 것이다. 지방자치 20여 년 동안 지방분권이 진전되지 않았듯이, 지방자치와 지방분권이 지역균형발전을 가져다주지 않는다. 지역의 자율성을 높이는 것은 지역 간의, 특히 수도권과 지방 간의 격차를 늘이는 결과를 낳을 수도 있고, 그 반대일 수도 있다. 지역분권이 지역 간 격차 완화와 함께 가려면, 지역권력의 강화에 준하는 강도로 지역균형을 위한 중앙의 개입능력을 확보하고 지역 상호간 연대책임을 부과해야 한다.  

여기서 말하고자 하는 바는 분권이 이런 문제를 심화시킨다는 것이 아니라, 분권의 과제와 정치경제적 균형발전의 과제는 같지 않으며 자동적으로 상호강화하는 관계에 있지 않다는 것이다. 우리는 지역의 지방자치, 지방분권, 지역균형발전이라는 과제를 ‘따로 또 함께’ 고민해야 한다. 

중앙과 지역의 동시적 개혁과제

다음으로 우리는 중앙과 지역 수준을 아우르는 범위로 시야를 넓혀서, 촛불과 탄핵 이후의 국가개혁과제를 ‘지방분권국가’로 집약하게 만든 혼란을 풀어야 한다. 이명박․박근혜 정권을 겪으면서 제기된 핵심 개혁과제는 두 가지였다. 하나는 중앙집중적 권력구조를 분산시켜 국가기구 내의 권력분립과 상호책임성을 강화하는 것이다. 다른 하나는 시민에 대한 국가의 공적 책임을 강화하고 정치․사회적 기본권을 보호하며 참여민주주의를 확대하는 것이다. 둘은 각각 행정부/입법부 간의 수평적 관계와 정부․정당/시민 간의 수직적 관계에 관련된다. 한편 지역에 관련되는 개혁과제는 일차적으로 중앙-지역 관계에서 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것이다. 하지만 중앙정부와 국회에 요구하는 개혁을 지역 수준에 적용시켜 보면 다른 많은 개혁과제가 분명히 보인다. 

<표 1-2>는 정치제도 내의 수평적 관계와 정부․정당과 시민 간 수직적 관계에 관련된 개혁과제를 중앙-지역 관계, 중앙 수준, 지역 수준에서 함께 고찰하기 위한 메타도식이다.

먼저 ⒜와 ⒝에서 출발해보자. ⒜는 박근혜 대통령의 권력남용으로 명백히 드러난 권력구조의 과잉집중 문제를 해결하기 위해 행정부와 입법부 간의 권력분립과 상호책임성을 강화해야 할 필요성이 긴급해졌다. 이와 달리 ⒝는 국가기구 내의 문제가 아니라 국가와 시민의 관계에 관련된다. 2000년대에 여러 차례 일어난 촛불집회에서 표출된 시민들의 의지는 대통령제를 못 믿겠으니 국회에 힘을 실어줘야 한다는 것이 아니었다. 시민들은 정부․의회․정당 등 ‘모든’ 정치제도를 시민의 감시와 참여, 압력 하에 두길 원했고, 또한 정치계급에 의해 사유화된 국가가 아니라 시민공동체를 위해 존재하는 공적 국가를 갖길 원했다. 중앙정치 개혁은 ⒜와 ⒝를 함께 담아야 한다.

그럼 이 관점에서 지역의 문제를 보자. ⒞와 ⒟는 중앙과 지역의 관계에 관한 것이다. 이 관계를 대하는 이제까지의 지배적 프레임은 지역의 자율성과 자립성을 핵심어로 했다. 그러나 정치제도와 정치-시민 관계의 개혁이라는 문제틀과 중앙-지역 관계의 문제틀을 교차해보면 빈 칸에 물음표가 생긴다. 양자의 연관이 명백하려면 지역이 중앙보다 더 나은 민주주의와 분배정의를 보여주고 있어야 한다. 그러나 지금 한국은 그렇지 않다. 그러므로 ⒠ 어떻게 하면 지방정부와 의회가 서로 건설적으로 견제하고 협력하면서, ⒡ 주민들의 감시와 참여를 보장하고 모든 계층의 고른 행복을 위한 복지 노력을 적극적으로 기울이게끔 할 수 있느냐라는 문제가 중요해진다. 

지방자치와 지방분권의 과제

그렇다면 바람직한 ‘지방자치’와 ‘지방분권’을 위한 과제는 무엇인가? <표 1-3>의 왼쪽 열이 중앙과의 관계에서 지방자치와 지방분권의 과제라면, 오른쪽 열은 중앙뿐 아니라 지역 수준에서도 실현되어야 할 몇 가지 실질적 과제를 열거하고 있다.

⒜에서 지방정치의 형식적 대표성과 선거경쟁의 활성화는 분명 지방정치 발전의 한 측면이지만, 선거정당성만으로 민주주의가 달성되지 않는다는 것을 이명박․박근혜 정권이 보여줬다. 지방정치 민주화를 위해서는 추가적 과제가 달성되어야 한다. 지방선거가 각 지역의 의제와 주민들의 요구를 반영해야 하고, 단체장과 의회 간의 권력분립과 상호책임성이 실현되어야 하며, 선출된 권력의 정책이 주민들의 필요와 욕구에 반응해야 하고, 지자체와 지방의회의 과오에 대해 주민들이 책임을 물을 수 있어야 하고, 정치권력이 지역의 경제권력으로부터 독립적이어야 한다. 

⒝에서 현재 극도로 낮은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것은 시급한 과제이되, 강화된 지역권력이 어떤 정부, 어떤 정치를 실현할지는 또 다른 문제다. 지방정부가 토건․성장주의 정책으로 재정을 확충하려는 경향, 지역 간 입지경쟁 속에서 감세와 각종 탈규제 등의 유인을 사용하는 것을 제어할 수 있어야 하며, 지자체의 자율적 복지 노력을 강제할 수 있는 아래로부터의 압력이 존재해야 한다. 더불어 중앙정부의 정치개혁이나 복지확대 노력에 대해 일부 지방정부가 비토를 행사하여 개혁을 저지할 수 있는 가능성, 그리고 정치·경제·복지 등 여러 면에서 지방분권이 지역 간의 불균등 발전을 심화시킬 수 있는 가능성을 고려하여 제도 개혁을 설계해야 한다.

이처럼 ‘좋은 분권’은 ‘좋은 국가’ 만큼이나 많은 문턱을 가진 길이다. 일단 지방분권이 먼저라고 생각한다면 사회변화에서 ‘시점과 순서’의 중요성을 간과하는 것이다(신진욱·서준상, 2016). 지역정치를 민주화하고 친복지세력을 강화하는 과제는 지방분권 못지않게 긴급하다. 이것 없는 지역권력의 강화는 곧 지역의 정치엘리트와 경제권력의 강화를 뜻한다. 

지방분권국가와 복지국가

끝으로 국가적 수준에서 분권과 복지의 관계를 보자. 그 핵심 질문은 “지방분권국가는 복지국가를 촉진하는가?”, “선진적 복지국가들은 지방분권국가인가?”가 될 것이다. 여기서 지방분권국가는 모호한 개념이다. 지역분권적 국가는 반드시 국가형태상 연방국가를 의미하지 않는다. 연방제 국가도 중앙-지역 관계가 위계적일 수 있고, 단일형 국가도 분권적일 수 있다. 

먼저 연방국가 체제는 복지국가 발전을 촉진하는가? 이에 관해 그동안 찬반이 있었지만 오늘날 다수의 견해는 양자가 직접적 관계가 없다는 것이다. 독일, 오스트리아와 같은 유럽의 연방제 나라들은 발전된 복지국가를 갖고 있지만, 미국에선 연방제 국가형태와 복지국가 저발전이 서로 연관되어 있다. 미국에서 연방제 체제는 자본이동을 용이하게 하여 주정부들은 종종 재원확보를 위한 입지경쟁을 하면서 감세, 탈규제 정책을 펼쳤다. 연방제는 또한 대법원을 통해 연방의 권한을 제약하고 제도개혁을 비토하는 헌법적 기초이기도 했다. 흥미롭게도 미국의 국가체제를 설계하던 시기에 부르주아 세력은 바로 이런 효과를 내다보며 연방제를 강력히 주장했고 관철했다(알레시나·글레이저, 2012). 

다음으로 강조할 것은 모든 연방제 국가에서 지역이 강력한 권한을 갖는 것은 아니라는 사실이다. 미국은 연방과 주의 권한 및 책임이 분명히 분리된 이중적 연방제 모델이며, 주는 입법과 재정 면에서 강한 자율성을 갖고 있다. 이에 반해 독일은 연방제지만 연방이 포괄적 입법권과 감독권을 갖고 있고 주정부는 주로 집행을 담당하여, 연방과 주 사이에 위계적 관계가 강하다. 그 대신 독일은 연방상원(Bundesrat)이 각 주의 현직 대표자로 구성되는 유일한 국가다. 상원은 주에 관련된 입법에 참여하며 헌법재판소에 대해 강력한 선출권과 제소권을 갖는다. 독일은 이러한 결합형 연방제(Verflechtungsföderalismus) 혹은 협력형 연방제(kooperativer Föderalismus)를 통해 권력구조의 구심력과 원심력의 균형 추구해왔다.  

한편 단일국가 체제인 복지국가에서 지역정부의 역량과 역할이 연방제 국가에 비해 더 작은가 하면 전혀 그렇지 않다(남찬섭, 2016). 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등 북구 나라들은 단일형 국가체제지만, 영미권 연방제 국가보다 훨씬 강한 지역정부의 복지행정 능력과 복지정치 기반을 갖고 있다. 북구에서 전체 공공지출․세입 중 지역의 비중은 30%~40%대로 10%~20%대인 미국, 캐나다, 호주 등 연방제 국가보다 상당히 높고, 전체 공공부문 고용 중 지역정부의 고용 비중 역시 북구에선 70% 내외로 10%대~50%대에 걸쳐 다양한 영미권 연방제 국가보다 훨씬 높다. 이에 반해 미국에선 일찍부터 지역 수준까지 선거정치의 힘이 커져서 공공기관의 독립성과 지속성이 약했고, 정치-사회 간에 후원주의 관계가 발전하여 사회정책의 미발달을 초래했다. 

끝으로 지방분권의 강화 또는 약화가 복지국가의 발전과 후퇴에 미치는 영향 역시 맥락에 따라 다르다. 예를 들어 독일에선 다층적, 분권적 권력구조가 1980~90년대에 급격한 신자유주의 개혁을 막는 방어벽 역할을 했지만, 2000년대 하르츠 개혁에 포함된 지방분권 조처들은 복지국가 축소로 가는 수단의 하나였다. 일본에서 지역정치의 양가성은 더 극적이다. 1970년대 일본 복지국가의 도약은 혁신지자체가 자민당 지배의 중앙정부를 압박하고 이끌어가는 경로였다. 그러나 1990년대 이후엔 중앙 역할을 지역으로 이양하고 국고보조를 축소하는 것이 복지국가 축소의 수단이 되었다(타다, 2008; 미야모토, 2010). 나아가 지금은 아베 자민당의 기반이 바로 지역이다. 대도시의 강한 반(反)아베 여론에도 불구하고 자민당의 선거승리를 가능케 한 것은 지역의 견고한 보수권력이었다. ‘지역권력’의 정치적 의미는 근본적으로 양가적이고 불확정적이다. 

결론

전체를 관장하는 힘을 부분으로 분산시켜 각각에 자유를 주면 모든 부분이 행복한 전체가 생겨나리라는 믿음은 아주 오래된 자유주의의 근거 없는 믿음이다. 중앙-지역 관계에서의 분권은 계급적 관점에서 봤을 때 결코 그 자체로 더 많은 평등과 정의, 복지를 의미하지 않는다. 지방분권국가로 접근해가는 것이 복지국가라는 또 다른 국가이상의 실현을 선도하거나 촉진할 것이라고 믿을 수 있는 근거는 없다. 지방분권과 복지국가 발전 간의 관계는 불확정적이며, 따라서 양자의 상생적 발전을 위한다면 두 문제틀이 교차하는 지점에서 더 많은 고민과 노력이 필요하다. 분권주의자가 지방분권의 대안을 마련하고, 복지전문가가 복지국가의 대안을 마련하는 식의 단순한 분업은 양쪽 모두에 나쁜 결과를 초래할 것이다. 

이상적으로 지방분권은 복지국가의 기초를 지역에서부터 탄탄히 쌓기 위한 첫 걸음이 될 수 있지만 그건 어디까지나 희망이고 당위일 뿐, 단지 의지와 노력으로 실현할 수 있으리라 낙관할 수 없다. 역사적으로 산업발전, 선거정치, 시민권력, 복지국가 등 다양한 사회변동의 시점과 순서, 그들 간의 특정한 결합관계는 이후 사회 전체의 발전궤적에 큰 영향을 미쳤다. 복지국가 발전의 초창기에 있는 한국에서는 모든 지역에서 복지정치 기반의 성장을 골고루 이뤄갈 수 있게끔 중앙과 지역의 관계가 설정되어야 하며, 특히 중앙 권력의 단순 이양이 아니라 지역복지의 임파워먼트를 위한 중앙-지역 협력 모델을 모색해야 한다. 

지방분권을 절대선으로 숭앙하는 관념이 탄생한 계보를 비판적으로 성찰해야 한다. 지난 십여 년 동안 ‘지역’의 정치적, 계급적 의미는 역동적으로 변했다. 2004년에 총선에서 열린우리당이 과반수 의석을 획득한 후에 정권의 지지율은 다시 추락했고, 2006년 지방선거에서 한나라당은 모든 지자체장을 석권했다. ‘풀뿌리 지역보수’에 관해 많은 얘기가 오갔다. 이후 2007년 대선과 2008년 총선 패배로 중앙과 지역의 행정·입법부를 모두 보수에 장악당한 진보적 유권자층은 2010년 지방선거에서 지역에 권력을 부여함으로써 지배구조에 균열을 냈다. 이명박·박근혜 집권기 동안 진보층에게 ‘국가’가 혐오의 대상이었다면 ‘지역’은 희망이었다. 이것이 지방분권지상주의의 얕은 뿌리다. 그러나 뿌리가 얕은 현재는 영속되지 않는다. 한국에서 지역의 민주적, 진보적 역량은 북구나 대륙유럽의 몇몇 나라처럼 두터운 토대를 갖고 있지 않다. 한국의 지역정치는 많은 부분 중앙정치의 확장이며, 중앙정치의 급변은 지역의 판도를 쉽게 바꿔놓을 수 있다. 진보주의자의 지향은 강력한 지역권력이 아니라 평등한 지역사회다. 오는 지방선거의 모토는 ‘지역에게 분권을!’이 아니라 ‘지역부터 복지국가를!’이어야 한다.

<참고문헌>

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