사회서비스 공공일자리, 허와 실

김형용 동국대학교 사회복지학과 교수

사회서비스 공공일자리, 경로의존성

사회서비스는 일자리 창출 분야로 주목받아 왔다. 고용위기가 본격화된 새로운 밀레니엄 이후 출범하는 정부마다 ‘일자리가 복지’라는 말과 함께 사회서비스 일자리 창출 개수를 공언하였다. 노무현 정부 시절, 관계 부처 합동으로 마련한 『사회서비스 좋은 일자리 창출 전략』(2006)은 연간 20만 명씩 4년간 80만 명의 사회서비스 일자리 창출을, 이명박 정부의 『사회서비스 육성 및 선진화 방안』(2010)에서는 5대 사회서비스 분야에서만 4년간 28만 명을, 그리고 박근혜 정부의 『고부가가치 사회서비스 일자리 창출 방안』(2013)에서는 238만 개 일자리 창출 목표에 따라 유망 사회서비스 일자리 49만 개를 제시하였다. 

이 전략들에서 제시된 사회서비스 일자리는 줄곧 ‘산업화’에 초점이 있었다. 세 정부 모두 사회서비스 재정지원 사업은 사회서비스 시장 활성화를 위한 초기 투자였고, 성장잠재력이 높은 유망 사회서비스를 육성하기 위함이었다. 예컨대, 재정의 선도적 지원과 제도 개선을 통해 수요자 구매력과 시장의 공급역량을 높이는 방식이었다. 사회서비스는 고용유발계수가 타 산업의 두 배임에도 불구하고, 우리나라는 아직까지 이 시장을 활성화하지 않았다는 이유에서였다. 다른 한편, 노동부를 중심으로 한 사회서비스 일자리 창출은 사회적일자리, 사회적기업, 협동조합 등 사회적경제 영역에서 접근되었다. 사회서비스의 일자리는 수익성이 높지 않기 때문에 재정지원 일자리 그리고 취약계층 중심의 보호된 노동시장의 성격을 지니며 따라서 사회적 경제의 경로를 통한 고용창출이 주목되었던 것이다. 그러나 시장과 사회적 경제 두 가지 모두 처음부터 사회서비스의 공공성이나 전달체계, 그리고 이용자관리에 대한 고려는 없었다. 

문재인 정부는 이 점에서 과거 정부와 차별화된다. 바로 공공일자리이다. 문재인 정부는 출범과 함께 일자리정책 5년 로드맵을 발표하였고, 공공일자리 81만개 창출의 주요 분야로서 사회서비스 일자리 34만 개를 제시하였다. 십수 년 이어져 온 산업화 접근 경로로부터 이탈하는 순간이었다. 무엇보다 사회서비스가 사회보장급여이며 민간부문이 아니라 공공부문 일자리라는 점을 강조한 것은 매우 설득력이 있었다. 주지하다시피, OECD 국가들의 공공고용 비중은 20%를 넘는데 우리나라는 8%에 불과하다. 그 이유는 아동보호와 같은 기초적 사회보장 사무조차 민영화되어 있는 한국적 특수성뿐 아니라 보건과 돌봄 등 주요 사회서비스의 공공 일자리가 크게 부족하기 때문이다. 따라서 공공일자리 81만 개는 한국의 공공부문 일자리 비중을 OECD 평균의 절반이라도 달성하는 수준이며, 공공부문의 정상화를 통해 고용위기를 극복하는 효과적인 전략일 수 있다. 더 나아가, 사회서비스 공공일자리는 양질의 일자리를 견인한다. 사회서비스 산업화 과정에서 가장 문제시 되어 온 불안정 노동, 저임금과 열악한 근무환경, 종사자의 권리보호가 공공부문에서는 개선될 가능성이 크다. 이에 사회서비스 공공일자리 34만 개 로드맵은 사회서비스 일자리의 정규직 또는 무기계약직화, 10개월 이상의 계약기간, 주 15시간 이상의 최저 노동시간 보장, 최저임금, 4대 보험 가입이라는 기준을 제시하였고, 공공부문이 양질의 사회서비스 일자리 마중물 역할을 하고자 하였다. 과연 사회서비스 공공일자리 국정과제는 이행되고 있는가? 사회서비스의 취약한 일자리 경로의존성은 벗어나고 있는 것인가? 

사회서비스 공공일자리 사업, 공허한 성과

다행히도 사회서비스 공공일자리 34만 개 목표는 충분히 달성될 것으로 예측된다. 연도별 확충계획을 살펴보면, 2020년까지 사회서비스 일자리 목표는 24.3만 개였으며 이 중 98.6%인 23.9만 개가 달성되었다. 구체적으로 돌봄(10.1만), 취업지원(6.0만) 취약계층 지원(3.8만) 등 총 8개 분야에서 사회서비스 일자리가 창출되었고, 이 중 복지부의 사업이 상당한 비중을 차지하고 있다. 현 정부는 공공일자리 목표달성을 위해 매우 노력했다고 볼 수 있을 것이다. 

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그러나 구체적인 사회서비스 공공일자리 확충 실적을 살펴보면, 기대했던 공공일자리와 매우 다른 모습을 확인할 수 있다(표 1-2). 공공일자리의 상당수가 재정지원 직접일자리 그리고 제도개선 민간일자리와 뒤섞여 있기 때문이다. 우선 가장 많은 일자리가 창출된 사업은 사회서비스형 노인일자리(4만개)다. 사회서비스형 노인일자리 사업은 소득보조형 직접일자리 사업이다. 노인일자리 사업을 대표하는 공익형 일자리는 월 30시간(주 7~8시간)활동에 30만 원을 지급한다. 그러나 그동안 선발과정의 임의성뿐 아니라, 일자리 자체의 모호함과 성과가 자주 비판받아 왔다. 일자리 자체로 보기 어렵다는 것이다. 이에 월 60시간(주 15시간)활동에 54만~59만4000원을 지급하는 사회서비스형 노인일자리가 추가되었다. 즉 사회서비스형 노인일자리는 약 60만 명에 달하는 공익형 노인일자리를 개선하는 대신, 10개월짜리 저임금 일거리지만 근로시간과 급여를 두 배 늘린 4만 명의 일자리에 불과하다. 물론 노인일자리 참여인원과 급여를 확대한 것은 우리나라의 노인 빈곤을 고려할 때 매우 긍정적이다. 그러나 사회서비스 공공일자리 34만 개 전략이 이러한 소득보조형 직접일자리를 의미한 것은 아니었다. 

그리고 사회서비스 공공일자리 확충 실적의 상당수는 제도 개선에도 변함없는 열악한 민간 일자리이다. 시장 상품이 아닌 이상, 대다수의 사회서비스 일자리는 수가 지원이나 이용자 확대와 같은 제도개선을 통해 이루어질 수밖에 없고, 이를 가장 반기는 이들은 사회서비스 민간 공급주체임을 부정할 수 있다. 문제는 아동, 노인, 장애인 급여 및 대상자 확대를 통해 일자리 창출이 이루어지더라도 사회서비스 공공일자리 취지가 무색한 열악한 일자리로 귀결된다는 점이다. 두 번째로 확충 실적을 달성한 보육 보조교사(3만 3천개)의 경우, 양질의 일자리 성과로 보기는 어렵다. 이 실적은 보육교사의 근로기준법상 휴게시간 보장을 위해 보조·연장 보육교사를 확대 배치한 것에 불과하다. 즉 보육지원체계 개편으로 새롭게 도입된 연장보육으로 인하여, 오후 4시 이후 진행되는 연장보육 전담 교사를 따로 배치하는 경우 월 111만 원을 정부가 지원하는 일자리이다. 노인맞춤돌봄서비스 일자리도 마찬가지이다. 과거 노인돌봄 관련 개별 사업들이 노인맞춤돌봄서비스로 통합·개편 이후 이용대상자가 10만 명 이상 확대됨에 따라 1만 7천개 일자리가 창출되었다. 그러나 여전히 돌봄과 가사지원 그리고 동행서비스 등을 지원하는 생활지원사는 민간 부문의 종사자이고 급여는 월 기본급 1,120,140원 수준에 머물고 있다. 장애인 활동지원사 일자리도 다르지 않다. 활동지원 대상자 그리고 활동지원 시간이 월 평균 125.2시간으로 확대됨으로써, 2만7천 명이 확충되었다. 그러나 활동지원사는 여전히 사회서비스 바우처 제공기관에 고용되어 수가에 따른 시간제 급여를 받는 종사자이다. 바우처 기관 사회서비스 수요공급 실태조사 결과를 살펴보면(2018.11.1.~2019.10.31.), 제공인력의 월평균 보수는 평균 147.5만 원이며, 노인돌봄종합서비스 제공인력은 월평균 급여가 114.1만 원, 그리고 장애인활동지원사는 평균 152만 원에 불과하다(박세경 외, 2019).

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사회서비스 공공일자리 사업의 성과: 고용율 vs. 공공인프라

문재인 정부 국정과제 17번으로 제시된 사회서비스 공공인프라 구축과 일자리 확충 과제의 목표는 사회서비스 확대 및 공공인프라 확충을 통한 양질의 일자리 창출이었다. 그러나 상기한 집행실적과 같이, 노인일자리, 보육보조교사, 안전지킴이 등의 재정지원 직접일자리 사업이 사회서비스 보장성 확대나 공공인프라 확충을 통한 일자리 또는 고용안정성과 처우가 보장되는 양질의 일자리로 보이지는 않는다. 

직접일자리 사업 중심의 사회서비스 공공일자리는 고용지표 개선에 매우 성공적이다. 가족을 부양하거나 사회적 역할을 인정받는 양질의 일자리는 아니지만, 통계청 경제활동인구조사에 따라 취업자로 분류되는 주당 1시간 이상 일하는 일자리이기 때문에 고용률 향상에는 일등 공신이다 1). 2021년 기준 보건복지부의 직접일자리 수는 총 90만 개에 달한다. 이 중 다수가 78만 개의 노인일자리이며, 자활사업 6만 3천 개, 노인맞춤돌봄 3만 3천 개, 장애인일자리 2만 4천 개이다. 직접일자리 사업은 주로 비경제활동인구인 노인과 장애인 그리고 경력단절 여성을 노동시장으로 이끌어내는 방식으로 고용률을 높이고 있다. 그러나 정부가 직접적으로 재정을 지원한다는 의미를 지닌 직접일자리 사업은 취업취약계층이 실업상태에서 벗어나 민간일자리로 취업할 수 있도록 한시적 또는 경과적 일자리를 제공하는 사업을 말한다. 즉 취업취약계층을 대상으로, 1년 미만 동안, 한시적 업무를 한다는 것이므로, 사회서비스 공공일자리를 직접일자리가 대표한다는 것은 여전히 ‘취약계층에게 적절한 일자리’, ‘반숙련 노동으로서 한계 자영업자를 흡수’하는 정도의 사회적 의미만 있다는 셈이 된다. 사회서비스 일자리의 경로의존성은 그렇게 유지되고 있다. 사회서비스 공공일자리 전략이 단순 일자리 수로 관리되고 있는 한, 고용지표 개선 이외에, 보건, 돌봄, 요양, 보육, 자활 등에서 양질의 일자리 육성과는 거리가 멀다. 

사회서비스 공공일자리는 고용지표 개선을 위한 전략이 아니다. 사회서비스는 고용유발효과가 큰 산업이 아니라 취약계층과 사회적 약자에 대한 돌봄이 주된 영역인 사회보장급여이다. 따라서 사회서비스 일자리는 공공이 책임지는 사회보장 전달체계로 설계되어야 한다. 공공의 물적 인적 인프라 없이는 재정 사업의 엄격한 통제 하에 민간 사회서비스 수행기관들의 과당경쟁 그리고 사회서비스 종사자의 희생이 변하지 않는다. 사회서비스 공공일자리는 국가와 지방자치단체가 제공하는 사회보장급여이며, 따라서 일자리 창출이 아니라, 공공서비스 확충과 공적 전달체계가 중요하다. 국가와 지방자치단체가 재정만 제공하는 것이 아니라 조직과 인력에 공적 속성을 부여하는 형식적 공공성을 갖추어야 한다. 이를 위한 과제를 정리하면 다음과 같다. 

첫째, 사회서비스 공공일자리 과제에서 핵심은 국정과제에 함께 명시된 사회서비스원 설립이다. 그 구체적 내용은 국공립 어린이집, 국공립요양시설, 공공병원 등 공공보건복지인프라 확충이다. 안타깝게도, 사회서비스원의 현재 운영은 그리 녹녹치 않다. 사실상 공공인프라가 충분히 확충되지 않았고, 사회서비스원을 통한 공공부문 일자리는 전체 규모 면에서 거의 무의미하기 때문이다. 아래와 <표 1-3>을 보면, 사회서비스 공공일자리 창출에 유의미한 시설이 국공립시설과 종합재가센터인데, 그 숫자가 얼마 되지 않는다. 사회서비스 핵심 영역인 종합재가센터의 경우 서울시를 제외하면 광역시도 내에 50명 수준에 불과하다. 국공립 시설은 어린이집과 다함께 돌봄센터 등이 다수이며 종사자 수는 광역시도 내에 백명이 조금 넘는 수준이다. 더욱이 2020년에 설립된 인천, 강원, 광주, 대전, 충남, 세종 사회서비스원은 요양과 보육의 인프라 설치 운영은 불투명하고 국공립 시설 운영보다는 국가보조사업의 위탁사업 비중이 상대적으로 크다. 이는 공공일자리 창출로 보기 어려운 부분이다. 사회서비스원을 통한 사회서비스 공공일자리 확충이 이루어지기 위해서는, 돌봄뉴딜을 통한 적극적인 사회서비스 공공시설 확충이 필요하다. 사회서비스원 설립운영방안에서 제시한 공립 치매전담시설 344개소 또는 여러 선행연구들에서 제시한 국고보조를 통한 지역사회 공공요양원의 설립이 그 예가 될 수 있다.  

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둘째, 현 사회서비스 일자리를 양질의 일자리로 개선하는 전략이 중요하다. 현 사회서비스 일자리의 공적 책임성을 높여 일자리 질을 개선하는 방향이다. 사회서비스 종사자의 평균 명목임금은 전 산업 근로자의 77% 수준에 불과하고, 사회복지시설의 경우 보건복지부 가이드라인 적용비율이 42%에 불과하다(김유경 외, 2020). 특히 시간제 방문형 종사자의 경우 월평균 보수총액은 월 최저임금에 훨씬 미치지 못한다. 사회서비스 종사자 지위 향상을 위해서 공공일자리의 체계적인 임금 구조를 재설계해야 할 필요가 있다. 현재 사회서비스 종사자들은 「국가재정법」 및 「보조금관리에 관한 법률」에 의거 중앙정부가 일정 비율의 보조금을 지원하는 국고지원시설, 지방자치단체가 인건비와 운영비를 전액 지원하는 지방이양시설, 그리고 또한 서비스 수가에 의해 임금이 지급되는 전자바우처 사업에 따라 종사자의 임금격차가 매우 벌어지고 있다. 또한 임금체계가 마련되어 있지 않은 사회서비스 현장도 아직도 많다. 지역아동센터와 같은 소규모 사회복지시설뿐 아니라 돌봄 노동자와 같이 시간제 노동이 상당수를 차지하는 사회서비스 부문의 임금체계는 아예 없고, 최저임금이 사실상 유일한 임금결정 기제로 작동하고 있다. 또한 종사자의 수면시간과 휴게시간이 보장되지 않은 장시간 근로뿐 아니라(예. 24시간 돌봄 생활시설) 적정 근로시간이 보장되지 않는(zero hour contract) 시간제 단시간 근로가 사회서비스에 일반적이며, 또한 비공식적 고용계약, 부당한 업무지시, 업무상 재해, 대인서비스 제공 과정의 안전문제 등 노동조건 개선이 필수 과제로 대두되고 있다. 따라서 사회서비스 공공일자리 전략은 가급적 공공 전달체계 내에서 사회서비스가 제공되도록 제도적 규범을 만들고(예. 임금가이드라인), 이 규범을 준수하는 시설과 종사자의 범위를 넓히고, 제도적 규범에 미치지 못하는 처우 개선에 재정지원을 함으로써, 양질의 일자리를 창출할 필요가 있다. 

일자리 수는 오랫동안 답보 상태에 있다. 도처에 둘러보아도 좋은 일자리가 없다. 그러나 각종 구인광고에는 요양보호사를 비롯한 사회서비스 일자리가 넘쳐난다. 누군가 선뜻 잡는 일자리가 아닐 뿐이다. 사회서비스에서 미스매치는 수요와 공급의 불일치가 아니라, 자원제공자와 서비스공급자가 기대하는 일자리 질의 불일치이다. 양질의 일자리를 보장함으로써, 사회서비스를 받을 권리를 함께 보장하는 국가의 역할이 필요하다. ‘공공일자리’의 의미가 이것이 아니면 무엇일까.

1. 
   

   경제활동인구조사의 취업자란 조사 대상 주간에 소득, 이익, 봉급, 임금 등의 수입을 목적으로 1시간 이상 일한 자, 가구 단위에서 경영하는 농장이나 사업체의 수입을 높이는 데 도와준 가족종사자로서 주당 18시간 이상 일한 자, 직업 또는 사업체를 가지고 있으나 조사 대상 주간에 일시적인 병, 일기불순, 휴가 또는 연가, 노동쟁의 등의 이유로 일하지 못한 일시휴직자를 말한다. 다만 일반적으로 고용률에서 65세 이상의 인구는 포함하지 않는다.

   
   

참고문헌

관계부처합동, 2006. 『사회서비스 좋은 일자리 창출 전략』

김유경 외, 2020. 『사회복지 종사자의 보수수준 및 근로여건 실태조사』 한국보건사회연구원

보건복지부, 2010. 『사회서비스 육성 및 선진화 방안』

보건복지부, 2013. 『고부가가치 사회서비스 일자리 창출 방안』

박세경 외, 2019. 『2019년 사회서비스 수요‧공급 실태조사』 한국보건사회연구원

편집인의 글

동덕여자대학교 사회복지학과 교수, 복지동향 편집위원장

사회복지, 사회서비스 분야에서 좋은 일자리가 만들어지고 있는가?

성장이 일자리를 제공해주기를 기대하기 어려운 시대이다. 경제성장과 기업의 활발한 활동이 시장에서 일자리를 창출하는 것을 기본으로 하고, 완전고용과 경제성장에 기반하여 전통적인 사회적 위험에 대비하는 것이 예전의 복지국가 모형이다. 이제 예전의 복지국가 모형만으로는 사회적 위험 대응에 자연스럽지 않다. 또 다른 노력이 필요하다. 대표적인 것 중의 하나가 공공이 일자리를 창출하거나 이를 지원하는 것이다. 이 수준은 다양하다. 예전의 취로사업과 같은 수준에서 최근의 사회서비스 공공일자리와 같이 다양한 형태로 노력이 나타나곤 한다.

최근의 정권에서는 모두 일자리 창출을 주요한 정책목표로 설정해왔다. 이번 문재인 정부도 일자리정책 로드맵을 제시하였고 공공일자리 81만개, 그 중 사회서비스 일자리 34만개를 목표로 제시하였다. 정권의 핵심 ‘공간’에 일자리 상황판이 설치되어 정책의 진행정도를 수시로 점검한다고도 했다. 그것도 과거와 달리 ‘좋은’ 일자리 창출이 강조되었고, 사회서비스원과 같은 기제도 맞물려 제시되었다. 얼마 전 일자리위원회의 자료에 따르면 사회서비스 분야의 공공일자리 창출은 계획대로 잘 이루어지고 있는 것으로 알려졌다. 체감과는 많이 다르다. 사회복지 분야에서는 예전부터 재정지원 일자리 사업들이 이루어지고 있었다. 노인일자리사업, 장애인일자리사업 등 일반 노동시장에서 경쟁하는데 어려움을 겪는 인구층을 대상으로 한 일자리사업, 자활사업, 그리고 사회복지 분야에 국한되지는 않지만 지역공동체일자리사업 등이 대표적이다. 이러한 재정지원 일자리사업과 사회서비스 공공일자리는 같은 것이 아니지만, 일자리 정책에서 어떠한 위치에 각각 자리매김되고 있는지도 그 구분이 분명치 않다. 이번 호에서는 소위 사회서비스 공공일자리와 복지분야 재정지원 일자리사업들의 현황과 이슈에 대해 살펴보았다. 

먼저 김형용 교수의 글을 통해 사회서비스 공공일자리 집행실적으로 홍보되는 부분들에 대해 그 허와 실을 짚어 보았다. 몇몇 부분에서 과거보다 진일보한 내용들이 나타나고는 있지만, 기본적으로 이전 정부들에서 진행되었던 기존 재정지원 일자리사업의 수준을 넘어서지 못하다는 점이 확인되고 있다. 문재인 정부에서 강조하였던 사회서비스 분야 좋은 공공일자리가 ‘일거리’ 수준의 내용들에 머물러 있다는 점은 비판받아 마땅한 부분이다. 

박경하 센터장은 노인일자리사업에 대해 살펴보았다. 노인일자리사업은 이제 그 수가 100만개에 육박하고 연간 예산이 1조원에 달하는 대표적인 재정지원 일자리사업이다. 노인일자리 및 사회활동 지원사업이라는 명칭에서 나타나듯이 정식 일자리인지 사회활동에 기반한 수당지원에 해당하는지 성격이 모호하다. 참여인력이나 지원예산의 압도적 규모가 사회참여로 분류되는 공익활동에 해당하는데 그 급여는 월 27만원 수준이다. 최근에는 사회서비스형 일자리가 공익활동의 2배가 넘는 급여수준으로 확장되고 있고 대표적인 사회서비스 공공일자리 실적의 하나로 알려지고 있다. 이 글에서 노인일자리가 노동으로서 가지는 가치, 일자리와 사회활동 지원이라는 양자의 정책방향 혼재, 노인일자리의 사회적 기여도, 노인일자리의 한 부분으로 이루어지고 있는 민간일자리의 지속가능성 문제, 하향식 노인일자리사업 인프라 구축의 한계 등의 쟁점을 짚어주고 있다.

이인재 교수의 글은 장애인일자리사업에 대한 것이다. 장애인을 대상으로 하는 재정지원 일자리사업으로서 일반형일자리, 복지일자리, 장애유형별 특화일자리 등 세 가지 분야로 구분되어 일자리사업이 진행되고 있다. 한 해 약 2만 5천명의 장애인이 참여하고 있다. 이 글에서 일자리 신규개발과 표준화, 지원 인프라의 개선 필요성이 강조되고 있다. 사회적 가치화를 고도화하기 위한 정책과제가 제시되었다.

최상미 교수는 자활사업을 살펴보았다. 자활사업은 국민기초생활보장제도와 연계되어 편성되어 온 탓에 근로능력자에게 공공부조 급여를 그냥 제공할 수는 없으니 부과하는 ‘주저하는 복지국가’로서의 모습을 반영하고 있다는 부분을 지적한다. 공공부조제도와 연계되어 ‘자활’의 개념을 소극적으로 설정하면서 나타나는 자활사업의 정체성 문제를 전향적으로 해결해야 할 필요성이 강조되었다.

일자리 문제는 말 그대로 시대적 과제이다. 노동 자체에 대한 사회적 의미를 다시 설정해야 함을 주장하는 입장도 비등하다. 기본소득이나 참여소득의 제기 역시 이와 무관치 않다. 우리나라의 공공분야 고용은 서구국가들에 비해 많은 편이 아니다. 사회서비스 분야가 일자리 창출에서 중요한 핵심영역이 될 것이라는 것 역시 많은 사람들이 동의하는 바이기도 하다. 정부는 사회서비스 공공일자리의 당장의 수치에 매몰되어 혹세무민하는 식의 수치 성과홍보에만 매달리지 않아야 한다. 그 내용과 현실을 숙고하고 앞으로 어떤 방향으로 정책방향을 설정할 것인지 국민들과 소통해야 한다. 복지분야의 재정지원 일자리 역시 같은 과제를 가지고 있다.

K-방역이 외면한 사람들과 그늘

최정은 연세대학교 복지국가연구센터 전문연구원

정부와 외신이 한목소리로 K-방역을 극찬한 때가 있었다. 전 세계가 코로나19의 감염으로 혼란을 겪는 시기에 우리 정부는 적극적인 대응(추적-검사-격리)에 나섰고, 마스크 쓰기와 손 씻기, 사회적 거리두기 등과 같은 시민들의 자발적이며 적극적인 참여로 국내 코로나19 감염자 수와 사망자 수를 최소화하는 성과를 거둘 수 있었다. 그러나 이제는 K-방역의 성과를 잊어야 할 때라는 불만들이 쏟아지고 있다. 최근 불거진 백신 수급과 접종을 둘러싼 정책적 혼선 때문만은 아니다. 찬사를 받던 K-방역 성과의 그늘이 너무 커져서다.

코로나19 바이러스 앞에서 누구도 자유롭지 못했지만, ‘생활’과 ‘생존’을 오가는 사람들의 고통은 양극단으로 나뉘는 모습이다. 우리 사회의 양극화와 사회안전망의 부재가 코로나19 팬데믹 사태를 맞으면서 그 민낯을 여과 없이 드러내고 있다. 코로나19 때문에 대면으로 이뤄지는 모든 경제활동에 제동이 걸리면서 세계와 국내 경제에 미치는 부정적 영향이 커지고 있다. 강화된 사회적 거리두기도 어느새 1년을 넘어 장기화되면서 개인과 가구가 짊어지는 유무형의 손실은 감당하기 어려운 지경이 이르기도 했다. 

지금까지 코로나19 시대를 버텨온 대한민국 국민은 어떤 고통을 감내하고 있으며, 누가 더 위험했고, 긴급재난지원정책은 도움이 되었는지를 되짚어보면서 K-방역이 외면한 사람들과 그늘을 주목하고자 한다. 

코로나19 피해, 얼마나 심각했는가?

코로나19 감염병의 위기는 모두가 겪은 일이었지만, 재난 위험의 내용과 수준은 광범위하였다. 2020년 전 국민 인식조사를 실시하여 코로나19 상황을 진단해보았다(최영준 외, 2020). 코로나 위기 상황에서 대다수 국민들은 경제적인 피해는 물론 돌봄이나 정서적 불안 등을 광범위하게 경험하였다. 국민들은 근로시간 축소(42.1%)나 소득 감소(39.1%) 피해를 가장 많이 겪었으며, 본인이 실업을 경험하거나(16.3%) 함께 사는 가족의 실업 경험(21.5%)도 적지 않았다. 코로나19 전반기에 자영업 폐업 경험(3.3%)과 자영업 30% 이상 매출 감소 피해(18.7%)도 높았으므로, 이후 과정에서 자영업자의 고통이 얼마나 극심해졌을지 짐작이 된다(<한겨레>, 2021.3.29.). 

국민들이 겪은 정서적 피해 경험도 광범위하였다. 단순 접촉만으로 감염되는 전염병의 특성이 가족이나 지인과의 관계 단절로 인한 피해(37.9%)를 키우기도 했다. 무엇보다도 코로나19의 확산으로 어린이집, 학교, 노인요양시설 등 사회적 대면 서비스가 어려워진 상황에서 가족들의 돌봄 부담도 26.4%로 추가되었다.

이러한 경제나 정서적인 피해는 현실에서 개별적으로 발생하지 않는다. 개인이나 가구가 처한 상황에 따라서 복합적인 영향을 받을 수밖에 없다. 한 사람이 여러 가지 어려움을 겪는다고 했을 때 얼마나 많은 사람들이 중첩적인 고통을 받을까. 전 국민 10명 중 8명(77.2%)이 경제적 어려움은 물론 정서적 고립의 위험에 노출되어 있었다(<그림 2-1> 참고).

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코로나19의 위험은 남성보다 여성들의 삶에 더 위협적으로 다가왔다. 2018년과 2020년에 실시한 전 국민 인식조사 패널 데이터를 비교해보면(최영준 외, 2018; 2020), 코로나19가 극심했던 2020년 여성의 생활 전반에서 부정적인 인식이 높아졌다. 2018년과 2020년을 비교해 보면, 삶의 안정성 인식에서 남성의 경우는 보통 이상을 계속 유지하고 있지만, 여성이 인식하는 삶의 안정성은 더 부정적으로 바뀌었다. 또한, 삶의 주체성과 자율성, 건강 측면에서 여성의 만족도도 낮아졌으며, 직장 이동성도 여성들은 더 나빠졌다고 전망하고 있다. 실제로 코로나19 상황에서 가정과 직장에서 여성들의 생활 여건은 더 어려워졌음을 짐작하게 된다. 사회적 거리두기가 장시간 지속되면서 공적 돌봄이나 교육기관 이용이 어려워지면서 돌봄의 부담마저 커졌고, 여성들은 가정과 경제생활에서 이중고에 노출되어 있다(<표 3-1> 참고).

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코로나19가 젠더 불평등에 미친 영향은 객관적 데이터를 통해서도 알 수 있다. 실제로 코로나 시기 고용과 소득 충격은 양육 부담이 높은 기혼 여성과 유자녀 가구에서 가장 두드러지게 나타나고 있다. 2020년 2~4분기 가계동향조사 자료를 분석한 보고서를 보면, 대면접촉이 많은 임시일용직 일자리에 여성의 고용 비중이 높다 보니 고용불안이 가중되었다. 게다가 자녀가 많을수록 비대면 돌봄과 교육 부담이 가중되면서 유자녀 가구의 소득 충격이 커졌다(송상윤, 2021). 이렇듯, 감염병 재난의 위험이 유독 여성과 유자녀 가구에 더 가혹했다는 사실을 다시 확인하게 된다. 

K-방역의 그늘은 장시간 집에 머물며 돌봄을 받아야 하는 노인, 장애인, 아동 등에 집중되었다. 얼마 전 가정의 달 5월에 발달 장애 자녀를 돌보던 어머니의 안타까운 소식을 접했다. 발달 장애인을 둔 가족의 끊이지 않는 비보는 코로나19 시대 경제적 고립과 사회적 활동과의 단절이 발달 장애인에게 더 가혹함을 말해주고 있다. 

전국적으로 장애인은 2021년 현재 263만 명에 달한다. 이 중에서 발달 장애인은 24만 8천 명(장애인 중 9.4%)으로, 최근 가장 가파르게 늘고 있다. 특히, 발달 장애인은 10대와 20대에 가장 많이 분포되어 있으며, 대다수 발달 장애인이 성인이다. 그러나 성인기 발달 장애인이 이용하는 시설이 소수인데다 코로나19의 돌봄 공백이 길어지면서 발달 장애인과 가족의 삶은 온전치 못하다. 

여러 가지 생활의 제약이 발달 장애인의 행동에 악영향을 줘, 자신을 해치거나 타인을 해하는 충동적 행동 등이 늘었다고 한다. 이러한 부정적인 행동은 코로나19 이전보다 적게는 2.6%에서 7.5%까지 증가했으며, 그 피해는 고스란히 주 양육자인 가족들에게 표현되고 있다고 한다. 

또한, 발달 장애인의 일상생활이 무너지면서 수면이나 식사, 화장실 이용. 의사소통 이용 능력이 저하되고 약물복용은 오히려 늘었다고 한다. 지역 사회 복지 시설 이용도 어려워지면서 가족의 평일 돌봄 시간은 2배 가까이 증가했다. 이렇듯, K-방역의 성과 이면에서 발달 장애인과 가족의 일상은 회복하기 어려울 정도로 후퇴하고 있었다(울산 발달장애인지원센터, 2021).

이 같은 어려움은 비단 취약한 돌봄 계층만의 문제이겠는가. 임시 일용직, 특수고용 노동자, 프리랜서, 플랫폼 노동자, 영세 자영업자, 소상공인 등이 받은 경제적 타격도 심각하다. 고용지위 중에서 상용직보다 자영업자나 임시 일용직의 피해가 더 크다는 사실을 통계로도 확인할 수 있다. 상용직 가운데 실직이나 근로시간 감소, 소득 감소를 경험한 응답률은 53.1%인 반면, 자영업자 중에서는 76.1%, 임시일용직 중에서는 74.4%로 상용직과 비교해 1.4배 이상 높았다.(<표 3-1> 참고). 이러한 추이는 현재에도 지속되고 있으며, 그 피해의 정도는 계속 나빠지고 있다(<매일노동뉴스>, 2021.3.30.). 

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긴급재난지원금 정책 효과는 있었는가?

코로나19의 고통 속에서 중앙정부와 지방정부에서 발 빠르게 추진한 긴급재난지원금 정책은 전 국민의 불안을 덜어주었다는 점에서 호응을 받았다. 긴급재난지원금 정책은 본인의 경제생활 안정에 도움(80.4%)이 되는 것은 물론 정서적 안정에도 도움(79.3%)이 되었다고 평가받았다. 내 경제생활과 정서생활에 도움이 컸다는 평가와 함께 국가 재정에 대한 우려(81.1%)도 동시에 나오는 실정이다(최영준 외, 2020). 

그러나 전 국민이 광범위한 재난 위험을 겪는 과정에서 우리 사회의 안전망은 제대로 작동했는지, 긴급재난지원금 정책이 제 효과를 보였는지는 여전한 논쟁거리다. 국내 긴급재난지원금 정책을 통해 자영업자 피해의 사각지대를 가늠해보자. 코로나19로 인해 ‘자영업 폐업이나 30% 이상 매출 감소’를 경험한 응답자 중 중앙정부나 지방정부의 소상공인 지원금을 받은 경우는 33.2%에 불과했다. 피해 경험자 중 66.8%는 개인이나 가족의 부담으로 넘어간 셈이다. 고용지원은 어떠할까. ‘실직이나 근로시간 및 소득 감소’를 경험한 응답 중 중앙정부나 지방정부의 고용안정 지원금을 받은 경우는 9.0%에 불과했다.

복지정책은 어디에?

사회보장제도의 본래 의미는 모든 사람들이 질병, 노령, 실업, 산재 등의 위험으로 생계를 위협받지 않도록 돕는 데 있다. 그러나 우리의 사회보장제도는 감염병 재난 상황에서 취약층의 안전망으로 제 기능을 하지 못하고 있다. 오히려 사회보장의 사각지대 취약층을 더 취약하게 만들어 우리 사회의 재난위험 불평등을 가속화시키고 있다.

그럼, 국외의 상황은 어떠한가. 코로나19 방역 대응은 미흡했더라도, 국가별로 노동자, 사업체, 시민 등의 범주에서 적극적인 재정정책을 펴고 있다. IMF에서 발표한 ‘코로나19 위기 대응을 위한 정부지출’ 데이터를 보면, OECD 27개국 모두 국가 지출을 확대했다. 다만, 그 규모는 국가마다 차이가 있다. 

사회보장 수준이 높은 사민주의 국가보다 자유주의 국가나 보수주의 국가에서 국가 지출이 더 많이 이뤄졌다. 자유주의 국가유형으로 분류되는 미국(14%)이나 일본(13.8%), 영국(10.9%) 등에서 재정지출이 사민주의 국가에 속하는 덴마크(1.7%), 스웨덴(3.4%)이나 보수주의형 프랑스(6.9%), 독일(9.8%)보다 높았다. 이에 반해, 자유주의형에 속하는 한국은 GDP 대비 3.2%로, 잔여적 복지국가와 비교해서도 낮은 수준에서 지출이 이뤄졌다. 코로나19 위기 상황에서 한국은 보수적인 재정지출에 발목이 잡혀있음을 국가 비교를 통해 알 수 있다(IMF, 2021). 

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현재까지 중앙정부와 지방정부는 긴급재난지원금 정책을 시행해왔으나, 이의 실질적인 영향과 정책에 대한 평가는 부족한 형편이다. 우선은 지금까지 정부에서 긴급재난지원금 정책 대응에 나선 점은 잘한 일이다. 중앙정부 차원에서 4차례에 이어 긴급재난지원금 정책을 펴고 있다. 정부는 1차 때에 전 국민 긴급재난 지원금 지급을 시행했으나 이후 2~4차는 취약계층, 소기업이나 소상공인, 특수형태 근로자 고용안정 지원 등 특정 대상을 중심으로 선별 지원을 하고 있다(기획재정부, 2020). 

하지만 이 정도의 지원으로는 재난 위험에 제대로 대처하기 어렵다. 지금까지 지원 규모로는 1년 이상 무너진 고용과 소득 충격으로 악화된 소비를 조금 개선하는 정도이다. 코로나19 이전으로 국민들의 생활이 안정되고 회복되기에는 턱없이 부족하다. 코로나 시기 조사된 통계를 보더라도, 국가 재난으로 인한 위험을 개인과 가구가 짊어지고 있다는 사실을 거듭 확인하게 된다. 정부나 국회도 코로나19의 피해와 양극화의 심각성은 인지하고 있다. 

그러나 실질적인 대응에는 선뜻 나서지 못하는 모양새다. 일부 정당에서만 겨우 재난 목적의 증세를 말했을 뿐이다. 이를 제외하고선 광범위한 긴급재난지원을 뒷받침할 증세 논의는 어디에서도 찾아보기 어렵다. 한국보다 더 적극적으로 재정을 지출하고 있는 국가들도 증세 논의를 본격화하는 흐름인데 우리는 그와는 정반대의 모습이다(<한겨레>, 2021.5.11.). 우리 정부는 맞춤형 피해지원으로 재정 지출을 최소화하고 있으며, 증세 반대 논의에서 한 발도 나아가지 못하고 있다(<뉴시스>, 2021.3.2.). 

사회보험부터 사회서비스까지 기존의 복지정책은 우리 사회에서 제대로 작동되지 않았다. 우리 사회안전망을 강화하는 새로운 논의가 필요하다. 지금 코로나19 백신 접종이 시작되면서 코로나19가 끝날 것이라는 기대도 이어지고 있다. 그러나 바이러스 전염병 피해는 더 취약한 계층에 집중되어, 코로나 이후 회복에서도 불평등 문제는 쉽게 해결되기 어려울 수 있다. 지금도 매일 수백 명의 확진자가 속출하는 상황인 데다, 언제든 새로운 대규모 감염의 위험도 존재한다. 그렇기에 향후 또다시 도래할 재난 시기에 어떻게 대응할 것인가에 대한 고민이 깊을 수밖에 없다. 

재난 시기 개인의 안정과 복지에 대한 영향뿐 아니라 사회안전망의 사각지대 대응안이 복합적으로 검토될 필요가 있다. 당장에는 백신효과로 코로나 감염은 줄어들 수 있다. 하지만 우리 사회에 깊이 폐인 상처를 제대로 치유하기 위해서는 지난한 노력이 필요하며, 지금부터 시작되어야 한다.

<참고자료>

기획재정부. 2020. 제4차 추가경정예산 추석전 신속지급 추진현황, 보도자료, 2020.9.30.

송상윤. 2021. 코로나19가 가구소득 불평등에 미친 영향, 한국은행.

울산광역시발달장애인지원센터. 2021. 팬데믹 시대 발달장애인의 생활실태와 서비스 욕구 변화 연구.

최영준・김도균・유정민・윤성열・최정은. 2018. 자유와 안정에 대한 대국민 인식조사 결과보고서, LAB2050.

최영준・최정은・김지현・조원희・노혜상・한선회. 2020. 국내외 사회보장 지원정책 분석 연구, 보건복지부, 2020.

<뉴시스>, 홍남기 "전국민보다 선별지원 바람직…증세 검토 안해"(종합2보), 2021.3.2.

<매일노동뉴스>, "코로나19 실직, 비정규직이 정규직 보다 5배 많아", 2021.3.30.

<한겨레>, ‘벼랑 끝’ 자영업자들…“매출 반토막에 빚 5132만원 늘어”, 2021.3.29.

<한겨레>, 2차대전 비용 2.5배 투입…바이든의 미국 ‘복지의 귀환’, 2021.5.11.

IMF. 2021. Fiscal Monitor Database of Country Fiscal Measures in Response to the COVID-19 Pandemic.

코로나19의 위험과 사회적 피해의 균형찾기

장영욱 대외경제정책연구원 부연구위원

한국 코로나19 대응의 명과 암

국제 기준으로 볼 때 한국은 코로나19 바이러스 통제에 비교적 성공적이었다. 5월 15일 기준, 한국의 인구 백만 명당 확진자 수는 2,541명으로 세계 평균 20,764명보다 한참 낮은 수준이다. 사망자 수 역시 세계 평균의 10분의 1 수준으로 매우 적은 편이며, 평년 대비 사망자 수 증가도 거의 없는 것으로 나타난다. 상황의 통제는 역설적으로 백신 확보에 소극적인 결과를 낳았지만, 접종 개시가 늦었을 뿐 실제 확보(계약) 물량은 세계 10위권 수준이다. 접종 인프라나 인력, 국민 인식 등을 고려하면 본격적인 공급이 시작되는 6월 이후 백신 접종의 속도도 빨라질 것으로 예상된다. 

봉쇄 없는 바이러스 통제는 경제적인 피해를 최소화하는 긍정적인 결과도 가져왔다. 한국의 작년 경제성장률은 -1.0%로 OECD 국가 중 가장 높은 수준이었으며, 제조업 부문과 수출 호조로 2021년 1/4분기에 이미 팬데믹 이전 수준의 경제규모를 회복한 것으로 나타난다(한국은행 2021.4). IMF의 최근 경제전망에 따르면 올해 한국의 예상 경제성장률은 3.6%로 지난해 성장률을 함께 고려하면 선진국 중 가장 빠른 회복세를 보일 것으로 예상된다(그림 1-1 참고). 이에 반해 영국, 스페인, 프랑스 등 유럽 주요국은 2차 세계대전 이후 최악의 역성장을 보였으며, 올해 플러스 성장으로 반등함에도 불구하고 팬데믹 이전 수준으로의 회복은 요원해 보인다.

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한국이 여러 지표에서 선방했지만, 팬데믹의 고통에서 완전히 비껴간 것은 아니다. 생산과 수출 부문에서 선방하여 총 GDP의 급격한 후퇴를 면했을 뿐 사회적 거리두기 조치로 인해 민간소비는 다른 나라와 비슷하게 감소했다. 지난해 한국의 민간소비는 5% 하락하여 OECD 평균(-6%)과 큰 차이가 없었다. 감염병 유행으로 인한 소비 위축은 취약계층에게 더 큰 피해를 안겼다. 한국은행의 최근 조사에 따르면, 실업, 비경제활동인구 확대에 따른 고용 충격과 소득 충격이 저소득가구에 집중되었다(한국은행 2021, p.4). 2020년 2~4분기 대비 소득감소율은 1분위(하위 20%)에서 -17.1%였던 반면 5분위(상위 20%)에서는 -1.5%에 불과했다. 자연히 고소득층과 저소득층 사이 격차도 벌어졌다(그림 1-2 참고). 

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코로나19 대응과 사회적 피해 사이 균형

물론 각종 사회적 거리두기 조치, 휴교, 입국 제한 등이 ‘통제되지 않은 감염 확산’으로 인한 더 큰 손실을 막았다면 방역당국이 취한 일련의 조치들이 정당화될 수 있다. 하지만 유행 발생 후 1년 이상 지난 지금 돌아보면, 필요 이상으로 과도한 대응을 한 부분도 있음을 알 수 있다. 

확진자의 신상과 동선을 세세하게 밝히는 부분이나, 확진자가 지나갔다는 이유로 가게 문을 닫고 영업 자체를 못하게 하거나, 학교, 도서관, 종교시설, 야외 시설 등 위생수칙을 지키면 안전하게 이용할 수 있는 공간까지 전면 폐쇄한 부분은 과도한 대응이다. 학교에서 확진자가 한 명 나왔다는 이유로 등교 자체를 중지하거나 접촉하지 않은 사람까지 검사하는 등의 낭비도 있었다. 이런 일련의 조치들은 감염 자체의 보건 상의 비용보다 감염으로 인한 심리적, 사회적 비용을 매우 크게 만들었다. 이태원 클럽 방문자나 광화문 집회 참가자는 국민 생명에 위협을 준 ‘범죄자’ 취급을 받았고 실제 형사처벌의 대상이 되기도 했다. 확진자에게 찍히는 낙인은 감염 통제에 도움이 된다는 이유로 방치되었고, 결과적으로 불필요한 조치들을 정당화하는 역효과를 낳았다.

이러한 조치들은 비용에 비해 그 효과가 크지 않았던 것으로 보인다. 지난해 5월과 올해 5월을 비교해 보면 알 수 있다. 작년(평균 50명)에 비해 올해(평균 6~700명) 훨씬 더 많은 수의 확진자가 발생하는데도 현재 혼란은 작년보다 훨씬 덜 하다. 여가시설이나 상업시설을 이용하는 사람 수도 팬데믹 이전과 비슷한 수준이고 확진자 동선이 큰 이슈가 되지도 않는다. 그림 3을 보면 작년 같은 기간에 비해 올해 오히려 사망자 수 및 치명률이 더 줄어들었다. 작년 3월의 1차 유행과 11월 3차 유행 치명률 피크는 각각 2.97%, 2.86%로 평균(1.52%)보다 두 배 가까이 높았던 반면, 올해 3월 이후 1% 밑으로 내려간 치명률은 현재 0.6%에 불과하다. 

확진자가 급증하는 시기, 즉 유행 초기에 치명률이 올라갔다가 이후 점점 낮아지는 것은 확진자의 절대 수보다 확진자 수 대비 의료체계의 대응능력 수준이 더 중요하다는 사실을 보여준다. 8월의 2차 유행 시 광화문 집회 참가자 등 고령층 감염이 많았는데도 치명률이 낮은 것은 당시 이미 일 평균 3~400명 수준을 감당할 의료체계가 준비되어 있었기 때문이다. 확진자가 그 이상으로 급증하여 치명률도 같이 올라간 3차 유행과 대비된다. 

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3차 유행 이후 일 평균 확진자가 500명 전후에서 꾸준히 유지되었음에도 치명률은 오히려 감소했다. 확진자 연령 구성에 큰 차이가 없었음을 고려하면 감염자들에게 충분한 치료가 공급되었기 때문인 것으로 보인다. 이때 사회적 거리두기의 강도나 순응도는 작년 3월 또는 8월에 비해 훨씬 낮았다. 즉, 더 효율적인 대응으로 일상에 대한 개입도 최소화하고 보건 상의 피해도 크지 않게 통제할 수 있었다는 뜻이다. 유행 기간 중 가장 많은 사망자가 발생했던 작년 11~12월 3차 유행 때에도, 의료체계를 미리 준비해 놓을 수 있었다면 초기 사망을 절반 가까이 줄일 수 있었을 것이라는 아쉬움이 남는다.

5월 중순 현재도 여전히 일 500명 이상의 확진자가 발생하고 있다. 일각에서는 사회적 거리두기 강도를 높여서 완전히 감염을 제거할 필요가 있다고 주장한다. 만약 우리 방역당국의 목표가 확진자 수를 획기적으로 줄이는 것이라면 지금이라도 통제 조치의 강도를 올리는 것이 맞다. 5인 이상 사적모임을 전면금지하고, 유흥시설, 식당, 카페 등 감염 전파 위험이 높은 영업장을 모두 닫으며, 영업이 가능한 시설 내에서도 방역수칙을 어기는 영업주/종업원/이용자에 대한 벌칙을 강화해야 한다.  

하지만 문제는 이 조치들이 사회적, 경제적 비용을 발생시키며, 이러한 비용으로 인해 이제는 시민들의 협조 여력이 거의 남아있지 않다는 것이다. 강도 높은 봉쇄를 오랜 기간 유지했던 유럽의 사례에서 봉쇄의 효과에 대한 힌트를 얻을 수 있다. 유럽 여러 국가들이 취한 상업시설 및 작업장 폐쇄, 휴교, 자택 격리, 이동 제한, 모임 금지 등의 방역 대응은 여러 사회경제적 비용을 수반했다. 봉쇄 조치가 취해진 2020년 2/4분기 유럽의 경제성장률은 최대 -20%에 육박했으며, 봉쇄 강도가 클수록 경제 피해도 더 큰 경향이 있었다(그림 1-4 참고). 상업시설 및 폐쇄는 생산량 감소와 소득 감소를 동반하며, 휴교는 인적자본의 손실로 귀결된다. 자택 격리와 모임 금지는 경제적, 심리적, 사회적, 의료적 비용을 발생시킨다. 이러한 비용은 방역 대응의 강도가 크고 기간이 길어질수록 체증한다. 이러한 이유로 봉쇄는 지속가능하지 않았다. 특히 1차 유행을 성공적으로 막은 동유럽 국가들은, 이후 2차 유행 시에는 재봉쇄를 단행하지 못했다. 곳곳에서 저항의 움직임이 관찰되었기 때문에 방역 대응의 강도를 다시 올리는 데는 정치적 부담이 따랐고, 이에 따라 감염확산이 심각한 지역에서도 소극적으로 대응할 수밖에 없었다.

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결국 사회적 거리두기의 강도와 사회경제적 피해 사이의 균형을 모색하는 방법을 찾아야 한다. 위에서 말했듯 의료체계 대응 능력이 갖추어져 있으면 일정 수준까지 확진자가 증가해도 혼란을 최소화할 수 있다. 구체적으로는 중증도에 따른 환자 분류체계 효율화, 중환자 설비 확충, 방역 및 의료 인력 보강 등을 생각해볼 수 있다. 이미 지난 2월 방역당국은 하루 천 명씩 2주일간 확진자가 발생해도 감당할 수 있는 의료체계가 갖춰져 있다고 발표한 바 있고 그 이후로도 계속 중환자 시설 및 인력 등을 확충하고 있다. 이 수준이 넘어가기 전까지 전격적인 거리두기 강화는 불필요해 보인다. 

또한 방역당국은 확진자 수가 증가한다는 이유로 크게 실효성이 없는, 또는 장기적으로 실효성이 떨어질 수밖에 없는 법을 강요해서는 안 된다. 예컨대 5인 이상 사적모임 금지는 식사 등 감염 전파 위험이 큰 행위에 적용할 때만 효과가 있다. 야외에서 열 명이 모여도 마스크를 착용하고 신체접촉을 줄이면 감염확률은 0에 가깝다. 마스크를 벗어야 하는 실내에 갈 때만 모임 단위를 소규모로 줄이면 광범위한 감염 전파를 막을 수 있다. 영업금지 업종을 최소화하고 대신 사용 시 위생 수칙을 철저히 지키도록 관리하는 쪽으로 방역의 방식을 조정할 필요가 있다. 마스크 쓰기, 손 씻기, 실내 환기, 소규모 단위 식사, 유증상 시 외출 자제, 유증상 시 검사받기 등등은 비용에 비해 그 효과가 매우 크다. 이렇게 비용이 낮은 방역수칙을 더 철저히 지킴으로써 거리두기 3단계 같은 고비용 조치를 막을 수 있다. 

불균형 시정을 위한 개입

하지만 현재 방역의 패러다임을 단번에 바꾸는 것은 매우 어려운 일이다. 백신 접종을 통해 감염 및 중증화 위험이 낮아지고도 한동안 시간이 지나야 팬데믹 이전으로 돌아갈 수 있을 것이다. 지난 1년 동안 쌓인 불균형과 당분간 계속될 불균형을 시정하기 위한 정부의 적극적인 개입이 필요하다. 특히 적재적소에 재정을 푸는 것이 매우 중요한 과제다. 유럽의 경우 재확산이 시작되자 신속히 소상공인, 실업자, 임금 감소 노동자 등을 지원하며 소비의 급격한 감소를 저지했다. 그림 5에 보듯 유럽 주요국은 GDP 대비 30~40%가 넘는 대규모 재정 지출 및 금융 지원을 단행해 코로나19로 인한 피해를 상쇄하려 시도했다. 반면 한국의 지출 수준은 재정지출 GDP 대비 5% 미만, 대출 등 금융 지원 GDP 대비 10% 정도로 다른 국가에 비해 적은 편이었다. 정부의 더 적극적인 재정 지출이 요구되는 지점이다. 

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위기 대응을 위한 확장적 재정정책이 필요하다는 의견에는 '재정건전성'을 해칠 수 있다는 반론이 제기된다. 우리나라의 경우 국가채무 수준이 낮은 편이긴 해도 저출산 고령화로 인해 예상되는 가파른 나랏빚 증가세는 분명 걱정거리다. 하지만 재정건전성은 지출만으로 결정되지 않는다. 재정 관련 논의에는 수입도 같이 고려해야 한다. 재정수입의 대부분은 세금에서 나오며, 세금은 기업과 노동자와 소비자들의 경제활동에서 나온다. 

세계경제는 지난해부터 재난의 불평등한 피해로 몸살을 앓고 있다. 변화에 적응한 업종과 고숙련노동자는 오히려 승승장구하는 한편, 앞서 보았듯 소상공인, 비정규직, 저임금 서비스업 종사자, 여성노동자, 구직자 등은 최악의 한 해를 보냈다. 코로나19에 집중하는 동안 보건과 교육의 혜택이 필요한 사람들에게 자원이 적절히 배분되지 않았다. 이런 불평등한 피해는 단순히 개개인의 삶에만 영향을 미치는 게 아니라 전체 경제구조를 허약하게 만들고 경제성장 동력을 훼손한다. 자영업자들이 도산하면 임대인들도 금융 비용을 감당할 수 없게 된다. 실업이 지속되면 구직자들이 근로의욕을 잃게 된다. 아픈 사람이 제대로 치료를 못 받으면 노동생산성이 저하된다. 아이들이 교육을 못 받으면 향후 경제 성장을 위한 인적자본이 사라진다. 이를 묵과하면 그 결과는 경제 전체의 붕괴와 그로 인한 세수 저하다. 

현재로서 이 위기는 재정지출로 교정하는 방법밖에 없다. 재정을 아낀다는 명목하에 지금 지출을 늦추면 나중에 더 큰 피해를 보고 수입 자체가 감소하는 상황에 처할 가능성이 높다. IMF와 OECD가 연말 연초에 낸 보고서는 나랏빚에 대한 관리보다 지출이 우선이라는 점을 강조했다(IMF 2021.2; OECD 2020.12). 특히 잠재 성장률을 올리고 참여형 성장을 보장하기 위해 취약계층에 대한 지원을 더 두텁게 해야 한다고 주장했다. 이를 통해 '지출' 이상으로 곳간을 '채워서' 장단기적으로 재정적자를 줄일 수 있다는 논리이다. 이런 연유로 미국과 유럽에서는 경쟁적으로 대규모 확장재정 정책을 시행하고 있다(대외경제정책연구원, 2021.5).

마지막으로 재정 정책은 곧 방역 대책이기도 하다는 점을 강조하고 싶다. 자영업자, 실업자, 노숙인, 이주민 등에 대한 생계지원 및 손실보상은 거리두기 정책에 대한 순응도를 올린다. 또한 코로나19 대응 의료진 및 방역 관련 공무원 보강과 지원, 의료시설과 중환자 설비 확충, 백신과 치료제 개발·구입 등 보건 분야에서도 재정지출이 적극적으로 이뤄져야 방역의 효율성과 지속가능성을 최대한 올릴 수 있다. 방역 조치에 따르느라 발생한 손실을 보상해야 한다는 점은 계속해서 강조되어야 한다. 앞서 우리나라가 유럽에 비해 취약계층 지원이 낮은 편이었음을 보였다. 지원을 통해 협조 여력을 늘리고 다중이용시설의 밀집도를 낮추면 감염 위험도 줄일 수 있다. 그리고 무엇보다, 정부에 협조하면 반드시 그에 따른 대가가 주어진다는 신호를 보내야 '사회적 신뢰'라는 자산을 유지할 수 있다. 적절한 보상이 없으면 언제 끝날지 모르는 이번 위기와 언제 다시 찾아올지 모르는 다음 위기에 사용할 수 있는 강력한 무기를 잃게 된다.

나가며 

백신 접종으로 인해 팬데믹 종식에 대한 기대가 높다. 하지만 해외 백신 접종 추이를 보면 바이러스가 쉽게 사라지길 기대하기 어려운 상황이다. 백신 수급 문제와 접종 주저 현상으로 인해 접종률을 기대만큼 끌어올릴 수 있을지 미지수이고, 전 세계적인 백신 보급 불균형은 바이러스 변이의 빌미를 준다. 그럼에도 불구하고 접종률 제고를 통해 유행 통제에 최선을 다해야겠지만, 장기전을 대비한 균형 방역은 꼭 필요한 일이다. 또한 그간의 피해를 교정하기 위한 정부의 역할도 요구된다. 

참고문헌

대외경제정책연구원 (2021.5), 「2021년 세계경제전망 (업데이트) 」

시사인(2021.2.17.), “힘든 아이가 더 떠안는 교육 공백의 빚”

장영욱 (2020), 「유럽의 코로나19 재확산 현황과 시사점」, 대외경제정책연구원

장영욱, 윤형준 (2021), 「유럽 주요국의 코로나19 백신 접종 현황 및 2021년 경제회복 전망」, 대외경제정책연구원

한국일보(2021.5.12), “다가온 '스승의날'... 교사 78% "최근 1~2년 새 사기 떨어졌다"”

IMF Fiscal Monitor Update (2021. 1), https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2021/01/20/fiscal-monitor-...

IMF World Economic Outlook (2021. 1), https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2021/01/26/2021-world-eco...

OECD Economic Outlook (2020. 12), https://www.oecd.org/economic-outlook/

OECD (2020), Education at a Glance 2020: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris

Eurostat. https://ec.europa.eu/eurostat/data.

한국은행(2021), 「코로나19가 가구소득 불평등에 미친 영향」, BOK이슈노트, 2021-9호

한국은행(2021.4.27), “2021년 1/4분기 실질 국내총생산(속보)”   https://www.bok.or.kr/portal/bbs/P0000559/view.do?nttId=10064135&menuNo=...

AI는 아동학대를 예방할 수 있을까?

한은희 한국사회보장정보원 부연구위원

코로나19가 전 세계적으로 300만 명 이상의 생명을 앗아가는 동안, 우리는 K-방역을 통해 전염병의 확산을 조기에 차단하여 많은 생명을 지킬 수 있었다. 하지만 같은 기간 동안 아동학대와 방임으로 발생하는 아동의 사망에 대해서는 속수무책이었다. 어린 아이들이 여행 가방에 갇혀, 양모의 폭력에 의해, 그리고 빈집에 홀로 방치되어 죽어갔다. 언론이 아동학대 사건을 주목할 때마다 사람들은 분노하고 정부는 신속하게 대책을 발표하였지만, 아동학대 사건은 끊이지 않고 발생하고 있다. 아동학대는 예방할 수 없는 것일까?  

정부는 빅데이터를 활용하여 아동학대를 예방하고자 2018년부터 e아동행복지원시스템을 도입하여 운영하고 있다. e아동행복지원시스템은 아동학대로 인한 사망 사건들이 계기가 되어 개발되었다. 이 시스템을 도입하였을 때, 정부는 빅데이터를 통해 보호가 필요한 아동을 찾아 필요한 복지서비스를 연계하면 아동학대를 예방할 수 있을 것이라며 기대가 높았다(보건복지부, 2018.). 하지만 2020년 인재근 더불어민주당 의원실에서 발표한 자료에 따르면, 2019년 e아동행복지원시스템을 통해 약 9만8천 명이 조사대상으로 선정되어, 약 9만 명에 대한 읍면동 차원의 조사를 수행한 결과 이들 중 복지서비스연계 2,266명(2.3%), 학대의심 신고가 52명(0.06%) 이었다. 낮은 학대 발견율로 인해 e아동행복지원시스템은 제 역할을 하지 못한다는 비난을 면치 못하고 있다(이코리아, 2020.).

e아동행복지원시스템은 장기결석, 영유아 건강검진·예방접종 미실시, 사회보장서비스 제공을 위해 수집된 단전·단수·단가스 및 각종 체납 정보들을 활용하여 인공지능(AI)이 위기도를 추정하는 통계모형이다. e아동행복지원시스템은 아동학대 발생을 100% 예측할 수 없을 뿐 아니라 단 한 번의 가정방문을 통해 학대를 발견할 수 있는 확률은 매우 낮을 수밖에 없다. 따라서, e아동행복지원시스템의 쓸모에 대한 판단은 몇 명의 학대의심 아동을 발견하였느냐 보다는 지역에서 위기아동을 발굴하고 복지서비스를 제공하여 아동학대를 예방할 수 있느냐에 초점이 맞춰져야 할 것이다.      

최근에 일어난 몇몇 아동학대 사건들은 e아동행복지원시스템을 통해 발굴되었으나 읍면동 공무원이 가정방문을 하지 못하였거나 부모의 말을 믿고 현장 종결한 사례들이었다. 데이터를 통해 위기 상황에 놓여 있을 것으로 추정된다 할지라도 담당 공무원은 부모의 협조가 없이는 아동을 만나거나 가정방문을 할 수 없는 것이 현실이다. 만약 부모의 협조를 구해 가정방문이 가능하다 하여도, 읍면동 공무원이 아동의 발달과 양육환경을 면밀히 조사할 수 있는 시간과 책임을 가졌는지, 그리고 아동과 가족에게 필요한 서비스가 지역 안에 충분한지 등에 따라 위기 아동에 대한 판별과 지원의 결과는 달라질 수 있다. 

전국의 모든 읍면동 행정복지센터(구 주민센터)는 방문상담을 통해 가구별 특성에 따른 복지 수요를 파악하고 공적서비스 또는 민간복지자원을 연계하여 맞춤형 복지서비스를 제공하는 ‘찾아가는 보건복지서비스’를 제공하고 있다. 각 읍면동의 찾아가는 보건복지서비스 팀에는 전담 공무원과 방문간호사가 배치되어 종합상담, 복지사각지대 발굴 및 지원, 통합사례관리, 민관 협력 등의 업무를 담당하고 있다. e아동행복지원시스템이 제 역할을 하기 위해서는 읍면동의 찾아가는 보건복지서비스와의 융합이 강화되어야 할 것이다. 예를 들어, 영유아 가정에 대해서는 복지공무원과 방문간호사가 함께 방문하여 아동의 안전과 발달에 대해 점검하고 보건·복지 서비스 및 부모교육 등을 통합적으로 제공한다면 아동 방임 및 학대 예방에 효과가 있을 것으로 사료된다(이봉주, 2021. 참조). 또한 찾아가는 보건복지팀의 e아동행복지원사업 담당 인력 확충 및 읍면동 담당 인력의 아동학대 감수성 및 역량 강화, 그리고 읍면동과 시군구(아동보호, 청소년·아동복지, 보건 사업 등) 간의 긴밀한 연계·협력이 가능할 수 있도록 지자체의 조직과 체계가 정비되어야 할 것이다.      

K-방역의 성공은 전염병 확산을 조기에 차단하겠다는 뚜렷한 정책 목표, 데이터의 활용을 포함한 기술력, 부처 간 칸막이를 넘어서는 행정력, 그리고 시민의 협조가 있었기 때문에 가능했다. 아동학대 예방 또한 마찬가지이다. 위기아동 예측모형을 개선하기 위한 지속적인 노력과 함께 AI가 감지한 위기 신호에 신속히 대응하여 아동학대 및 방임을 예방하겠다는 강력한 정책적 의지, 데이터에 근거한 정교한 사업모델과 전달체계의 설계, 부처 간 칸막이 및 중앙과 지방 그리고 공공과 민간의 칸막이를 넘어선 연계와 협력, 마지막으로 시민들의 적극적인 참여(아동학대 신고)와 협조가 더 해질 때만이 아동학대의 비극을 끝낼 수 있을 것이다. 

보건복지부(2018). 아이가 보내는 위기신호, 빅데이터로 찾는다: 요보호아동 조기발견·지원을 위한 「e아동행복지원시스템」 개통. 보도자료(3.19)

이두익(2020). [국감] 제 역할 못하는 e아동행복지원시스템 왜? 이코라이(10.5)

이봉주(2021). 아동학대 대책, 발상의 전환이 필요하다. 파이낸셜 뉴스(2.15)