사립 유치원은 정말 사유재산일까?
박창현 육아정책연구소 부연구위원
들어가며
최근 사립 유치원들의 회계부정 문제로 유치원의 공공성에 대한 국민의 관심이 높다. 한국 사립 유치원을 대표하는 ‘한국사립유치원총연합회(이하 한유총)’은 모든 사립 유치원이 회계부정을 하고 있는 것이 아니므로, 전체를 ‘비리’ 유치원으로 매도하는 일반화의 오류를 범하지 말 것을 강력히 주장했다. 아울러 한유총은 ‘회계비리’ 문제는 그간 사립 유치원에 알맞은 재무회계규칙이 없어서 생긴 구조적 모순의 결과이며, 국가가 사립 유치원의 사유재산을 인정해오지 않았기 때문에 발생한 것이라고 주장했다. 그러므로 유치원의 회계를 투명하게 운영하기 위해서는 우선적으로 사립 유치원의 사유재산이 지켜져야 하고, 사유재산인 유치원을 국가가 사용했으니 국가가 시설사용료를 내야한다고 했다. 이에 야당인 자유한국당(이하 자한당)의 어느 국회의원은 모든 개인의 사유재산은 어떠한 상황에서도 침해받아서는 안 되기 때문에 한유총과 뜻을 같이 한다는 뜨거운 동지애를 표현했다.
그런데 질문 하나! 사립 유치원의 회계 투명성과 사유재산은 대체 무슨 관계가 있단 말인가? 사립 유치원 원장님들이 평생 모아오신 사유재산을 도대체 누가 침해했단 말인가? 그리고 앞으로 도대체 누가 원장님들의 금쪽같은 재산을 가져갈 것 같은가? 사립 유치원의 공공성을 높이기 위해 정부가 마련한 ‘공영형 유치원’ 확대 정책에 대해서도 한유총은 사유재산인 개인 유치원을 국가가 ‘공공성’이라는 미명하에 법인화하도록 하여 사유재산을 가져가려고 한다며, 이를 주장하는 정부와 연구자들을 공산주의자라고 규정했다.
그래 맞다. 사립 사인 유치원은 설립자 또는 원장님의 사유재산이다. 사립 사인 유치원은 법인이 아니므로, 국가나 지자체에 기부한 것도 아니니 개인 재산 맞다. 사립 유치원의 건물과 토지는 개인의 사유 재산 맞다. 아무도 개인의 사유재산임을 부정한 적 없고, 빼앗은 적 없다. 그런데 대체 뭐가 어쨌다는 것인가?
‘한유총’의 자기모순과 공공성 기제의 부재
2018년 4월 기준, 한국의 사립 법인 유치원은 545개이고 나머지 87.6%가 모두 사립 사인 유치원이다. 토지와 건물이 원장님의 개인 소유인 사립 유치원은 ‘유아교육법’에서 ‘학교’로 명시되어 있으며, ‘사립학교법’에서 사립학교로 명시되어 있다.
이렇게 현행법상 비영리기관인 학교로서의 공익을 하는 기관이기에 사립 유치원 원장이 개인 사업자 등록증을 가지고 있어도 소득세를 내는 개인 사업자와 다르다. 개인 사업자는 소득세법에 따라 소득이 생기면 소득세를 낸다. 그런데 사립 유치원은 소득세 과세 대상에서도 제외된다. 만약 사립 유치원 원장님이 놀이학교로 전환하여 학원으로 운영하시게 되면 소득을 신고하고 세금을 내야한다. 법인 유치원 원장님도 마찬가지다. 법인을 운영한다면 법인세법에 따라 법인세를 낸다. 사립 법인 유치원도 공익을 수행하기에 과세대상에 제외되어 법인세를 내지 않는다. 보조금이든 분담금이든 회계상 이익이 남으면 소득세를 내야하지만 유치원은 제외된다. 사립 유치원은 부가가치세를 면제받고, 취득세와 재산세도 85%정도 면제를 받으며, 나머지 15%도 교비회계에서 낼 수 있다. 어떤 자영업자가 한국에서 이런 혜택을 얻을 수 있는가?
또한 국가는 유아학교를 운영할 수 있도록 사립 유치원을 인가했다. ‘관’이 인정하는 ‘관인’이다. 사립 유치원은 정부로부터 공공기관을 운영할 수 있는 권한을 부여받은 것이다. 국가가 유아를 위한 학교를 운영할 수 있도록, 공적인 업무를 수행하라고 인증한 것이다. 일본은 70년대에도 공공기관 이외에 보조금을 민간에 주지 않았다. 국가 보조금이 보조금을 받으려면, 유치원을 공공기관으로 만들겠다고 약속을 해야 했다. 이른바 ‘선 지원 후 법인화’ 정책이다. 일본 사립 사인 유치원들은 국가의 재정지원을 받기 위해 모두 학교를 법인화해야 했다. 현마다 다르지만 일본 정부는 사립 사인 유치원과 법인 유치원에 3~5배 차이가 나게 차등지원을 했다. 이런 이유로 현재 일본 사립 유치원의 97%가 학교법인 유치원이다.
물론 세제 혜택은 일부이고, 사립 유치원이 원아모집이 안되면 개인의 재산을 투입해야한다는 개인사업자로서의 특성을 또 말할 수도 있을 것이다. 그러나 한국은 비록 보조금의 형태는 아니라고 하더라도, 국고가 매달 민간(개인) 유치원에 들어가고 있다. 2012년 누리과정 도입 이후 국민 세금으로 국고가 사립 사인 유치원에 연간 약 2조 원씩 들어가고 있으며, 사립 유치원 재정 구조의 45%를 국가가 지원하고 있다. 국가가 진정 사립 유치원이 유독 예뻐서 돈을 주는 것일까? 그렇다. 사립 유치원이 유아를 교육하고 보육하는 공적인 업무를 수행하기 때문에 국가가 예뻐서 돈을 주는 것이다. 자영업을 하는 개인 사업자는 사업상의 리스크가 생기면 개인이 책임지지만, 사립 유치원은 국가가 관심을 기울인다. 왜냐하면 사립 유치원에는 우리나라의 미래를 이끌어나갈 우리의 아이들이 자라고 있기 때문이다. 대체 어떤 자영업자가 한국에서 이런 혜택을 얻을 수 있는가? 만약 유치원이 개인사업장이고 사유재산이라면, 사립 유치원은 이러한 혜택과 유아학교를 운영하는 교장으로서의 자격을 버리고 정당한 세금을 내야 한다.
이러한 맥락을 고려해 본다면, 공적인 업무를 수행하는 비영리 기관으로서 각종 세제 혜택을 받는 사립 유치원이 사유재산을 주장하고, 시설사용료를 주장한다는 것은 자기모순인 것이다. 사인이 운영한다는 특수성이 있고, 학교법인처럼 재산을 출연한 것이 아니라고 하더라도, 사립 유치원은 학교로서의 공적인 책무를 수행해야하는 것이다. 사립 유치원이 ‘자영업자’라고 스스로를 규정한다면, 110년간의 유아교육의 역사를 자기부정을 하는 것이며, 매년 제출하는 예결산서는 가짜 자료를 내왔다는 것을 반증하는 것이다.
사립대학은 매년 예결산서를 제출하고, 이를 철저히 공개하도록 하며 감사도 철저히 받아왔다. 그러나 사립 유치원은 이것도 해오지 않았다. 가계부 회계라도 예산을 집행했으면 어떻게 쓰였는지 밝히는 것이 원칙이다. 동네 조기 축구회 운영 예산도 총무가 돈을 걷어서 예산을 지출했다면, 돈의 출처를 회원에게 밝히는 것이 원칙이다. 그러지 않고 축구회는 신뢰를 받으며 운영되지 못한다. 한유총이 개인사업자라고 계속해서 주장한다면, 답은 하나다. 세금을 내면 된다. 그냥 학원을 운영하면 된다.
유치원은 유아학교이며, 비영리기관이다!
교육부는 ‘유치원 공공성 강화 방안’(‘18. 10)을 공표하고, 사립 유치원 공공성 강화 및 정책에 관한 로드맵 제시하였다. 이를 통해 정부는 유치원이 ‘학교’이며 ‘공교육기관’임을 재천명하며, 사립 유치원의 정체성을 바로 세우겠다는 의지를 표명하였다. 유치원은 교육기본법, 사립학교법, 유아교육법상 엄연히 ‘학교’이며, 앞으로 유치원은 유아가 다니는 ‘첫 학교’로서의 기능을 제대로 할 수 있도록, 사립 사인 유치원의 법인화, 공영형 유치원 확대, 협동조합형 유치원 등의 사립 유치원 운영 모델을 제시하였다. 또한 국공립 40% 조기달성 정책과 함께 부모와 지역사회 공동체(共.common)의 중요성을 보다 강조하며, 국가가 책임지는 유아교육의 방향성을 구체적으로 제안하였다.
2018년 국공립 유치원은 4,801개(53.2%), 사립유치원은 4,220개(46.8%)로 유치원 수로 보면 국공립 유치원이 조금 더 많다. 그러나 국공립 유치원 취학율은 25.5%, 사립 유치원 취학율을 74.5%이다(교육부, 2018). 즉, 유치원에 다니는 유아들 중, 75%가 사립 유치원을 이용하고 있다. 2016년 OECD 35개국 국공립 유치원 취원율 67%, EU 22개국 국공립 유치원 취학율 54%(OECD, 2018)라는 점을 고려해볼 때, 우리나라는 25.5%로 턱없이 낮은 수치이다. 국공립이 만능이 아니라는 주장도 존재하나, 국가가 책임지는 유아교육 정책을 펼치기에 상당히 낮은 수치임은 분명하다. 또한 2018년 4월 기준으로 사립 법인 유치원은 545개로 12.4%밖에 되지 않으며, 나머지는 모두 개인이 운영하는 사립 유치원이다. 사립 유치원의 역사는 ‘유아교육의 공교육체제 확립’과 ‘유-보 통합’을 통한 유아교육 질 제고를 위한 ‘허스토리(herstory)’였다. 1980년대 유아교육진흥종합계획에 따라 당시 정부는 사립 유치원 인가기준을 한시적으로 완화하여 전국의 많은 사설학원과 미인가 유치원들이 한동안 정식 유치원이 되는 역사적 원죄도 존재하였다(1980년에 861개였던 사립유치원 수가 1987년 3,233개로 4배 가까이 증가). 이에 대한 정비가 끝나기도 전에 본격적인 무상보육 시대에 접어들면서 누리과정으로 연간 2조원의 국가 예산이 유치원에 지원되어왔던 것이다.
2004년 제정된 유아교육법상 유치원은 ‘학교’임을 명시하였음에도 실질적으로 유치원이 학교처럼 운영되지 않았던 유아교육의 역사를 돌아볼 때 아쉬움이 남는다. 일본의 사립 유치원 정책과는 대조적이다. 2017년 5월 기준으로, 일본은 전체 10,878개 유치원 중, 사립 유치원 6,877개이며, 사립 사인 유치원은 전체 유치원 중 3%이다. 이렇게 일본은 일찍부터 사립 유치원이 공공성의 기틀을 세웠고, 원장님들은 지역사회에서 존경받는 존재로 자리매김하고 있다. 현재 학교법인 유치원은 공공성을 기반으로 이사장이 최대한의 자율성을 유지하며, 사립 유치원을 운영해나가고 있다.
또한 사립 유치원의 비율이 가장 높은 뉴질랜드(98.6%)는 해마다 정부가 감사를 하기 때문에 뉴질랜드 유치원들은 매년 6월 30일까지 유치원 운영보고서를 의무적으로 제출해야한다. 정부는 보고서를 미제출하는 유치원에 지원을 끊는다. 그리고 감사결과에 따라 감사 결과에 따라 지원금을 차등지급하는 방식으로 유치원의 공공성을 확보하고 있다. 뉴질랜드의 유치원들은 보조금을 받기 위해 재정문서를 기록하고, 감사 확인서에는 평등보조금의 구체적인 보조금 액수와 지출 내역을 기입해야 하며, 문서를 서면으로 기록할 시 펜을 사용해야 하며 수정테이프 사용은 금지한다. 그리고 문서들은 교육부와 교육감사처가 열람할 수 있도록 7년 이상 보관하도록 하고, 사립유치원 감사는 교육부 소속의 회계사가 직접 방문해 하루 동안 진행한다. 유치원이 감사 결과에 동의하지 않을 경우 이의제기가 가능하고 자료가 모호해 감사가 불가능할 경우 보조금 지급이 중단 될 수 있다.
이에 비해 지금의 한국 사립 유치원의 현실은 어떠한가? 우선 현재 사립 유치원 운영자들은 유치원이 학교이며 공공재라는 법인식이 부족한 상태이며, 공공성을 위한 공적 기제와 시행 수준 또한 미흡한 상태라고 볼 수 있다. 교비회계의 내용이 보조금이든 지원금이든, 유치원 회계로 들어온 이상, 교비회계는 유아들을 위해 써야하는 것은 상식이다. 이는 사적으로 유용되어서는 안 되며, 교육의 목적으로 투명하게 운영되어야 마땅한 것이다. 그러나 이는 현장에서 지켜지지 않았고, 제대로 된 관리감독도 시행되지 않았다. 그동안의 교육청의 관리감독은 유아교육법 제 18조(지도·감독)에 따라 교육감의 지도감독과 장학에 중점을 두고 있어, 제대로 된 감사 한 번 받아본 적이 없는 유치원들이 태반이라고 볼 수 있다.
또한 사립 유치원은 사학기관 재무회계규칙을 준용하고 있음에도, 사립 유치원은 국가회계시스템을 사용해 오지 않았다. 예결산 서류에서 잉여금만 없으면, 세부내역은 확인조차 하지 않는 그동안의 암묵적 관행은 사립 유치원을 비리집단으로 만들었다. 특히 2012년 누리과정 시대에 접어들어 정부는 유아교육의 보편성과 평등성을 강조하며 누리과정 지원금과 보조금을 늘려왔는데, 이를 감독할 공적 시스템을 갖추지 못한 채 재정지원에만 집중해온 정책집행과정에서의 문제점이 사립 유치원 회계부정 문제의 중요한 원인으로 지적되고 있다.
남은 과제와 해결방안
정부는 유아교육의 공공성을 높이기 위한 여러 정책들을 제안하였다. 에듀파인 도입, 학부모 운영위원회 기제 강화, 공영형 유치원과 협동조합형 유치원 확대, 국공립 유치원 이용률 40% 조기달성 정책 등이 바로 그것이다. 문제는 디테일과 현장에서의 실행 가능성일 것이다. 또한 기존의 공적 기제가 제대로 작동하고 있는지를 점검하고, 단위 유치원 운영의 공공성을 높이기 위한 실질적인 대안 마련이 중요할 것이다. 예컨대, 에듀파인과 ‘처음학교로’ 사용, 유치원 알리미 정보 공시 운영, 회계장부 관리 등의 실질적인 실행을 위해 유치원 행정지원인력의 지원과 배치, 그리고 교육청의 지도감독 인력 보강이 매우 중요할 것이다. 현장에서 적절한 인력과 재정지원 없이 유치원 회계 제도의 현실적인 정착은 거의 불가능하다.
또한 이러한 공적 기제가 제대로 작동할 수 있도록 ‘기관혁신 운영 모델’을 제시하고, 단위 유치원의 조직 생태계에서 핵심 관계자들의 견제와 균형이 살아 움직일 수 있도록 유치원의 문화와 체질을 개선하는 작업이 반드시 필요할 것이다. 예컨대 부모회, 교사회, 운영자간의 평등한 파트너십을 구축할 수 있도록 유치원 문화를 혁신할 필요가 있다. 덧붙여 교사 제도의 공공성도 반드시 제고되어야 한다. 국공립에 준하는 교사봉급의 현실화와 투명한 교사 채용 시스템의 구축, 인권과 노동권에 대한 예비교사 교육도 반드시 선행되어야 한다. 유치원 내 공익제보와 내부고발자 보호제도를 마련하고, 교사의 노조활동을 인정하는 것도 유치원의 공공성을 강화하는 한 가지 대안이 될 수 있다.
나가며
사립 유치원들은 희미한 기억 속에 사라져 버린 ‘유아학교’의 꿈을 다시 환기해야한다. 사립 유치원이 ‘학교’라는 사실을 잊게 되면, 학원과 다를 바 없다. 국가가 하지 못한 유아교육의 책무를 지난 110년의 역사동안 묵묵히 해왔던 그 공을 인정받기 위해서라도 말이다. 스스로 ‘학교’가 아니며 ‘교육자’가 아니라는 자기부정은 사립 유치원의 정체성에 혼란을 주고, 결과적으로 자가당착에 빠지는 우를 범하게 한다. 비리 유치원으로 전체를 매도하는 것이 그간 한국 유아교육 발전에 기여해왔던 사립 유치원의 교육자들에 대한 예의가 아니라는 원장님들의 항변은 유치원이 ‘사유재산’이라는 주장 하나로 의미 없는 말이 되어버렸다.
사립 유치원이 더 이상 개인의 우연한 의지에 의해 좌지우지 되지 않도록 공적 기제를 마련하고, 건강한 사학으로 자리 잡을 수 있도록 국민들의 지속적인 관심이 필요할 때이다. 앞으로 사립 유치원의 공공성 정책이 제대로 실천되지 않는다면, 무상교육정책, 저출산 정책 등 정부가 아무리 좋은 정책을 쏟아낸다 하더라도 백약이 무효한 상황에 이르게 될 가능성이 높다. 사립 유치원의 자율성은 공공성의 토대 위에서 빛을 발할 수 있다. 사립 유치원의 자율성은 유아학교의 테두리 내에서 설립자의 교육철학과 이념을 올곧게 실현할 때 가능해지는 것이다. 사립 유치원 원장님들이 교육자로서 부모들과 지역사회에서 존경받는 유아학교 교장 선생님이 되시기를 기대한다.
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