◯ 민주주의가 처음 고안된 시기보다 훨씬 거대하고 복잡해진 현대사회에서 대의제는 필연으로 여겨졌다. 하지만 위임받은 소수가 대변하는 시스템은 한계를 보였다. 시민이 실제로 정책과정에 영향을 미치고 있다고 느끼는 효능감(efficacy)이 떨어지고, 대의제의 정책 반응성(responsiveness)은 시민의 체감과 멀어진 지 오래다.

◯ 대의제를 보완하는 다양한 제도적 장치들이 논의됐다. 제도나 정책으로 운영되는 새로운 참여방식들은 모두 정치과정에 시민이 직접 참여하는 방법을 모색하고 있다는 공통점이 있다.

◯ 2018년도 예산안부터 시범 도입된 국민참여예산제도를 비롯해 다양한 참여제도가 시행되고 있다. 특히 2019년부터 본격적으로 실시된 중앙정부 차원의 참여예산제도는 전 세계에서 유례가 드물다. 참여를 확대하는데 정부가 적극적인 태도를 보인다는 것을 보여 준다.

◯ 이러한 참여제도가 시민참여를 확대하는 장치가 될 수 있다는 것은 분명하다. 하지만 참여를 확대하는 제도가 ‘있다는 것’과 제대로 ‘작동한다는 것’은 다른 문제이다.

◯ 불균등한 참여는 참여의 효용을 떨어뜨리고, 참여제도가 목표로 삼는 규범적 가치인 정책 정당성과 효능감을 저해하는 결과를 가져온다.

◯ 행정의 정당성 측면을 보장하는 기제로써 시민참여를 보면 참여가 주민에게 도움이 되는 실효적 정책산출에 소홀하게 된다. 단지 형식적인 참여를 빌어 정당성을 홍보하는 결과로 이어질 수 있다.

◯ 참여정책과 참여제도를 설계할 때 규범적 가치와 효용적 가치를 구분하고, 효용적 가치를 염두에 둔 정책 방향을 설정할 필요가 있다.

◯ 효용적 가치에 주목하면 참여자인 시민 관점에서 비용-편익을 고려할 수밖에 없다. 훌륭한 숙의 방식과 토론의 장이 복잡하고 접근이 어렵다면 참여자들은 그 부담을 감당할 수 있는 사람들로 제한될 것이다.

◯ 효용적 가치를 고려한 참여정책은 ‘더 나은 정책’과 ‘균등한 참여’로 정책 정당성과 효능감을 높이는 결과로 이어지게 된다. 결국, 지향하는 규범적 가치는 효용적 가치를 고려한 정책설계가 이루어져야 성취될 수 있다.

– 글: 이동욱 시민주권센터 연구원·[email protected]

◯ 감정노동은 1983년 미국의 사회학자 러셀 혹쉴드가 주장한 개념으로, ‘소비자가 친절함과 보살핌을 느낄 수 있도록 노동자의 외모와 표정을 관리하고, 자신의 실제 감정을 억압하거나 실제 감정과 다른 감정을 표현하는 등 자신의 감정을 관리해야하는 노동’으로 정의하였다.

◯ 감정노동 작업에서 드러난 공통적인 특성이 세 가지가 있는데, 첫 번째는 사람과 얼굴을 마주보거나 일대일로 통화해야하며, 두 번째는 다른 사람의 좋은 감정상태를 만들어내기 위해서 감정표현을 한다는 것이며, 세 번째는 교육이나 감시를 통해서 고용주가 노동자를 통제한다는 것이다.

◯ 자본과 사용자는 상품을 소비자에게 선보이기 위해서 노동자를 앞세우고, 노동자는 자본과 사용자를 대신하여 상품에 좋은 이미지를 생산하기 위해서 노력하지만 자본과 사용자는 노동자에게 손님이 친근하게 서비스에 다가갈 수 있는 감정을 만들도록 요구하고 감정을 통제하여 노동자의 감정자체를 상품화했다고 볼 수 있다.

◯ 2014년 안전보건공단은 대면업무 방식을 기준으로 감정노동 직업군을 직접대면, 간접대면, 돌봄서비스, 공공서비스 및 민원처리로 분류하였으며, 시간이 지남에 따라서 확장되고 있다. 4차산업혁명 및 코로나19로 인하여 전통적인 노동구조가 파괴되고 있으므로 감정노동을 겪는 직군과 형태는 더욱 커질 것으로 추측된다.

◯ 한국의 감정노동자는 통계의 분류한계가 존재하여 정확히 파악하기 어렵다. 하지만 경제활동인구조사의 산업별 분류에서 추정을 해보면 2019년 현재 최소 673만 4천 명부터 최대 1,261만 명으로 추정된다. 이는 한국 전체 임금노동자의 32.8~61.3%를 나타내는 수치이다.

◯ 감정노동자의 권리보호가 이루어지지 않는 상황 속에서는 노동자의 스트레스를 관리할 수 없다. 감정노동이 지속되면 우울증, 공황장애 등의 정신적 건강문제가 발생할 수 있으며 이는 피로감으로 직결되어 신체적 건강문제에까지 영향을 줄 수 있다. 업무효율성에도 영향을 주어 생산성이 저하되는 현상도 발생한다.

◯ 감정노동으로 인한 문제가 사회적 문제로 대두되자 학계와 노동계는 지속하여 문제를 제기하였으며, 이를 통해 시민 네트워크가 만들어져 감정노동과 감정노동자의 현실을 알리는 역할을 하였다. 이에 먼저 대응한 곳은 지방정부였으며, 2016년 서울특별시에서는 「서울특별시 감정노동 종사자의 권리보호에 관한 조례」를 제정하였고 이후 51개 지방정부로 확대되었다. 또한 2018년 10월부터 개정된 「산업안전보건법」이 시행됨에 따라서 감정노동자 권리보호를 위한 법체계가 구성되었다.

◯ 하지만 각 지방정부에서 제정된 감정노동자 권리보호를 위한 조례는 몇가지 문제점이 내재되어 있었다. 첫 번째, 쉽게 적용이 가능한 공공부문의 노동자로 대상이 한정되어 있고, 두 번째, 조례 내용이 발전이 없고 지역의 특성을 반영하지 않은 채로 천편일률적이라는 것이다. 세 번째, 조례의 조항 중에서는 지방자치단체장에 대한 의무조항보다 노력조항이 많아 실효성이 없는 조례가 될 확률이 높다. 마지막으로 감정노동자 권리보호 정책을 추진할 수 있는 공무원과 집행부서 그리고 예산이 부족하고 이를 함께 추진할 수 있는 민간영역과 함께 하려고 하는 의지가 부족하거나 지역 내 사업을 할 수 있는 단체를 발굴하지 못한다.

◯ 감정노동자 권리보호조례가 ‘죽은 조례’가 아니라 감정노동자를 실질적으로 보호하기 위해서는 다음과 같은 조건이 필요하다. 첫째, 상위법령이 노동자의 적용범위를 모든 노동자로 정의하고 있으므로, 조례 또한 이를 기준으로 민간부문까지 확장하여 모든 감정노동자가 보호를 받을 수 있도록 해야한다. 둘째, 지방자치단체장 및 사업주에 대한 책임을 명확하게 하고, 특히 지방자치단체장에게 감정노동자를 보호할 의무를 부여하여야 한다. 셋째, 각 지역마다 산업구조 등이 판이하게 다르므로 그 형태에 따라서 감정노동조례를 구성해야한다. 마지막으로 감정노동 관련 지역 거버넌스를 구축하고 이를 통해 자원을 발굴하고 사업을 진행하여야 한다.

– 글: 김세진 기획팀 연구원·[email protected]

◯ 사회변화에 따라 발생하는 문제를 효과적으로 해결하기 위해 새로운 접근이 필요하다. 사회혁신은 사회문제 해결을 위한 새로운 방식이며 사회적 관계 형성, 협력을 통한 실천으로 사회 시스템의 변화까지 도모하는 활동이다.

◯ 사회혁신 활동 촉진을 위해서 시민 주체의 직접적인 필요에 의한 문제를 지속해서 발굴하고, 문제해결 방법을 모색하는 과정에서 다양한 주체와 협업을 도모하며, 지속적인 협업 체계와 일상적인 정보, 자원 교류의 장을 형성해야 한다.

◯ 이러한 교류의 장을 플랫폼 형태로 구축하면 시민 주체가 해결하고 싶은 지역사회 문제를 상시로 모으고, 지역사회의 공공자원과 연계해 실질적 해결방안을 찾는 활동을 촉진할 수 있다.

◯ 사회문제 해결 과정에서 새로운 비즈니스 기회를 모색하는 유럽의 소셜챌린지스, 혁신의 확산과 실험 풍토 조성을 위한 플랫폼을 추진한 핀란드의 코케일룬 파이카, 지역기반 다양한 활동을 모색하고 연결하는 일본의 로컬굿 요코하마 플랫폼 사례를 통해 사회혁신 활동 촉진을 위한 플랫폼의 방향을 모색한다.

◯ 사회혁신 활동 촉진 및 지원을 위한 플랫폼을 구축할 때 다음의 조건이 필요하다. 첫째, 시민 주체가 발굴하는 지역사회의 문제와 공공자원, 데이터는 플랫폼을 통해 공유해야 한다. 이러한 자원 정보를 통해 새로운 활동을 도모할 수 있다.

◯ 둘째, 플랫폼으로 다양한 주체의 참여와 자원을 모으기 위한 일상적인 활동을 추진하는 단위 운영이 필수적으로 수반되어야 한다. 참여를 독려하기 위한 문제발굴 과정에 대한 지원과 컨설팅부터 자원 연계까지 자생적인 생태계를 조성하기 위한 역할이 필요하다.

◯ 마지막으로 플랫폼에 참여하는 주체에게 명확한 성과와 보상을 전달해야 한다. 지역사회 문제해결 과정에서 파생되는 사회적 가치, 사회적 성과에 대한 정리와 활동의 결과는 지역사회의 자산으로 안착해야 한다.

– 글: 안영삼 정책기획실연구원·[email protected]

◯ 사회혁신에서 청년은 주요 행위자로 고려돼왔다. 이에 따라 청년과 함께 하는 사회혁신 관련 사업이 다양한 기관에서 다양한 방식으로 진행되고 있다. 하지만 이러한 사업들이 사회혁신의 여러 층위와 국내에서 발전해온 다양한 맥락을 충분히 반영하지는 못하고 있고, 주로 일자리, 창업, 취업 등의 목적을 띤 사업으로 경제적인 측면에 주안점을 두고 있는 것으로 보인다. 이는 사회혁신의 개념이 모호하게 남아있어 ‘모든’ 새로운 문제 해결방법을 사회혁신으로 등치시키는 문제로 귀결되는 것(정미나, 2016; 이승철·조문영, 2018에서 재인용)과 연관된다.

◯ 이에 희망이슈에서는 국내 사회혁신이 등장하고 발전해온 맥락을 통해 사회혁신을 개념화한 이승철·조문영(2018)과 사회혁신 행위자에 초점을 맞춰 개념화한 미우라 히로키(2018)의 문헌을 검토하여, 우리나라 사회혁신의 지형도를 그려보고자 했다. 이승철·조문하영은 우리나라 사회혁신이 기업, 정부, 시민사회 영역에서 각각의 맥락을 가지고 있다고 구분했다. 세 영역이 교차하는 영역에서 형성된 사회혁신은 ‘통치합리성(governmental rationality)’을 가지고 있다고 지적했다. 미우라 히로키는 사회혁신의 영역에서 활동하는 행위자를 개인수준에서 세 단계로 구분해 제시하고 각 단계의 행위자들 간의 생태계적 접근이 필요하다는 점을 강조했다.

◯ 최근 우리나라에서 청년과 함께 하는 사회혁신 사업의 동향을 살펴보면 특히, 주관 기관의 성격이 다양한 점을 통해 기업, 공공, 시민사회 영역에서 각각의 동기를 가지고 발전해온 맥락이 그대로 드러난다. 하지만 공통적으로 청년에게 창의적이고 새로운 아이디어를 제공하는 역할을 기대하고 이를 이한 역량을 강화하는 교육이나 지원사업에 치우쳐있음을 발견할 수 있다.

◯ 사회혁신은 ‘암묵적 지식’을 가진 당사자의 아이디어를 강조한다. 하지만, 청년 문제의 당사자로서의 청년은 구조적 성격을 갖는 청년 문제를 해결할 수 있는 아이디어를 제공하기 어려운 한계를 갖는다. 따라서 오히려, 아이디어를 취합하고 암묵적 지식을 명시적 지식으로 만드는 방식으로 정책결정과정에 개입하는 것이 필요하다. 이러한 이유로, 청년의 역할을 ‘아이디어 제공자’에서 ‘아이디어 가공자’로 확장하고, 다양하게 시도되고 있는 ‘미시적 사회혁신’을 ‘거시적 사회혁신’으로 전환하기 위한 시스템적 사고를 갖춘 행위자로서 역량을 강화시킬 수 있는 교육이 필요함을 강조하고자 한다.

◯ 아이디어를 가공하는 역량을 강화하기 위해서는 현장에서의 관찰과 대화를 통해 문제의 근본적인 원인을 발견하고 분석할 수 있는 훈련이 필요하다. 이를 위해서는 무엇보다 교육 시작 이전에 지역 현안과 현장을 기반으로 한 교육과 실습과정, 실질적 결과를 창출하는 지원방법을 세심하게 설계해야 한다. 이를 통해 현상적 문제해결과 미시적 사회혁신을 위해 참신한 아이디어를 제공하는 것을 넘어서, 청년이 구조적인 성격을 지니는 사회 문제와 청년 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 역량을 가지고 아이디어 가공자의 역할을 해내는 것을 기대한다.

– 글: 유진 시민주권센터 연구원 [email protected]

◯ 기후위기 대응의 효과성을 극대화하기 위해서는 시민의 자발적이고 적극적인 참여가 중요하다. 실제 국제사회의 주요협약 등에서도 기후위기 대응을 위한 효과적이고 발전적 결과 도출을 위해서는 시민참여가 권리이자 의무라고 규정하고 있다. 이러한 시민참여를 효과적으로 이루기 위한 현실적이고 실리적인 방법으로 리빙랩(Living Lab)이 부상하고 있다.

◯ 유럽연합에서는 기후위기 공동대응을 원칙으로, 공동 정책을 구상하고 실현하고 있다. 본 희망이슈에서는 EU Horizon 2020 프로그램에 따라 자금을 지원받아 지난 2016년부터 2019년까지 3년 동안 유럽 전역의 가정 등에서 에너지 사용의 상향식 변환(bottom-up transformation of energy use) 옵션을 개발 및 테스트하는 리빙랩, ‘ENERGIZE 프로젝트’를 소개한다.

◯ ENERGIZE 프로젝트 리빙랩은 ▲기존의 상황을 정의하는 단계(Defining the context), ▲실험을 위한 개입을 명확히 확인하는 단계(Identifying interventions), ▲실험에 참여할 대상(가구)에 대해 명확히 아는 단계(Learning about households), ▲실제 테스트하는 단계(Testing), ▲변화를 위한 실험이 끝난 후 여러 사례를 통해 실험을 돌아보고 새로운 변화를 배우는 단계(Reflecting and learning with households), ▲리빙랩 전체 결과를 분석하고 평가하는 단계(Analysing and evaluating) 등 6단계로 진행됐다.

◯ 참여 가구가 실험 시 달성해야 할 과제는 두 가지였다. 실험 전체 기간 동안, 난방 온도를 18도 이하로 유지하고, 기존 세탁횟수를 절반으로 줄이는 것이었다. 결과는 성공적이었다. 참가 가구들은 실험 기간 동안 실내 온도를 기존에 편안함을 느꼈던 온도보다 최소 1도 낮추는 데 성공했다. 세탁 횟수 역시 35~40%가량 줄였다.

◯ ENERGIZE 프로젝트와 리빙랩의 가장 큰 성과는 리빙랩에 참여한 시민들이 습관 변화를 통해 직접 체감할 수 있는 에너지 비용 절감 효과를 경험한 데 그치지 않고, 에너지 소비 감소가 사회에 미치는 영향, 새로운 솔루션과 기술 적용의 필요성 등을 중요하게 인식하며, 보다 품위 있는 삶, 환경을 중시하는 삶을 유지하기 위한 실체적 변화를 주도할 수 있는 주체들로 변화한 것이다.

◯ 유럽연합의 사례를 통해 우리 역시 기후위기 대응을 위해 시민들의 일상 속에서 행동 또는 습관의 변화가 환경에 긍정적인 영향을 미칠 수 있는 지점을 발견하는 데 우선적으로 집중할 필요가 있다. 이를 통해 시민들 누구나 기후위기 대응에 관심을 가지며 직접 참여하고, 이러한 참여가 가시적 변화와 성과로 나타나는 것을 직접 확인해 나가야 한다.

◯ 또한, 우리나라에서 다양하게 운용되고 있는 리빙랩 사업 자체에 대한 점검 역시 필요하다. 리빙랩 자체가 갖고 있는 효과를 극대화하기 위해 단계별 목표를 명확히 하고 시민들과 함께 풀어나가야 할 단계별 질문을 명확히 하는 철저한 기획 과정이 필요하다. 이러한 과정을 통해 시민들의 참여를 자연스럽게 끌어내기 위한 고민을 고도화해야 한다. 나아가 ENERGIZE 프로젝트와 리빙랩과 같이 다양한 지방정부에서 동일한 목표를 설정하고 동시에 실험을 실시하며, 도출된 다양한 결과들을 함께 분석하고 개선해나가야 한다.

– 글: 박지호 기획팀 연구원ㆍ[email protected]