1980년대 제3세계를 중심으로 권위주의 정권이 붕괴되고 민주화가 진행되었듯이 한국에서도 이러한 권위주의 권력에 대한 도전과 저항은 한국 사회를 변화시키는 중요한 원동력이 되었다. 돌이켜보면 그것은 정통성이 없는 폭력적 권력으로부터 국민들의 권리와 자유를 수호하기 위한 몸부림으로서 한국 사회 민주주의 발전과 안착에 크게 기여하였다. 그로인한 정치제도 등의 절차적 민주주의의 변화는 정부 및 의회와 시민사회 전반에 걸쳐서 커다란 변화를 가져왔다.
이런 권위주의 권력에 대한 저항과 도전을 통해 우리가 쟁취한 것 중에 하나가 바로 ‘지방자치제의 부활’이었다. 즉 1991년 지방의원 선거로 부활된 지방자치는 한국 사회에서 민주화를 위한 초석을 놓는 계기를 마련하고 지방에도 정부, 시장, 시민사회가 형성되는 계기가 되었다. 이는 중앙권력의 공간적 분권이라는 차원을 넘어 지역 정치권력을 견제할 수 있는 시민사회의 능력회복이자 참여민주주의 실현이라는 기대로 이어졌다. 이런 민주화와 지방화 등의 새로운 패러다임의 전환에 맞추어 지역NGO는 정부와 시장과의 관계 속에서 시민사회를 대변하는 적극적인 행위자 역할을 주로 한다. 과거 권위주의 정권에 대한 항거에서 비롯된 민주사회로의 전이 과정과 1990년대 지방자치제 시행 및 안착과정에서의 NGO의 역할은 결코 과소평가 할 수 없을 만큼 컸다.
이렇듯이 지방자치제의 부활은 정부와 국회 중심의 중앙정치 권력이 지방으로 분산되는 ‘분권의 정치’로 이어졌다. 아울러 지역의 ‘정부’, ‘시장’, ‘시민사회’가 동반성장하는 계기를 마련했으며, 지역마다 마련된 시민사회의 공간에 시민운동이 새롭게 들어와서 둥지를 틀기 시작했다. 이를 계기로 다양한 목적의 NGO(Non-Governmental Organization: NGO, 이하 NGO로 약칭한다) 들이 만들어지기 시작했다. 특히 지역NGO의 일상적인 활동조차도 지방자치와 결부되지 않은 경우는 없으며, 지역의 각종 현안이나 지역NGO 스스로 만든 의제조차도 지방자치라는 기본 틀 속에서 민주적 방식으로 운영되고 관계를 맺고 있다. 이런 NGO의 태동 배경과 활동과정을 살펴보더라도 지역NGO와 지역정부와는 매우 긴밀한 관계에 있으며, 상호 영향을 주고받으며 보완적인 ‘상호관계’, ‘상관관계’에 있다고 볼 수 있다.
행위 주체들 사이의 상호주의 관점에서 ‘시민사회’는 ‘시민의식을 가진 사람들의 삶, 상호작용, 결사가 이루어지는 장소’(유팔무, 2004) 혹은 ‘시민권적 혹은 공민권적 관계를 가지고 함께 살아가는 영역’(조명래, 2001)으로 해석할 수 있다. 더 나아가 NGO의 주 활동공간의 관점에서 ‘시민사회’ 는 ‘하나의 시민사회’만 있는 것이 아닌 지역별로 차별화된 다양한 규모와 형태로 존재한다.(유팔무, 1995: 265∼271) 이는 시민사회를 구성하는 개인 또는 집단에 의해 ‘사회적 과정 혹은 관계’가 지역이란 공간적 변수에 의해 분절되어 다양하게 형성되기 때문이다. 지역이란 공간변수와 시민사회라는 사회적 변수 또한, 상호 변증법적으로 작용하면서 다양한 규모의 차별화된 형태의 ‘공간화 된 시민사회’이자 ‘시민사회화 된 지역’을 만들게 된다고 보고 있다. 이런 시민사회가 지역적으로 다양하게 분화되면서, 해당 지역의 정치, 경제, 문화 등의 여건에 따라 시민사회는 지역 간에도 다양하게 차별적으로 등장 발전하고 있다. 또한 각각의 지역 내에서도 지역화된 <국가-시장-시민사회>로 분리·조직되는 과정을 거친다.(조명래, 2011: 2-6)
이에 본 발표문에서 대상으로 삼고자하는 연구의 핵심 내용은 대전지역사회와 지역NGO간의 거버넌스에 대해 진단하고자 한다. 이를 위해 거버넌스 이론과 대전지역사회 및 지역NGO의 특성에 대해 살펴본 후 지역NGO를 중심으로 정책결정과정에서의 거버넌스를 진단해 보고, 아울러 지역NGO의 거버넌스 역량에 대해 대전, 대구, 광주지역 NGO와 비교분석해 볼 것이다. 이를 토대로 바람직한 대전거버넌스 발전과제를 제시해 보고자 한다.
2. 거버넌스 이론검토
* 본 원고는 필지가 지방정치학회가 지난 2016년 11월 25일 대전세종연구원에서 개최된 포럼에서 주제발제를 위해 작성된 원고입니다.
* Why! 왜 이 주제를 선택했나요?
– 반복된 참사를 기억하고 반성하여 더 나은 사회로 나아가기 위해
– 시민 역량에 대한 긍정과 확신을 주기 위해
– 정책결정시스템 개선이 필요하다는 것을 알리기 위해
* Who! 어떤 분이 읽으면 좋을까요?
– 일상의 불안을 느끼는 시민
– 시민의 안전을 걱정하는 관료 및 정책가
* When! 언제 읽으면 좋을까요?
– 세상이 불안하다고 느낄 때
– 나의 안전에 아무도 관심 가지지 않는다고 느낄 때
– 더 나은 안전사회를 위한 고민이 생길 때
* What! 읽으면 무엇을 얻을 수 있나요?
– 우리 사회가 불안한 이유
– 사회 시스템의 문제점 파악
* 요약
○ 2014년 온 국민이 지켜보는 가운데 검은 물속으로 가라앉았던 세월호가 물 위로 모습을 드러냈다. 참사가 발생한지 1080일 만이다. 우리 사회는 세월호 참사 이전과 이후가 달라야 한다는 말이 있었지만 크게 달라지지 않았다. 세월호 참사 이후 우리의 삶은 바뀌었는가?
◯ 우리 사회는 지난날 몇 번의 대형참사를 경험했다. 이러한 참사들은 발생 시기, 장소 등 구체적인 상황이 달랐음에도, 압축성장과 자본주의의 극단 및 사회적폐가 구조적 원인으로 깊게 자리잡고 있다는 공통점을 드러냈다. 계속되는 참사에도 ‘변한 게 없다’는 한탄이 쏟아지고 있는 것은, 참사에 대한 철저한 진상규명과 재발방지를 위한 일련의 조치가 제대로 이뤄지지 않았음을 말해주고 있다.
◯ 현대의 재난은 전통적인 자연재난에 기술과 삶의 방식 변화가 더해지면서 새로운 형태로 바뀌고 피해 정도와 범위가 더 커졌다. 이는 우리 사회가 ‘위험 증폭사회’로 향하고 있다는 걸 말해준다. 그러나 위험의 증폭에도 불구하고 절차적 정당성과 의사결정의 숙의는 오히려 생략되는 경향을 보여 왔다. 그 사이 시민의 안전은 국가와 기업의 손에 맡겨지게 되었다.
◯ 시민의 안전을 확보하지 못하는 사회는 지속가능할 수 없다. 그리고 국가와 기업에 맡겨진 시민의 안전이 다시 본궤도로 올라오기 위해서는 재난의 단편적인 원인분석에 그칠 것이 아니라 ‘안전 패러다임의 변화’가 필요하다. 결국 시민의 안전을 어떻게 확보할 것인가의 질문은, 기존의 ‘위탁’ 방식에서 벗어나 민주주의를 기반으로 시민이 참여하고 결정하는 방향으로 어떻게 갈 것인가에 대한 질문과 맞닿아 있다.
◯ 지난 시기 우리 사회를 강타한 대형 재난은 우리의 대응체제가 시민의 안전을 지키는데 공백이 크다는 것을 실증해주고 있으며 근본적 변화를 요구하고 있다. 시민안전을 위한 주요 과제는 ① 안전의 공공성 강화 ② 재난에 대한 국가의 책임의무 강화 ③ 안전정책에 대한 사회적 합의의 중요성에 대한 인식이다.
◯ 더불어 실질적이고도 지속가능한 안전 확보를 위해 시민의 역량강화도 요구된다. 시민은 스스로 협력하고 논의하는 숙의 과정을 통해 훈련하고 경험을 쌓으면서 신뢰라는 사회적자본을 축적하게 된다. 그리고 이 바탕 위에 숙의가 이루어지는 순환고리 속에서 역량을 강화할 수 있다.
◯ 시민 스스로 상호 협력하고 논의하는 숙의과정은 시민역량을 키우는 매우 중요한 수단이자 과정이다. 이를 위해 제도적 장치와 지역을 기반으로 한 안전거버넌스 체계가 구축될 수 있도록 노력해야 한다. 이때야 비로소 위험사회를 넘어 ‘안전사회’로 나아가는 새로운 패러다임을 형성할 수 있을 것이다.
김상철 노동당 서울시당 위원장은 16일 세종문화회관 예인홀에서 민선 6기 서울시 1년을 맞아 노동계와 시민단체들이 주관한 '2015 서울시정 평가 포럼'에서 "2기 박원순 서울시장은 내부적으로는 아마추어적인 시민사회 비판자들과 거리를 두고 다른 편으로는 중앙정부의 정치권력에 대항하는 모습을 보이고 있다"고 평가했다. 김 위원장은 "1기 박원순 서울시장은 거버넌스를 통한 정통성의 강화와 더불어 혁신을 통해 다른 행정을 보여주고자 하는 개척자의 모습을 내세웠다"고도 지적했다.
* When! 언제 읽으면 좋을까요?
– 민관협치와 관련한 정책 및 활동을 기획할 때
– 협치와 혁신의 관계가 궁금할 때
* What! 읽으면 무엇을 얻을 수 있나요?
– 민관협치 활성화를 위한 혁신 방향의 설정
– 민관협치 참여 주체별 역할과 과제 고민
* 요약
○ 민관협치는 선택이 아닌 시대적 과제다. 관주도, 관료제로 대표되는 기존 정책 수립 및 시행 체계가 가진 비효율성과 비민주성은 현대에 등장 하는 문제와 이슈들을 다루기에 적합하지 않다.
○ 혁신과 협치는 분리시켜 생각할 수 없는 주제이다. ‘혁신 없이 협치는 없고, 협치 없이 혁신은 완성될 수 없다.’ 종종 현장에서 발생하는 어려움은 이 원리를 도외시한 결과일 때가 많다. 이를 방지하기 위해 민간협치 활성화를 위한 방향으로 아래 세 가지 사항이 요청된다.
○ 첫째, 협치는 행정혁신을 요청한다.
행정의 일하는 방식이 수요자(시민) 중심으로 변화해야 한다. 민에게 부여되지 않았던 행정의 권한을넘겨주고 민간주체와 협업, 협치하는 과정이 기존 관료제적 행정체계와 충돌하며 생기는 문제를 최소화할 수 있어야 한다. 때문에 민관협치에서 행정혁신은 협치기반 조성을 위한 최우선의 과제라 할 수 있다.
○ 둘째, 협치는 시민의 창의적 공공성을 요청한다.
민관협치 참여를 통해 공공서비스의 수요자이면서 정책 수립자로서의 경험을 한 시민들이 등장하고 있다. 이들 시민이 사회의 다양한 이해관계를 바라보며 공공적 결정을 할 수 있는 역량을 기를 수 있도록 기회를 부여받고, 성장하도록 민과 관이 함께 노력해야 한다. 이 과정에서 시민들 사이에 문제를 새롭게 바라보고 창의적이며 공익적인 해결책을 제시할 수 있는 ‘창의적 공공성’이 발현되는 계기를 마련할 수 있을 것이다.
○ 셋째, 협치는 민-관을 연결할 새로운 방법론을 요청한다.
민관협치의 현장에는 민과 관이 사용하는 다른 언어와 이해를 통역할 수 있는 새로운 소통과 협업의 방법론이 필요하다. 퍼실리테이션과 툴킷을 비롯한 방법론에 쏟아지는 관심은 이를 반영한다. 그러나 장기적인 민관협치 활성화를 위해서는 이와 같은 기술적 방법론과 동시에 민관의 협업을 관계적으로 바라보며 증진시킬 수 있는 세밀한 접근도 필요하다.
지금까지 가시화된 문재인 정부의 에너지 정책은 전력 생산에서 핵에너지와 석탄에너지의 비중을 점진적으로 줄여나간다는 방향이 두드러진다.
하지만 지난 수십년 간 경제성장을 뒷받침하기 위한 저렴하고 안정적인 전력 공급을 기조로 에너지 정책을 운용해 온 한국에서는 문재인 정부가 내놓은 안(案) 정도도 급진적이거나 아직 준비가 안 된 것으로 받아들이는 여론이 비등하고 있는 게 현실이다.
그리고 최근 논쟁의 초점은 ‘신고리 5,6호기 공론화위원회’에 맞춰지고 있다. 이 공론화위원회는 새 정부의 에너지 정책 수단의 일부일 뿐이지만 다른 많은 논의를 이끌어내고 향후 에너지 정책의 향방을 좌우할 단초가 될 수 있다는 점에서 지금의 관심은 자연스럽다 하겠다.
지난달 24일, 정부서울청사에서 신고리 공론화위원회 첫 회의가 열리고 있다. 왼쪽 세번째가 김지형 위원장.
하지만 신고리 5,6호기 공론화위원회의 의미와 전망을 이야기하기 위해서는 한국 에너지 정책과 거버넌스의 역사와 성격을 더 넓게 살펴볼 필요가 있다.
에너지정책 논의에서 철저히 소외됐던 국회
최근 신고리 5,6호기의 법적 위상과 권한에 대한 논박이 오가면서 특히 야당 일각에서 나오는 주장은 이러한 중요한 국가 정책에 대한 결정은 국회에 맡겨야 한다는 것이다. 대의제가 민주주의의 전부는 아니지만 수긍할만한 주장이고 요구다.
신고리 5,6호기의 공정이 진척될수록 매몰비용이 늘어나고 이 때문에 공사 진행과 중단 또는 백지화를 결정하기 위한 논의에 지장을 받는다는 것에 야당과 한수원 측이 동의한다면, 공사를 잠정 중단한 가운데 현재의 공론화위원회 활동 시한인 3개월이 대신에 1년 또는 몇 년 동안이라도 국회에서 심도 있는 논의를 하게 된다면 더없이 바람직한 일이다.
그러나 그것 역시 국회 내로 국한되어야 할 이유는 없으며, 더 많은 이해관계자와 이른바 일반 시민들도 함께 하는 논의와 결정 과정으로 만들 방법이 여럿 있을 것이다.
그런데 여기서 환기할 한 가지 사실은 이제까지 주요한 에너지 정책에 대해서, 더 좁혀 말해서 핵발전 정책에 대해서 한국의 국회는 거의 아무런 역할을 하지 못했고 국회 스스로도 이에 대해서 별다른 이의를 제기하지 않았다는 점이다.
국가에너지 정책결정과정에서 국회는 철저히 소외됐다는 점에서 에너지정책만큼 행정부 주도로 이뤄진 정책도 드물 것이다. 사진은 지난해 10월 신재생에너지 사업의 정책연구와 입법 등을 추진하기 위해 출범한 국회 신재생에너지 포럼 창립대회 모습. (사진출처: 이원욱 의원실)
예를 들어 20년 이상의 에너지 수급의 큰 정책 방향과 기본적인 에너지믹스까지 결정하는 최상위 법정 계획이 국가에너지기본계획인데, 이것의 수립 절차는 국가에너지위원회, 녹색성장위원회 그리고 국무회의의 3단계 심의로 이루어지기 때문에 국회에는 산업통상자원위원회 공청회 정도 말고는 의무적으로 부여된 역할이 없다.
전기사업법에 근거하여 핵발전과 석탄화력을 포함하는 발전소의 종류와 설비용량까지 포함하여 2년 단위로 작성하는 전력수급기본계획도 국회에는 수립 과정에서 산업위원회에 보고하는 절차가 있을 뿐, 공식적 의결 같은 것은 하지 않는다.
즉 신고리 5,6호기의 건설 여부를 국회에 맡겨달라고 하지만, 신고리 5,6호기 건설을 계획할 때에도 국회의 공식적 역할은 없었다. 노후 핵발전소의 연장 가동도 원자력안전위원회의 의결 사항일 뿐 국회는 아무런 권한이 없다.
한편, 2013년 여름 밀양 고압송전탑 갈등이 극에 달했을 때, 국회 산업위가 중재하는 40일간 시한의 전문가협의체가 모처럼 구성되었지만 한국전력 측의 보이코트에 가까운 태도에 대해 국회는 무력했고 문제 해결에도 실패했다.
2014년에는 삼척에서 그리고 2015년 영덕에서 주민들이 자체 주민투표를 진행하여 압도적인 반대의사를 확인했지만 정부는 이 사업들이 국가사무이기 때문에 주민투표 사안이 될 수 없다고 고집했고, 역시 국회는 끼어들 곳도 없고 끼어들지도 않았다.
물론 기존 법률에 적시된 권한이 없더라도 특별한 에너지 사안에 대해 국회는 언제든 공청회를 하든 특별결의를 하든 할 수 있는 일이지만 이제껏 국회의원들은 그런 활동을 거의 하지 않았다. 그러면서 이제 와서 국회의 역할을 요구하는 것은 그 역시도 법적인 근거가 없는 것이다.
이러한 사례들에서도 보이듯, 국회가 에너지 정책에서 어떤 역할을 주장하려면 오히려 지난 시기 무력과 안일함에 대한 반성이 선행되어야 한다.
세계에서 가장 높은 핵발전 밀집도를 갖게 되고 인근 대도시 시민들이 불안에 떨게 하고, 송전탑으로 인해 힘없는 농민들이 피해를 입고, 재생에너지 보급률이 바닥을 기게 만드는 데에 국회가 했던 일과 하지 않았던 일을 먼저 자기비판해야 하는 것이다.
그리고 앞으로의 에너지 정책에서 국회가 더욱 적극적으로 해야 할 역할과 에너지전환에 필요한 보완입법을 논의하는 것이 오히려 필요한 일이다.
이해관계자 철저히 소외…밀실 행정이 주도한 취약한 에너지 거버넌스
신고리 5,6호기 공론화위원회를 계기로 비로소 에너지 정책에 대한 시민참여와 에너지 거버넌스의 방식에 대한 이야기가 중구난방으로 터져 나오고 있다.
그런데 에너지야말로 거버넌스의 원리가 진작에 적용되어야 할 영역이었다. 에너지 문제는 다른 환경 문제와 마찬가지로 통제되지 않는 외재적 요인들을 포함하는 불확실성과 복잡성을 가지며, 비교적 긴 시간 과정과 직간접적인 수많은 이해당사자들이 결부되어 있으며, 인프라 구축과 운영에 막대한 자금이 투입된다는 특징을 갖는다.
때문에 에너지 문제는 경제와 밀접히 관련되는 동시에, 환경문제이기도 하고 사회 문제이기도 하다. 그런 만큼 여러 주체와 영역 간의 통합적이고 종합적인 접근이 요구되며, 관련 주체들의 상호 학습과정을 통해 이를 반영하는 정책 결정과 시행의 효과성을 높일 수 있다.
바로 거버넌스의 필요 이유이며 작동 원리다.
하지만 한국의 에너지 정책은 에너지의 이러한 특징을 고려하지 않고 소수 관료와 전문가들의 밀실 결정에 의존해왔으며, 이는 에너지 정책을 보수적으로 만들고 작성 과정에서 기후변화와 사회적 형평성 같은 중요한 문제들을 충분히 고려하지 못하거나 사후적으로 덧붙이는 방식으로 해결하게 만드는 데에 일조해왔다.
에너지원 중에서도 핵발전은 사고가 날 경우 오염 범위가 광범위하고 피해가 불가역적이며 출력이 크고 조절이 어렵다는 기술적 특성으로 인해 다른 발전원과의 관계에서 복잡한 조정이 필요하다는 점에서 더욱 거버넌스의 원칙이 적용되어야 함에도, 핵발전 독재나 ‘핵마피아’ 같은 표현들이 반증하듯 가장 거버넌스와 거리가 먼 에너지원이 되어왔다.
이렇게 된 배경에는 1960-70년대에 권위주의 정부가 ‘정치적 기업가’로서 산업화를 직접 주도하면서 그 수단으로 전력 등 에너지산업을 전략 부문으로 배치하고 한국전력을 중심으로 조직과 전문가 집단을 활용해 온 역사가 있다.
산업 부흥과 단기적 경제 효율성을 중심으로 정책 기조가 짜여지면서 실제 에너지 정책을 주도하는 것은 산업담당 부서였고, 정부와 에너지산업, 그리고 에너지다소비산업이 바라는 대로 에너지수요 전망이 수립되고 에너지가격도 정해졌다.
따라서 한국의 에너지의 생산과 공급에서 중앙정부 이외의 주체는 하위파트너로서의 역할 외에는 할 수 있는 것이 거의 없었다고 해도 과언이 아니다. 이러한 사정은 전력산업의 분할 이후에도 거의 변화하지 않았다.
한국은 지난 40년 동안 꾸준히 원자력 발전소를 지어왔지만, 이 과정에서 행정부 외에는 어떤 이해관계자도 이 논의에 참여하지 못했다. 에너지정책과 관련한 유의미한 거버넌스가 사실상 부재했다고 말할 수 있다. (이미지 출처: 동아일보)
최근에 대기업들이 민자 발전과 해외 에너지 개발 사업에 뛰어들면서 민간 기업의 목소리가 커지는 변화가 일어나고 있기는 하다.
결국 한국 에너지 정책의 일방성과 폐쇄성은 문제의 원인이라기 보다는 이러한 구조의 결과이기도 했다.
형식적인 공청회, 지역 주민 사이의 이해다툼을 방치하고 조장하는 에너지시설 입지 방식, 거수기가 될 기회조차 갖지 못했던 국회, 전력산업의 분할 민영화 방침에 파업으로 저항했던 발전노조, 밀양과 청도의 송전탑 갈등 등은 한국의 취약한 에너지 거버넌스가 봉착한 한계를 드러내는 모습들이었다.
최근 2차 국가에너지기본계획 수립에서 민간 워킹그룹이라는 이름으로 부분적으로 에너지 정책 결정 과정이 개방되기도 했고, 원자력안전위원회에 시민사회 인사들이 일부 참여하는 것처럼 에너지 거버넌스가 진전되는 모습들이 보이지만, 에너지 정책이 갖는 중요성에 비해 아직 너무도 작고 느린 변화다.
신고리 5,6호기 공론화위원회 논쟁도 이러한 한국 에너지 거버넌스에 대한 평가 속에서 바라볼 필요가 있다.
시민참여 공론화 사례: 2004년 전력정책 시민합의회의
그런데 신고리 5,6호기 공론화위원회가 에너지 정책에 시민 참여를 시도하는 최초의 사례처럼 이야기되고 있지만, 국내에서 유사한 선례가 없었던 것은 아니다.
그 중에서도 2004년의 전력정책 시민합의회의는 방식과 결과 모두 지금의 공론화위원회에 시사하는 바가 많아 간단히 소개한다.
2003년 7월 부안군의 작은 섬 위도에 부안군수가 방사능폐기물처리장 유치를 신청하면서 잘 알려진 ‘부안항쟁’이 시작되었고, 주민과 지역사회과 두 편으로 갈라지고 흡사 계엄 상태에 가까운 장면이 연출되는 등 부안은 큰 홍역을 겪었다.
부안 주민들은 자체 찬반투표를 진행하며 반대 의사를 분명히 했고, 결국 방폐장은 정부가 제시한 거액의 지원금을 걸고 벌인 유치 찬성 주민투표 레이스에서 이긴 경주에 지어지게 되었다.
그런데 부안의 항쟁이 끝을 향해 가고 있을 무렵, 시민사회 일각에서 이러한 상황을 돌파하기 위한 진지한 시도가 있었으니 이것이 ‘전력정책의 미래에 대한 시민 합의회의’다.
2003년 부안 사태 이후 시민단체를 중심으로 국가 에너저정책을 논의할 시민참여 공론장이 만들어졌다. 2004년 만들어진 전력정책 시민합의회의는 지금의 신고리 공론화위의 전신이 될 만한 시도로서, 공론화위가 크게 참고할 만하다. 사진은 2004년 10월 3박 4일의 강행군 끝에 시민패널들이 지속가능한 전력정책에 대한 합의문을 발표하는 모습 (사진 출처: 참여연대)
참여연대 시민과학센터가 외국의 정책 시민배심원 제도를 모델로 하여 에너지 정책의 공론화 모델을 시험해 본 것인데, 핵발전 정책과 핵산업의 이해와 무관한 다양한 연령대의 ‘보통시민’ 18명이 10대 1의 경쟁률 속에 시민패널로 모집되었고, 이들은 3개월 동안 예비모임과 본 모임을 통해 핵 발전에 대해 찬반 의견을 가진 전문가들과 환경단체들로부터 정보와 의견을 청취하고 집중 토론을 벌였다.
토론을 거듭하며 시민패널들은 ‘원자력 박사’가 되어갔다. 학계와 업계의 전문가들은 이 비전문가들이 자신들의 주장을 순순히 받아들이지 않아 불편해 했고, 향후 40-50년간 원자력에 대한 대안은 없다며 시민패널들에게 하소연했다.
시민들과의 대화와 설득에 다소 부진한 환경단체들의 태도도 비판적으로 지적되었다.
그해 10월, 3박4일 간의 집중토론을 거치면서 보고서가 정리되었는데, 향후 핵발전 정책에 대해 제2차 전력수급기본계획에 의거한 핵발전소 추가 건설(1안), 국민의 동의를 얻어 제한적 추가건설 허용(2안), 신규건설 중지(3안)라는 세 개의 선택지가 투표에 붙여졌다.
그 결과, 3안이 12명, 2안이 4명의 찬성을 얻었다. 핵발전을 당장 다른 전력원으로 대신할 수 있느냐 하는 것은 회의적이지만 현재와 같은 핵발전 중심의 전력정책을 이어나가는 한 핵발전을 대체할 대안을 찾기는 더 힘들어진다는 것에 다수의 시민패널이 공감했던 것이었다.
보고서는 에너지 수요를 관리하면서 재생에너지원에 대한 적극적인 투자와 기술 개발을 위해 사회 전체가 노력해야 한다는 주문을 덧붙였다
그러나 시민합의회의의 결과는 이후 정부 정책을 변화시키는 데까지 이르지 못했다. 당시 합의회의의 진행과 핵발전소 추가 건설에 대한 반대라는 시민합의 결과에 대해 청와대(시민사회수석실)와 산업자원부, 지속가능발전위원회, 국무총리실에서 관심을 보였고, 향후 정부의 전력정책 결정에 적지 않은 영향을 미칠 것이라는 기대가 있었음을 감안하면 매우 아쉬운 일이다.
시민합의회의의 결과가 보도되면서, 관련 업계는 긴장하며 대응책 마련에 나선다는 소식도 들렸으나, 시민합의회의는 이내 사람들의 기억 속에서 사라지고 말았다.
하지만 2004년 시민합의회의는 예산과 인력에서 제약이 있었고 경험도 일천했음에도 시민의 참여와 공론화를 통한 에너지 정책 결정이 충분히 가능할 수 있음을 보여주었다.
지금 신고리 5,6호기 공론화위원회 역시 2004년 시민합의회의의 복기를 통해 많은 해답을 얻고 더 좋은 과정과 결과를 만들어 낼 수 있을 것이다.
공론화위에 대한 우려
정부가 제시한 신고리 5,6호기 공론화위원회의 공론화 진행 방식은 시민 2만여 명을 대상으로 신고리 5·6호기 공사 여부에 관해 1차 조사를 하고, 1차 조사 응답자 가운데 500명을 무작위로 추출해 토론 등 숙의 절차에 참여시킨다는 것이다.
공론화위원회는 중도이탈자 등을 고려하면 500명 가운데 실제 숙의 과정에 참여할 인원은 350명 내외로 추정하고 있다. 그리고 이들 약 350명에 대해 법적 위상에 대한 논란이 이어진 ‘시민배심원단’이라는 명칭 대신에 ‘시민대표참여단’이라 부르고, 이들이 신고리 5,6호기의 계속 여부를 결정하는 것이 아니라 이들의 결론을 참고하여 정부가 최종 결정하는 것이라고 정리했다.
공론화위원회는 시민참여단에게 찬반 양측이 준비할 자료집 등 정보를 제공하고, 시민참여단은 원전입지 주민 등 이해관계자 의견 청취, 토론회 등 숙의 과정을 거쳐 최종 조사에 참여하게 된다.
이로서 법률적 시비 거리는 줄어들었지만, 시민 대표의 권한과 공론화의 무게감도 함께 줄어들게 된 아쉬움이 있다.
신고리 공론화위의 활동은 원전 건설 중단 여부에 대한 사회적 합의를 도출하겠다는 본래의 의도와 달리 오히려 사회적 갈등을 심화시킬 가능성도 있다.
그럼에도 몇 가지 쟁점은 남는다. 시민참여단이 최종 표결로 결론을 낼 경우 이를 정부가 그대로 수용해야 할 필요가 없기 때문에 찬성과 반대가 박빙일 경우 어느 한쪽이 승복하려 하지 않을 가능성이 있다.
찬반의 대립이 더욱 극단화되는 것은 애초에 공론화라는 방식이 의도했던 것과 정반대의 결과가 될 것인데, 이럴 경우 정부는 탈핵 정책뿐 아니라 다른 주요 정책의 추진에서도 적지 않은 부담을 안게 될 것이다.
게다가, 공론화위원회가 진행하는 숙의 과정에서 시민참여단 안팎으로부터 신고리 5,6호기 중단 또는 재개가 아닌 제 3의 선택지들이 제안될 수 있는데 그렇게 되면 논의가 더욱 복잡해지는 것을 막을 방법이 없어 보인다.
논의가 이렇게 복잡해지면 3개월의 시한을 지키기 어려워질 수도 있고 참여하는 시민과 지켜보는 국민들은 길어지는 갈등과 논박 속에 피로감을 느끼게 될지도 모른다.
향후 핵발전 설비 용량에서 더욱 큰 비중을 차지하게 될 신고리 4호기와 신울진 1,2호기라는 의제가 사회적 논의에서 배제되는 것도 우려되는 것 중 하나다.
공론화위가 가져올 긍정적 효과…에너지 시민의 성장
그럼에도 불구하고 지금은 공론화위원회에 우려와 아쉬움 보다 더 많은 기대와 바램이 요구되는 시점이다.
첫째, 비록 신고리 5,6호기의 공사 문제로 의제를 제한한다고 하지만 더욱 많은 의제가 사회적으로 드러날 수밖에 없을 것이라는 것이 가장 큰 기대다.
그동안 이른바 전문가와 일부 언론에서만 다루어졌던 한국 핵발전소의 안전성, 경제성, 대체 가능성, 사용후핵연료 처분장과 재처리의 곤란, 국제적 동향과 추세 같은 갖가지 이슈와 관련 데이터들이 집중적으로 공개되고 공론화위원회의 바깥으로까지 논의와 검증이 확산되는 것 자체가 전례 없는 성과가 될 것이다.
이번 공론화위의 활동을 계기로 한국에도 에너지시민과 에너지 거버넌스가 생성될 가능성이 높다. 이는 지금처럼 행정부 주도의 일방적 정책 결정이 더 이상 불가능해질 것임을 의미한다. 에너지정책처럼 중요한 정책을 일부 관료와 전문가만 일방적으로 결정하는 것은 바람직하지 않다.
둘째, 복잡하고 어려운 큰 국가 사업의 정책 결정과 집행 방식에도 중요한 전기가 마련될 것이다.
새만금 간척사업부터 4대강 사업 같이 엄청난 국고를 사용하고 논쟁과 갈등을 유발한 이른바 국책사업들이 있었지만, 신고리 5,6호기의 공론화 이후에는 어떤 방식으로든 시민 참여와 검증이라는 요구에 직면하게 될 것이고 국가지도자의 뜻이라는 이유로 강행되기 어려워질 것이라는 기대다.
셋째, 에너지는 생산과 소비의 네트워크 안에 있는 모든 사람의 일이라는 의식을 갖고 에너지 정책에 직접 참여하거나 스스로 에너지의 생산과 관리에 나서려는 ‘에너지 시민’이 성장할 수 있는 좋은 기회가 될 것이다.
이러한 에너지 시민들은 에너지 정책을 전문가와 관료들에게만 맡겨두지 않을 것이며, 에너지 시민들의 목소리가 여러 경로로 정부와 국회를 압박할 때 정치인들과 기업들의 태도와 관행도 변화할 것이다.
이 모든 것이 ‘에너지 민주주의’를 뿌리내리고 잘 작동하게 하는 요소들이다.
신고리 5,6호기 공론화위원회의 3개월이 풍부한 내용을 생산하면서 이렇게 에너지 시민이 성장하고 에너지 민주주의가 활성화되는 계기가 된다면 신고리 5,6호기의 공사 자체의 재개나 백지화, 또는 탈핵의 궁극적 시점은 절대적으로 중요하지 않을 수도 있다.
그리고 좌충우돌하고 진짜뉴스와 가짜뉴스가 난무할 3개월의 과정이 혹여나 바라지 않는 결론이 나올까봐 조바심을 갖고 지켜보지 않아도 좋을 것이다.
시끄러운 만큼 탈핵은 가까워지고 시끄러운 만큼 더 단단한 탈핵과 에너지전환이 오기 때문이다.
문재인정부 출범과 함께 정부차원의 다양한 개혁움직임이 시도되고 있습니다. 보건복지부 역시 ‘문재인 케어’로 대표되는 보건의료 분야의 새로운 그림을 그리고 있습니다. 그러나 이러한 시도에도 불구하고 보건의료 분야의 개혁은 ‘위원회’로 대표되는 ‘거버넌스의 구조와 역할’이 선행되지 않으면 당면한 개혁과제를 실현하기에 어려운 구조적 한계를 가지고 있습니다.
이에 더불어민주당 국회의원, 참여연대 등 보건의료분야의 다양한 거버넌스에 참여하고 있는 단체들이 함께 ‘보건의료분야 거버넌스 개혁을 위한 토론회’를 개최하오니 많은 관심과 참여 바랍니다.
* Why! 왜 이 주제를 선택했나요?
– 지방정부에 위원회가 너무 많아 비효율적이고 효과 없으며 예산 낭비라는 지적이 있음
– 그러나 위원회를 통해 마을민주주의가 강화하고 정책 집행의 수용력이 높아지고 있음
– 이에 지방정부 위원회의 운영 현황과 개선 방안을 찾기 위해 작성
* Who! 어떤 분이 읽으면 좋을까요?
– 지방정부 정책입안과 정책결정 과정에 참여하고 싶은 시민 모두
– 위원회에 참여하고 있는 시민, 공무원, 지방의원
* When! 언제 읽으면 좋을까요?
– 위원회 활동에 어려움을 겪을 때
– 협치를 제도적으로 강화하고 싶을 때
– 참여민주주의 실현을 강화하고 싶을 때
* What! 읽으면 무엇을 얻을 수 있나요?
– 위원회 운영 활성화 방안
– 위원회 운영 성과와 필요성
– 협치 활성화 근거
– 참여민주주의 실현 위한 일상적 방안
* 요약
○ 지방정부는 많은 위원회를 설치운영하고 있다. 위원회 참여는 ‘정책’ 집행 과정에 참여하는 것이 아니라 그 이전단계인 정책을 ‘결정’하는 단계에 참여하여 정책결정의 합리성과 민주성을 높이며, 집행과정에서의 저항과 오류를 줄일 수 있다.
○ 지방정부가 정책결정과 집행에 민간의 참여를 보장하기 위하여 각종 자문위원회와 심의위원회를 확대하고 있다. 지방자치의 혁신과 자치분권에 대한 관심이 확대된 민선5기부터 두드러진 현상이기도 하다. 민선4기 17,448개였던 전국의 지방정부 위원회는 민선5기 2012년 12월 18,771개, 민선 6기 2014년 12월 20,861개, 2015년 12월 21,729로 꾸준히 증가하였다.
○ 위원회 운영을 둘러싸고 위상, 의사결정의 비효율성, 권한과 범위, 논의 수준 등에 대한 곱지 않은 시선이 존재한다. 그러나 민간의 창의성과 전문성을 행정에 반영할 수 있다는 점과 협치를 통해 공론의 과정을 모아간다면 집행력이 담보되어 결국 가장 효율적인 과정이 될 수 있다.
○ 3개 서울자치구의 위원회 설치운영사례를 분석한 결과 최근 민선5~6기의 지방정부 위원회는 긍정적인 변화가 있었다. 우선 위원회의 양적 확대가 확연히 나타났다. 이는 지자체가 주민밀착형 생활어젠다를 주도하고 있기 때문이다. 새로운 패러다임과 시대적 트렌드에 맞는 위원회들도 나타나고 있다. 위원회 위촉위원의 다양성도 확보되고 있다. 마지막으로 실질적인 토론으로 운영되면서 내실화되고 있다.
○ 위원회 제도 개선방안과 과제들을 보면 다음과 같다. 첫째, 중앙정부가 지방정부의 위원회 운영에 대해 간섭하는 것은 적절치 않다. 둘째, 기존 위원회의 기능을 전환하거나 영역 확장을 통해 정비하는 방안도 검토할 필요가 있다. 셋째, 주민참여 활성화 등 위원 구성의 다양성을 확대해야 한다. 참여하는 주민의 다양성은 민주주의를 강화하는데 기여하기 때문이다. 넷째, 민간위원이 의사결정을 주도하도록 시스템을 갖출 필요가 있다. 다섯째, 위원회 위원들의 협치에 대한 공감과 교육이 필요하다. 마지막으로, 행정의 적극적인 지원과 결과에 대한 환류가 필요하다.
문재인 정부의 건강보험 보장성 강화 정책인 이른바 ‘문재인 케어’를 둘러싸고 의사단체가 집단적으로 반발하자, 지난 13일 보건복지부와 의협 비대위는 협상을 진행하기로 합의하고 실무협상에 들어갔다는 언론보도가 나왔으며, 보건복지부는 문재인 케어와 관련하여 의협 비대위와 논의를 진행하고 있습니다.
그러나 정부와 의사와의 협상에는, 국민건강보험의 낮은 보장성과 이로 인하여 고통받고 있는 건강보험 가입자인 노동자, 시민의 요구사항은 논의되고 있지 않습니다. 의사와 정부만의 협상으로 이루어지는 건강보험 보장성 강화 정책은 시민들의 이해관계를 제대로 반영하기 어렵습니다. 이에 보건복지부에 건강보험 보장성 대책을 의협, 병협과 단독으로 논의하는 것을 중단하고, 가장 시급하게 필요한 당사자이자 건강보험의 가입자인 노동자, 시민의 요구를 적극적으로 수용하고 건강보험 보장성을 위한 사회적 논의를 시작할 것을 촉구하고자 합니다. 이에 아래와 같이 건강보험 보장성 강화와 거버넌스 재정립을 요구하는 시민사회, 노동계 공동 기자회견을 개최합니다.
본 연구의 목적은 지방정부와 지역NGO 간 협력적 거버넌스의 성공 사례에 대한 분석을 통하여 협력적 로컬 거버넌스의 성공요인과 과정을 분석하는 것이다. 지역NGO와 아산시-아산시의회와의 협력적 거버넌스 구축의 성공요인 및 과정을 분석하기 위해 Ansell & Gash 모형을 통해, ‘아산시 인권조례’ 제정 과정에 대해 살펴보았다. 연구결과 지방자치시대에 분출하는 지역현안을 해결하기 위해 다양한 이해당사자들이 참여하는 협력적 거버넌스가 필요하며, 성공적인 협력적인 거버넌스가 구축되고 운영되는데 필요한 요인들을 입증할 수 있었다. 협력적 거버넌스가 성공하기 위해서는 이해당사자들 간에 신뢰가 형성되어 있어야 하며, 문제에 대한 인식을 명확히 공유하고 참여할 수 있는 장이 마련되어야 한다. 아울러 협력적 거버넌스 구축 과정에서 촉진자 역할을 하는 지방자치단체장의 역할이 크다는 점도 이번 연구에서 확인 할 수 있었다. 따라서 협력적 거버넌스의 역량구축을 위해 지역사회의 다양한 분야에서의 노력이 이루어져야 하며, 지역사회 차원의 시민교육 등의 다각적인 노력도 선행되어야 할 것이다. 본 연구는 지방의 중소도시 지역에서 지방자치단체와 지역NGO 간 협력체계를 강화하고 협력적 거버넌스를 구축하는데 시사점을 제공할 것으로 기대된다.
* 본 글은 한국NGO에서 발간하고 있는 NGO연구 제12권 제3호에 실린 본인이 쓴 글입니다.
우리나라는 전국민건강보험제도를 실시하고 있지만 건강보험 보장률은 OECD 평균에도 미치지 못하는 수준입니다. 이처럼 건강보험의 보장성이 낮은 가장 큰 이유는 비급여가 통제되지 않기 때문이며, 이로 인해 의료비 부담은 오롯이 국민들에게 전가 되고 있습니다.
작년 8월 문재인 정부는 모든 의학적 비급여를 급여화하는 내용의 건강보험 보장성 강화 정책(문재인 케어)을 발표한바 있습니다. 그러나 문재인 정부의 건강보험 보장성 강화를 둘러싼 의사단체의 반발이 거세지자, 보건복지부는 의협 비대위와 협의를 진행하고 있고, 비급여의 급여화 정책은 의사집단의 반발로 난항을 겪고 있는 상황입니다. 그럼에도 정부는 노동자, 시민의 건강권 보장을 위하여 비급여의 급여화 정책을 하루빨리 추진하여야 합니다.
이에 오늘(1/24) 시민사회노동단체는 건강보험의 가입자이며, 건강보험 보장성 강화 정책의 직접 당사자인 가입자(노동자, 시민)를 배제한 의사와 정부의 협의는 옳지 않음을 주장하며, 나아가 가입자들의 요구사항을 반영할 수 있는 사회적 협의체를 구성할 것을 요구하는 기자회견을 개최하였습니다.
▶ 기자회견 내용
기자회견은 안진걸 공동사무처장(참여연대)의 사회로 시작하였으며, 김경자 공동집행위원장(무상의료운동본부, 민주노총 수석부위원장)은 이번 기자회견의 취지는 건강보험 강화 정책은 가입자인 시민, 노동자와 함께 논의되어야 하고, 정부가 발표한 건강보험 보장성 강화 정책은 지체없이 추진되어야 함을 주장하기 위함이라고 밝혔습니다.
이상호 사무국장(내가만드는복지국가)의 발언이 있었습니다. 이상호 사무국장은 정부의 건강보험 보장성 강화정책을 반대하는 일부 의료진의 태도를 비판하였고, 어린이병원비에 대한 사회적 책임을 포함하는 건강보험 보장성 정책이 적극 추진되어야 함을 밝혔습니다.
김용진 공동대표(공공의료성남시민행동)는 건강보험의 주인인 가입자를 배제하고 공급자 중심의 논의는 시정되어야 함을 강력히 주장하였습니다. 그리고 속히 건강보험 보장성 강화 정책을 시행하여 국민이 맘놓고 안전하게 치료받을 수 있도록 해야 한다고 하였습니다.
김준현 대표(건강세상네트워크)는 정부가 건강보험의 주인인 가입자를 제외하고 의정협의체를 구성하여 건강보험 보장성 강화 정책을 논의하는 것은 잘못되었음을 강력히 지적하였고, 가입자 중심의 협의체를 구성할 것으로 요구하였습니다. 마지막으로 김철중 서울 본부장(국민건강보험공단노동조합)과 김정목 정책차장(한국노총)이 기자회견문을 낭독하고 기자회견을 마무리 하였습니다. 기자회견 이후에 시민사회노동단체의 요구를 전달하기 위해 보건복지부 장관 면담을 요청하는 면담요청서를 전달하였습니다.
▶ 기자회견 개요
일시 장소 : 2018. 1. 24. (수) 15:00 / 충정로 국민연금공단 북부지역본부 앞
우리나라는 전국민건강보험제도를 도입하여 시행하고 있지만 건강보험 보장률은 OECD 평균에도 미치지 못하는 수준이다. 오랫동안 건강보험 보장률은 60% 초반에 머물러 있으며, 가중한 의료비 부담은 오롯이 국민에게 전가되고 있는 실정이다.
이에 작년 8월 문재인 정부는 문재인 케어를 발표하며, 우리나라의 건강보험의 보장성을 높이겠다고 밝힌바 있다. 비급여를 급여화하여 건강보험의 보장성을 높이며, 5년 동안 약 30조 원의 재정을 투입하겠다는 내용이 골자이다. 비급여를 급여화한다는 방향성은 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 선별급여의 보장성이 낮은 점, 비급여화 이후 다른 비급여를 늘려가는 일명 풍선효과를 통제하기 위한 방안이 제시되지 않은 점 등 의료비 부담을 획기적으로 경감하기에는 매우 아쉽다. 또한 건강보험 국고지원에 대한 국가 책임이 법에 명백하게 제시되어 있음에도 불구하고, 정부는 2018년 건강보험 국고지원 예산을 건강보험료의 약 20%(국고보조 14% + 국민건강증진기금 6%)에 현저히 미치지 못하는 수준만 편성하였다.
따라서 향후 문재인 케어를 제대로 추진하기 위해서는 건강보험의 주인인 가입자(국민, 노동자 등)의 의견이 제대로 반영될 수 있도록 해야 한다. 그리고 건강보험은 사회적 연대를 기반으로 한 국민들의 공적자산으로, 건강보험 운영에 있어 시민적 통제가 작동이 되어야 하며 정책 집행에 있어서도 사회적 합의는 필수적인 사항이다.
그러나 정부가 문재인 케어를 발표 한 후, 일부 의료공급자들은 비급여는 의료비 증가의 원인이 아니며, 문재인 케어로 인해 건보재정이 파탄될 것이라고 주장하고 있다. 또한 정부가 보장성 강화 방안 연구용역을 학회에 요청한 것을 가로막기까지 하는 등 비윤리적 행위를 일삼았다. 그러자 정부는 사회적 합의나 법률적 근거도 없이 의료공급자와의 의정협의체를 구성하여 논의하고, 논란을 잠식시키려 하고 있다. 건강보험 정책 시행에 있어 이익집단이 직접 관여하는 비공식적인 협상채널을 관행처럼 여기고 이를 정책 집행으로 관철시키는 폐단은 근절되어야 한다. 국민의 의료비 절감과 직결된 문재인 케어 이행에 있어 공급자의 민원 수렴이 제도운영의 정당성을 담보하는 것은 아니다. 의료계가 요구하는 수가인상 요구는 공적재원이 투입되는 이상 사회적 합의 대상이며 이외 ‘비급여의 전면 급여화 단계적 추진’, ‘심사체계 개선’, ‘현지 확인 폐지’ 등은 문재인 케어의 이행 속도를 늦추고, 건강보험 운영방식의 기존 체계를 흔들겠다는 취지로 의정간의 거래 대상일 수 없다.
완벽한 제도설계라는 것은 있을 수 없으며, 문재인 케어 또한 지속적인 점검과 보완이 있어야 한다. 따라서 오늘 시민사회노동단체는 건강보험의 보장성 강화 정책 이행을 위해서 건강보험 가입자 중심의 거버넌스 구조를 만들 것을 강력히 주장하고자 한다. 보건복지부는 현재의 의정협의체 운영을 중단하고, 건강보험의 주인인 가입자 중심의 사회적 협의체를 새롭게 구성해야 한다. 민주적인 건강보험 거버넌스 구성은 현 정부가 응당 이행해야할 몫이다.
보건의료 영역에서 빅데이터는 공중보건, 공익적 연구, 임상 치료 영역에서 공공적 가치를 실현하는데 도움이 될 가능성이 있다. 하지만 정부 차원에서 제시되고 있는 그 가능성은 공공적 가치보다는 산업적 활용을 전제로 예시되고 있으며, 그로 인한 성과가 공공적 가치로 전환될 수 있다는 우선순위가 뒤바뀐 방식으로 제기되고 있다. 산업 발전 영역조차도 데이터 및 기술 자체의 문제나 여러 가지 사회적 장벽으로 인해 빅데이터 활용의 효과, 효용 등에 대한 평가는 더 많은 논의와 검증이 필요한 것이 현실이다.
반면 효과, 효용 등이 불확실한 것에 견줘 보건의료 빅데이터 활용으로 인한 개인 정보인권 침해 가능성과 윤리적·사회적 문제, 그리고 그로 인한 건강불평등의 가능성은 보다 현실적이다. 여러 우려 목소리를 수렴해 최근 복지부가 ‘시범’ 사업으로 제한하고, 공공 기관이 수집한 정보로만 제한하겠다고 내놓은 수정된 ‘보건의료 빅데이터 플랫폼 구축’ 사업 역시 개인정보 주체의 별도 동의를 받지 않고, 현재 법적 근거도 마련되어 있지 않다는 점에서 개인정보보호법 위반의 소지가 있다.
우리는 원칙적으로 학술 연구 및 공공정책의 개발을 위해 개인 건강정보가 활용될 수 있다고 생각한다. 그러나 이러한 활용은 개인의 정보인권이 침해되지 않을 수 있는 적절한 안전장치의 구축이 전제되어야 한다. 개인정보의 보호와 안전한 활용을 보장할 수 있도록 관련 법제와 데이터 거버넌스 체제가 정비될 필요가 있다. 보건의료 빅데이터 플랫폼은 이러한 거버넌스 체제 내에서 운영되어야 한다. 시범사업은 이러한 데이터 거버넌스 체제를 구축하고, 공익적인 효과 및 위험성에 대한 분명한 평가를 통해 거버넌스 체제를 개선하는 과정이 되어야 한다.
이에 우리는 보건의료 빅데이터 플랫폼과 관련한 법제도 개선 및 거버넌스 구축 방향에 대하여 다음과 같이 의견을 밝힌다.
1. 개인(건강)정보의 보호와 활용을 위한 법제도 정비
개인정보 관련 법제가 제대로 정비되지 않았을 경우, 정보주체는 개인정보의 활용 과정에서 자신의 개인정보가 보호될 것이라는 신뢰를 갖기 힘들다. 특히, 개인 건강정보는 가장 민감한 정보의 하나로서 유출되거나 오용될 경우 개인에게 치명적인 영향을 미칠 수 있다. 그럼에도 불구하고, 현행 보건의료 법제는 개인 건강정보에 대한 적절한 보호를 제공하고 있지 않다. 예컨대, 국민건강보험공단, 심평원 등은 수십 종의 개인 건강정보 데이터베이스를 보유하고 있고 수십억 명의 개인정보를 준영구적으로 보유하고 있지만, 해당 개인정보 수집의 법적 근거, 수집된 개인정보 범위의 적절성, 보유기간 등에 대한 법적 규율은 미비한 상황이다. 보건의료 빅데이터 플랫폼 구축 이전에 개인정보 보호원칙(목적적합성, 최소수집 등)을 준수하는 방향으로 보건의료 관련 법제가 정비되어야 한다.
연구 목적으로 보건의료 빅데이터를 활용하기 위해서는 일반법인 개인정보보호법 역시 정비가 필요하다. 제18조 2항 4호에서 통계작성 및 학술연구 등의 목적을 위해 개인정보의 목적 외 이용을 허용하고 있지만, 해당 조항의 해석에 있어 많은 논란이 있으며 학술연구 목적으로 활용할 경우의 안전조치 등에 대한 구체적인 규정이 부재하기 때문이다. 공익 목적의 아카이브, 학술연구 및 통계 목적으로 개인정보의 활용을 제한적으로 허용하더라도 적절한 안전조치를 취해야 함을 명확하게 규정할 필요가 있다.
이와 더불어 개인정보보호위원회의 독립성 및 권한을 강화하여, 개인정보보호위원회가 감독기구로서 제 역할을 할 수 있도록 해야 한다. 보건복지부나 개인정보 주무부처인 행정안전부는 산업 진흥의 역할도 수행하거나 독립성을 결여하고 있기 때문에 감독기구로서 제 역할을 하리라 기대하기 힘들다. 합당한 권한을 가진 독립적 감독기구가 존재할 때, 개인정보 보호에 대한 정보주체의 신뢰가 높아질 수 있을 것이다.
보건의료 빅데이터 플랫폼 역시 명확한 법적 근거 하에 추진되어야 한다. 플랫폼 구축을 위한 기술 개발, 거버넌스 체제의 구축, 사회적 공론화 과정, 시범적 데이터의 제공 및 평가 등 시범사업의 추진은 법제 정비와 동시에 진행할 수 있겠지만, 본격적인 보건의료 빅데이터 플랫폼의 운영은 관련 법제가 정비된 이후에 시작되어야 한다. 그렇지 않으면 개인정보의 불법적 활용이라는 논란을 야기할 수 있다. (관련하여 개인정보 비식별조치 가이드라인에 따라 개인정보를 연계 처리한 업체 및 공공기관이 고발된 바 있다.)
보건의료 빅데이터의 연구 목적 활용을 위해서는 개인정보보호법 상의 일반적 규정 외에도 보건의료 데이터 거버넌스를 위한 별도의 규율이 필요하다. 아래에서 보다 자세히 설명하겠지만, 데이터의 보호 및 활용의 원칙, 연구 제안서의 심사 등을 위한 거버넌스 기구나 절차가 법적으로 규정될 필요가 있다.
이러한 법제 정비 과정에서 숙의 민주주의적 절차, 공청회, 토론회, 다양한 층위의 사회적 대화 등 관련 정보를 제공한 상태에서 숙고를 거쳐 의견을 개진할 수 있는 다양한 방법을 동원하여 보건의료 빅데이터 활용 여부 및 조건에 대한 다수 국민의 의사를 충분히 확인하는 과정을 먼저 거쳐야 한다.
2. 보건의료 데이터 거버넌스 체제 구축
관련 법제와 더불어 개인정보의 보호 및 안전한 활용을 위한 보건의료 데이터 거버넌스 체제가 구축될 필요가 있다. 이와 같은 거버넌스 체제는 관련 법제 및 세부 지침에 반영되어야 한다.
가. 연구 제안서에 대한 엄격한 평가가 필요하다.
연구를 목적으로 개인 건강정보의 수집 목적 외 활용을 허용하더라도, 해당 연구의 공익적 가치와 프라이버시 침해 위험성에 대한 엄격한 평가가 수반되어야 한다. 개인정보보호법에서 일정한 안전조치를 전제로 학술 연구 및 통계 목적으로 가명(혹은 익명)화된 개인 건강정보를 제공하더라도, 개별 사례에서 어떠한 연구가 이에 해당하는지 법에서 일률적으로 규정하기는 힘들다.
따라서 특정한 연구 프로젝트를 심의할 수 있는 전문적이고 독립적인 연구평가위원회가 구성될 필요가 있다. 연구평가위원회는 해당 연구의 학술적 가치, 해당 연구가 개인정보에 미치는 영향, 연구기관 및 연구자의 신뢰성, 연구 제안서의 완성도 등의 기준에 입각하여 허용 여부를 엄격하게 평가해야 한다. 이러한 연구평가위원회에는 시민사회가 추천하는 위원을 반드시 포함해야 한다. 해당 연구가 공익에 기여할 수 있도록 하기 위해 연구 결과물은 공개되어야 한다.
연구평가위원회는 단지 데이터 제공의 허용 여부만을 평가하는 것이 아니라, 데이터 제공의 필요성 및 그 범위도 평가하고 제안할 수 있어야 한다. 학술 목적으로 개인정보 제공할 때에도 가능하다면 정보주체의 동의에 기반하는 것이 원칙이다. 다만, 동의를 얻는 것이 현실적으로 불가능하거나 지나치게 비용이 많이 들거나 기술적으로 어려운 경우 정보주체의 동의없이 제공될 수 있다. 다만, 이 경우에도 가명화 조치를 포함하여 개인정보 보호를 위한 안전조치를 해야 한다. 또한, 익명화된 형태로도 연구가 가능하다면 익명처리하여 활용해야 한다. 즉, 연구 목적에 필요한 최소한의 개인정보만이 제공되어야 한다.
나. 개인정보 보호를 위한 안전조치가 전 과정에서 구비되어야 한다.
책임성 있는 연구기관 및 연구자에게만 데이터가 제공될 수 있도록, 연구자들은 개인정보 및 보안 요구조건에 대한 교육·훈련을 받아야 하며, 정부는 이를 뒷받침할 체제를 마련해야 한다. 이러한 교육·훈련은 보건의료 빅데이터를 관리하는 공공기관의 직원에게도 적용되어야 한다.
개인정보의 침해 시 합당한 책임을 질 수 있도록 연구자와 계약이나 이용약관을 체결해야 한다. 또한, “이해관계 상충(Conflict of Interest)” 여부를 확인하기 위해 책임 연구원 포함 모든 공동 연구원에게 “Disclosure statement”를 제출하도록 의무화해야 한다.
연구를 허가받더라도 데이터셋 자체를 다운로드 받거나 파일로 제공받아 사용할 수 있도록 해서는 안 된다. 데이터 보안을 위한 설비가 구축된 안전시설(“safe havens”)에서 데이터에 접근해야 하며, 이용 기록을 모니터링함으로써 데이터 유출 및 목적 외 사용의 가능성을 최소화해야 한다. 데이터 보유기관, 안전시설 등에서의 데이터 보관 및 전송 과정의 보안을 위한 기술적, 물리적, 관리적 보안조치가 취해져야 한다. 이러한 안전시설은 데이터 보안만이 아니라, 데이터 분석도구의 제공이나 컨설팅 등 연구 지원의 역할도 할 수 있을 것이다.
연구자가 연구 결과물을 안전시설에서 갖고 나가기 이전에 연구 결과물이 의도하지 않게 개인정보를 포함하거나 노출할 위험성에 대한 검토가 이루어져야 한다.
다. 데이터 연계
보건의료 빅데이터 플랫폼은 통합 데이터를 보유하지 않으며, 단지 각 데이터 보유기관이 보유하고 있는 데이터에 대한 접근 및 연계를 지원하는 역할을 해야 한다.
데이터 연계는 “신뢰할 수 있는 제3자(Trusted Thired Party, TTP) 모델”과 같이 데이터 보유기관, 연계기관, 제공기관, 연구자 등이 개인정보에 대한 접근을 최소화할 수 있는 방식으로 이루어져야 한다.
데이터 연계를 위한 연계키로서 비록 암호화된 형태더라도 주민등록번호를 이용해서는 안된다. 이미 현행 법제는 주민등록번호를 법령에 근거가 있는 경우에만 처리할 수 있도록 하고 있다.(개인정보보호법 제24조의2) 궁극적으로 주민등록번호는 번호 체계도 변경되어야 하고 수집 및 처리의 범위도 제한되어야 하는 바, 보건의료 빅데이터 처리를 위해 주민등록번호에 의존해서는 안 된다.
참고로, 유엔 <통계 및 관련 연구 목적을 위해 수행되는 데이터 통합의 기밀성 관련 원칙과 가이드라인>(여기서 통합은 연계와 유사한 의미이다)에서는 명확한 법적 보호가 존재하지 않을 경우, 국가통계기구는 자연인 및 법인과 관련된 데이터 통합을 하지 말 것, 합리적이고 실행 가능하다면, 데이터 제공자의 동의를 얻을 것, 목적을 위해 필요한 데이터만이 승인된 데이터 통합 작업을 위한 데이터셋에 포함되어야 함 등을 데이터 연계와 관련된 원칙들을 제안하고 있다.
라. 정보주체의 거부권
연구 목적의 제공시 정보주체의 동의권이나 열람권 등이 제한될 수 있으나, 자신의 개인정보가 애초 수집 목적 외로 사용되는 것을 원하지 않는 사람의 경우 애초에 거부권(Opt-out)을 행사할 수 있도록 보장할 필요가 있다. 예를 들어, 해당 기관은 보유 정보가 연구 목적으로 활용될 수 있음을 홈페이지 등을 통해 고지하고, 정보주체의 요청이 있을 경우 해당 개인은 연구 목적 제공에서 제외할 수 있을 것이다.
마. 거버넌스 기구와 개인정보보호위원회의 감독
보건의료 빅데이터 사업의 정책, 원칙 등을 결정할 거버넌스 기구가 필요하다. (이는 연구평가위원회와 별개로 구성될 수도 있고, 통합될 수도 있다.) 이 거버넌스 기구는 시민사회, 노동단체를 포함하여 다양한 이해관계자 주체로 구성될 수 있다.
거버넌스 기구는 보건의료 빅데이터 플랫폼 사업에 대해 개인정보 영향평가를 수행해야 하며, 정책 및 운영원칙의 수립 과정에서 개인정보보호위원회와 수시로 협의할 필요가 있다.
3. 투명성과 시민참여
투명성과 시민참여는 사회적 신뢰 구축을 위한 전제조건이다.
관련 법제의 정비에서부터 보건의료 빅데이터 시범사업의 목적, 범위, 내용, 방법, 절차, 거버넌스 체제 등 전반에 걸쳐 정보주체인 시민과 환자, 시민사회 및 노동단체의 참여가 보장되어야 한다. 관련 정책, 지침, 가이드라인은 투명하게 공개되고 이에 따라 운영함으로써 정부의 자의적인 판단과 개입을 최소화할 수 있어야 한다.
연구 제안서에 대한 심의, 채택, 결과물 등 보건의료 빅데이터를 활용한 연구의 전 과정이 투명하게 공개되어 항상적으로 모니터링되는 구조를 만들어야 한다. 그래야 보건의료 빅데이터 플랫폼의 실효성 및 개선점을 면밀하게 평가할 수 있다.
4. 시범사업의 신중한 추진
시범사업은 법적 근거가 없이 추진되는 것인만큼, 위험성이 적고 국민적 동의를 얻을 수 있는 부분부터 가능한 신중하게 추진되어야 하며, 이에 대한 평가를 토대로 본 사업의 추진 여부 혹은 미비점 보완을 진행해야 한다.
가. 제공되는 데이터셋의 제한
시범사업을 통해 제공되는 데이터는 다양한 목적으로 정부 혹은 공공기관이 기왕에 수집, 보관하고 있는 공공 보건의료 데이터셋에 한정해야 한다. 이 데이터셋 중에서도 개인이 드러날 수밖에 없는 유전정보가 포함되어 있는 데이터셋은 제외한다. 의료기관에서 자체적으로 수집, 보관하고 있는 다양한 개인 건강정보의 활용, 모바일 기기나 웨어러블 기기 등을 통해 수집·보관되는 다양한 개인 건강정보의 활용, 인터넷·SNS 등을 통해 수집 가능한 다양한 개인 건강정보 등의 활용 등은 보건의료 빅데이터 시범사업의 대상이 되어서는 안 된다.
예를 들어, 의료기관에서 전자의무기록뿐 아니라 다양한 의료기기 등을 통해 수집한 건강정보를 다른 빅데이터셋과 연계하여 연구를 수행하려 하는 경우, 모바일 기기·웨어러블 기기 등을 통해 수집된 건강정보를 다른 빅데이터셋과 연계하려는 경우, SNS 등을 통해 수집된 개인 건강정보를 다른 빅데이터셋과 연계할 경우 등 민간 영역의 데이터셋의 활용은 보건의료 빅데이터 시범사업에서 제외한다.
나. 연구 목적의 제한
시범사업에서는 공중보건과 관련된 사회정책적 목표를 달성하기 위한 연구로 한정되어야 한다. 여기서 ‘공중보건’이라 함은 국민 다수의 건강과 관련된 것으로서, 건강 수준(유병률, 장애율 등), 건강 결정 요인, 보건의료 요구, 보건의료 자원 할당, 보편적 의료 보장의 제공, 보건의료 재정, 사망원인 등을 말한다. 공중보건과 관련된 연구라 할지라도 사회정책적 목표가 불확실한 연구나, 보건의료 기술 개발을 위한 연구, 연구의 결과가 특정 사업주, 보험회사, 제약회사 등 제3자의 이익을 위한 것이 명백한 연구, 시장분석이나 마케팅을 목적으로 한 연구는 제외한다.
최근 행정안전부, 방송통신위원회, 금융위원회는 국회 업무보고를 통해 데이터산업 활성화라는 명분으로 개인정보에 대한 정보주체의 권리와 보호장치를 완화하겠다는 계획을 내놓았다. 행정안전부의 경우 ‘가명정보’를 정보주체 동의 없이 산업적 연구목적에 활용하도록 하고, 민간과 공공의 데이터를 결합할 수 있는 근거를 마련한다는 것이다. 참여연대, 서울YMCA, 진보네트워크센터, 경제정의실천시민연합, 한국소비자연맹, 소비자시민모임, 함께하는시민행동 등 7개 시민사회단체는 문재인 정부가 모호한 장밋빛 전망에 기대어 사실상 박근혜 정부가 추진했던 개인정보"침해"정책을 그대로 계승, 발전시키고 있다는 강한 의문을 제기하지 않을 수 없다. 정부가 개인정보 규제 완화를 시도하는 반면 대통령 공약이자 국정과제였던 감독체계 개선방안은 온데간데 없다. 실효적이지 않은 개인정보감독기구의 위상강화라는 말만 반복하고 있을 뿐이다. 나아가 어떻게든 국민들의 개인정보를 공짜로 활용하려는 산업계의 요구를 마치 4차산업혁명을 위한 혁신으로 포장하는 일까지 벌어지고 있다. 과연 문재인 정부는 국민들의 개인정보를 보호할 의지가 있는가.
각 정부부처들은 ‘가명정보’를 정보주체의 동의 없이 목적 외로 이용가능한 정보라고 호도하고 있다. 그러나 가명정보는 가명처리의 방법과 절차에 따라 그 자체로 특정 개인이 식별되거나 다른 정보와의 결합을 통해 특정 개인을 식별하는 것이 가능하기 때문에 여전히 보호의 대상이어야 한다. 가명처리는 개인정보 처리과정에서 정보주체의 프라이버시를 보호하기 위한 안전장치의 하나이지, 가명처리를 한다고 정보주체의 동의가 전혀 필요하지 않다거나 개인정보보호법의 규제를 회피할 수 있는 만능수단이 아니다. 가명처리와 별도로 정보주체의 동의 없이 활용을 가능하게 하려면 이를 정당화할만한 명확하고 충분한 공익적 가치가 존재해야 한다. 막연히 산업을 활성화하여 국가 경제에 이바지할 것이라는 추상적인 명분으로, 개인정보에 대한 정보주체의 통제권을 빼앗고 무력화시켜서는 안 된다. 국민 개개인의 권리를 쉽사리 희생시킬 수 있다는 발상이 4차산업혁명을 부르짖는 2018년에 반복되고 있는 것은 분명 시대착오적이라 할 것이다.
민간과 공공의 데이터 결합은 법적 근거를 마련하기 이전에 그 위험성과 필요성을 충분히 검토해야 마땅하다. 서로 다른 기관이 보유한 데이터를 결합한다는 것은 데이터셋 간에 개별적인 매칭이 가능하다는 것, 즉 개개인이 특정될 수 있다는 것을 전제한다. 따라서 한 개인에 관한 더 많은 정보가 통합되는 과정에서 개인에 대한 프라이버시 침해의 위험성은 더욱 높아진다. 이미 우리나라는 전국민을 주민등록번호로 통제하고 있고, 국가기관 내에서 수많은 정보들이 주민등록번호를 매개로 연계되어 있다. 이것을 정보주체 동의 없이 민간 데이터와 결합하여 기업이 활용할 수 있게 하는 것은 매우 위험하다. 또한 데이터 결합 정책의 가장 큰 수혜자는 이미 데이터를 다수 보유하고 있는 통신, 금융, 보건의료 영역의 재벌 대기업이 될 것이 뻔하다.
반면 정부는 개인정보 감독체계 효율화와 관련하여 여전히 구체적인 방안을 제시하지 않고 있다. 현행 한국의 개인정보 보호법제는 여러 법률로 중복, 분산되어 있어 혼란과 중복규제를 야기하고 있다. 특히 실효성있는 개인정보 보호를 위해 필수적인 개인정보 감독기구 역시 분산되어 있는 실정이며 독립성과는 거리가 멀다. 개인정보보호위원회는 예산, 인사 등에서의 독립성이 없고 감독기구로서의 집행권한이 없다. 가장 방대한 국민정보를 보유하고 있는 행정안전부 역시 독립성을 갖고 있지 못하다. 방송통신위원회나 금융위원회는 각각 정보통신산업과 금융산업의 육성, 진흥을 담당하는 부처로서 개인정보보호에 방점을 둬야 할 개인정보 감독기구로서의 전문성과 독립성을 충분히 기대하기 어렵다. 감독기능이 이렇게 여러 부처로 분산되어 있다보니, 국가차원의 일관된 개인정보보호정책의 수립과 감독, 집행이 이루어질 수가 없다. 그래서 시민사회는 일관되게 방송통신위원회와 금융위원회가 가진 개인정보 감독권한을 개인정보보호위원회로 통합하고 위원회를 독립된 중앙행정기구로 만들어야 한다고 주장해온 것이다. 그러나 행정안전부의 방안은 분산되어 있는 감독기능의 부분적인 통합조차도 고려하고 있지 않다. 지난 7월 19일 행정안전부는 시민사회단체들과의 간담회 자리에서 행정안전부의 권한만 개인정보보호위원회에 이관하여 독립시키는 방안만이 현실적이라고 강변했다. 이는 겉보기에는 개인정보보호위원회의 위상강화로 보일 수 있을 지 모르지만 이러한 방안이 오히려 바람직한 개선을 가로막고 현재 드러난 문제들을 고착화시킬 수 있다. 정보통신망을 통한 개인정보처리가 이미 일반화된 상황에서 앞으로 더욱더 정보통신망을 통한 개인정보처리가 늘어날 것인데 이 부분에 대해서는 아무런 조치를 취할 수 없는 감독기구는 의미를 갖기 어렵기 때문이다. 신용정보의 보호가 점점 더 중요해지는데도 감독기구가 이에 대해서 아무런 보호조치를 취할 수 없는 체계를 계속 유지하겠다는 저의가 무엇인지 의문이다. 방송통신위원회와 금융위원회의 감독권한을 일부라도 통합하지 않고서는 이것은 개인정보 감독체계 개선이라고 볼 수 없다. 통합적인 컨트롤타워가 만들어지는 것 또한 요원해질 것이다.
청와대와 각 부처는 개인정보를 산업적, 상업적 목적으로 활용하고 거래하기 위한 여러 정책들을 앞다투어 내놓고 있다. 보건의료빅데이터 시범사업, 헬스케어 사업, 마이데이터 사업, 스마트 시티 사업 등 데이터 활용을 극대화하기 위한 정책들이 우후죽순 경쟁적으로 추진되고 있는 것이다. 하지만 각 부처의 정책들간에는 일관성이 없을 뿐만 아니라 과연 개인정보보호 측면에서의 고려가 었는지도 의문이다. 개인정보와 관련한 정부 컨트롤타워 부재의 문제가 그대로 드러나고 있는 것이다. 각 부처들은 데이터의 활용만 강조하고 미흡한 사후규제 강화방안을 명목상 끼워넣고 있을 뿐이다. 개인정보감독체계를 통합, 정비하고 독립성보장 등 권한을 강화하지 않으면, 이제 우리의 개인정보와 프라이버시는 법전에만 존재하는 형해화된 권리가 될 것이다.
개인정보감독체계 정비는 개인정보를 보호하고, 개인정보의 활용이 목적에 부합하는 최소한의 범위에서 안전하게 이루어지는지를 감독하기 위한 최소한의 전제조건이다. 이를 위해 부처간 권한의 통합과 조정도 필요하다. 이를 정권 초기에 하지 않으면 앞으로도 하기 어려울 것이다. 그러나 문재인 정부가 출범한 지 1년 4개월이 되도록 어떠한 진전도 보이지 않았다. 지금 정부는 산업활성화를 위한 골든타임을 이야기하지만, 개인정보보호를 위한 골든타임은 이미 지났는지도 모른다. 청와대가 의지를 갖고 실질적인 개인정보감독체계 개선을 추진할 계획이 없다면 더이상 국민을 기만해서는 안된다. 각 부처들도 껍데기 뿐인 개인정보보호방안을 들고 시민사회를 기만하고 회유하려는 시도를 중단해야 한다. 답을 정해놓고 시민사회와 소통하는 모양새를 취할 것이 아니라, 시민사회의 우려에 진정 귀를 기울이기를 기대한다. 제대로 된 개인정보보호체계 구축과 감독기구의 일원화를 통해 자기 통제 밖에서 자신들의 개인정보가 활용될 것이라는 국민들의 불안을 해소하는 것은 정부의 몫임을 정부 스스로 인식해야 할 것이다.
현대 사회에서 민주주의의 발전을 향한 도정은 일종의 딜레마에 처해 있다고 볼 수 있다. 대의민주주의의 대리인체제는 민주주의의 본령인 인민주권론을 실현하기 어렵고, 직접민주주의는 다양한 전자 메커니즘의 발달에도 불구하고 현실적으로 적용하기가 간단하지 않기 때문이다. 이러한 현실은 2016~2017년 동안 박근혜 대통령의 탄핵 촛불집회와 같은 정치적 격변을 겪은 한국에서도 예외가 아니다. 광장민주주의를 통해 자신의 권리를 체감한 국민들은 주권을 확장할 것을 요구한다. 앞으로 시민의 지식수준이 높아지고 정보통신기술이 발달함에 따라 직접민주주의의 다양한 정치기획이 운용될 수도 있을 것이다. 그럼에도 복잡다단한 현대 사회에서 직접민주주의를 하나의 정치제도로 도입하는 것은 간단하지 않고, 실제로 도입한다고 하더라도 대의민주주의를 보완하는 형태로 활용될 것이다.
이러한 상황에서 정부의 각 영역과 정책 과정에서 거버넌스 시스템을 도입하는 것은 필요하고도 가능하다. 거버넌스는 시민참여와 권한분산을 추구한다는 점에서 민주주의의 질적 발전을 위해 매우 필요하고, 일정한 기구의 설치와 행정절차를 통해 운영할 수 있다는 점에서 현실적으로 실현이 가능하다. 따라서 거버넌스는 현재로서는 대의민주주의의 한계를 보완할 수 있는 중요한 제도라고 할 수 있다. 요즈음 시민사회에서는 참여민주주의의 실현을 주창하고 있다. 거버넌스는 이러한 참여민주주의의 실질적인 메커니즘으로 작용할 수 있다는 점에서 현존하는 민주주의의 딜레마를 해결하는 하나의 방책이 될 수 있다.
거버넌스(governance)는 1990년대 후반에 기존의 통치(government)에 상대적인 의미로서 등장하여 세계적인 반향을 불러일으키며, 이에 대한 연구가 활성화되었다. 한국에서는 2000년대 초반에 들어와서 연구가 활성화되기 시작하였는데, 오늘날 사회과학의 전 영역에서 핵심 개념이 되었다. 이렇게 거버넌스가 사회과학의 중요한 개념으로 자리매김하고 연구가 활성화되자, 행정의 일선현장에서도 다양한 방식으로 거버넌스 시스템을 실험하고 운영하고 있다. 공무원 교육에서도 거버넌스는 중요한 과목으로 채택되어 교육이 이루어지고 있다.
그러나 거버넌스에 대한 담론과 연구가 활성화되고 있는 것과는 반대로, 실제로 현장에서 거버넌스 시스템을 운영하려고 할 때, 도대체 거버넌스를 어떻게 운영해야 하는가에 대한 의문을 갖게 된다. 이러한 의문은 사실 거버넌스를 설계하는 학자뿐만 아니라, 이를 운영하는 공무원들도 가져왔던 의문들이다. 이러한 의문은 거버넌스 시스템의 중요한 행위자로 참여하는 시민운동가로부터도 제기되었다. 이러한 요구에 응답하여 한국NGO학회는 2017년 충남도청의 지원으로 ‘거버넌스 성공사례’에 대한 기획학술대회를 개최하였다. 그리고 학술대회가 끝나고 충남연구원의 지원을 받아 충청남도 외의 성공사례도 발굴하여 책으로 엮는 프로젝트를 추진하였다.
성공모델의 효과는 비단 거버넌스 영역뿐만 아니다. 시민사회의 연구영역만 해도 시민운동, 사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 모금, 자원봉사, 기업의 사회공헌활동, 국제협력 등의 영역에서 성공모델의 개발은 각 분야의 사업을 성공으로 이끄는 지름길이라고 할 수 있다. 한 영역에서 성공모델을 살펴봄으로써 성공하기 위한 사업의 설계와 운영을 어떻게 하는가를 구체적으로 학습할 수 있기 때문이다. 이 책은 바로 거버넌스 영역에서 그러한 성공모델을 개발하여 앞으로 행정현장에서 실제로 운영하고자 하는 정책전문가와 시민운동가들에게 제시하기 위한 것이다. 또한 대학의 고위학부와 대학원에서 거버넌스 관련 강의의 부교재로도 활용하기 위한 것이다.
한국에서 거버넌스는 서고동저(西高東低) 현상을 보이고 있다. 대체로 호남지역이 활발하고 영남지역이 빈약한 편이다. 그래서 부산과 대구를 비롯한 영남지역의 성공사례를 찾는 것이 쉽지 않아 빠지게 되었다. 그리고 지방정부에서 활발하고 중앙정부에서 빈약한 편이다. 실제로 국가 거버넌스의 사례를 찾아내기란 쉽지 않다. 따라서 여기서는 로컬 거버넌스에 초점을 두어 서울부터 광주에 이르기까지 5개 광역시도에서 6개의 성공모델을 찾아내 책으로 엮게 되었다. 충청남도는 이 프로젝트의 지원처로서 두 개의 사례를 포함하게 되었다.
이번 로컬 거버넌스 성공모델의 개발에 참여한 저자들은 대체로 행정학, 정책학, 정치학 전공자들이다. 이것은 거버넌스에 대한 연구가 이 분과학문에서 가장 활발하게 이루어지고 있기 때문이다. 그리고 거버넌스에서 공공영역인 시민사회의 각종 행위자가 주로 참여한다는 점에서 시민사회론에서도 활발하게 연구가 이루어지고 있다. 저자로 저술에 참여한 학자들은 평소 다양한 영역에서 시민운동에 참여하고 있으면서 거버넌스를 연구하는 전문가들이다.
전국의 다양한 영역에서 발굴한 로컬 거버넌스의 성공모델이 행정현장에서 거버넌스를 설계하고 운영하는 정책가들에게 성공적인 거버넌스 운영으로 나아가는 데 실질적인 도움이 되기를 바란다. 그리고 대학에서 거버넌스 강의의 성공사례 교재로 적극적으로 활용되기를 기대한다.
끝으로 이 프로젝트에 참여해 준 저자들, 그리고 책으로 출판되도록 지원해준 충남연구원, 나아가 출판을 맡아준 대영문화사 관계자들에게 감사드린다.
1980년대 제3세계를 중심으로 권위주의 정권이 붕괴되고 민주화가 진행되었듯이 한국에서도 이러한 권위주의 권력에 대한 도전과 저항은 한국 사회를 변화시키는 중요한 원동력이 되었다. 돌이켜보면 그것은 정통성이 없는 폭력적 권력으로부터 국민들의 권리와 자유를 수호하기 위한 몸부림으로서 한국 사회 민주주의 발전과 안착에 크게 기여하였다. 그로인한 정치제도 등의 절차적 민주주의의 변화는 정부 및 의회와 시민사회 전반에 걸쳐서 커다란 변화를 가져왔다.
이런 권위주의 권력에 대한 저항과 도전을 통해 우리가 쟁취한 것 중에 하나가 바로 ‘지방자치제의 부활’이었다. 즉 1991년 지방의원 선거로 부활된 지방자치는 한국 사회에서 민주화를 위한 초석을 놓는 계기를 마련하고 지방에도 정부, 시장, 시민사회가 형성되는 계기가 되었다. 이는 중앙권력의 공간적 분권이라는 차원을 넘어 지역 정치권력을 견제할 수 있는 시민사회의 능력회복이자 참여민주주의 실현이라는 기대로 이어졌다. 이런 민주화와 지방화 등의 새로운 패러다임의 전환에 맞추어 지역NGO는 정부와 시장과의 관계 속에서 시민사회를 대변하는 적극적인 행위자 역할을 주로 한다. 과거 권위주의 정권에 대한 항거에서 비롯된 민주사회로의 전이 과정과 1990년대 지방자치제 시행 및 안착과정에서의 NGO의 역할은 결코 과소평가 할 수 없을 만큼 컸다.
이렇듯이 지방자치제의 부활은 정부와 국회 중심의 중앙정치 권력이 지방으로 분산되는 ‘분권의 정치’로 이어졌다. 아울러 지역의 ‘정부’, ‘시장’, ‘시민사회’가 동반성장하는 계기를 마련했으며, 지역마다 마련된 시민사회의 공간에 시민운동이 새롭게 들어와서 둥지를 틀기 시작했다. 이를 계기로 다양한 목적의 NGO(Non-Governmental Organization: NGO, 이하 NGO로 약칭한다) 들이 만들어지기 시작했다. 특히 지역NGO의 일상적인 활동조차도 지방자치와 결부되지 않은 경우는 없으며, 지역의 각종 현안이나 지역NGO 스스로 만든 의제조차도 지방자치라는 기본 틀 속에서 민주적 방식으로 운영되고 관계를 맺고 있다. 이런 NGO의 태동 배경과 활동과정을 살펴보더라도 지역NGO와 지역정부와는 매우 긴밀한 관계에 있으며, 상호 영향을 주고받으며 보완적인 ‘상호관계’, ‘상관관계’에 있다고 볼 수 있다.
행위 주체들 사이의 상호주의 관점에서 ‘시민사회’는 ‘시민의식을 가진 사람들의 삶, 상호작용, 결사가 이루어지는 장소’(유팔무, 2004) 혹은 ‘시민권적 혹은 공민권적 관계를 가지고 함께 살아가는 영역’(조명래, 2001)으로 해석할 수 있다. 더 나아가 NGO의 주 활동공간의 관점에서 ‘시민사회’ 는 ‘하나의 시민사회’만 있는 것이 아닌 지역별로 차별화된 다양한 규모와 형태로 존재한다.(유팔무, 1995: 265∼271) 이는 시민사회를 구성하는 개인 또는 집단에 의해 ‘사회적 과정 혹은 관계’가 지역이란 공간적 변수에 의해 분절되어 다양하게 형성되기 때문이다. 지역이란 공간변수와 시민사회라는 사회적 변수 또한, 상호 변증법적으로 작용하면서 다양한 규모의 차별화된 형태의 ‘공간화 된 시민사회’이자 ‘시민사회화 된 지역’을 만들게 된다고 보고 있다. 이런 시민사회가 지역적으로 다양하게 분화되면서, 해당 지역의 정치, 경제, 문화 등의 여건에 따라 시민사회는 지역 간에도 다양하게 차별적으로 등장 발전하고 있다. 또한 각각의 지역 내에서도 지역화된 <국가-시장-시민사회>로 분리·조직되는 과정을 거친다.(조명래, 2011: 2-6)
이에 본 발표문에서 대상으로 삼고자하는 연구의 핵심 내용은 대전지역사회와 지역NGO간의 거버넌스에 대해 진단하고자 한다. 이를 위해 거버넌스 이론과 대전지역사회 및 지역NGO의 특성에 대해 살펴본 후 지역NGO를 중심으로 정책결정과정에서의 거버넌스를 진단해 보고, 아울러 지역NGO의 거버넌스 역량에 대해 대전, 대구, 광주지역 NGO와 비교분석해 볼 것이다. 이를 토대로 바람직한 대전거버넌스 발전과제를 제시해 보고자 한다.
2. 거버넌스 이론검토
* 본 원고는 필지가 지방정치학회가 지난 2016년 11월 25일 대전세종연구원에서 개최된 포럼에서 주제발제를 위해 작성된 원고입니다.
<div class="xe_content"><p><strong>▶ 공동성명 <a href="https://drive.google.com/file/d/15S5E6MjoiLq2STPLYkHQp18pjox_02tK/view?…; target="_blank" rel="nofollow">[원문보기/다운로드]</a></strong></p>
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<p>보건복지부가 제1차 국민건강보험종합계획을 발표했다. 종합계획 수립의 법적 근거는 지난 2016년 국민건강보험법 개정을 통해 마련되었으나, 이후 구체적인 진척 없이 2018년이 돼서야 계획 추진이 본격화 되었다. 1년여 간의 소요기간을 거쳐 모습을 드러낸 종합계획은 다양한 쟁점사항을 포함하고 있으면서도 가입자인 국민을 대상으로 한 충분한 사회적 논의 절차를 거치지 못해 정부 주도의 일방적 의사결정의 한계를 벗지 못하였고, 실제 내용에 있어서도 건강보험의 운영 주체인 ‘정부-공급자-가입자’간의 책무성과 위험 분담의 원칙이 전제되지 않은 채 가입자 책임만 강조되는 등 제도운영의 공정성에 대한 의문도 제기된다. 건강보험 운영의 고질적인 문제인 ‘정부관료-공급자(산업계 포함)’ 중심의 편향성을 여전히 극복하지 못하여 의제 선정과 실제 세부내용에 있어서도 이러한 불합리한 이해관계가 상당부분 반영되어 있음을 알 수 있다. 이에 무상의료운동본부는 다음과 같이 입장을 밝힌다.</p>
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<h2><strong>첫째, 국민건강보험종합계획 결정 과정에 ‘국민’이 없다.</strong></h2>
<p>국민건강보험종합계획은 보건복지부 주도 및 권한 하에 ‘기획’, ‘심의’, ‘집행’을 모두 일괄하는 형태이다. 종합계획 수립에 있어 외부 견제가 작동하지 않는다. 국회가 개입할 여지도 별로 없다. 보건복지부가 기획, 심의를 하면 국회 소관 상임위원회에 보고하는 정도이다. 시민사회 참여도 제한적이었다. 종합계획 수립을 위한 사전 간담회 등 기초연구 단계 수준에서 시민사회 일부가 포함된 정도였고, 이것도 권한 없는 참여에 불과했다. 종합계획의 실제 내용과 논의는 보건복지부 관장 하에 있는 건강보험정책심의위원회를 중심으로 이루어졌다. 종합계획 수립에 있어 국민을 대상으로 한 공론화나 사회적 논의도 전혀 진행되지 않았다. 보건복지부 주도로 일방적으로 추진한 종합계획이다. 지난해 발표한 제4차 국민연금종합운영계획안은 수립 과정에서 국민이 참여하는 시·도별 토론회를 수차례 개최하였고, 이 외 온라인 의견수렴, 전화설문 등 적어도 공론화 과정이라고 볼 수 있는 절차는 밟아 나갔다. 이와 대비하면 건강보험종합계획은 국민 의견이 실제로 반영된 결과물이라고 볼 수 없다. 공론화 과정이라고 해 봤자, 작년 건보공단이 주관하는 국민참여위원회에서 한 차례 논의한 것에 그쳤는데 논의결과가 확인되지도 않으며 실제 어떤 내용이 종합계획에 반영되었는지 여부도 분명하지가 않다. 눈에 보이는 절차라는 것이 결국 국민 참여를 배제된 가운데 전문가, 보건복지부 및 정부 유관기관 등이 참여한 형식적인 공청회 한 차례였고, 공청회 당일 보도자료 배포 후 불과 이틀 경과된 시점에서 건정심 회의를 통해 건강보험종합계획을 통과시킨다는 계획이었다. 건강보험은 우리나라 사회보험 중 국민 부담 비중이 가장 높고, 국민 개개인의 실생활에 직접적인 영향을 미치는 제도임에도 불구하고, 향후 5년 동안 추진할 계획 수립에 있어 절차적 민주성은 전혀 담보되지 않았다. 주객이 전도된 보건복지부의 일방적 의사결정 방식에 심각한 우려를 표하며 이러한 기형적인 거번넌스가 가능한 체계 또한 당장 뜯어고쳐야 하는 건강보험의 주된 개혁 대상이다. </p>
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<h2>둘째, 가입자 부담만 강요하는 재원 조달 방식 반대한다. </h2>
<p>보건복지부는 향후 5년(2019~2023년)동안 41조5,842억 원의 재정이 소요될 것으로 내다보았다. 기존 건강보험 보장성 강화 대책(‘17.8)의 소요 재정 30조6,164억 원 외에 건강보험종합계획에 따른 추가 재정지출 6조4,569억 원이 포함된 수치이다. 추가된 소요 재정은 일차의료 강화, 수가 보상 등에 투입된다. 재원 마련은 다음과 같은 기준을 적용하였다. 보험료율은 ’19년 인상 수준인 3.49%를 ’22년까지 적용하고 ’23년부터 3.2%를 적용하겠다는 계획이다. ’19년 보험료 인상률 3.49%는 2012년 이래로 역대 최고 수준의 인상률인데, 이를 ’22년까지 적용하겠다는 것이다. 문재인케어 당시 발표한 3.2% 인상률 약속은 사실상 포기한 것이다. 가계가처분소득 증가율은 지속적인 둔화 추세(전국 2인 이상: 2010~2012년 5.9% → 2013~2016년 2.0%로 3.9% 감소, 통계청 가계동향조사)임을 고려하면 건강보험료로 인한 가계 부담이 한층 가중되는 셈이다. 반면 정부지원금은 현재 수준 13.6%를 지속 유지한다는 계획이다. 국고지원은 법정지원율을 지키지 않아 2013년 이후 과소지급액만도 7조7,543억 원에 이른다. 현재 국고지원 관련 국회 계류 중인 건강보험법 개정을 시급히 서둘러야 한다. 국고지원의 한시적 운영 규정을 폐지하고 안정적인 국고지원 확보를 위한 국고지원 기준 변경도 필요하나, 실제 법안 개정 추진은 국고지원 일몰기간이 만료되는 ’22년으로 미루었다. 국가 재정 수지는 흑자를 유지하고 있고 정부 부채 비율도 OECD 국가 평균보다 현저히 낮은 수준이다. 정부의 건강보험 국고지원 여력이 없는 것이 아니다. 사회보험에 대한 국가 의무지출은 가급적 최소화하면서 보험료 부담을 국민에게 가중시키는 것이 공정한 재원 조달 방식이라고는 볼 수 없다. </p>
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<h2>셋째, 보장성 강화 실효성 높이고 공급부문 통제는 보다 강화해야 한다. </h2>
<p>비급여의 전면 급여화를 표명한 현 정부 보장성 대책은 ’22년 보장률 70%를 목표로 시행 초기 2017~2018년 동안 신규투입 재정 중 56%인 과반 이상을 집중 투입한다는 계획이었다. 보장성 대책 시행 2년이 경과된 현 시점에서 건강보험 보장성은 적어도 2~3% 상승된 효과를 나타내야 하나, 이에 대한 보건복지부의 평가 결과가 확인되지 않아 실제 보장성 개선 정도는 아직까지 미지수다. ’22년 보장성 목표 70% 달성이 상당히 가변적인 가운데 건강보험종합계획에서는 ’22년 70% 달성을 가정했고 ’23년 이후부터는 이를 유지하겠다는 계획이라, 향후 5년 및 그 이후에도 우리나라 건강보험 보장성은 여전히 OECD 평균에도 못 미치는 후진성을 면하지 못할 것으로 보인다. 비급여의 전면 급여화와 비급여 통제 등 보장성 개선을 위한 수단과 방법은 이미 발표된 내용을 종합계획에 담고 있어 새로울 것이 없다. 이보다는 그간의 보장성 강화 대책이 과연 실효성을 담보하고 있는지 중간 점검이 필요한 시점이고 접근 방법의 수정도 고려해야 하는데 종합계획에는 이러한 평가나 분석이 보이지 않는다. </p>
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<p>문재인케어에서 새롭게 도입된 예비급여는 말 그대로 예비적 급여 단계로 완전한 급여 전환 여부는 3~5년 평가 이후에나 판단할 수 있도록 설계되어 있어 급여 전환으로 인한 의료비 절감 효과를 당장 기대하기도 어렵다. 예비급여의 본인부담률은 통상적인 법정본인부담률을 크게 상회하고 있는 반면, 본인부담상한제에도 포함되지 않아 본인부담 감소 효과도 기대하기 어려우며, 이외 비급여 비용에 적용되는 재난적 의료비 지원의 경우에도 환자가 직접 신청해야 하는 신청주의에 입각한 제도 설계로 실제 예산보다 과소 지출 되는 등 의료비 절감을 위해 제시한 수단들이 상당히 제한적으로 작동되고 있다. 예비급여는 대부분이 비용효과성이 떨어지는 항목들 중심이라, 의료기기산업 규제완화와 맞물려 건강보험의 조기 진입을 위한 주된 경로로 악용될 여지가 크다. 더욱이 진료량 통제 기전이 없어 오남용의 가능성도 배제하기 어렵다. </p>
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<p>예비급여를 유지하겠다면 본인부담률을 통상적인 법정 본인부담금 수준으로 낮추고 본인부담상한제에도 포함시켜 재정부담의 위험성을 환자가 아닌 보험재정에서 감당하도록 하되, 예비급여 항목의 진료량을 ‘총량’ 중심으로 규제하고 공급자가 이를 넘지 않도록 제어장치를 두는 등 재정운영에 있어 공급자 위험 분담을 적용하는 방안도 모색해야 한다. 아니면, 예비급여 제도를 폐지하고 등재비급여는 비급여 목록을 일괄 정리한 후 급여 전환을 하되 급여가 불가한 행위는 일정기간 비급여로 유지하되 ‘퇴출’을 단계적으로 이행하는 방법도 있다. 이와 함께 급여-비급여의 혼합진료금지 제도를 시행하는 것이 비급여 통제에 보다 효과적인 방법이다. 따라서, 보장성 강화 대책의 이행 수단은 전반적으로 재점검이 필요하다. 현재와 같은 방법으로는 보장성 재정투입에 따른 의료비 감소 효과보다는 공급자 수입기반만 넓혀주는 방식으로 귀결될 가능성이 높다. </p>
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<p>보장성 개선을 위한 재정 여건을 마련하기 위해서라도 지출부문의 공급자 통제는 보다 강화되어야 한다. 특히, 공급자가 비용인식 하에서 불필요한 진료비 남용이 가능하지 않도록 지불제도 개편은 반드시 이행되어야 하는 과제이나 건강보험종합계획에는 이 부분이 빠져 있다. 행위별 가격 통제가 아닌 ‘총비용’ 또는 ‘총량’ 중심으로 보상구조를 바꿔야 한다. 신포괄수가제도 확장 정도로 해결될 수 있는 사항이 아니며 종별, 기능, 입원·외래 등 다양한 차원에서 의료기관 총액 관리를 중심으로 한 지불제도의 근본적인 변화가 있어야 한다. </p>
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<p>또한, 저수가를 기본 전제로 하는 보상 방식은 전면 재검토되어야 한다. 의료기관의 인프라 확장 등 의료의 질과 관계없이 발생되는 비용 통제 수단은 강구하지 않으면서, 병원 운영의 발생 비용을 건강보험 수가와 직접 연계해 보상해 달라는 의료계의 저수가 프레임이 건강보험종합계획 구석구석에 깔려 있다. 수가 보상은 성과평가 방식으로 완전히 전환해야 하며, 인센티브 중심의 보상 방식도 재검토해야 한다. 성과에 대한 지불 보상은 ‘재정중립’이 원칙이며 일부 질환, 행위를 벗어나 개별 의료기관을 대상으로 하는 ‘가감지급’ 체계를 전면 도입해야 한다. 문재인케어 실행에 따른 비급여 감소를 ‘손실’로 인정하고 접근하는 방식도 맞지 않다. 비급여 가격은 합리적인 시장가격이 아닌 독점가격으로 ‘손실’로 판단할 사항이 아니다. 그간 상대가치점수 불균형 조정을 위한 추가 재정투입, 비급여의 급여 전환 등 급여 확대 및 진료량 증가로 인한 수익 창출을 고려해도 과연 원가 이하의 보상으로 ‘손실’이 발생하는지 먼저 객관적인 근거부터 제시해야 한다. </p>
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<p>현재, 건강보험 수가 구조에 있어 총 보상 규모의 36%는 ‘의사’ 단일 직종의 몫이며(상대가치점수 총점 중 36%가 의사 업무량), 인프라 확장에 유리한 대형병원 위주로 진료비를 독식하는 구조도 개선되지 않았다. 공급무문에서 발생하는 이 같은 고비용·비효율 문제를 방치하고, 공급자의 비용 인식을 제고하기 위한 지불제도 개편 등에는 소극적인 현재와 같은 수준에서, 수가 인상을 해 보았자 국민이 부담한 보험료로 의사 소득 올리고 병원자본 증식하는 데 도움만 주게 될 것이다. 과연 국민들이 동의할지 의문이다. OECD발표 우리나라의 연간 국민 의료비는 건강보험 70조 원에 노인장기요양보험·민간보험·의료급여·산재·자동차보험 등 타보험 50.5조 원을 포함, 총 120.5조 원에 달한다. 이러한 천문학적 금액으로 볼 때 의사 수 대비 수익이 원가 이하인지에 대한 합리적 의심을 갖게 된다. 원가 보상에 대한 국민적 의문을 해소하기 위하여 원가 조사에 기반을 둔 합리적 수가체계 구축 및 공공의료 강화라는 시급성과 중요성 두 가지 측면을 종합적으로 고려하여 종합계획 내에 보험자 병원 확충 방안이 포함되어야 한다. </p>
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<h2>넷째, 노인 외래정액제 적용 축소와 가입자 본인부담 강화 위주의 지출 관리 반대한다.</h2>
<p>노인 외래정액제 적용 연령층 축소(65→75세 이상)는 당장 폐기할 것을 촉구한다. 우리나라 65세 이상 노인빈곤률은 OECD 주요국 어떤 곳과 비교하여도 최악인 상황이다. 이 같이 의료 이용을 억제하는 조치는 건강보험종합계획 정책 여건 내용 중 보건복지부 스스로 건강 격차 문제를 운운한 것과도 상응하지 않는다. 건강보험에서 노인 혜택을 줄이겠다면 다른 방식과 경로를 통해서라도 빈곤 노인층의 필요도를 충족해 주어야 하는데 별반 다른 대안도 제시하지 않으면서, 이 같은 제도 개악을 단행하는 것은 타당하지 않다. 또한, 의료 이용의 합리성을 이유로 환자 본인부담을 강화하는 조치도 절대 수용하기 어렵다. 의료 이용의 과잉 및 과소 제공이 공급자로부터 유발된 것인지 환자로부터 유발된 것인지 아니면 제도운영의 불합리성에 기인한 것인지 객관적 구분조차도 못하면서, 가입자 패널티 위주의 관리 방식을 내세우는 것은 수용하기 어렵다. 의료 이용의 합리성을 제고하겠다면, 주치의제도를 전면에 내세우고 의료전달체계를 확립해 가는 것이 옳은 대안이지, 차상위 본인부담 경감 대상자 등 취약계층을 의료 이용의 도덕적 해이 집단으로 낙인찍고 수요자 중심의 통제 방식을 우선시 하는 정책 대안은 수용하기 어렵다. </p>
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<p>의료의 합리적 이용에 있어 공급자 저항을 의식하여 수요자 통제 중심의 정책대안을 내세우면서 보건복지부는 한편으로는 병원-시설간의 ‘노인환자 돌리기’ 역할을 할 것이 뻔한 ‘요양병원-시설 복합모델’을 제시하였다. 동일한 법인이 요양병원과 시설을 동시에 소유하면서, 노인환자를 대상으로 병원-시설을 오가는 ‘회전문’을 만드는 것과 다를 것이 없어 사실상, 공급자 이해관계를 반영한 수익 창출 모델을 만들어 준 셈이다. 이런 구조에서 노인환자의 재가 및 지역사회 복귀는 거의 불가능하고, 이러한 정책안이 의료 이용의 합리성과 어떤 연관성을 갖는 것인지 의문이다. 보건복지부의 이러한 공급자 편향적 정책 설계 방식은 문제가 있다. </p>
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<h2>다섯째, 저소득층 건강보험료 체납자에 대한 징벌적 징수제도 전면 개편하고, 취약계층 의료보장을 위한 근본적인 대책 세워라. </h2>
<p>건강보험 저소득 취약계층 보험료 체납 시 적용되는 징벌적 징수제도는 반드시 개선되어야 한다. 생계형 체납은 사회경제적 조건이 취약한 계층에게서 발생하는 반복적이며 고착화된 문제이고, ‘소액의 잦은 체납’이 일반화되어 있어 사실상 보험료 납부 능력이 절대적으로 결여된 계층이라고 보아야 한다. 지금까지 정부는 이들에게 적극적인 ‘추심자’ 역할만을 수행하고 있는 상황으로 ‘급여 제한’, ‘연체가산금 부과’, ‘부당 이득금 징수’ 와 같은 징벌적 성격의 중복적 제재는 생계형 체납을 양산하는 또 다른 구조적 원인으로 주목받고 있다. 이미 국민권익위원회(2008년)는 ‘불이익이 강력하며 중복적 규제’라며 제도 개선을 권고한 바 있다. 건강보험종합계획에서 제시한 보험료 체납 연체율 인하 정도로 해소될 수 있는 상황이 아니다. 급여제한 폐지, 미성년자의 연대납부 의무 폐지(국가인권위원회 권고 사항, 2019년) 등 생계형 체납을 양산하는 불합리한 제도개선에 적극 나서야 한다. 사회적 취약성에도 불구하고 보험료 체납으로 인해 오히려 의료보장의 ‘배제 요건’이 되는 모순적인 제도운영을 정부가 방치하고 있어서는 안 된다. 근본적으로 보험료 납부 능력이 절대적으로 결여된 계층을 건강보험권에 포괄하고 있는 것이 문제이며, 건강보험이 아닌 의료급여제도에 편입될 수 있도록 제도 개선을 시급히 단행해야 한다. </p>
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<h2>여섯째, 건강보험 규제완화 및 산업계 이해관계 반영한 제도 변화 반대한다. </h2>
<p>건강보험을 겨냥한 산업계 이해관계 중심의 규제완화 내용이 건강보험종합계획에도 포함되어 있어, 관련 대책은 종합계획에서 모두 제외·폐기할 것을 촉구한다. 건강보험종합계획 시행 근거 법 조항 어디에도 이 같은 내용을 포함하라고 명시되어 있지 않으며, 의약품·의료기기 등 민간 업계 이윤 창출을 위해 건강보험제도 운영방식을 재편하라고 종합계획을 만드는 것도 아니다. 보건복지부는 신의료기술이 내재하고 있는 불확실성과 위험성에도 불구하고 식약처 허가만으로 건강보험에 신속하게 등재하겠다는 계획을 버젓이 종합계획에 담았다. 식약처 허가와 신의료기술평가는 근본적인 차이로 인해 상호 대체할 수 없으며, 제도 운영 관련한 법적 근거도 상호 다르다. 더욱이 관련 절차를 완화하거나 생략할 경우 의료기술의 안전성과 유효성에 치명적인 결과를 초래할 수도 있다. 특히, 의료기술의 생애 주기에 있어 출현단계에 있는 신기술이라면 더욱 그렇다. </p>
<p>그러나, 보건복지부는 어이없게도 자신의 책임 및 관리범위에 있는 신의료기술평가 절차를 과감히 생략하였다. 건강보험 진입을 신속히 하여 이윤 창출을 도모하겠다는 산업계 논리를 그대로 수용한 계획이다. 보건복지부는 향후 이러한 규제완화 절차로 인해 환자에게 해가 되는 결과가 발생할 경우 전적으로 자신의 책임임을 분명히 해야 할 것이다. 이뿐만이 아니다. 산업계 제공 목적의 심층 빅데이터 분석 환경 마련 및 ICT 신기술 활용 등 건강보험 빅데이터 기반의 상업적 활용을 염두에 둔 내용이 곳곳에 포함되어 있다. 경제부처의 산업육성을 위한 종합계획인지, 국민 건강권에 우선을 둔 종합계획인지 보건복지부의 정체성 자체가 의심스러울 지경이다. 규제완화 등 산업육성 차원에서 제시된 일체의 내용 모두를 종합계획에서 제외·폐기할 것을 다시 한 번 촉구한다.</p>
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<h2>일곱째, 건강보험정책심의위원회의 구조 개혁은 반드시 단행되어야 한다.</h2>
<p>우리나라 건정심의 과도한 권한 행사는 건강보험을 운영하는 주요국 어디에도 유사 사례가 없을 정도로 예외적이다. 건강보험료, 보험급여 및 수가 결정에 있어 행정부, 보험자, 국회, 정부위원회간의 상호 견제와 책무성 그리고 의사 결정의 투명성 및 공지성을 담보하는 것이 주된 흐름이나, 우리나라는 보건복지부 산하 1개 위원회에 독점적 의사 결정이 가능한 구조로 건강보험을 운영해 오고 있다. 70조 원에 육박하는 공적 자산의 운영과 재정 배분을 보건복지부가 일임하는 구조이나, 그동안 건정심 운영에 있어서는 정부 정책 결정을 관철시키기에 유리한 구조라는 지적과 정책 결정의 정당성 및 투명성, 위원 구성의 문제 등이 지속적으로 제기되어 왔다. 무엇보다 가입자 입장을 반영하기 어려운 구조로 보건복지부 주도의 가입자 위원 선임 방식과 공익대표의 정부 편향성 등도 논란이 되어 왔다. ‘정부-공급자-산업계’ 중심의 건강보험 의제 선정이 주를 이루고 있는 점도 건정심을 비판적으로 보는 사람들의 주된 문제의식 중 하나이다. 건강보험종합계획에 이 같은 이해당사자 중심의 편향적인 정책안들이 상당부분 포진되어 있는 것만 보아도 알 수 있다. 건강보험이라는 공적 재정이 공급자 및 산업계, 또는 정부부처간의 이해관계 속에서 왜곡 운영되지 않기 위해서는 가입자 및 시민참여 중심의 공적 통제가 담보되어야 한다. 그러나 적어도 지금의 건정심은 그러한 역할을 담보하기 어려운 구조이다. 건강보험종합계획에서도 이러한 한계성을 벗어나지 못하고 있어 건정심 운영과 관련해서는 오히려 기능·역할 강화에 주안점을 두는 내용들이 포함되어 있다. 건정심을 통한 보건복지부의 주도권을 보다 강화하겠다는 의도인 것으로 읽힌다. 건정심 심의·의결 권한의 분리(또는 의결 권한 배제), 보험료 결정 권한의 보험자 이관, 가입자 참여 강화 등 건강보험의 분권적 의사 결정이 가능하도록 건정심 구조 개편은 반드시 단행되어야 한다.</p>
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<p style="text-align:center;"><strong>2019년 4월 15일 </strong></p>
<p style="text-align:center;"><strong>의료민영화 저지와 무상의료 실현을 위한 운동본부</strong></p>
<p style="text-align:center;"><sub>가난한이들의 건강권확보를 위한 연대회의, 건강권실현을 위한 보건의료단체연합(건강사회를 위한 약사회, 건강사회를 위한 치과의사회, 노동건강연대, 인도주의실천의사협의회, 참의료실현청년한의사회), 건강세상네트워크, 기독청년의료인회, 광주전남보건의료단체협의회, 대전시립병원 설립운동본부, 한국의료복지사회적협동조합연합회, 건강보험하나로시민회의, 전국민주노동조합총연맹, 한국노동조합총연맹, 전국보건의료산업노동조합, 전국공공운수노조, 국민건강보험노동조합, 전국의료산업노동조합연맹, 전국농민회총연맹, 한국농업경영인중앙연합회, 전국여성농민회총연합, 전국여성연대, 빈민해방실천연대(민노련, 전철연), 전국빈민연합(전노련, 빈철련), 노점노동연대, 참여연대, 서울YMCA 시민중계실, 천주교빈민사목위원회, 참교육을 위한 전국학부모회, 평등교육 실현을 위한 전국학부모회, 사회진보연대, 노동자연대, 장애인배움터 너른마당, 일산병원노동조합, 학교급식전국네트워크, 약사의미래를준비하는모임, 성남무상의료운동본부, 건강보험심사평가원노동조합</sub></p></div>
20161119 민선6기 거버넌스 현황과 발전과제.hwp 
20171231 NGO학회지 12권(수정 완성본).hwp
20161119 민선6기 거버넌스 현황과 발전과제.hwp
시민들의 의견
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