인구구조 변화에 따른 건보료 부과체계 개편방향

참여연대 사회복지위원회 위원장 이찬진

우리나라의 건강보험제도는 과거 직장별 의료보험조합과 지역별 의료보험조합, 공무원․교직원 의료보험조합 체제로 운영하다가 1차로 1998년 법률에 따라 지역별 의료보험조합과 공무원․교직원 의료보험조합의 조직통합을 이루었다. 그리고 2차로 2000년 7월 직장 의료보험조합까지 통합하여 단일보험자인 국민건강보험공단 체제로 운영하게 되었다. 그 과정에서 재정적자인 지역의료보험조합과 재정흑자를 이루고 있던 직장의료보험조합이 직장조합을 중심으로 재정통합을 진행되었다. 결국 투명한 소득을 갖고 있는 직장가입자들이 소득파악률이 낮은 지역가입자들보다 보험료를 더 많이 부담하게 되어 평등권을 침해한다는 등의 이유로 여러 차례에 걸쳐서 헌법재판을 제기하였으나 2012년도 헌법재판소의 2009헌마299호 사건의 합헌결정에 이르기까지 모두 합헌 결정이 내려진 바 있다.  2000년 7월 통합 건강보험체계가 출범하면서 법률에는 소득이 없는 자로 규정하여 기존의 직장가입자들의 피부양자 제도를 존치하였으나 실제 운영기준은 기존의 기준대로 적용하였고, 그 대신에 지역가입자들의 재정 부족분을 메우기 위하여 100분의20 범위에서의 국가재정지원금 제도를 도입하였다.

그리고 직장가입자의 피부양자 인정 기준은 그간 5차례 강화되어서 2013년 6월 현재 근로․기타 소득의 연간 합계액 4000만원 초과자, 연금소득의 100분의50에 해당하는 금액으로 2000만원 초과자를 피부양자에서 제외하였다. 한편, 현금영수증 제도 및 신용카드 소득공제 제도의 지속적인 시행으로 인하여 지역가입자들의 소득파악률이 크게 개선되었다. 통계적으로는 건강보험제도의 통합 당시 직장가입자(피부양자 포함) 대 지역가입자가 1:1 수준이었으나, 2013년 연말 기준으로 7;3으로 변경되었으며, 피부양자 역시 15,281,000명에서 같은 기간 20,400,000명으로 증가하였다. 이와 같은 피부양자는 건강보험 적용대상자의 40.8%에 해당하는 매우 기형적인 구조이며, 이들에 대한 요양급여 비용은 전체 요양급여비의 49.3%인 18조 8055억 원에 이르고 있다. 

한편,  직장가입자들의 보험료 부과 대상의 98.5%는 월급을 기준으로 한 것이다. 이에 반하여  지역가입자들의 경우는 소득이 25%에 불과하고 나머지는 재산과 자동차, 경제활동참가율 등의 요소로 이루어져 있어서(생활수준 및 경제활동 참가율을 소득 유사기준으로 포함하여도 53%에 불과함.) 나머지 47%는 재산을 기준으로 한 것이다. 건강보험제도 통합 초기에는 지역가입자의 보험료 중 소득을 기준으로 한 것이 60%이상이었던 것이 크게 악화되었다. 설상가상으로 최소한의 생계책임재산에 해당하는 전․월세보증금 및 영세 주택 보유분까지도 재산부과 대상으로 적용되는 등, 소득이 없는 저소득층 가입자들에게 가혹한 구조로 지역가입자의 보험료 부과체계가 운영되고 있음을 알 수 있다.(2015.3.10.자 감사원 감사결과 보도자료 참조) 

사정이 위와 같기에, 2010년 이후에는 지역가입자들 집단에서 보험료부과기준이 지역가입자에게 불리하게 되어 있다면서 헌법재판을 제기하는 등 집단적이고 지속적으로 문제 제기를 하고 있는 형편이다. 위와 같은 제도 현실을 기초로 할 때, 우리는 적어도 통합 건강보험 제도 초기의 직장가입자와 지역가입자의 보험료 부담의 형평성을 감안한 기형적인 피부양자 제도, 나아가 지역가입자들 중 빈곤층에 가혹한 재산중심적 보험료부과체계는 전면적으로 개선되어야 할 사항임을 받아들여야함을 확인할 수 있다. 그러나 현재와 같은 직장가입자와 지역가입자간에 이원화된 부과체계에 관하여 정부와 상당수의 전문가들이 소득 중심의 부과체계로 전환되어야 한다는 주장을 하여 왔고, 그 내용에 있어서도 다양한 입장을 전개하고 있다. 그러나 현재와 같은 이원화된 보험료 부과체계는 직장가입자와 지역가입자의 소득유형이 다르다는 점을 감안하여 보험료 부담능력의 형평성을 제고하기 위하여 다른 것은 다르게 설계된 것으로서 나름대로의 역사성과 정당성을 갖고 있는 것 역시 사실이다. 여기에 현재 한국 사회의 급격한 고령화에 따른 향후 직장가입자 숫자의 지속적인 감소 등 인구구조의 변화 및 노인 인구 1인당 진료비가 그 밖에 인구 진료비보다 평균 4.4배 이상 지출을 하고 있는 현실과 제도의 지속가능성 역시 함께 고려되어야 할 요소 중요한 요소가 된다. 결국 고액자산에 대한 부담능력의 형평성을 감안한 보험료 부과체계의 유지와 향후 고령화에 따른 보험재정의 소요를 충족하기 위한 조세(국고지원비율)의 지속적인 확대 역시 부과체계 개편과 함께 추진되어야 할 시대적 과제임을 알 수 있다.

건보료 부과체계 개편과 관련한 고려 사항

이상과 같은 점에서 볼 때, 건강보험료 부과체계 개편은 건강보험 재정을 부담하는 3대 축인 가입자, 직장가입자의 사용자, 정부가 주체라는 측면에서 종합적으로 접근하여야 할 문제라 할 수 있다. 가입자 상호간의 보험료 배분의 형평성을 제고하는 것은 중요한 문제이나 이에 국한되어서는 안 되며 여기에 우리나라의 인구구조 변화의 추계전망은 매우 중요한 변수로 접근되어야 할 요소라고 할 수 있다. 생애주기적 관점 및 향후의 인구구조의 변화 및 노후소득보장의 변화를 아울러 볼 때 가입자 종별에 따른 단순 구분에 의한 보험료 부과기준을 소득을 단일 기준으로 할 것인지, 아니면 현재와 같이 지역가입자의 재산을 포함한 부담능력을 기준으로 할 것인지의 문제는 당위론적으로 접근할 문제는 분명 아니다. 여기에 우리나라의 지역․직장조직의 통합과정에서 불완전한 재정통합에 따른 갈등 봉합의 유산으로, 법률에 반하여 남아 있는 소득있는 직장가입자의 피부양자 청산 문제를 어떻게 접근할 것인가에 관한 부분도 사회적 합의의 기조 하에 접근되어야 할 것이다. 

따라서 건강보험료 부과체계 개편 과정은 기존과 같은 정부 주도 하에 특정 전문가 집단의 연구 성과물에 갇혀서 정부와 여당 내부의 당정 협의만으로 진행되어서는 안 될 것이며, 노․사․정․국회․시민사회를 망라한 민주적이고 투명한 절차와 과정을 거쳐서 이루어져야 할 것이다.

노인진료비 폭증과 인구구조 변화의 위험

<표 3>에 의하면 현재 건강보험적용대상 인구 중 65세 이상 노인 인구비율은 매년 0.3%에서 0.5%씩 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 그리고 <표 4>에 의하면 65세 이상 노인 인구의 월평균 진료비는 65세 미만의 그것보다 평균 4.4배 이상임을 알 수 있다. 여기서 현재 건강보험 급여비용 중 65세 이상의 인구 11.7%가 사용하는 보험재정은 전체의 51.48%(=0.117X4.4.)를 상회하는 것을 추정할 수 있다. 이것은 노인장기요양보험의 급여비용을 제외한 순수한 건강보험급여비용을 기준으로 산출된 결과이다. 또한, 건강보험급여비는 2014년 기준 전년 대비 6.6%가 증가하고 있는데 이는 같은 기간 중 수가 인상이 미미한 점을 고려하여 보면 대부분의 원인이 고령화에 기인한 것임을 추정할 수 있다. 

문제의 심각성은 우리 사회의 급격한 인구구조의 변화에 있다. 아래 <표 5>는 우리나라의 과거 노년부양비와 미래의 노년부양비 추정표이다. 2013년의 노년부양비 16.7%를 기준으로 할 때 저출산의 여파로 2020년까지는 연0.8%, 2030년까지는 연 1.65%, 2040년까지는 연 1.86%,  2050년까지는 연 1.38%, 2060년까지는 연 0.96%로 매년 가파르게 노인인구 및 노년부양비가 증가되며, 그 결과 2060년에는 노년부양비가 무려 80%를 초과할 것임을 시사하고 있다. 노년부양비 적용 인구를 현실적으로 20세 이상으로 변경 적용할 경우 현재 경제활동인구 1인당 65세 이상의 인구가 0.2명 정도로 추산하면 2060년에는 1:1 정도가 되는 것을 의미한다. 이는 역설적으로 현재의 직장가입자 숫자의 절대적 감소가 지속된는 것을 의미한다. 

2015년 3월 3일 통계청의 장래인구 추계에 따르면 올해 생산가능인구 100명당 고령인구(65세 이상)의 부양비는 18.12명으로 추산하고 있다(이것은 위 통계보다 인구고령화 속도가 훨씬 빠르게 진행되고 있음을 말함). 2015년 기준 15∼64세 인구는 3719만4000명, 65세이상의 인구는 674만 명인데 통계청은 앞으로도 급속한 고령화가 진행돼 2060년에는 생산가능인구가 2692만3000명, 65세 이상 인구가 2077만 3000명에 이를 것으로 예측하고 있다.(2015. 3. 4. 서울신문기사에서 인용) 경제활동인구 즉, 직장가입자로 지칭할 수 있는 인구집단은 향후 45년간 34%정도가 절대적으로 감소함에 반하여 그 피부양자나 지역가입자로 전환될 집단은 2.9배가 증가할 것임을 시사하는 것이다.  이를 통하여 확인할 수 있는 부분은 현재의 직장가입자(피부양자 포함) 대 지역가입자의 비율인 7:3은 다시 바뀌어 지역가입자의 비율이 본격적으로 증가할 것임을 시사한다. 따라서 인구구조의 변화(저출산-고령화)는 건강보험의 지속가능성이라는 측면에서 반드시 우선적으로 고려하여야 할 독립변수임을 확인할 수 있다.

결국 청년인구 감소와 고령인구 폭증이 국민총소득 중 근로소득의 비중 감소를 초래할 것임이 넉넉히 추정되며 이를 대체하여 기업소득의 비중은 지속적으로 증가하고, 노동의 자본소득 배분율은 지속적으로 하락할 것을 시사한다. 또한, 2012년도 기준으로 근로소득 외의 소득 대 과세소득 기준 근로소득의 규모가 266.6.조원 : 201.2조원으로 근로소득 외의 소득이 늘어나는 추세는 더욱 증가할 것으로 추정할 수 있다.

결국 현재와 같은 직장가입자의 근로소득을 중심으로 한 보험료 부과체계만으로는 건강보험의 재정을 책임질 수 없다. 오히려 자산 양극화의 현실에서 노년 계층이 다수의 자산을 과점하고 있고, 이들 계층이 건강보험재정의 대부분을 소비하는 집단이라는 점을 아울러 볼 때, 이들의 부담능력에 따른 보험료 부담이 재정부담의 형평성이라는 관점에서 주목하지 않을 수 없다. 현재의 국민연금과 기초연금, 기업퇴직연금이 확대되어 2040년 정도에는 노인 인구의 50-60%가 비록 낮은 수준이지만 현재기준 월 100만원의 연금 소득을 실현할 것으로 예상된다. 여기에 특수직역연금 수급자들도 증대되어 현재기준 월 200만원 이상의 연금 소득을 실현할 것으로 예상된다. 이와 같이, 은퇴자들이 일정한 노후 현금 소득을 보편적으로 확보하는 시점이 되면 현재의 피부양자들 상당수가 연금소득자의 지위도 고려되어야 한다. 결론적으로, 기업부담의 여력이 증가에 따른 기업부담분의 증가가 필요하며, 전반적으로 GDP 대비 근로소득의 비중 저하에 따른 보험료 수입을 메울 수 있는 국고부담 확대 방안과 고액자산가의 보험료 부담능력, 연금소득을 포함한 총체적인 소득에 대한 보험료 부과체계를 고려할 수밖에 없는 현실적․재정적 요인을 건강보험료 부과체계 개선방안에서 고려해야할 것이다. 

 소득 중심의 건강보험료 부과체계 개선안에 대하여

보건복지부 산하 ‘건강보험료 부과체계 개선 기획단’은 1년 남짓의 활동결과를 기초로 최근 7개의 개선모델을 발표하였다. 모든 모델은 직장가입자의 보험료 부과대상 소득을 현재 수준으로 고정하고, 보수 외 별도 종합소득(7안은 연 336만 원 이상의 모든 소득)과 지역의 성․연령, 자동차 폐지 및 재산에 있어서 기초 공제, 소득에 있어서 직장가입자와 동일한 연5.89% 정률 부과를 기초로 한 것이다. 마지막 모델만 1687억 원 상당의 재정 흑자를 전망하고 있고, 6가지의 모델 모두 재정 적자를 전망하고 있다. 특히 직장가입자로부터 추가로 확보되는 재정규모가 1번 모델은 2533억 원, 7번 모델은 3.3조원이 증가하는 반면, 지역가입자에게서는 1조원~3조원 정도의 감소를 추정하고 있다. 결국 7개의 모든 개선안들은 근로소득에 대한 현재의 80%상당의 비중을 고정한 채 향후 인구구조 변화 및 근로소득의 비중감소, 소득유형의 변화를 전혀 고려하지 않은 것으로서 중․장기 건강보험료 부과체계 개선방안으로서는 크게 부족한 것임을 알 수 있다.  따라서 현재의 개선방안을 기초로 부과체계 개편을 논의하는 것은 미시적인 접근이라는 한계를 띨 수밖에 없다.

 총소득 중심 및 일정 수준 이상의 자산에 대한 보험료 부과를 포함한 대안

지속적인 사회고령화와 자산양극화의 현실 및 고령화에 따른 의료비지출의 지속적인 증가, 경제활동인구의 절대적 감소라는 명백한 조건 하에서 건강보험의 지속가능성을 담보하는 건강보험료 부과체계 개편 방향은 현재와 같은 직장가입자와 지역가입자로 이원화된 보험료 부과체계만을 전제로 하여 진행되어서는 곤란하다.

최우선적으로 보험가입자들의 총 소득을 보험료 부과기준으로 하여야 한다는 것은 당연한 명제이며, 현재와 같은 국고지원 14%와 건강증진부담금 6% 수준의 재정지원비율도 연차적으로 지속적으로 증가시키는 법․제도 정비가 수반되어야 한다. 현재와 같은 지역가입자에 대한 형평성과 비례성조차 의문시되는 재산보험료 제도는 즉시 개정하여 일정 자산 이상의 가입자에 대하여 상한선 없이 재산보험료 부과제도로 대폭 전환할 필요가 있다. 직장가입자의 피부양자 제도 역시도 대폭 개선되어야 한다. 연금소득을 감액하여 보험료 부과대상 소득을 축소하는 것 역시 형평성과 제도의 지속 가능성을 저해하는 것이므로 철폐되어야 한다. 나아가, 소득과 재산 양자에 있어서 부과대상 소득 및 재산의 상한선은 당연히 철폐되어야 하지만, 그것이 여의치 않다면 보험료와 별도로 사회보장세나 이에 유사한 법인세와 소득세, 상속세 및 증여세 등에 부가하는 형식의 직접세 방식을 함께 도입할 필요가 있다. 

특히, 노후소득 보장제도가 보편화되는 2040년을 전후한 시기까지 현재와 같이 직장가입자들의 경우는 소득중심으로, 직장가입자의 피부양자 및 지역가입자의 경우에는 소득과 재산을 매칭한 방식으로 구분하는 보험료 부과체계는 보험료 부담능력에 맞는 보험료 부과체계로서의 일정한 정당성과 역사성을 유지할 것으로 판단된다. 따라서 현재의 구분을 무시하고 소득 단일 부과체계로 개편하여 직장과 지역을 구분하지 않고 소득 단일 부과체계만을 내용으로 한 제도를 설계하는 것은 자칫 근로소득자들의 보험료 부담만 가중시키는 것으로서 인구구조 변화나 근로소득 비중 감소 전망에도 맞지 않는 것이어서 동의하기 어렵다.

나아가, 보험료 부과체계 개편은 조세에 의한 정부부담을 확대하는 방안 및 기업의 보험료 부담 확대 방안과 가입자들에 대한 보험료부과체계 개선 방안  3대 분야 모두를 균형있게 다루어야 할 것이다. 

구체적으로, 보험료 부과 대상 소득은 직장이나 지역 모두 모든 소득(분리과세 소득 포함-상속, 증여, 양도소득 일체 포함)으로 단일화하는 것을 기조로 하여, 단기적으로는 근로소득, 사업소득을 제외한 나머지 소득 중에서 일정한 기준을 정하여(적어도 개선단의 2000만원 기준보다는 하회되어야 할 것임) 시행하고 해야 한다.  중기적으로 지역가입자에게 보험료 부과를 하지 않는 연소득 기준(그 이하는 의료급여 제도를 적용함)을 공제한 나머지의 모든  합산소득에 보험료를 부과하는 방식으로 전환할 필요가 있다. 다만, 공적 연금소득에는 자신이 이미 연금보험료를 납부할 때 건강보험료를 납부한 가입자부담분이 있으므로 연금소득배율을 감안한 일정한 공제율을 적용하여야 할 것이다. 보험료 부과 상한선은 법률에 위임되지 않은 것을 시행령을 통하여 설정한 것이므로 위법하며, 즉시 폐지하여 부담의 형평성과 불평등을 시정하여야 할 것이다. 일정한 소득있는 직장가입자의 피부양자는 원칙적으로 지역가입자로 전환되어야 할 것이다. 그 기준은 모든 소득 합산 2000만 원 이상(여기에 연금소득의 경우 일정 공제율이 적용되어야 할 것임)부터 단계적으로 확대․시행하되 사회적 합의를 통하여 직장가입자 측의 갈등을 최소화할 필요가 있을 것이다.

보건의료 빅데이터 플랫폼 사업의 몇 가지 문제들

변혜진 | 연구공동체 건강과대안 상임연구원

‘예산’

결국 예산안이 통과됐다. 시민사회단체의 강력한 반대로 본 사업이 아니라 ‘시범사업’ 으로 제한되었고, 일부 미미한 삭감은 있었지만 ‘보건의료 빅데이터 플랫폼 구축’ 사업은 이제 그 시행을 앞두고 있다. 

시민사회단체가 예산안 통과를 강력하게 반대한 핵심적 이유 중 하나는 보건의료 빅데이터 사업 자체가 기업의 이해를 우선하며 현행법 위반이라는 조건 하에서 추진되기 때문이다. 현재 개인 의료 정보와 진료기록이 포함된 다른 정보를 ‘연계’ 하는 것은 개인정보보호법 및 의료법 위반으로 매우 엄격하게 법률적 제한을 받는다. 개인의 의료 및 건강정보는 개인정보 중에서도 매우 민감한 정보에 해당되며, 관련 정보가 만에 하나 사적인 목적으로 이용되거나 유출되었을 시 한 개인이 겪게 될 혹은 그 가족이 겪게 될 피해는 매우 크기 때문이다.

그럼에도 불구하고 복지부가 사업 추진 주체로서 내 놓은 보건의료 빅데이터 사업에는 공적으로 집적한 정보를 민간 기업이 가진 정보와도 연계하고 이를 민간 기업에게 제공하는 식의 상업적 활용이 포함되어 있었다. 이러한 내용은 기업 민원 처리의 대가로 공공의 자원을 사유화한 박근혜 정부가 추진하던 내용과 전혀 다를 바가 없었다. 대통령은 바뀌었지만 박근혜가 대통령의 권력으로 추진했던 사업들은 여전히 국정 과제 일부로 남아 있는 셈이다.

시민사회단체의 강력한 반대에 부딪힌 복지부는 예산 통과를 위해 공적인 목적 외 상업적 활용에 대해서는 추후 다시 검토하겠다는 입장으로 선회했다, 하지만 이전 정부의 막무가내식 행정 독재로 추진된 ‘비식별 가이드라인’ 조치 등이 그대로 남아 있는 상태에서 추진되는 이 사업은, 기업이 기업 마음대로 정부는 또 정부 마음대로 관련 내용에 대한 해석을 두고 의견이 분분해 이후 시범사업의 설계와 추진 그리고 그에 대한 평가가 매우 중요한 과제로 남게 됐다.

상업적 활용

보건의료 빅데이터 플랫폼 예산을 둘러싼 논쟁이 한창이던 지난 11월 건강과대안, 참여연대, 인도주의실천의사협의회 등 시민사회단체는, 공개적인 토론회 한 차례 없이 추진되는 보건의료 빅데이터 사업에 대한 공개 토론회를 요구했고 결국 국회에서 관련 토론회가 처음으로 개최되었다. 이 토론회에서 시민사회는 복지부가 예산안 통과를 요구하며 내 놓은 추진 전략이 박근혜가 추진했던 의료민영화와 ‘창조경제’의 뒤를 이은 조치들 중 하나로, 의료 공공성의 마지막 보루인 개인 질병정보와 건강정보에 대한 민영화에 해당된다고 지적했다. 건강보험공단과 건강보험심사평가원(이하 심평원)이 모은 공적인 국민 개인 진료기록 및 건강보험 정보를 기업의 요구에 부응해 돈벌이 재료로 제공한다는 문제제기였다. 이러한 사업들은 그동안 강력한 드라이브로 추진되던 의료민영화로부터 국내 의료제도를 보호하는 핵심 축이었던 국민 개인 질병정보 관리의 보호막을 일거에 제거해 버리는 조치가 될 수 있다는 것이다.

실제로 지난 수십 년 간 보험업계는 보험업법이나 의료법 개정안 등을 통해 건강보험공단과 심평원이 독점적으로 보유하고 있는 국민 개인 건강정보와 기록에 대한 민간 공유를 요구해 왔다. 그리고 관련 법안이 국회에 상정될 때마다 막아왔던 시민사회단체의 이러한 주장은 매우 타당한 것이었다. 전체 병상 수에 10%에도 못 미치는 공공 의료기관을 보유한 국내 의료가 그나마 공공성을 가지고 버티는 가장 큰 이유는 국민건강보험 제도라고 해도 과언이 아니기 때문이다. 이 제도를 무너뜨리기 위한 보험업계의 요구는 정권이 바뀔 때마다 강력하게 이뤄졌고, 정액형 보험 상품 판매, 실손 의료보험 상품 판매와 최근 보험 상품과 건강관리서비스 상품을 연계한 판매까지 꾸준하고 줄기차게 이뤄지고 있다. 그러나 이런 요구는 매번 강력한 반대운동에 부딪혔고, 의료민영화 논란으로 막혀 왔던 것이 사실이다. 보험업계 입장에서는 민간보험 지급률(손실률)을 보전하고 보험 상품 및 위험률을 ’맞춤‘으로 설계해, 더 많은 사람들이 건강보험보다 민간의료보험에 의존할 수 있도록 하기 위해서 전 국민의 개인 질병정보를 손에 넣는 것이 간절할 수밖에 없다. 한 사람의 가족력과 유전병 정보와 병력 정보는 보험 가입에서부터 보험금 지급 사유까지 만들어 낼 수 있는, 그야말로 보험 상품 설계, 유통, 판매, 지급 등을 해결하는 ’21세기 금광‘과도 같다. 최근 이런 논란이 가중되자, 복지부는 ‘박근혜표’ 추진전략을 대폭 수정·축소해, 시범 사업에서는 기업 정보와의 연계 활용 여부를 추후 고려하겠다는 입장을 내 놓았으나, 완전하게 기업 경영과 마케팅 활용 자체를 배제할 수는 없다는 입장은 고수하고 있다. 

또한 최근 언론보도에 따르면,¹⁾ 산업통상자원부도 내년 복지부와 유사한 방식으로 데이터를 제공하는데, “복지부가 연구기관을 대상으로 공공 보건의료 빅데이터를 제공한다면 산업부는 병원 내 의료 정보를 표준화해서 민간에 공유”한다고 발표했다. “국내 6개 병원을 우선 선정해 데이터를 표준화하고. 병원 내 전자의무기록(EMR) 데이터, 유전체 데이터. 유전체 정보까지 민간에게 제공“하겠다는 것이다. 이러한 언론보도의 이중 플레이는 ‘눈 가리고 아웅’하는 꼴이다. 복지부에 제기된 문제들을 산업부로 넘겨 기업 민원 해결을 추진하겠다는 것과 다를 바 없다. 오히려 공익적 목적을 고려할 수 밖에 없는 복지부의 손을 떠나 산업적 이해를 대변하는 산업부로의 이관은 한층 더 우려스러운 일이다.

말이 안 되는 방식으로 각 부처 마음대로 추진계획을 내고 있는 보건의료 빅데이터 산업화 방안은 그 자체가 내재하고 있는 문제점이 있다. 국내 빅데이터 산업화 자체가 그 목적을 경제 성장 동력으로 삼고 있다는 점이다. 이윤을 위한 개인 정보 거래를 전제하고 있으며, 다른 나라와 달리 이에 따르는 유출 위험이나 상업적 이용에 대해서는 법제도적 보호가 아닌 ‘비식별화’ 라는 기술적 방식으로만 우격다짐으로 밀어붙이고 있다는 점이다.

공단과 심평원에 모인 개인 정보의 상업적 활용에 대해 지금 어느 누가 동의했는가? 정부가 추진하는 방식 자체가 비민주적인 것은 개인 정보 이용권의 동의 절차가 생략되었다는 점에서도 큰 문제지만, 이런 상업적 이용을 통해 기업은 수익을 올리는 반면 그에 따르는 위험은 개인의 몫이고, 이는 사회 전체로 향해 있다.

복지부는 현재 개인 정보 연계 활용 사업이 불법이라는 점을 누구보다도 잘 알고 있다. 박근혜 정부 하에서 자체 법률 자문을 통해서 진료 정보나 건강보험공단 정보의 연계가 현행법과 어긋난다는 자문을 이미 받은 바 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 복지부는 법률적 정당성을 갖지 못한 사업을 멈추지 않은 채 그냥 밀어붙이고 있는 것이다. 지난 정부의 적폐를 계승하는 것은 아니냐는 지적은 이래서 나온다. 예상해보건대, 이전 정부 하에서 이미 여러 이해관계자들 간 내부 약속과 거래가 있었을 수 있다. 시민사회단체가 우선 폐기를 요구하는 ‘비식별 가이드라인’ 조치로 이미 많은 기업들이 개인 정보를 이용해 마케팅에 활용하고 있는 상황이기도 하다. 대통령이 바뀌어도 행정 관료는 그대로인 상황에서 관련 공무원들은 관례상 현행법의 효력을 가지는 예산안 통과에 그렇게 목숨을 걸었을 것이다.

이 때문에 앞으로 진행될 시범사업의 설계와 방향 설정은 매우 중요하다. 공익적 목적을 위한 것이 아닌 상업적 이용이 우선되는 정책은 ‘플랫폼’ 사업의 특성 상 그 시범사업만으로도 위험하기 때문이다. 또한 시범사업이 제대로 된 원칙을 기반으로 시행되려면 지난 정권 하에 ‘자신이 곧 법’ 이라는 박근혜식 행정 가이드라인을 폐지하는 것이 우선이다. 지난 정권은 법률 위반이 분명한 사안일 경우 행정 가이드라인을 제정하는 편법을 통해 문제를 해결해왔기 때문이다. 이 비식별 가이드라인은 헌법에 기초한 국가의 개인 정보 보호의 가치보다 기업의 이익과 관련 산업의 발전을 우선한다는 인식으로부터 나온 조치다. 이 조치가 살아 있는 한 기업들 마음대로 개인 정보 사유화를 허용하는 것이라는 그 해석상의 잠재적 문제들이 지속될 것이다. 

<사진=참여연대>

편견을 가진 알고리즘

기업이 이익을 그 무엇보다도 우선하는 방식으로 개인 정보를 활용하는 것은 결국 사회 경제적으로 불평등한 조건에 있는 계층에게 더욱 불리하고 불평등한 문제를 야기할 수 있다. 공익적 목적이 아닌 개인정보의 상업적 활용에는 건강정보를 매개로 감시와 차별, 배제, 낙인 등의 문제가 발생할 위험이 상존한다.

빅데이터가 차별과 배제의 알고리즘의 위험에 노출돼 있다는 지적은 여러 곳에서 제기되고 있다. 빅데이터의 활용을 전제하고 있는 오바마 행정부조차 자체 과학기술자문위원회의 이름을 통해, ‘빅데이터 활용을 위한 여러 기회를 포착해야 하지만 빅데이터 도구가 개인의 사적인 상세정보를 노출할 수 있음’을 경고하고 이를 보완할 법 제도적 조치를 우선할 것을 권고한 바 있다.²⁾ 빅데이터 기술이 오랜 시간 축적된 방대한 사회적 데이터를 기반으로 오로지 알고리즘에 따라 분석이 수행되기 때문에 분석자의 주관이나 편견 없이 객관적으로 분석한다는 믿음은 틀렸다는 것을 지적하는 것이다. 과학기술자문위원회는 이러한 점을 ‘데이터 근본주의’라고 지적하고 오류가 있을 수밖에 없음을 설명하고 있다.³⁾ 특정 알고리즘을 입력하며 이 데이터에 반영되지 못한 이들이 소외되는 결과가 발생하고, 이러한 데이터가 반복·누적되면 사실상 현실에 존재하는 한 개인의 삶이 왜곡되는 일이 발생할 수 있다는 것이다.

많은 사람들이 기술의 중립성을 상상하거나 신뢰한다. 이 때문에 빅데이터 기술 역시 숫자에 기반해 분석자의 주관이나 편견과 상관없이 객관적 분석을 한다는 믿음이 있는 것이다. 그러나 하버드 대학에서 나온 연구에서 구글에 “아프리카계 미국인스러운” 이름을 넣어 검색하면 범죄자 정보를 찾아주는 회사 광고가 뜰 가능성이 높다는 사실이 밝혀졌고, 페이스북은 유색인종과 장애인의 글을 블로킹하는 알고리즘이 생성되었다는 사실이 밝혀진 바 있으며, 여성이 일자리를 검색하면 더 적은 임금의 일자리만이 더 많이 검색된다는 사실도 나타난 바 있다. 결국 알고리즘 설계자의 주관에 따라 편견은 개입된다는 것이다. 이러한 정보는 누적되고 반복되며 결국 그것이 진실이 되기도 한다.

개인의 건강과 관련된 정보들은 그 자체에 불평등의 결과가 내제해 있을 수밖에 없다. 건강을 결정하는 사회·경제적 결정 요인들을 고려할 때 저소득 계층일수록, 안정적 일자리가 없을수록, 차별을 심각하게 경험하는 사람일수록 건강상태는 더 안 좋을 수 있기 때문이다. 젠더 불평등에 기인한 건강 불평등 문제도 그러하며, 소득차이에 의한 주거환경에 따른 실질적 기대여명의 차이가 이를 증명한다.

또한 사회 취약계층의 경우 입력할 데이터가 아예 비어 있는 경우도 있으며, 어떤 데이터는 그 자체가 과잉돼 있는 경우도 있을 수 있다. 따라서 특정 알고리즘으로 설계될 때 관련 데이터에 반영되지 못한 이들은 소외되는 결과가 발생하고 이러한 빅데이터가 반복되고 누적되면, 애초에 데이터에서 배제되거나 왜곡된 이들은 사실상 ‘존재하지 않는 사람들’이 되거나 왜곡된 데이터가 실재하는 인간을 대신하는 결과를 야기할 수 있다.

더 큰 문제는 이런 배제와 차별의 알고리즘 문제를 발견, 인식하게 된다 하더라도 이미 그것이 빅데이터가 되어 한 사람을 설명하는 상징이 되었을 때, 이를 교정할 수 있을지 여부도 불투명하다는 것이다. 이 때문에 실체가 아닌 데이터 축적기술에 지나치게 의존한 보건·복지는 빅데이터 기술이 만드는 또 다른 ‘복지 사각지대’로 이어질 수 있다. 관료 행정에 의해 사각지대로 내몰린 사람들을 다시 온정 없는 데이터셋에 가두는 결과를 가져올 수도 있는 것이다. 이것이 복지부가 내세우고 있는 복지 사각지대 해소를 위한 보건의료 빅데이터 효용 방안이 보다 신중해야 하는 이유다. 개인 정보 빅데이터를 통해 업무의 효율화를 이룰 수 있을지는 몰라도, 사람보다 데이터가 우선되는 방식의 일방적 제도설계는 특정 집단의 데이터셋이 ‘건강 블랙리스트’로 활용될 우려를 배제할 수 없다.

이러한 이유로 유럽 개인정보보호 감독관(EDPS)은 ‘빅데이터 문제 해결에 관한 의견서(Meeting the challenges of big data)’⁴⁾를 통해 알고리즘 설계와 분석의 문제점을 제기하고 이에 대한 개인 정보 이용 동의 절차에 대한 행정기관의 역할을 전제한 바 있다. 즉, 개인 정보를 이용하고자 하는 기관들이 그 정보 주체에게 제공하고 동의 받아야 할 내용을 전제하고 있는데, “개인에 대해 관찰되고 추론된 개인정보가 무엇인지, 어떠한 개인정보가 처리되었는지에 대한 명확한 정보를 해당 개인에게 제공해야 하며, 개인정보의 사용 목적과 방법에 대해 보다 확실하게 고지해야 한다.”는 내용을 담고 있다. 또한 개인들에게 고지해야 할 내용에는 “개인 정보 수집과 활용의 목적, 방법에 대한 가정과 예상을 결정하는 알고리즘의 논리(logic)도 포함된다”고 명시하고 있다. 유럽 개인정보보호 감독관의 의견은 알고리즘에 따라 수집되고 분석된 데이터의 내용은 언제든지 그 설계기관이나 개인의 주관에 따라 달라질 수 있다는 점을 고려한 것이다.

건강 정보의 의미

개인 정보 보호 조치가 상대적으로 강력하다고 하는 유럽국가들 뿐만 아니라 보건의료 데이터를 활용해야 한다고 주장하는 OECD조차도 지난 1월 ‘보건의료 데이터 거버넌스에 대한 권고(Recommendation of OECD Council on Health Data Governance)’안을 발표했다. 권고에서 “건강관련 데이터는 본질적으로 민감하고, 데이터 공유와 사용 확대는 데이터의 손실 위험을 증가시키거나 유출 및 오남용 위험을 야기해서 개인에게 개인적, 사회적, 재정적인 위해를 끼칠 수 있고, 보건의료서비스 제공자와 정부에 대한 대중의 신뢰를 떨어뜨릴 수 있다”⁵⁾고 지적하며, 각국 보건 부처 장관 회의를 통해, 개인 정보 제공자에게 충분한 설명 후 동의를 구하는(informed consent) 적절한 절차를 제시한 바 있다.⁶⁾  

보건의료 데이터의 경우 개인정보 중 가장 민감한 정보에 해당되기 때문에 그 사용에 앞서 충분한 설명이 전제된 ‘동의 절차’ 가 전제되어야 하며, 공공의 목적과 부합하지 않을 경우에는 또 다른 적합한 대안 및 예외가 있어야 하며, 그에 따른 보호 조치가 뒤 따라야 함을 지적한 것이다. 또한 이러한 개인 건강정보 처리에 대한 동의는 충분한 설명이 전제되고 자유로운 의사 결정이 전제된 상황에서만 유효하다고 강조한다. 이런 국제적 기준을 볼 때 복지부가 공단이나 심평원, 질병관리본부 등을 통해 집적한 개인 정보를 연계·활용하기 위해서는 국민의 동의를 얻어야 하고, 이를 어떻게 이용할 것인지, 어떤 처리과정을 거치고 어떤 법적 보호 조치를 할 것인지에 대해 명확하게 밝히는 일이 선행되어야함이 명확해진다.

복지부 보건의료 빅데이터 사업은 현재 텍스트 데이터라 볼 수 있는 건강보험공단, 심사평가원, 질병관리본부, 유전자 검사 결과 등의 연계이지만, 이것이 보건의료 플랫폼 구축을 통해 모바일 어플이나 IoT등으로 음성적 형태로 수집되고 있는 개인 신체·바이오정보·생활정보가 결합 될 수 있으며, 이는 개인의 과거와 현재 그리고 일상의 모든 정보가 결합되는 것과 다르지 않다. 이러한 빅데이터 사업이 공익적 목적으로 활용된다 해도 동의 절차가 필요하다. 하물며 민간 활용을 전제한다는 방침이 완전하게 폐지되지 않은 이상, 이를 위한 시범사업의 위험성은 너무 클 수밖에 없다. 복지부가 보건의료 빅데이터 플랫폼 시범 사업을 진행하기 위해서는 이러한 개인정보의 밀집과 연계 집적 처리가 낳을 위험에 대한 보호 조치를 강구하고 이를 사회적 장치로 어떻게 마련할 것인가에 대한 논의가 동시에 진행되어야 한다. 그리고 이러한 사회적 조치 마련이 전제되지 않은 상태에서 시범사업은 시작되어선 안 된다. 플랫폼 사업의 특성 상 관련 틀을 만드는 것 자체가 문제가 될 수 있으며, 문제가 제기되어서 이를 중단한다고 해도 이미 쓸모없는 세금 낭비가 될 것이기 때문이다.

사실상 복지부가 주무부처로서 우선 해야할 일은 현재 기업이 만든 각종 인터넷 사이트와 어플을 통해 무작위 수집되고 있는 개인의 신체·건강 정보 데이터를 어떻게 관리하고 규제할 것인가에 대한 논의다. 박근혜표 비식별 가이드라인의 목적은 이미 이런 음성적인 데이터 수집을 합법화해주는 것임을 고려할 때 지금도 무방비로 수집되고 있는 포괄적 개인 건강·신체 정보를 어떻게 정의하고, 어떻게 법 안에서 보호할 것인가에 대한 정부 방침을 마련하는 것이 우선되어야 한다. 

정책의 공론화

마지막으로 복지부는 최근 심평원 사태에서 교훈을 찾아야 한다. 사람들이 믿고 찾아갔던 병의원에서 제공 받은 개인의 진료 기록을 공공기관이 개인의 동의 절차도 없이 30만원의 실비로 기업 돈벌이에 제공했다. 공익 목적을 위한 연구도 아니었다. 그런데 심평원은 이 사태에 대해 공식적인 별다른 문책을 받지 않았다. 누구 하나 책임을 지고 물러난 사람도 없다. 오히려 공공정보 이용에 관한 법률에 의거해 공공정보를 연구목적으로 제공했다는 말도 안 되는 변명만을 늘어놓고 있다. 환자들의 진료 기록을 심평원에 제공하는 이유는 의료인의 진료 처방 내역을 심사·평가해 제대로 된 진료를 하고 있는지 관리 감독 하라는 의미다. 그럼에도 불구하고, 자신들에게 제공된 진료기록을 ‘공공정보’ 라고 정의하고 이를 마음대로 처리·이용하는 권한을 부여받았다고 자임하고 있다. 누가 이러한 권한을, 이러한 정보 사용에 대한 권력 남용을 눈 감아 주고 있는가?

심평원 사태뿐만 아니라 지속적으로 발생하고 있는 개인질병 정보에 대한 상업적 거래는 정권차원에서 추진하고 있는 빅데이터 산업화 방침에 의해 지원받고 있다. 박근혜 정부 시기 ‘창조경제’론에서 시작된 빅데이터 산업화는 ‘4차 산업혁명’ 으로 이어졌으며 이는 문재인 정부 하에 ‘4차 산업혁명위원회 산하 헬스케어 특위’ 로 이어지고 있다. 자본 입장에서 저성장의 돌파구가 될 것이라 예견하고 있는 ‘4차 산업혁명’은 고위험·고부가가치 산업을 의미한다. 이러한 산업들이 부동자금을 투자금으로 다시 끌어올 수 있다는 판단에 따른 것이다. 그러나 자본의 빠른 투자수익률을 위한 산업 패러다임 전환을 공익이 핵심인 보건·복지 분야에 적용하는 것은 대단히 우려스러운 일이다.

고부가가치 창출은 고위험을 전제하고 있으며, 이는 곧 규제완화를 조건으로 한다는 점을 간과해서는 안 된다. 즉, 생명과 건강을 다루는 분야에 있어 필수적인 안전 장치에 대한 규제 완화를 의미한다. 이처럼 고위험 산업을 지원한다는 정부의 정책 기조는 박근혜 정부의 적폐를 이어받고 있다는 비판을 면하기 어렵다. 이러한 정책 기조 때문에 복지부는 심평원 사태뿐만 아니라 SK텔레콤, 약학정보원, IMS헬스 등 개인정보 관련 사태에 대한 해결책을 제시하고 있지 못하고 있다. 시민사회단체가 ‘박근혜식으로 추진되던 보건의료 빅데이터 사업과 문재인 정부 하 복지부의 추진 전략의 구별점이 있는가?’라고 되묻는 것은 이러한 정책적 기조가 유지되는 것에 대한 우려 때문이다.

그리고 정부는 2016년 결국 중단된 영국의 ‘care.data.NHS’ 의료 정보 공유 사업에서도 교훈을 얻어야 한다. 국민의 동의 절차를 무시하고 기업들에게 개인 의료 정보를 제공하고자 했던 영국 정부의 시도는 큰 사회적 혼란을 야기해 결국 100만 명의 옵트아웃(당사자가 자신의 정보 수집을 허용하지 않는다고 명시) 선언으로 이어지면서 보수당 정권 자체를 뒤흔드는 문제가 되었다. 국민의 동의 절차 없이, 박근혜 정부 하에서 기업 로비를 전제로 진행된 보건의료 빅데이터 추진 사업이 이제 그 목적을 분명히 하고 보다 분명한 개인 정보의 법 제도적 보호조치 하에 재논의 되어야 하는 이유다.

더불어 보건의료 빅데이터 사업의 일방적인 추진으로 인해 국민건강보험에 대한 신뢰가 흔들리게 된다면, 정부의 보건의료분야 핵심 정책인 문재인케어가 실행되는 존재기반마저 흔들릴 수 있다. 건강보험에 대한 사회적 혼란과 흔들림으로 반사 이익을 얻는 것은 민간보험사를 비롯한 의료자본이다. 이 점을 상기할 때 의료민영화 반대라는 분명한 공약 속에서 당선된 문재인 정부가 어디를 향해야 하는지는 분명해 보인다. 정부 정책은 사회적 실행을 위한 것이며, 이러한 사회적 실행의 결과가 낳을 문제들에 대해 더 많은 연구와 토론 그리고 사회적 공론화 과정이 필요하다.

또한 국회는 빅데이터 사업 예산을 통과시켰으나 시민사회단체의 눈을 의식해 본 사업이 아닌 시범사업으로 예산집행을 한정시킨 것을 성과라면 성과로 삼을 수 있겠다. 나아가 국회는 2018년 추진될 시범사업의 과정과 결과에 있어 제대로 된 감시와 평가를 진행하고 관련 내용을 제대로 공론화하는 데 그 역할을 해야 할 것이다.

1) 전자신문, 12월 19일자 ‘보건의료 빅데이터 '족쇄' 분다...국가 프로젝트 추진’http://www.etnews.com/20171218000395

2) Executive Office of the President(2016 May), Big Data: A Report on Algorithmic Systems, Opportunity, and Civil Rights

참여연대, 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」 발표

기초연금, 아동수당, 국가치매책임 등 도입으로 복지 예산 증액

노인돌봄, 긴급복지지원제도, 발달장애인 예산은 제자리걸음

포용적 복지국가 건설을 위해 적극적인 복지예산 증액 필요

참여연대 사회복지위원회는 오늘(11/3) 기초보장, 보육, 아동․청소년, 노인, 보건의료, 장애인 등 총 6개 분야의 보건복지 예산을 분석한 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」를 발표하였다. 그리고 국회 보건복지위원회 소속 의원들에게 전달했다. 

2018년 예산은 새정부 출범 이후 처음으로 편성되는 예산으로 복지 분야는 비교적 큰 폭으로 증액되었다.보건복지부 소관 총지출(기금 포함) 64.2조 원으로 2017년 대비 9.8% 증가한 예산이 편성되었고, 일반회계는 2017년 48조 5,796억 원에서 10.7% 증가한 53조 7,838억 원이 편성되었으며, 보건분야는 2017년 9조 9,537억 원에서  5.1% 상승한 10조 4,578억 원이 책정되었다. 이는 기초연금 인상, 아동수당 도입, 국가치매책임제 도입 등이 반영된 결과이다. 이처럼 보건복지 분야의 예산이 상승한 것은 긍정적으로 평가 할 만하다. 다만 이전 정부에서 소홀히 했던 부분을 정상화하는 정도에 불과하여 향후 포용적 복지국가 달성을 위해 지속적인 예산 증가가 필요하다. 

기초보장 분야는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지 및 그에 따른 급여 증가와 주거급여의 큰 폭의 증가는 긍정적으로 볼 수 있다. 하지만 생계급여에서 기준중위소득의 인상과 부양의무자기준의 완화에도 불구하고 눈에 띄는 급여증가가 보이지 않는 점은 아쉬운 부분이다. 특히 긴급복지지원사업의 경우, 예산이 삭감되어 편성되었고, 매년 정부예산안에서 100억 원 가량이 삭감된 채 편성되고 이것이 나중에 추경으로 증액되는 관행이 계속 이어지고 있다. 비수급빈곤층 등 사각지대 문제가 지속되는 상황에서 이와 같은 예산편성관행은 ‘송파 세 모녀’와 같은 사건이 발생한 후에 관련예산을 추경으로 보충하겠다는 것으로 시정되어야 하는 부분이다. 보육 분야는 공보육인프라 확충을 위한 사업의 규모와 관련 예산이 크게 증가한 점은 긍정적으로 평가할 만하다. 반면 공약 이행을 위해서 국공립어린이집이 약 50여개 확충 되는 것으로 보여, 공약이행을 위해서는 더 확충하여야 한다. 아동‧청소년 분야는 아동수당 관련 예산이 순증되었다. 다만 중앙과 지방 매칭 7:3으로 예산이 편성되어 보편적 아동수당 실현을 위해서는 중앙정부가 책임지는 예산으로 조정되어야 한다. 그리고 아동학대 사업은 법무부 범죄피해자기금, 기획재정부 복권기금으로 운영하고 있다. 관련 사업이 기금으로 운영해야 할 근거가 부족하고, 안정적인 예산확보에 어려움이 있는 경우가 발생하여 이들을 소관부처인 복지부의 일반회계사업으로 전환할 필요가 있다. 노인 분야는 국가치매책임제 관련 예산이 대폭 확충되었다. 치매에 대한 국가 책임을 강화하는 방향은 긍정적으로 평가할 수 있으나 요양시설, 요양병원 등 시설 중심 예산 편성은 재고가 필요하다. 반면 노인돌봄 관련 서비스 질 향상을 위한 예산은 반영되지 않아 아쉬움이 있다. 그리고 노인요양시설 관련 예산이 증액 되었으나 예산심의과정에서 지방정부의 재정 여건의 열악함으로 지속적으로 불용액이 발생하고 있는 점을 고려하여 중앙과 지방 매칭 비율을 현실화 할 필요가 있다. 보건의료 분야는 건강보험 국고지원이 여전히 미달된 금액만 편성하고 있다. 의료 공공성 확보에 대한 예산 편성이 소극적으로 이루어진 반면 보건산업정책 관련 사업 중 의료영리화와 관련된 예산이 계속해서 편성되고 있어 조정이 필요하다. 장애인 분야는 장애인소득보장과 장애인활동지원사업의 예산이 비교적 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 발달장애인 예산이 감액 편성된 것과 관련하여 좀 더 면밀한 검토가 필요하다. 

참여연대는 새정부가 공약사항으로 제시한 기초연금 인상, 아동수당 도입, 노인일자리사업 임금 인상, 치매국가책임제 관련 사업이 예산에 반영된 것은 긍정적으로 평가한다. 다만, 그 외 노인돌봄관련 서비스, 긴급복지지원제도, 발달장애인 지원 등의 예산 등이 현행 수준이거나 감액된 부분은 예산심의과정에서 반드시 조정되어야 한다고 보며, 관련 사항을 국회에 요구하였다. 또한 정부가 포용적 복지국가를 언급하고 있듯이 적극적인 복지국가 건설을 위해서는 앞으로 복지 예산을 확대 편성할 필요가 있다. 

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심평원 및 약학정보원 개인질병정보 판매 행위로 본

현 정부의 ‘보건의료 빅데이터’ 추진 전략의 문제점

기획의도

최근 공공기관의 개인진료 및 의료기록 판매 행위가 사회적 문제로 제기되고 있는 상황임. 약학정보원과 지누스 등의 다국적 의료정보회사인 IMS HEALTH로의 개인정보 유출은 현재 형사법 위반으로 재판 중이며, 심평원의 의료정보 판매 행위는 국민들에게 큰 충격을 주었음. 이러한 공공기관의 개인의료정보 유출 및 판매 행위는 국민건강보험에 대한 불신과 의료인과 환자가 불신을 더욱 부추기는 문제가 되고 있음.

이러한 상황에서 정부가 이를 보호하기 위한 법 제도적 조치가 아닌, 기업들의 요구에 따른 공공 정보 중 개인 의료/건강 정보를 민간기업과 공유하는 제도 변화가 추진되고 있어 시민사회의 우려가 매우 큰 상황임. 정밀의료, 맞춤형 의료 등 아직 그 효과성이 입증되지 않은 ‘미래의료산업’을 위해 국민 개인정보의 민간 기업 공유 및 사용을 허용해야 한다는 주장 등, 박근혜 정부 하에 ‘창조경제론’ 이 ‘4차산업혁명’ 으로 이름을 바꿔 주창되고 있는 것은 매우 큰 문제임.

또한 박근혜 정부 시기부터 기업 로비를 통해 진행된 관련 사업들이 국민 혈세를 낭비하는 국가 재정 투자 사업으로 통과되고 있다는 것은 더욱 큰 문제임. 개인정보의 유출이 비일비재하게 발생함에도 정부는 이에 대한 대안을 마련하기는 커녕 건강정보를 활용하는 정책을 비공개로 추진하고 있고, 정부는 2018년 보건복지예산에 ‘보건의료 빅데이타 플랫폼 구축’ 사업으로 115억 원을 편성하였음. 이에 시민사회단체는 보건의료 빅데이터 문제점을 지적하고, 관련 예산을 삭감을 요구하는 토론회를 개최하고자 함.

토론회 개요

- 일시 : 2017년 11월 27(월) 오후1시30분

- 장소 : 국회의원 회관 제8간담회실

- 주최 : 김상희 의원, 남인순 의원, 정춘숙 의원, 윤소하 의원, 건강과대안, 참여연대, 인도주의실천의사협의회, 진보네트워크센터, 무상의료운동본부, 경제정의실천시민연합

- 문의 : 참여연대 사회복지위원회 (02-723-50506)

프로그램

- 사  회: 박성용(한양여대 경영과 교수, 경실련 소비자정의센터 운영위원장)

- 발제1: 심평원 사건을 통해 본 보건의료 빅데이터 추진 전략 문제점_정형준(인도주의실천의사협의회 정책국장, 의사)

  발제2: 개인정보 비식별화의 문제점_이은우(정보인권연구소 이사, 변호사)

- 토론1: 변혜진 (건강과대안 상임연구원)

  토론2: 이찬진 (참여연대 사회복지위원회 실행위원, 변호사)

  토론3: 김병수 (성공회대학교 열림교양대학 교수)

  토론4: 건강보험심사평가원

  토론5: 보건복지부

  토론6: 행정안전부

참여연대, 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」 발표

기초연금, 아동수당, 국가치매책임 등 도입으로 복지 예산 증액

노인돌봄, 긴급복지지원제도, 발달장애인 예산은 제자리걸음

포용적 복지국가 건설을 위해 적극적인 복지예산 증액 필요

참여연대 사회복지위원회는 오늘(11/3) 기초보장, 보육, 아동․청소년, 노인, 보건의료, 장애인 등 총 6개 분야의 보건복지 예산을 분석한 「2018년도 보건복지 예산(안) 분석보고서」를 발표하였다. 그리고 국회 보건복지위원회 소속 의원들에게 전달했다. 

2018년 예산은 새정부 출범 이후 처음으로 편성되는 예산으로 복지 분야는 비교적 큰 폭으로 증액되었다.보건복지부 소관 총지출(기금 포함) 64.2조 원으로 2017년 대비 9.8% 증가한 예산이 편성되었고, 일반회계는 2017년 48조 5,796억 원에서 10.7% 증가한 53조 7,838억 원이 편성되었으며, 보건분야는 2017년 9조 9,537억 원에서  5.1% 상승한 10조 4,578억 원이 책정되었다. 이는 기초연금 인상, 아동수당 도입, 국가치매책임제 도입 등이 반영된 결과이다. 이처럼 보건복지 분야의 예산이 상승한 것은 긍정적으로 평가 할 만하다. 다만 이전 정부에서 소홀히 했던 부분을 정상화하는 정도에 불과하여 향후 포용적 복지국가 달성을 위해 지속적인 예산 증가가 필요하다. 

기초보장 분야는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지 및 그에 따른 급여 증가와 주거급여의 큰 폭의 증가는 긍정적으로 볼 수 있다. 하지만 생계급여에서 기준중위소득의 인상과 부양의무자기준의 완화에도 불구하고 눈에 띄는 급여증가가 보이지 않는 점은 아쉬운 부분이다. 특히 긴급복지지원사업의 경우, 예산이 삭감되어 편성되었고, 매년 정부예산안에서 100억 원 가량이 삭감된 채 편성되고 이것이 나중에 추경으로 증액되는 관행이 계속 이어지고 있다. 비수급빈곤층 등 사각지대 문제가 지속되는 상황에서 이와 같은 예산편성관행은 ‘송파 세 모녀’와 같은 사건이 발생한 후에 관련예산을 추경으로 보충하겠다는 것으로 시정되어야 하는 부분이다. 보육 분야는 공보육인프라 확충을 위한 사업의 규모와 관련 예산이 크게 증가한 점은 긍정적으로 평가할 만하다. 반면 공약 이행을 위해서 국공립어린이집이 약 50여개 확충 되는 것으로 보여, 공약이행을 위해서는 더 확충하여야 한다. 아동‧청소년 분야는 아동수당 관련 예산이 순증되었다. 다만 중앙과 지방 매칭 7:3으로 예산이 편성되어 보편적 아동수당 실현을 위해서는 중앙정부가 책임지는 예산으로 조정되어야 한다. 그리고 아동학대 사업은 법무부 범죄피해자기금, 기획재정부 복권기금으로 운영하고 있다. 관련 사업이 기금으로 운영해야 할 근거가 부족하고, 안정적인 예산확보에 어려움이 있는 경우가 발생하여 이들을 소관부처인 복지부의 일반회계사업으로 전환할 필요가 있다. 노인 분야는 국가치매책임제 관련 예산이 대폭 확충되었다. 치매에 대한 국가 책임을 강화하는 방향은 긍정적으로 평가할 수 있으나 요양시설, 요양병원 등 시설 중심 예산 편성은 재고가 필요하다. 반면 노인돌봄 관련 서비스 질 향상을 위한 예산은 반영되지 않아 아쉬움이 있다. 그리고 노인요양시설 관련 예산이 증액 되었으나 예산심의과정에서 지방정부의 재정 여건의 열악함으로 지속적으로 불용액이 발생하고 있는 점을 고려하여 중앙과 지방 매칭 비율을 현실화 할 필요가 있다. 보건의료 분야는 건강보험 국고지원이 여전히 미달된 금액만 편성하고 있다. 의료 공공성 확보에 대한 예산 편성이 소극적으로 이루어진 반면 보건산업정책 관련 사업 중 의료영리화와 관련된 예산이 계속해서 편성되고 있어 조정이 필요하다. 장애인 분야는 장애인소득보장과 장애인활동지원사업의 예산이 비교적 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 발달장애인 예산이 감액 편성된 것과 관련하여 좀 더 면밀한 검토가 필요하다. 

참여연대는 새정부가 공약사항으로 제시한 기초연금 인상, 아동수당 도입, 노인일자리사업 임금 인상, 치매국가책임제 관련 사업이 예산에 반영된 것은 긍정적으로 평가한다. 다만, 그 외 노인돌봄관련 서비스, 긴급복지지원제도, 발달장애인 지원 등의 예산 등이 현행 수준이거나 감액된 부분은 예산심의과정에서 반드시 조정되어야 한다고 보며, 관련 사항을 국회에 요구하였다. 또한 정부가 포용적 복지국가를 언급하고 있듯이 적극적인 복지국가 건설을 위해서는 앞으로 복지 예산을 확대 편성할 필요가 있다. 

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민간보험사에 개인정보 팔아넘긴 심평원 규탄 및 보건의료 빅데이터 사업 추진 중단 요구

[기자회견 개요] 

 - 사    회 : 김재헌(무상의료운동본부 사무국장)
 - 여는말 : 김경자(무상의료운동본부 집행위원장, 민주노총 부위원장)
 - 발  언1 : 정형준(무상의료운동본부 정책위원장)
 - 발  언2 : 조창호(국민건강보험공단노동조합 정책기획실장)
 - 발  언3 : 김진현(사회진보연대 정책교육국장)
 - 발  언4 : 변혜진(건강과대안 상임연구원)
 

[기자회견문] 

개인정보 팔아넘긴 건강보험심사평가원 규탄한다!

국민건강정보 활용하는 보건의료 빅데이터 사업 즉시 공개하고 추진 중단하라!

- 심평원은 심사평가 기능 외 빅데이터 산업화등에서 손떼야

- 공공데이터의 영리적 이용은 원천적으로 금지되어야

- ‘개인정보 비식별조치 가이드라인’도 즉각 폐기되어야

- 현재 추진되는 빅데이터 사업은 박근혜 정부 ‘적폐’

- 이후 추진과정은 공개되고, 개인정보에 대한 민주적 참여권리가 보장되어야

 

지난 10/24(화) 더불어민주당 정춘숙 의원은 건강보험심사평가원(이하 심평원)이 2014년 7월부터 2017년 8월까지 8개 민간보험사 및 2개 민간보험연구기관에게 보험료 산출 과 보험상품개발 등을 위해 요청한 ‘표본 데이터셋’을 판매했다고 밝혔다. 이는 횟수로는 총 52건, 대상자는 무려 6,420만 명분에 해당하는 양이다.

 

여기에는 상병내역, 진료내역, 처방내역등이 모두 포함되어 있었고, 민간보험사는 공식적으로 이 데이터를 참고해 각종 질병에 대한 위험요율을 계산하여 보험상품을 개발, 막대한 이익을 얻었다. 문제는 심평원이 민간보험사의 영리적 목적 이용을 알고 있음에도 데이터를 제공했다는 사실이며, 나아가 민간보험사 등이 이 자료를 다시 재조합,  비식별화하여 다른 정보와 결합 유용했을 가능성을 배제할 수 없다는 것이다. 그리고 관련 정보는 민간보험사의 리적 건강관리서비스 등의 기반이 되었을 가능성도 크다.

 

더불어민주당 진선미 의원에 따르면, 지난 1년간 정보제공자의 동의 없이 결합한 데이터는 개인정보 1억 7,000만 건이라고 한다. SCI평가정보, 한화생명, 한화손해보험, 삼성생명, 삼성카드, KB국민카드 등 민간보험사 등이 다수 포함되어 있다. 또한 이러한 결합 및 정보이용은 작년 6월 박근혜 정부가 만든 ‘개인정보 비식별조치 가이드라인’에 따라 제공되어 제대로 비식별화 되었는지 확인한 공적기관조차 없다.

 

법률이나 행정입법이 아닌 가이드라인으로 국민들의 개인정보를 팔는 경우는 전 세계적으로 유례가 없다. 결국 심사평가원의 개인건강정보유출, 각종 개인정보의 결합조치 등은 매우 심각한 사안이다. 이는 보건의료 빅데이터 사업의 미명하에 각종 공공기관을 동원한 박근혜 정부의 무차별 규제완화책이 배경이었다. 이에 시민사회노동단체는 개인건강정보를 유출한 심평원을 규탄하고 보건의료 빅데이터 사업의 원점 재검토를 요구한다.

 

1. 심평원은 공공기관으로써 자신의 책무에 집중하고, 빅데이터등 의료산업화을 중단하라.

심평원의 역할은 건강보험의 적정화를 평가하고, 앞으로 국민건강보험제도 발전에 이바지하는 것이다. 다시말해 심평원이 가지고 있는 막대한 데이터와 업무는 공적보험인 국민건강보험의 운영과 발전을 위한 것이 되어야 한다. 그러나 사실상 건강보험을 보완하거나 대체하려 하는 민간보험에 공적데이터를 넘긴 것이다. 또한 국민들과 의료인들은 심평원에 적정한 심사평가를 위해 건강정보를 제공한 것 일뿐, 자신의 정보를 데이터로 만들어 판매에 동의한 바 없다. 따라서 심평원이 개인정 데이터셋을 만든 행위는 불법이다.

 

이명박,박근혜 정부를 거치며 심평원은 각종 의료산업화의 역할을 하기로 하였다. 대표적으로 민간보험사의 심사평가대행 도입논의였고, 또 다른 하나는 영리적 빅데이터 사업에 참여한 일이다. 민간보험사의 이익을 위해 심사평가를 하려고 한 것도 문제이지만, 이들 보험사에 데이터를 넘긴 것도 비슷한 문제다. 심평원을 영리기업들의 도구로 전락시키려 한 행위가 지난 10년간의 적폐다. 따라서 이제라도 본연의 목적대로 건강보험 심사평가에 국한된 본연의 모습으로 돌아가야 한다. 이를 위해 이번 데이터셋 판매에 대해서는 심평원과 그 책임자들에게 엄중한 문책이 있어야 한다. 

 

2. 개인건강정보 비식별화 가이드라인은 즉각 폐기되어야 한다.

이번 심평원의 개인건강정보셋 유출건을 보면, 심평원이 자체적으로 개인건강정보셋을 비식별화하여 판매한 것으로 되어있다. 원래 비식별화란 향후 데이터 등을 재조합하더라도 개인식별이 안되도록 해야 제대로 되었다고 할 수 있다. 때문에 전세계적으로 비식별화를 데이터 확보한 기관에서 하는 경우는 거의 없다. 즉 데이터를 생성축적하는 곳과 비식별화를 하는 기관이 다르고, 비식별화를 하는 기관은 제3의 공공기관이다. 무엇보다 제대로 된 비식별화가 되었는지를 누군가 확인하고 이후 발생할 문제를 처리하기 위한 제도와 기관도 필요하다. 때문에 비식별화에 대한 기준과 방향은 최소한 행정입법수준에서 사회적 합의를 통해 만들어지는 것이 정상이다.

 

하지만 지금 공공기관은 물론 민간기관에서 기준으로 활용하는 2016년 6월 ‘개인정보 비식별화 가이드라인’은 말이 되지 않는다. 가이드라인에 따르면 고작 3명 이상이 각종 비식별화 확인을 수행하고, 데이터 축적기관이 직접 비식별화를 추진하는 것도 열어두었다. 이 가이드라인조차 제대로된 공청회나 의견청취도 받지 않았다. 결국 박근혜 정부의 무차별 규제완화의 일환인 가이드라인으로 국민들의 개인건강정보는 규제도 받지 않고 쉽게 팔리게 된 것이다. 이번 심평원 사건도 가이드라인이 부추긴 부수적 효과이기도 하다. 또한 이 가이드라인으로는 민간보험사가 심평원에서 받은 데이터를 결합해 ‘비식별화’ 했다는 이유만으로 다른 기업에 결합 유출할 수도 있고 처벌하지 못한다. 따라서 개인건강정보 비식별화 가이드라인은 즉각 폐기되어야 한다.

 

3. 보건의료 빅데이터 사업은 전면 재검토되고 공개되어야 한다.

심평원의 데이터셋 판매 건은 박근혜 정부가 추진한 빅데이터사업의 일환다. 박근혜 정부는 창조경제라는 명목하에 보건의료 빅데이터 사업을 주장하고, 이를 위해 각종 규제완화를 시작했다. 집권1년차부터 ‘빅데이터 개인정보보호 가이드라인’를 발표했고, 개인정보보호위원회 등의 반대에도 불구하고 2014년 이를 강행했다. 박근혜 정부는 공공 개인건강정보 데이터도 제약회사의 신약개발, 유전자치료제 개발, 정밀의료발전 등의 명분으로 마구잡이로 빅데이터 사업에 집어 넣었다. 또한 비식별화 문제는 앞서 밝힌대로 가이드라인으로 처리했다.

 

사실 민간기업이 제품판매로 얻은 개인정보의 빅데이터화도 큰 문제이지만, 공공데이터의 영리적 이용은 더 큰 문제다. 공공데이터는 대부분 사회서비스나 행정서비스등의 편의성과 효율성을 위해 국민개개인이 제공한 정보이다. 이들 정보 제공시에 민간기업 등 경우처럼 정보제공 동의도 거의 받지 않고, 정보제공자도 국가와 공적기구의 비영리성을 신뢰하여 이런 문제를 특별히 제기하지 않기 때문이다.

 

특히 국민건강보험하에서 만들어진 정보는 애초부터 건강보험청구와 심사, 공공이익 등을 위해 만들어진 것들이다. 쉽게 말해 이들 정보를 만드는데 참여한 환자와 의료인들은 애초부터 민간기업의 신약개발 등에 모든 진료정보 등이 사용토록 동의한 바가 없다. 이를 위해서는 임상시험 참여의 동의수준에 해당되는 절차가 필요했다. 여기다 개개인의 동의를 받지 않은 것은 물론이고, 이런 빅데이터 사업을 추진하는 과정자체도 시민사회 및 공개적으로 상의한 바도 없다.
박근혜 정부는 개인건강정보 문제에 대한 시민사회의 문제제기를 무시하고 이를 강행하였다. 개인동의도 없는 보건의 빅데이터 사업은 지금에서라도 원점에서 재검토되어야 한다.

 

우리는 이번 심평원의 어처구니 없는 정보유출건이 빙산의 일각일 것으로 판단한다. 또한 지난 수년간 막무가내로 진행된 보건의료 빅데이터 사업으로 인한 폐해도 아직 제대로 드러나지 않았다. 정보 불평등과 정보 유출의 폐해가 드러나는 것은 수십년이 지나서일 수도 있다. 다만 한국의 개인정보는 이미 수차례 기업들의 부주의로 해킹되었고, 이름, 주민번호, 전화번호, 주소 등이 지금도 암암리에 팔리는 나라다. 여기에 결합되어 식별화 혹은 암호해독이 될 가능성이 높은 개인정보가 결합되면 어떻게 될지 걱정다.

 

단순히 민간보험사의 보험료인상, 제약회사의 과도한 특허신약의 문제뿐 아니라, 향후 채용, 결혼, 인사고과 등 모든 부분에 개인건강정보가 유용 될 수도 있다는 우려도 있다. 이는 누구도 바라지 않는 디스토피아일 것이다. 때문에 영국과 같이 국가의료제도(NHS)로 어느 곳보다 표준화된 데이터축적이 손쉬운 곳에서도 작년부터 빅데이터사업인 케어닷데이터(care.date)을 중지하고 재검토하고 있다.

 

4차 산업혁명이라는 미명하에 개인건강정보를 집적화하여 큰 발전을 이룩할 수 있다는 가설도 아직 입증된 바 없다. 이는 신중히 준비해서 근거를 마련해가야할 산업분야이며, 보건의료 빅데이터도 연구과제일 뿐이다. 이런 연구과제를 위해 무차별 규제완화를 감행한 박근혜정부는 이제 촛불항쟁으로 사라졌다. 따라서 박근혜정부가 사라진 것처럼, 보건의료 빅데이터에 대한 맹목적인 환상도 사라져야 한다. 또한 보건의료 빅데이터 사업은 타당성부터 안전성, 효용성까지 전면 재검토가 이루어져야 한다.

 

2017년 10월 30일

건강과대안 / 인도주의실천의사협의회 / 참여연대 / 의료민영화저저와무상의료실현을위한운동본부
 

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[보건의료 빅데이터 문제점 자료]

2016년도 보건복지 분야 결산

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

2016년도 보건복지부 소관 예산은 56조 2,419억 원으로 책정되었으나 총지출 결산액은 54조 4,468억 원으로 예산 대비 96.5%의 집행률을 보였다(이는 2015년도 결산에서의 복지부 소관 총예산 집행률과 동일한 수준임). 일반회계와 특별회계를 포함한 예산은 높은 집행률을 보였지만 기금은 1조 5,709억 원, 예산의 6.9%의 금액이 불용처리 되었다. 국민연금기금에서 1조 5천억 원 이상 불용처리된 것은 작년과 마찬가지로 물가변동률 및 A값의 전망치와 실적의 차이가 원인이다. 정부는 물가변동률을 1.8%로 예측하였으나 실제 0.7%밖에 되지 않았으며, 국민연금 전체 가입자의 3년간 평균소득인 A값은 2,110,475원으로 전망하였지만 실제는 2,105,482원이었다. 

보건복지부 소관 일반회계 지출을 살펴보면, 집행률이 99.1%로 높은 편이라 할 수 있다. 그러나 불용액은 2,700억 원이 넘고, 전년도에 비해 더 많은 금액이 불용처리 되었다. 특히 노인‧청소년 분야가 2,059억 원으로 제일 높고 특히 기초연금의 불용액이 대부분을 차지하고 있다. 

보건복지분야 사업 간 예산의 이‧전용이 일부 발생한 것을 확인할 수 있었다. 국가재정법에 의거해 예산 간 이‧전용을 할 수 있도록 되어있으나 불가피한 상황에 이루어져야 한다. 따라서 사전 예산 측정 시, 사업계획 등을 면밀히 분석하여 예산이 적절히 책정되고 사업에 충실히 사용될 수 있도록 해야 하다. 

대규모 불용액의 상당 부분이 국가 보조사업 중 국공립어린이집, 공공노인요양시설 및 국공립병원 확충 등에서 발생하고 있다. 이는 중앙정부와 지방정부의 대응지방비 비율을 50:50으로 편성하여 재정능력이 없는 대부분의 지방자치단체가 국공립어린이집, 공공노인요양시설 및 국공립병원 확충 등 공공성 강화사업을 할 수 없는데 기인한다. 따라서 이와 같은 공공성 강화 분야의 보조비율을 대폭 인상하여 대응지방비의 비율을 최소화하는 방향으로 2018년도 예산안을 편성해야 할 것이다. 

기초보장 분야

평가

생계급여는 예산 부족으로 자활사업 예산 중 12,070백만 원이 생계급여 사업으로 전용되었다. 전체 수급자수 및 가구수는 증가하고 있음에도 불구하고 예산 편성 시 수급자 수를 제대로 추계하지 않아 실제 집행액이 부족한 상황이 발생하였다.

교육부로 이관된 교육급여는 145,073백만 원의 예산이 편성되었으나 학생 수의 감소로 81.5%의 낮은 집행률을 보였고, 국토교통부로 이관된 주거급여는 99%의 집행률을 보였다.

자활사업은 계속해서 불용액이 발생하고 있으며 2016년도에는 13,570백만 원이 생계급여 및 해산장제급여로 전용되었다. 자활사업은 일정 연령대의 수급자 및 차상위 등을 근로능력이 있다고 보고 자립, 자활을 지원하고 있지만 수급자들의 대부분은 여러 가지 이유로 노동시장에서 배제되어 자발적인 자활사업 참여를 기대하기 어렵다. 또한 자활사업 참여로 발생하는 소득은 소득인정액으로 대부분 산입되기 때문에 대상자들의 적극적인 참여가 어려운 정책적 한계가 있다. 

노숙인 복지지원 사업은 적은 액수지만 192백만 원의 불용액이 발생하였고, 노숙인 시설 기능보강비 일부는 지방비 매칭에 대한 어려움으로 추가지원 신청이 없는데 원인이 있다. 노숙인 지원사업의 일부는 중앙정부와 지방정부의 매칭으로 운영하고 있는데 지방은 상대적으로 노숙인 사업에 대한 정책적 실현의지가 크지 않고 예산부족의 어려움이 있어 노숙인 복지지원이 적극적으로 이루어지기 힘들다. 

양곡할인지원은 2016년 정부양곡 고시 가격이 예상보다 낮게 측정되어 불용이 예상됨에 따라 국고보조금 교부를 하지 않아 18,012백만 원의 불용액이 발생하였다. 

결론

취약계층에 대한 예산은 증가하고 있으나 이는 의무지출 자연증가분에 기인한 것이다. 생계급여는 자활사업에서 전용하여 사업비 부족분을 충당하였는데, 전체 수급자수 및 수급가구의 추계를 제대로 실시하여 이‧전용의 발생을 최소화해야 한다. 그리고 자활사업의 정책적 문제점으로 불용액이 발생하고 있어 이에 대한 대안 마련이 필요하다. 

보육 분야

평가

2016년 국공립어린이집 신축을 135개소 목표로 하였으나 실제 119개소 확충하지 못한 것으로 확인되었다. 정부는 국공립어린이집을 매년 150개소 확충하겠다고 하였으나 2016년 이 중 신축목표를 135개소로 하여 예산을 편성하였고, 실제 신축은 목표에 크게 미달한 실적을 도출하였다. 정부는 국공립어린이집 확충 예산 중 5,351백만 원을 보육교직원 인건비 부족으로 전용하였고, 98백만 원을 불용처리 하였다.

또한 공동주택리모델링으로 19개 소 수준으로 계획했던 것을 지자체의 재정부담으로 신축 보다는 리모델링 신청 수요가 증가했다는 이유로 82개 소로 대폭 확대 추진하였다. 공동주택리모델링은 예산이 절감되는 효과가 있다는 점은 일부 긍정적으로 볼 수 있으나, 공동주택리모델링의 성격상 0-2세 보육에 집중되는 소규모 가정어린이집 확충에 집중되는 결과를 낳게 되고, 다른 한 편 전체 국공립어린이집 이용아동의 비율 개선 측면에서도 국공립어린이집의 신축을 단순 대체할 수 없다. 정부는 아동연령별 국공립보육시설의 수요를 고려한 종합적인 계획에 근거하여 국공립어린이집을 확충할 것을 제안한다. 

가정양육수당은 어린이집이나 유치원 등을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 취학 전 만 84개월 미만 전 계층 아동에게 양육수당을 지원하는 사업이다. 그러나 38,923백만 원의 집행잔액이 발생하여 예산을 영유아보육료지원 사업으로 전용하였다. 점차 여성의 사회참여가 증가하고 있는 상황을 고려하여 예산을 적정하게 편성할 필요가 있으며, 아동의 보편적 권리 확보와 여성지위향상 등을 위해 보편적 아동수당의 도입이 필요하며, 장기적으로 가정양육을 전제로 한 양육수당을 보편적 아동수당으로 전환할 필요가 있다. 

결론

양질의 보육서비스를 제공하기 위해 국공립어린이집 확충은 적극적으로 추진되어야 함에도 어린이집 확충 예산을 전용하고, 불용 처리하여 신축 실적이 크게 부진한 것은 아쉬운 부분이다. 또한 국공립어린이집 신축은 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하고 있는데, 지방정부의 어려운 재정난을 고려하여 중앙정부의 책임을 강화하는 방안을 마련할 필요가 있다. 

아동·청소년 분야

평가

저소득층 기저귀‧조제분유 지원 사업은 2,876백만 원의 불용액과 175백만 원의 이‧전용이 발생하여 3,051백만 원의 예산이 관련 사업에 지출되지 못하였다. 사업의 목적은 0~12개월의 영아가 있는 저소득층 가정에 기저귀 및 조제분유를 지원하여 임신·출산에 따른 경제적 부담을 경감하기 위함이다. 그러나 실제 수혜자는 기준 중위소득 40% 이하의 가정에만 지원을 하고, 조제분유는 산모의 사망, 항암치료, HIV(인체 면역 결핍 바이러스) 등으로 모유수유가 불가능한 경우로 한정하여 제한적으로 지원하였으며, 이에 따라 거액의 불용액이 발생한 것이다. 정책 대상이 저소득층 영아임을 고려했을 때, 적극적인 사업집행이 요구됨에도 지나치게 제한적으로 사업을 추진한 것은 아쉬운 부분이다. 

국민건강증진기금으로 운영되는 모자보건사업은 점차 사업의 중요성이 커짐에 따라 예산이 증가하고 있음에도 불구하고 난임부부지원, 고위험임산부진료비지원에서 실집행률이 낮았으며, 56백만 원의 집행잔액 등이 발생하였다. 

결론

아동‧청소년 예산은 보건복지부 소관 0.6%밖에 되지 않으며, 다른 분야에 비해서도 상대적으로 낮은 수준이다. 아동‧청소년의 욕구에 부합하는 사업을 수행하고 아동친화적인 환경을 조성할 수 있도록 예산을 증액 편성할 필요가 있으며, 불용액 발생을 최소화하여 사업에 충실하도록 책임을 명확히 해야 한다. 

아동학대 관련 사업 등은 복권기금 범죄피해보호기금 등으로 이관되어 보건복지부 예산항목에서 제외되었다. 그러나 아동학대 예방 및 대처와 같은 사업의 중요성을 고려했을 때 예측가능성과 책무성에 한계가 있는 기금으로 운영되는 것은 사업의 불안정을 초래하기 때문에 사업을 안정적으로 수행할 수 있도록 국고보조사업으로 시행할 필요가 있다. 

노인 분야

평가

기초연금은 97.4%의 집행률을 보였는데 지난해와 비슷한 수준이나, 199,946백만 원의 불용액이 발생하였다. 원인으로는 예산편성 대비 전국소비자물가변동률이 1.3%에서 0.7%로 감소하여 기준연금액 인상분 감소, 생계급여 수급자의 경우 기초연금만큼 수급액이 감액되어 수급을 포기하는 경우 등을 꼽을 수 있다. 

노인빈곤율이 심각한 상황에서 정부는 소득인정액 기준을 완화하는 등 예산에 맞게 집행해야 함에도 불구하고 거액의 불용액이 발생한 것은 생계급여 수급자에 기초연금 수급액을 감액하는 제도에 기인한 것으로 보인다. 그리고 기초연금 예산에서 9,278백만 원의 막대한 예산을 질병관리본부 조직개편에 따른 인건비, 해외감염병(지카바이러스) 유입 사전 차단 대응, 감염병(C형 간염) 감시·조사, 메르스 환자 치료비 지원 등에 사용하기 위해 보건의료소관으로 이용한 것은 예산을 소관 사업에 맞게 사용하지 않고 타 소관 사업으로 이용한 것에 대한 책임 소재를 명확히 할 필요가 있다. 

양로시설 입소자수가 당초 4,034명으로 계획하였으나 실제 3,937명만 입소하여 양로시설 운영지원 예산이 599백만 원 불용되었다. 그러나 저소득 취약계층의 노인이 지속적으로 증가하고 있음에도 입소자수가 줄어들고 있다는 것은 현 거주지를 떠나 시설에 입소하기를 희망하는 노인이 많지 않다는 현실을 반영하고 있으며, ‘지역에서 살기’(Aging in Community)의 정책적 방향도 고려할 필요가 있다. 따라서 양로시설 입소 대상임에도 자가에 거주하기를 희망하는 저소득 노인의 주거 안전에 대한 지원 등을 다음연도 예산에 반영할 수 있도록 해야한다. 

노인요양시설 확충은 5,030백만 원의 불용액이 발생했는데, 이는 예산대비 18.6%로 막대한 금액이다. 보조금관리에관한법률 시행령 제4조에 의해 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하여 노인요양시설을 확충하도록 되어있다. 그러나 지자체의 재정 확보 어려움으로 불용액이 발생하였고, 노인요양시설 확충 2017년 예산은 2016년 대비 21.2%가 삭감되어 편성되었다. 노인인구가 증가하고 국공립 노인요양시설에 대한 수요도 증가하고 있음에도 지자체 재정문제로 불용액이 거액 발생한 것은 문제라고 보이며, 이를 해결하기 위하여 중앙정부의 재정책임을 강화하는 방안이 필요하다고 보인다. 

노인 중 독거노인의 비율이 점차 증가할 것으로 전망된다. 2015년 노인 중 독거노인의 비율이 9.1%였던 것이 2015년에는 13.1%로 나타났고, 2035년에는 23.2%로 예측됨에 따라 독거노인의 응급안전망 구축사업의 중요성은 더욱 커질 것으로 보인다. 작년과 대비해 불용액이 감소하였으나 2017년 예산이 삭감되었다. 사업의 중요도를 고려하여 예산의 미집행이 발생하지 않을 수 있도록 적절한 조치가 이루어져야 하며, 충분한 예산이 편성되어야 한다. 

결론

기초연금법 제3조에 기초연금 수급자가 노인의 70% 수준이 되도록 규정하고 있음에도 불구하고 2016년 기초연금 수급자수가 457만 명으로(보건복지부, 2016년 9월 기준) 65세 이상 노인수의 65.9%에 불과하다. 이처럼 목표수급률에 매년 미치지 못하고 점점 비율이 감소하고 있어 매년 거액의 불용액이 발생하고 있어 이를 개선하기 위한 정부의 적극적인 집행 노력이 요구된다. 

저소득층 노인이 계속해서 증가하고 있음에도 양로시설 운영지원 예산에 불용액이 발생한 것에 대한 책임소재를 명확히 하고 양로시설이 노인의 욕구에 적절히 대응할 수 있는 시스템으로 전환하는 등 저소득 노인들이 안정된 곳에서 생활할 수 있도록 정부가 적극적인 대안을 모색해야 한다. 

국공립요양시설은 상대적으로 시설과 인프라 구축이 잘되어 있어 선호도가 높다. 그러나 현재 우리나라 국공립요양시설은 약 2%도 안되는 상황이다. 시설확충에 대한 사회적 요구가 있음에도 불구하고 지방재정의 열악한 구조의 해결의지 없이 예산을 삭감한 것은 납득할 수 없다. 이는 앞서 국공립어린이집 확충과도 같은 문제로 정부는 중앙정부와 지방정부의 재정분담 문제 해결방안을 마련해야 한다. 

보건의료 분야

평가

국민건강증진기금은 국민의 건강 증진을 목적으로 사용해야 함에도 불구하고, 일반회계 자금의 성격으로 전용되고 있다. 특히 의료IT융합 산업육성 인프라 구축에 1,099백만 원의 예산이 편성되었고 36백만 원의 불용액이 발생하였다. 그러나 사업의 성과가 명확하지 않고 불용액이 발생했음에도 2017년 예산을 전년도에 비해 205% 증액한 것은 시정되어야 할 부분이다. 또한 현재 우리나라는 의료법상 의사-환자간 원격진료가 금지되어 있는데 오진과 개인질병정보 유출의 위험성이 크기 때문이다. 지출의 타당성이 없는데도 국민증진기금으로 원격의료제도화기반구축사업의 예산을 증액 책정하는 것은 납득하기 어렵다. 따라서 사업에 대한 검증절차를 명확히 하여 2018년 예산에 반영하도록 해야 한다. 

공공보건정책 소관 일반회계 결산내역을 살펴보면, 717백만 원의 불용액이 발생하였다. 지역거점공공병원 공공성 강화 사업은 지방의료원 등에 지원함으로써 지방 지역주민에게 충분한 의료서비스를 제공하는데 목적을 두고 있다. 그러나 329백만 원의 불용액이 발생하였고 2017년 예산은 전년도에 비해 12.6% 삭감된 57,628백만 원이 편성되었다. 지역별 의료불균형이 심각한 상황임에도 지역거점공공병원 공공성 강화에 대한 예산 미집행 및 예산 삭감에 대한 충분한 설명이 요구된다. 

의료 및 분만 취약지역 지원사업은 2015년에 이어 불용액이 발생하였다. 2015년 539백만 원 보다는 적은 액수인 75백만 원의 불용액이 발생하였지만 신규 지역에 대한 운영비를 제대로 집행하지 않은 것으로 드러나 이에 대한 설명이 필요하다. 

응급의료에 관한 법률 제19조에 의거하여 응급의료를 효율적으로 수행하기 위하여 응급의료 기금을 설치할 수 있도록 하고 있다. 그러나 응급의료에 충분한 지원이 필요함에도 응급의료기금 14,241백만 원의 막대한 불용액이 발생하였다. 특히 중증외상전문진료체계 구축 사업, 해양원격응급의료체계 지원, 응급의료전용헬기 운영지원, 응급의료기관 지원발전 프로그램, 취약지역 응급의료기관 육성, 응급의료 조사연구, 응급의료 정보망 구축 등의 항목에서 불용액이 발생하였다. 그리고 불용액 발생과 함께 2017년 예산이 삭감되었다. 

특히 중증외상전문진료체계 구축 사업은 10,152백만 원이라는 큰 금액의 불용액이 발생하였다. 중증외상정문진료체계사업은 중증외상환자에 응급수술 등 제대로 된 치료를 할 수 있도록 시설, 장비, 인력 등을 지원하여 예방 가능한 사망률 감소를 위해 시행하는 것이다. 그럼에도 불구하고 불용 사유를 외상센터의 전문 인력 부족만을 언급하고 있고 이에 대한 대안을 제시하지 않고 있다. 응급의료는 시설, 인력 등 지원을 안정적으로 지원하여 촌각을 다투는 상황에서 환자에게 적절한 치료를 할 수 있도록 해야 한다. 그러나 지속적인 불용액 발생, 예산 삭감 등을 보면 정부가 응급의료에 대해 정책적 고려를 충분히 하고 있지 않다고 보인다. 

결론

국민건강증진기금은 국민건강증진법에 의거해 국민의 건강 증진을 목적으로 사용해야 한다. 그러나 의료IT융합 산업육성 인프라 구축, 원격의료 제도화 기반 구축사업 등 기금의 목적과 상관없고 일반회계로 편성해야 하는 사업 등에 예산을 편성하고 있다. 반면 국가금연서비스, 구강건강관리, 건강증진조사연구 등 목적에 부합하는 사업은 책정된 예산이 적을 뿐 아니라 불용액이 발생하였다. 따라서 건강증진기금이 법에 명시된 목적에 맞게 지출될 수 있도록 정책적 대안마련이 필요한다. 

공공보건정책 소관 사업 예산의 불용액이 발생하는 원인을 규명하고, 재발방지를 위한 정책적 대안을 제시해야 한다. 또한 의료의 공공성 확보를 위해 예산이 대폭 증액될 필요가 있다. 

응급의료기금은 국민들이 응급상황에서 신속하고 적절한 응급의료를 받을 수 있도록 하는데 목적을 두고 있는 만큼 지속적으로 예산이 미집행된 원인을 규명할 필요가 있다. 또한 응급의료기금에 적절한 예산이 편성될 수 있도록 해야 한다. 

장애인 분야

평가

장애인 정책 소관 사업은 5,781백만 원의 불용액이 발생하였다. 장애인활동지원사업은 예산편성과정에서 예산이 부족하게 반영되었다는 비판이 있었음에도 불구하고 2015년도에 이어 2016년도 결산에서도 불용액이 103백만 원 발생하였을 뿐만 아니라 장애인정책홍보의 통합운영을 통해 홍보효과 제고 및 예산집행 효율성 도모를 위해 680백만 원을 장애인지원관리 사업으로 전용하였다. 장애인사업의 사업별 홍보를 일원화하려는 취지가 있는 것으로 보이나 예산의 부족이라는 비판이 있다는 점을 감안한다면 보다 명확한 근거가 제시될 필요가 있는 것으로 보인다. 

장애인차별금지 모니터링 및 인식개선 사업을 통해 장애인의 권익보호, 장애인차별개선 등을 목표로 하고 있다. 그러나 2015년에 이어 2016년 결산도 불용액이 발생하였고, 장애인정책국 통합홍보예산, 국제회의(국외출장)를 위한 국외여비 부족분, 장애체험센터 행정보조원 연금지급금 부족분 등 해당사업과 관련 없는 사업에 예산을 지출한 것에 대한 책임 소재를 명확히 할 필요가 있다. 또한 장애인단체지원사업의 경우 불용액의 액수가 크지는 않지만 항목이 장애등급제 개편을 위한 장애인단체 의견수렴사업이었음에도 사업이 미집행 되지 않은 점은 아쉬운 대목이다. 

국민건강증진기금으로 재활병원을 2개 권역에 설립하도록 계획하였으나 충남에서 선정취소 요구를 하여 불용액이 발생하였는데 이는 2015년도에 이어 올해도 같은 이유로 취소되었다.  

결론

장애인정책소관은 사업의 예산이 다른 사업으로의 이‧전용이 많이 발생하였다. 장애인활동지원 사업 등 대상자의 욕구가 꾸준히 있고 예산을 확대 편성해야 함에도 불구하고 예산을 전용한데에 대한 명확한 설명과 재발방지대책이 요구된다. 그리고 충남 지역의 재활병원 건립이 2015년도에 이어 2016년에도 설립이 취소되어 불용액이 발생하였는데 이에 대한 명확한 설명과 대안이 제시되어야 한다. 

국립병원

국립소록도병원을 포함한 8개의 국립병원의 인건비가 4,688백만 원의 막대한 불용액이 발생하였고, 원인은 정원 및 기준호봉 미달이 대부분 공통적인 이유이다. 그러나 국립병원의 불용액은 같은 이유로 지속적으로 발생하고 있고 여전히 시정되지 않고 있다. 

따라서 국립병원의 안정적 운영을 위해 지속적으로 발생하고 있는 정원 및 기준호봉 미달 문제의 개선이 시급히 이루어져야 한다.