희망제작소는 서대문구의 협치 현황을 살펴보고자 공무원 인터뷰와 설문조사를 진행한 바 있습니다. ‘민관협치 발전을 위한 행정의 우선순위 과제가 무엇인가’ 질문도 있었는데요. ‘변화를 수용하는 유연한 조직문화 만들기’라는 응답이 많았습니다. ‘공무원은 변화를 싫어한다’는 편견과 달리, 내면의 변화와 조직문화의 유연성을 필요로 한다는 것을 엿볼 수 있었는데요. 이에 협치 챔피언 교육은 팀장급 공무원과 3년차 이하 신입공무원이 함께 하며 서로의 생각을 모아보는 과정으로 구성됐습니다.

엉뚱한 생각이 만드는 협치

처음 강연에서는 한때 대선 출마로 유명세를 탔던 허경영 씨에 관한 언급이 있었습니다. 10여 년 전, 그의 공약이었던 모병제 시행, 출산수당 3천만 원 등은 모두 허무맹랑했던 이야기입니다. 하지만 지금은 일부가 현실이 되었습니다. 바로 이 부분에서 시사점을 찾을 수 있었는데요. 협치를 위해 아이디어를 모을 때 엉뚱한 생각도 많이 나오기 마련입니다. 하지만 많은 사람이 머리를 맞대면 실현가능한 방향으로 다듬을 수 있습니다. 즉, 엉뚱한 생각이라고 해서 배제하는 것이 아니라, 가능한 모든 아이디어와 생각을 모아 탄생하는 것이 협치인 것이지요.

협치, 무엇이 제일 힘들까?

협치만큼 어려운 것이 없다고 합니다. ‘책임 소재와 역할 불분명’, ‘다양한 이해관계자 개입으로 부정부패 가능성 증가’, ‘협치 위한 조직구성과 운영에 비용과 시간 소요’ 등 염려도 다양하지요. 하지만 강연자는 ‘지속가능발전 관점에서 가장 빨리 갈 수 있는 지름길이 협치’라고 말했습니다. 현지 법인화로 시민의 의견을 운영에 반영한 광주 신세계백화점, 많은 관광객 때문에 훼손된 바닷길을 살리기 위해 주민들이 나서 축제를 휴식하기로 한 진도 신비의 바닷길 축제 등 실제 혁신사례를 통해, 많은 이해관계자가 참여하면 부정부패는 오히려 감소하고 주민 스스로 지속가능발전이 무엇인지 깨닫게 된다는 것을 알 수 있었습니다.

협치, 혁신 솔루션 No.1
“사회적 가치를 어떻게 합의할 수 있을까?”

우리는 어떤 문제를 해결하려 할 때 대부분 본인이 보기에 가치 있어 보이는 것을 권유하곤 합니다. 오후에 만난 강사는 이 부분을 지적하며 강의를 이어나갔습니다. 협치를 위해 서로 의견을 나눌 때 가장 먼저 떠올려야 하는 질문은 ‘누군가에게 가치가 있다는 것은 무엇을 의미하는가’입니다. 각자 다를 수 있는 가치를 정의하는 과정에서부터 대화와 소통이 시작되어야 한다는 것이지요. 이를 통해 만들어진 공감은 협치의 출발점이 됩니다.

협치, 혁신 솔루션 No.2
“합의한 가치를 어떻게 실현할 수 있을까?”

또한 강사는, 합의한 가치를 실행하기 위해 그 자체로 혁신적인 것 혹은 사업 진행을 위한 혁신의 기반을 만드는 것이 필요하다고 강조했습니다. 저마다 일하는 방식의 변화, 새로운 주체의 창의적 공공성, 각 주체간 협력을 위한 새로운 방법을 찾고 있습니다. 시민과 소통할 수 있는 새로운 워크숍 기법, 시각 차이를 좁힐 수 있는 퍼실리테이션 방법론 등이 도움이 될 수 있습니다. 또한 공무원의 역할이 행정업무, 정책수행, 설계 등에서 시민의 의견을 수렴, 중재, 반영, 설계하는 적극적 촉진자의 역할로 변화하고 있기도 합니다.

무작정 ‘답’을 찾기보다 ‘문제’가 무엇인지부터 정의해야

전통시장 활성화 사업 진행 과정에서 이해관계자 간의 문제를 파악하기 위해 활용했던 감정기복 시각화 사례에 대한 설명이 있었습니다. 시장현황 조사를 하면서 실제 시장 이해관계자의 감정기복을 선으로 표시하고 문제를 체크했는데요. 이를 통해 문제의 지점이 어디에 있는지 눈으로 확인하고 서로 소통할 수 있었던 예를 제시했습니다. 무작정 답을 찾기보다 문제를 어떻게 정의할지부터 생각하는 과정이 중요했습니다. 이외에도 당연한 것에 의문을 가지고 새로운 관점으로 문제를 바라보는 방법이 있었습니다.

이번 교육에서 가장 활기찼던 때는 레고타워 팀빌딩 시간이었습니다. 주어진 레고블록을 가장 높이 쌓되 의미를 잘 담아내는 팀이 챔피언으로 선정되는 미션이었는데요. 쌓기 전, 어떻게 쌓을지 함께 설계하고 역할 분담도 했습니다. 완성된 레고타워를 살펴봤는데요. 서대문구의 독립문을 의미하는 구조물과 Social의 의미를 담은 S라인 타워, 사람 중심의 행정을 하겠다는 의미로 사람을 배치한 건물들이 인상적이었습니다.

서대문구에 이런 것이 있다면?

마지막으로 서대문구에 도입되면 좋을 것 같은 외부의 제도나 활동, 조직문화·제도로 인해 불편했던 경험, 기타 떠오르는 아이디어에 관한 의견을 나누는 시간이 있었습니다. 금요일 야근 금지, 수요일 휴일을 금요일로 대체하는 방식, 유연근무제, 시차 출퇴근제, 집중근무제, 안식년, 올바른 회의문화 정착, 권위주의적 업무지시 탈피, 초과 근무하는 직원을 일 잘하는 직원으로 보는 인식의 전환, 원하는 근무부서 교환, 낮은 수준에서라도 민간협치 위한 사전기획단 구성, 보여주기식 업무 지양 등의 의견이 줄을 이었습니다. 협치에서도 큰 주제를 만들어 그것을 장기적으로 살폈으면 좋겠다는 의견도 있었습니다. 소소하고 별것 아닌 일로 보일 수도 있습니다. 하지만 이런 것부터 하나씩 바꿔나가면 지역사회의 혁신과 행정의 변화를 끌어낼 수 있습니다.

끝으로 교육과정에서 언급되었던 거버넌스 10계명을 소개합니다. 이 내용은 2013년 서울시 백서를 통해 공유된 바 있습니다.

1. 시민은 공공서비스의 공동생산자이다.
2. 정책을 입안할 때부터 거버넌스를 설계한다.
3. 이해관계자, 전문가 등 파트너를 발굴한다.
4. 거버넌스의 파트너를 신뢰한다.
5. 충분한 시간을 가지고 자주 만나 소통한다.
6. 참여 시민들에게 교육기회를 제공한다.
7. 거버넌스의 과정을 기록하고 공유한다.
8. 거버넌스 결과는 참여자에게 피드백 한다.
9. 새로운 거버넌스 방식을 제도화한다.
10. 거버넌스는 그 자체로 의미가 있다.

그리고 교육에서 들었던 내용을 되새기며 한 줄로 요약해 봅니다.
“충분히 만나고 과정을 기록하고 공유하는 것에서부터 협치는 시작된다.”

– 글 : 조준형 | 지속가능발전팀 연구원 · [email protected]
– 사진 : 지속가능발전팀

거버넌스는 지속가능발전 실행의 중요한 수단이다. 지난 4월 7일, 서울 도봉구에서 지속가능발전위원회(이하 도봉구 지속위)가 출범했다. 도봉구 지속위는 민관 거버넌스(협치) 기구로, 지역 지속가능발전 추진의 중심축이 될 것으로 예상된다.

도봉구 지속위는 지자체 단위 최초로 설치·운영 조례가 아닌 지속가능발전 조례 ‘서울특별시 도봉구 지속가능발전 조례’에 근거해서 운영되며, 심의 및 자문 기능을 수행하게 된다. 5개 분과(기후환경, 교육문화, 보건복지, 경제산업, 제도행정)로 구성되어 있으며, 위촉직 민간과 당연직 행정, 그리고 의회 의원들이 참여하고 연대하여 지속가능발전을 위한 하모니를 만들어야 한다.

위원장으로 선출된 김연순 위원장은 25년 전 동북여성민우회 활동을 시작한 베테랑 여성운동가이자 협동조합운동가이다. 성평등정책과 현장활동을 병행하고, 여성·마을·사회적경제·환경 등 다양한 분야의 활동경험을 갖고 있어 지속가능발전의 가치가 내재화된 보물 같은 존재이다.

5월 27일 도봉구 마을커뮤니티 공간인 마을카페 ‘행복한 이야기’에서 김연순 위원장을 만났다. 김 위원장이 생각하는 도봉구와 도봉구 사람들, 그리고 도봉구 지속위 활동의 의미와 향후 추진방향에 대해 들어보았다.

▲ 도봉구 지속가능위원회 위촉식

Q. 도봉구는 위원장님에게 어떤 지역인가요?

도봉구에 산 지 25년 정도 되었습니다. 저에게 도봉구는 ‘떠나고 싶지 않은 동네’입니다. 5분 거리에 국립공원이 있고, 800년 된 은행나무가 있고, 사방이 산이에요. 사람이 살기에는 최적의 조건이지요. 도봉구 사람들은 배려 잘하고 마음이 따뜻해요. 저는 만나면 행복한 사람들과 늘 즐겁게 지내고 있어요.

어려운 게 있다면, 이 동네가 점점 베드타운화되어가고 있다는 것이에요. 일자리가 없거든요. 다른 지역으로 출근하고 우리 동네에서는 잠만 자는 경향이 많아요. 청년들이 자리 잡지 못한 배경에도 일자리 문제가 있는 것 같아요. 생태적이면서도 지속가능한 일자리를 통해 먹고 살기 위해서는 무엇을 해야 할까에 대한 고민이 많아요.

Q. 도봉구에는 위원장님을 비롯하여 지역 활동에 적극적이고 역량 있는 분들이 많다는 이야기를 들었습니다. 그 배경이 궁금합니다.

1990년대부터 100명의 생활협동조합 조합원이 있는 곳에 지역여성민우회를 만들었는데요. 여성민우회 최초 지부가 도봉에서 자리 잡고 시작했어요. 먹을거리를 통해 생활환경을 바꾸면서, 동시에 우리 사회 다양한 문제에 대한 해결방안을 교육을 통해 찾아 왔습니다. 지역여성운동을 통해 길러진 여성 리더십은 다른 지역에서 폭넓게 활동하거나, 우리 지역에 남아 활발한 활동을 하고 있어요.

여성조직에서 활동하신 분들은 기본적으로 배려를 잘하시는 것 같아요. 나이, 학력, 성별 등으로 차별하지 않는 평등한 문화가 몸에 밴 거죠. 이런 것들이 지역운동을 통해 지역에 자연스레 녹아든 것 같아요. 1996~1997년 진행한 음식물 생 쓰레기 퇴비화 운동 사례는 전국적으로 확산되기도 했지요. 이후 음식물쓰레기 분리수거가 제도화되었고요.

지방의회에도 관심 두고 감시활동을 펼치다가 1995년, 1998년, 2002년에는 회원을 지방의회 선거에 출마시켜 다 당선시켰어요. 아이들 통학로 개선 등 지역밀착적인 운동을 꾸준히 해 왔지요. 초안산 골프장 건립 반대운동도 지역 내에서 우리가 제일 먼저 알게 되어 시민대책위를 만들어서 대응했어요. 여성민우회 회원, 생협조합원들이 또 다른 지역단체들과 함께 해왔던 일들이 지역의 변화와 희망을 만들어온 거 같아요.

Q. 이러한 활동들의 어떤 지점이 지역의 지속가능성을 높였다고 보시나요?

도봉여성민우회에서 도봉여성센터를 위탁운영하고 있는데요. 많이 달라졌어요. 이전에는 전통적 기능교육으로 운영됐는데요. 위탁 후에는 창업교육뿐만 아니라 인문·사회·문화교육에 여성주의를 녹여서 프로그램을 운영하고 있어요.

도봉여성민우회가 있다 보니 지역이 조금씩 달라지는 것 같아요. 지역에 3개의 생활협동조합이 있는데요. 독자 법인으로 운영하는 것은 여성민우회 생협(현재 명칭은 행복중심생협)밖에 없어요. 스스로 이사회와 총회를 개최하고 경영책임까지 지고 있습니다. 여성들이 의사결정하면서 임파워먼트 리더십(empowerment leadership)을 키워가는 것이죠.

생협 운동이 지역에 여러모로 좋은 영향을 미치는 것 같아요. 지역복지의 모범 사례도 도봉구에 있습니다. 지역밀착형 복지사례로 방아골종합사회복지관이 자주 언급되거든요. 더불어 서울시 마을공동체운동이 2013년부터 시작되었는데요. 주민모임이 생기면서 만남의 기회가 많아졌어요. 여성주의나 생협에 대한 가치를 알릴 수 있고, 동네에 필요한 활동을 할 수 있게 되어 좋습니다.

마을공동체 운동, 혁신교육에 참여하는 주민모임은 예산을 집행, 수행함과 동시에, 사업 진행을 통해 자기 주도력과 시민력을 키워나가야 합니다. 때론 행정에 대해 비판할 수 있는 시각을 키우는 것도 필요한 것 같아요. 그래야 예산지원이 종료되더라도 그 힘과 경험을 바탕으로 사업을 유지할 수 있거든요.

생협을 바탕으로 한 경제적 자립, 사회에 필요한 물품과 서비스 제공 등의 경험은 사회적경제의 씨앗이 된 것 같아요. 지난 5월 20일에는 도봉구 마을공동체, 사회적경제 조직이 함께 모여 ‘사회적협동조합’도 창립했습니다. 이름이 ‘도봉이어서’예요. 구청장님이 마을공동체, 사회적경제, 지속가능성에 대한 관심이 많아 저희의 활동에 많은 힘이 되는 것 같아요.

Q. 위원장님이 생각하시기에 도봉구 지속위는 어떤 의미가 있을까요?

지속가능발전이라는 단어에는 생태환경뿐만 아니라 경제, 사회, 문화, 성평등 등의 개념이 다 포괄되어 있다고 생각합니다. 어떤 분야든 성장하게 되면 좋든지 나쁘든지 다른 분야에 영향을 주게 돼 있어요. 연결돼 있기 때문이죠. 지속위를 통해 그 개념을 행정과 민간이 함께 이해하고 추진하는 것이 중요합니다. 저는 도봉구를 잘 알고 있고, 또 그만큼 애정도 갖고 있어요. 지속위에서 활동하면서 성공의 경험을 만들어 보려 합니다.

평소에 분절적으로 사고하는 사람들을 많이 봤습니다. 여성, 환경운동 운운하면서 거리낌 없이 일회용품을 사용하는 사람들을 보면 마음이 아파요. 저를 비롯해서 우리 모두 신념과 행동을 일치시키려 노력해야 합니다. 연결되어 있다는 것을 인지하고, 자신의 삶도 그렇게 만들어야죠.

▲ 지역 현안이 있는 현장(창동플랫폼61)에서 회의를 마친 도봉구 지속가능발전위원회 위원들

Q. 도봉구 지속위의 주요한 역할과 활동은 무엇인가요?

지금 우리가 이야기 하고 있는 장소인 커뮤니티 공간(마을카페 ‘행복한 이야기’)만 놓고 생각해봐도 주변에 알코올중독인 노숙인들이 많이 있어요. 가끔 이분들이 우발적인 폭력 행위를 할 때 위협이 되곤 하지요. ‘행복한 이야기’는 여성들이 중심이 된 공간이다 보니 더 그렇게 느끼는 것 같아요. 하지만 이 문제는 굉장히 중요하고 복잡해요. 노숙인들도 여성들도 모두 사회적 약자이기 때문이지요. 여성들의 안전을 확보해야 하는 것은 물론, 노숙인들에 대한 실질적인 대책도 필요합니다.

또한 ‘행복한 이야기’ 옆에 청소년들이 이용하는 농구장이 있는데요. 밤이 되면 노점상들이 그 공간을 차지해요. 이 또한 복잡한 문제예요. 공존과 상생이 달렸기 때문이지요. 이런 과제를 풀어가는 게 지속위의 주요한 역할인 것 같아요.

앞으로 아레나 조성 등과 같은 대규모 사업들이 실행될 텐데요. 이로 인해 생기는 문제도 분명 있을 거예요. 개발 위주로 사업이 진행되면 안 되니까, 기획 단계에서부터 지속위를 통해 지속가능성 관점이 투영될 수 있게 해야 합니다. 지역 내에 마을공동체와 사회적경제, 커뮤니티 공간 등이 새로 만들어지고 있는데요. 젠더, 보행약자, 지속가능성의 관점에서 공간구성이 될 수 있도록 지속위에서 원칙과 가이드라인을 제시할 수도 있다고 봐요.

Q. 수많은 위원회가 있습니다. 지속위가 차별성을 갖거나 형식적인 위원회가 되지 않으려면 어떠한 점을 고려해야 할까요?

다들 바쁘겠지만 자주 만나야 합니다. 힘들더라도 분과별로 매월 만나서 활동을 공유하고 다음 안건을 결정해야 해요. 충분한 정보공유와 결정권한, 자기책임이 있는 위원회가 되어야 합니다. 거버넌스(협치) 개념 그대로, 계획-실행-평가 단계별 선순환이 제대로 구현되는 위원회가 되길 바랍니다.

▲ 도봉구 지속가능발전위원회 분과위원회

Q. 지속위 운영 초기에 공동의 학습으로 지속가능발전이라는 가치를 공유하는 것이 중요할 거 같은데요. 어떤 방식으로 운영하실 생각인가요?

2차 전체회의에서는 이런 내용을 합의했습니다. 동일한 학습자료를 각자 읽은 후 각 분과위원회에서 30분 정도 토론하고 생각을 공유하는 시간을 가지기로 했지요. 서로의 생각을 조율하는 것, 다른 사람들의 생각을 들어보고 토론하는 것 등은 지속위 같은 거버넌스 기구에서는 매우 중요한 과정입니다. 이런 과정을 통해 키워진 힘을 바탕으로 논의 안건을 다룰 수 있게 하려 합니다.

향후 전체위원회 보고에서도 분과위 학습을 통해 새로 알게 된 것과 어떤 변화가 왔는지 공유하는 시간을 가질 예정이에요. 진행되는 모든 회의에서 참여자들이 침묵하는 일은 없을 거예요. 진행자인 저(위원장)는 적게 말하고, 가급적 많은 분이 말씀하실 수 있도록 촉진자 역할을 하려 합니다. 분과위원장들도 촉진자 역할을 할 것은 물론이고요. 위원회가 또 하나의 배움 공동체가 되길 바랍니다.

Q. 거버넌스(협치)를 실현하는데 현실적 제약조건이 있을 거 같은데요. 어떤 지점에 중점을 두고 해결하실 생각인가요?

민관협치가 중요합니다. 행정과 함께 하다 보면 힘든 점이 많거든요. 서로 만났을 때 말로는 다 이해하는 것처럼 이야기하지만 진행이 더딘 경우가 있어요. 나중에는 포기하게 되기도 하더라고요. 도봉구에는 좋은 공무원들이 많습니다. 지금 함께하는 공무원들은 민간과 협치할 준비가 되어있는 분들이라고 생각해요. 지속위를 담당하는 지속가능발전추진반 팀장님도 열정을 갖고 열심히 하고 계시고요. 방학3동 동장님은 동장에 대한 기존의 편견을 깨는 열린 자세를 가진 분입니다. 마을공동체와 사회적경제를 담당하는 마을과 공무원들도 협력하려고 노력하는 분들이고요.

행정도 민간도 혼자 잘한다고 문제가 해결되는 것이 아닙니다. 서로의 장점을 인정하고 믿어주는 신뢰가 바탕이 되어야 해요. 민간에서 공무원을 ‘영혼 없다’고 표현하는 경우가 있는데, ‘지역을 위해 자신의 힘과 경험이 훌륭하게 쓰이길 바라는 사람들’로 바꿔 보는 것이 필요할 것 같아요. 행정에서도 민간을 ‘말만 하고 책임 안 지는 사람’을 보지 말고, ‘지역을 위해 헌신하고 노력하는 사람’으로 봐야 합니다. 이를 위해서는 서로 잘 알아야 하고 친해져야 해요.

얼마 전에 도봉구 마을공동체과에 행정과 민간의 공동워크숍을 제안했어요. 마을공동체위원들과 공무원들이 함께 워크숍을 진행했습니다. 서로에 대해 잘 알게 되고, 공동의 과제도 선정할 수 있었지요. 공유와 공감의 시간을 통해 친밀감을 만들 수 있어 좋았습니다.

Q. 지속가능발전은 한 세대 길게는 두 세대를 내다보면서 비전을 세우는데요. 향후 30년 후 도봉구는 어떤 모습이 되길 바라시나요?

30년 후에도 우리 도봉구가 난개발 없이 자연과 더불어 사는 곳이길 바랍니다. 작은 사업장들이 곳곳에 있었으면 좋겠고요. 이를 통해 지역 안에서 순환 경제가 이뤄졌으면 합니다. 내 아이가 결혼해서 이곳에서 계속 살았으면 좋겠고, 일자리도 여기서 구했으면 좋겠습니다. ‘어떻게 하면 지속가능한 사업체가 많이 생길 수 있을까’에 대한 것은 사회적경제 영역을 통해 해결하길 바라고요. 지역화폐, 공정무역 커피, 친환경·유기농 생산자들에게 정당한 대가가 지불되어야 합니다. 이것이 지속가능한 순환 고리이며, 지구생태를 살릴 수 있다고 생각해요. 사람들이 지역 안에서 이런 순환시스템을 바탕으로 살아가길 바랍니다.

▲ 김연순 도봉구 지속가능발전위원회 위원장

Q. 끝으로 위원장님이 생각하시는 지속가능발전이란 무엇일까요?

지속가능발전은 ‘평화’입니다. 사람도 자연도 다 연결되어 있고, 몸도 마음도 모두 연결되어 있다고 생각해요. 이렇게 연결되어 있는 상태가 평화라고 봐요. 연결되는 지점이 보이면 그곳에서 변화가 시작됩니다. 사람들이 달라지지요. 얼마 전 이런 이야기를 들었습니다. ‘흔히 사람이 없다고 하는데, 그것은 네 주변에 없을 뿐이다. 찾아보면 얼마든지 있다’라고요. 어떻게 바라보고 접근하느냐에 따라 달리 보이는 것이죠. 주민들은 참여할 준비가 되어 있습니다. 혼자 해버리면 동반자를 찾기 힘듭니다. 모든 것은 연결되어 있다는 생각을 갖고 새로 바라보는 자세가 필요합니다.

지속가능발전은 광범위하며 추상적이고 어려운 개념이라는 비판을 많이 받는다. 때문에 실행방안을 도출하는 데 한계가 있는 것도 사실이다. 그러나 실현 주체가 놓인 현실과 특성에 맞춰 문제를 풀어가는 그 자체가 지속가능발전의 최적 솔루션이다. 피터 센게(Peter Senge)는 ‘지속가능발전은 문제를 해결하는 하나의 답이 아니라 새로운 시스템을 창조하는 과정이라고 본다’고 말했다. 도봉 지역의 특성과 사람들 그리고 그 안의 삶의 역사가 만든 작고 조용한 혁명이 어떤 변화를 가져올지 기대된다.

2016년 4월, 조용한 혁명가 김연순 위원장이 운명처럼 ‘도봉구 지속가능발전위원회’를 만나게 되었다. 지속위가 새로운 시스템을 만드는 중요한 허브라고 한다면, ‘변화’와 ‘혁신’은 그 연결 지점에서 분명 ‘지속가능성’으로 발현될 것이다. 또 하나의 변혁이 지역에서 일어나길 기대해 본다.

인터뷰 진행 및 정리 : 인은숙 ｜ 지속가능발전팀 팀장 · [email protected]

성장의 열매는 어디로? 왜 우리 삶은 더욱 팍팍해진 것일까?
많은 국가들이 경제성장을 나타내는 ‘국내총생산(GDP, Gross Domestic Product)’ 증대를 가장 중요한 목표로 설정해 다양한 정책을 추진해왔다. 그러나 경제성장 위주의 정책은 지역 격차, 양극화, 일자리 부족, 생태계 훼손, 공동체 파괴 등 많은 문제들을 야기했다. 사회의 불확실성과 구성원들의 불안은 더욱 커졌다. 세계적으로 성장을 추구한 여러 국가들은 그로 인한 후유증을 앓고 있다.

고성장의 시대는 한계에 직면했고, 재벌이 동네 빵집이나 치킨 가게와 경쟁을 벌이는 행태와 같은 ‘후유증’은 사회적으로 크고 오래갈 것이다. 개인과 동네, 마을에서는 ‘희망’보다는 ‘절망’이, ‘행복’보다는 ‘불행’의 그림자가 더욱 짙고, 길게 드리워진 것이 현실이다. 이러한 현실은 중앙정부보다 생활밀착형 정책을 펼쳐나가는 지방정부에 고스란히 넘겨진 커다란 짐이자 당면과제이기도 하다. 이제 우리는 GDP의 성장이 국민의 행복으로 직결되지 못한다는 한계를 인식해야 한다. “기존의 성장 방식이 지속될 수 있는가?”, 그리고 “그러한 성장이 우리에게 행복을 가져다주었는가?”에 대한 성찰을 해야 하는 시점이다. 보다 근본적으로 “우리는 어떻게, 어떤 사회에서 살고 싶은가?”에 대한 생각부터 다시 정리하지 않을 수 없다.

주민이 말하는 ‘피부에 와 닿는 정책’이란?
세계는 지금 저성장시대로 접어들었다. 지방정부 차원에서 정책을 수립하고 추진하는 데 한계와 과제도 많다. 한편으로는 위기가 기회일 수도 있듯이, 이제는 성장 중심 정책보다는 주민행복 차원에서 각종 계획을 수립하고 사업을 추진해야 할 단계에 접어들었다고 할 수 있다. 그러나 아직까지 대부분의 지방정부들은 경제개발 중심의 환상에서 벗어나지 못하고 있다. 하드웨어 중심의 대규모 개발에 기반을 둔 각종 계획을 수립하여 정책을 추진하고 있다. 그러나 그로 인한 성과가 지역민의 건강, 성취, 만족 등 행복과는 거리가 멀다.

지방자치 20년 동안 많은 노력이 있었다. 성과가 있었던 것도 사실이다. 하지만 주민의 삶은 왜 행복해지지 않는 것일까? 정부의 노력과 개인의 행복 사이의 괴리감은 어디에서 오는 것일까? 정부가 아무리 좋은 정책을 추진하더라도 개인의 행복 체감도에 영향을 미치는 요소에 대한 관심과 고려가 부족했다는 것에서 이유를 찾을 수 있다. 이는 ‘삶’과 ‘삶의 터전’을 바라보는 정부와 개인의 시각차에서 오는 것이다. 정책의 효과와 주민의 만족도를 높이기 위해 ‘주민들의 피부에 와 닿는 정책은 무엇인가?’ 라는 질문부터 시작할 필요가 있다. 주민들은 자신의 일상적 경험을 바탕으로 하여 구체적인 ‘주민의 언어’로 표현한다. 주민행복 증진은, 주민 삶에 영향을 미치는 여러 요소에 대해 주민 스스로 말하는 것에서 출발해야 한다.

변화의 흐름, 공공부문 행복에 관심 갖다
2012년 유엔의 ‘세계행복보고서 The World Happiness Report’ 발간은 공공부문에서 시민의 삶의 행복을 정책적으로 고려할 필요성을 제기했다. 한국의 경우, 중앙정부보다는 지방정부가 그 변화의 흐름에 부합하는 노력들을 하고 있다. 그동안 ‘행복’과 ‘주민행복’은 정책을 홍보하는 수식어나 구호로 사용되어 왔기에 가깝고도 먼 개념이었다. 하지만 지방정부가 주민의 행복에 초점을 맞추면서, 주민 스스로 참여하여 개인의 행복과 행복한 지역사회를 만들려는 변화가 시작되었다.

‘행복’에 대한 관심과 연구를 선도적으로 시작한 지방정부는 광역 차원에서는 충청남도다. 충청남도는 행복을 도정의 핵심가치로 설정하고, 도민의 행복을 위해 많은 정책을 실시하고 있다. 행복지표 측정 틀을 정립하는 연구를 시도해 행복에 대한 정의, 행복지표를 개발하였다. 충청남도는 행복지표 측정을 통해 도민의 행복에 대한 요인을 파악하고, 도민의 행복증진을 최우선으로 하는 정책연계 방안을 마련하고자 노력하고 있다.

중앙정부 차원에서는 행정자치부가 지방자치단체와 함께 지역별 주민행복과 지역공동체 활성화를 측정하는 지표를 만들고 있다. 행자부는 인천 부평구, 전북 정읍시, 경남 하동군 등 지방자치단체 및 한국지방행정연구원과 ‘지역공동체행복지표 개발 및 조사’를 위한 업무협약(MOU)을 맺는 등 지역공동체행복지표 개발에 맞춰 정책을 추진 중이다. 서울특별시도 서울연구원을 중심으로 메가시티 삶의 질과 서울형 행복지표 개발과 행복 관련 연구들을 진행하고 있다.

기초지자체, 종로는 왜 행복을 이야기하는가?
기초지자체 차원에서는, 목민관클럽 회원 지자체인 종로구가 ‘행복’에 대해 접근하고 풀어가는 방식을 눈여겨 볼 필요가 있다. 이를 통해 ‘행복’을 다루는 과정과 의미를 좀 더 상세히 들여다보고자 한다. 종로구가 하는 방식은 행정이나 전문가가 중심이 돼 연구나 지표개발을 하는 기존과 다르다. 종로구는 2015년 3월부터 ‘종로행복드림 종합계획’을 바탕으로 ‘종로행복드림프로젝트’를 추진하고 있다.

그 일환인 ‘종로행복조례’ 추진과정을 살펴보면, 주민참여로 구성한 ‘종로행복드림이끄미’들이 지난 3월부터 정기회의와, 워크숍(종로행복상상테이블), ‘행복을 찾아서’ 인증샷 캠페인, 타 지역 사례 연구 및 조사 등을 통해 ‘행복조례의 키워드 찾기’와 ‘조례 기본(안)’을 마련했다. 2015년 10월 2일 종로구는 행복조례, ‘서울특별시 종로구 주민 행복보장 및 증진에 관한 조례(이하 종로행복조례)’ 제정을 위한 주민토론회를 개최하였다. 조례 기본(안)은 용어의 정의와 기본 원칙을 담은 총칙, 행복증진 사업 및 행복지표 개발, 종로행복포럼 구성·운영(안) 등을 담고 있다.

또한 주민들이 자발적으로 참여하여 주도해 나가는 방식으로 ‘행복’을 학습·연구하고 있다. 제도화를 준비하는 과정과 방법도 주민이 기획하고 실행하여 매우 다채롭다. ‘행복을 찾아서’ 인증샷 캠페인을 통해 추상적 개념인 ‘행복’을 이미지화하여 구체화하고, 시상을 통해 서로의 행복을 칭찬하고 응원한다. 행복정책아이디어 공모를 통해 정책과제를 도출하여 주민의 ‘피부에 와 닿는 정책’이 어떤 정책인가에 대한 ‘답’을 찾는 하나의 방법을 보여줬다. 주민 스스로 만드는 조례의 경우, 담아내야 할 핵심가치와 원칙, 추진과제를 여러 차례의 학습과 논의, 토론을 통해 매우 느리고 꼼꼼하게 살피면서 만들어왔다.

종로구는‘종로행복드림이끄미’라는 주민참여구성체를 중심으로 ‘행복’을 이야기하는 것부터 ‘행복을 찾아가는’ 여정을 시작한다. ‘종로행복드림이끄미’들은 각자가 생각하는 개인 삶 수준에서 추상적이고, 주관적 수준의 ‘행복’에 대한 이야기를 시작한다. 또한 그것이 다층적 ‘관계망(가족, 이웃, 직장, 동네, 마을, 지역, 국가)’과 연결되어 있다는 것을 인식하는 상호 학습의 장인 매월 정기 모임을 갖는다. 행복은 ‘개인’에서 ‘주민’으로, 다시 ‘국민’으로 연결되고 확장되어 나가는 것으로, ‘개인’에서 출발하는 상향식 방식을 우직하게 적용하고 있다. 이러한 일련의 과정은 개인의 행복을 서로 이야기하고 들여다보면서 이웃과 공동체를 생각하게 되고 공공선을 찾아 행복한 지역사회를 만들어갈 수 있게 하는 탄탄한 동력으로 작동하고 있다.

종로구청도 지나친 개입과 간섭보다는 지원과 협력을 중심에 뒀다. 전문가가 만든 조례(안)가 아닌, 주민 스스로 진심이 담긴 조례를 만드는 시간을 기다린 것이다. 지난하지만 의미 있는 과정을 밟은 것이다. 종로구 공무원들 열정과 노력도 매우 흥미롭다. 2014년 종로구 공무원들은 ‘행복’에 대한 동아리를 만들어 학습을 시작했다. 이 동아리의 활동이 모든 변화의 ‘시작’이 되었다는 점은 타 지자체 공무원들에게도 시사하는 바가 크다.

지난 10월 2일 토론회장에서 김영종 종로구청장은 “행복은 개인마다 차이가 있고 공공정책을 통해 개개인의 삶을 행복하게 하는 데는 분명히 한계가 있지만, 주민 행복에 대한 지자체의 세심한 관심과 노력 그리고 이웃과 함께 행복해지기 위한 주민 스스로의 노력이 더해진다면, 분명히 어제보다는 오늘이, 오늘보다는 내일이 더 행복한 종로가 될 것”이라고 말했다. 종로구의 노력처럼, 주민의 참여를 통해 ‘행복’을 주민의 언어로 말하고, 그것을 상호학습하고 토론하여 정책추진체계를 상향식으로 만들어가는 노력은 중요하다. 지방정부의 정책과 주민행복의 괴리를 좁힐 수 있는 중요한 열쇠가 될 수 있다.

행복한 주민들이 행복한 지역사회를 만든다!
‘행복’이란 주민들이 일상생활에서 체감하는 삶의 안녕과 만족의 상태를 말한다. 많은 연구결과에 따르면, 개인의 ‘행복’을 혼자 지켜내는 것은 매우 어렵다. 그러므로 사회적 지지와 정책이 매우 중요하다는 결론이 나온다. 행복지수가 높은 나라들의 특징은 복지시설이 잘 갖춰져 있고 국민 간 신뢰가 높다. 또한 주민들이 지역의 주체로 참여해 스스로 결정하고 이뤄내는 직접민주주의 방식이기 때문에 만족감과 행복도도 높다. 행복에 대한 심리학적 연구결과에 따르면, 행복한 사람들은 행복하면 좋은 일이 일어날 거라고 믿는다. 행복한 사람들이 더 행복해지려고 노력하는 마태효과가 실제로 일어난다고 볼 수 있는 것이다. 개인의 행복 누적효과가 사회적 행복 누적효과로 이어질 때 공동체도 활성화되고, 전체적인 사회도 건강해진다.

행복한 지역사회를 만들기 위해서는 개인, 가족, 사회, 정부 등 각 주체가 유기적으로 연계하여 균형적이고 조화로운 노력을 하는 것이 필요하다. 이제는 지방자치의 핵심 구성원인 지자체와 의회, 주민들이 서로 협력하여, 구호에만 그치던 ‘주민행복’과 ‘주민행복 증진정책’을 현실로 만들기 위해 섬세한 시도와 노력을 기울일 시점이다. 헌법 10조에서는 모든 국민은 행복을 추구할 권리를 가진다고 명시하여 국민의 행복추구권을 정부의 의무로 제시하고 있다. 기초지자체 종로구의 ‘행복’에 대한 새로운 도전의 결과가 기대되는 이유다.

글_인은숙 (정책그룹 선임연구원 / [email protected])