안전행정부가 지방자치단체의 파산·회생제 도입을 추진하자 일선 지자체에서는 “파산제 도입 이전에 지방세 비중이 현격히 낮은 현 국가 세입구조를 먼저 개선할 필요가 있다”는 말이 나온다.
김성호 전국시도지사협의회 정책연구실장은 “지방재정 건전성을 확보하려는 지자체 파산제의 취지에는 동의한다”면서도 “현재 중앙정부에 대한 재원 의존도가 높고 복지 분야 등에서의 국고보조사업을 진행하는 과정에서 지방재정 부담이 늘어날 수밖에 없는 구조에서는 지자체가 자주(自主)재원으로 지자체 살림을 꾸려나갈 수가 없다”고 말했다.
중앙정부와 지자체의 매칭펀드 방식으로 진행되는 국고보조사업을 진행할 때 지자체는 자체 사업보다 우선해서 사업비를 집행해야 한다. 이 때문에 국고보조사업을 시행하면서 지자체가 자율적으로 사용할 수 있는 재원은 고갈되는 구조다. 김 실장은 “국고보조사업은 지난 10년 동안 증가세를 유지하고 있다”면서 “파산제 핵심은 책임성에 있는 만큼 먼저 파산제 도입 전에 지자체가 자주재원을 충분히 확보할 수 있도록 8대2의 국세와 지방세 비중을 6대4까지 끌어올릴 필요가 있다”고 제안했다.
김상철 나라살림연구소 연구위원은 “지방재정 건전성을 위협하는 사례들이 발생한 원인 중 하나는 중앙정부가 투·융자 심사를 제대로 하지 않은 탓”이라면서 “중앙정부가 지자체 재원을 통제하기보다는 지역 주민들이 지방예산 책정과 집행, 결산 등에 적극적으로 참여할 수 있는 제도를 강화하는 것이 지방자치에 걸맞은 방안”이라고 지적했다.
지난 3월16일 행정자치부가 민원24(minwon.go.kr)를 개편한다고 발표했다. 그런데 민원24 서비스를 이용하기 위해서는 액티브엑스를 강제로 설치해야 한다. 액티브엑스라는 게 없는 맥에서도 xw_install_mac_universal_intel.pkg 라는 파일을 다운로드를 받아 설치해야만 한다.
민원24는 맥에서도 사파리를 제외한 다른 브라우저로 들어가면 지원하지 않는 브라우저라는 메시지를 띄운다.
액티브엑스를 안 쓰겠다며 말장난만 되풀이
지난해 박근혜 대통령까지 문제점을 지적했을 정도로 악명이 높지만, 행자부는 민원24에서 액티브엑스를 비롯한 각종 플러그인 강제 설치 정책을 유지할 예정이다. 행자부는 기자설명회에서 “내년부터는 민원24에서 액티브엑스를 대체하는 보안시스템을 가동할 계획”이라고 말했다.
액티브엑스는 윈도우 환경의 익스플로러에서만 사용할 수 있고 크롬이나 파이어폭스 등에서는 사용할 수 없기 때문에 웹접근성을 심각하게 제약한다. 호환성에도 문제를 일으킨다. 악성 코드의 온상이 되기 때문에 마이크로소프트(MS)조차 ‘액티브엑스를 설치하지 않는 게 좋다’고 권장한다.
액티브X는 (한국MS도) 권장 안 한다. MS 사람이 이렇게 말하니 좀 이상해 보이겠지만… 생태계를 건전하게 확보 안 하면 회사가 죽는다. 그래서 기업들이 오픈소스로 푸는 것이다. 액티브X는 생태계 유지에 도움이 안 된다. 특히 다양한 배포에 사용하는 서비스에는 액티브X를 쓰면 안 된다. 공공성이 두드러지는 정부 서비스에서 쓰면 안 된다. 사기업들이 목적성을 가지고(뚜렷한 목적이 있다면) 쓰면 상관은 없다. 공공성을 바탕으로 생태계가 유지되는 것이다. 특히 보안 서비스의 경우 액티브X를 많이 쓰는데, 이는 당시 보안이 한국 업계에 일찍 도입될 때 그 기술을 쓸 수밖에 없었기 때문이다. 지금은 대안 기술이 많다. 물론 당장에 돈이 안 되는 걸 (큰 돈을 들여) 바꾸라고 강요할 수 없겠지만, 아마도 다음 버전에서는 (액티브X의 대안 기술 도입이) 가능하지 않겠나.
2007년 마소 창간 25주년 세미나 RIA to RxA 세미나, 당시 한국마이크로소프트 김재우 부장의 발표 중에서
국민을 상대로 한 웹사이트에 액티브엑스뿐만 아니라 웹브라우저 외에 별도의 플러그인과 설치 프로그램 이용을 강제하는 것이 더 본질적인 문제지만 행정자치부를 비롯한 정부는 이 사실을 제대로 인지조차 하지 못하고 있다. 만약 알고서도 액티브엑스 방식에서 .exe 설치 방식으로의 변경 방침을 진행하고 있는 거라면 전문성에 심각한 문제가 있다고 봐야 한다.
문제가 터지면 그때뿐. 대안 마련은 흐지부지…
공공아이핀(I-PIN)으로 국민들한테 따가운 비판에 몰렸던 행정자치부가 아이핀 폐지까지도 포함한 “근본적인 대책 마련”에 나선다. 행정자치부 정종섭 장관은 3월 13일 간부들과 회의를 하며 ‘아이핀 폐지 등 모든 가능성을 염두에 두고 대책을 마련하라’고 지시했다고 한다. 행자부가 처음 아이핀 정보유출을 인지한 게 지난 3월 2일이었다. 그 사실을 공개한 게 5일, 대국민사과를 한 건 10일이었다. 아이핀 자체가 문제일 수 있다는 걸 고려하는 데도 열흘이 넘게 걸렸다.
어떤 정책이든 한번 시작하고 나면 여간해선 되돌리기가 극도로 힘들다. 주변을 둘러보면, 상식을 가진 사람이라면 누구나 말도 안 되는 예산낭비라고 할 만한 사업이 계속되고 있다. 4대강, 새만금, 평화의 댐은 아주 흔한 사례일 뿐이다. 정부정책에서 여간해선 ‘리콜’이 없다. 지난해 호들갑을 떨던 주민등록번호 개편안은 공청회 한 번 이후 소식이 없고, 도로명주소사업은 지금도 ‘못 먹어도 고’일 뿐이다.
주민등록번호 개선방안을 위해 공청회를 개최한다는 보도자료 이후 6개월 가까이 어떤 후속조치도 내놓지 않고 있다.
박정희 대통령이 주민등록번호 제도를 처음 시행하던 1968년 11월 “아담하게 잘 만들었다”며 ‘110101-100001’이 찍힌 주민등록증을 기자들 앞에 보여줄 때만 해도 상황이 지금처럼 될 거라고는 아무도 상상하지 못했을 것이다. 나라살림연구소장 정창수는 “10여 년 전 도로명주소사업 초창기에 행자부 책임자가 ‘이 사업이 얼마나 가겠느냐. 금방 흐지부지될 것’이라는 취지로 말하는 걸 들은 기억이 난다”고 증언한다.
정책리콜이 힘든 이유, 경로의존성
정책연구에서 정책리콜이 이렇게 힘든 원인을 설명할 때 자주 사용하는 개념이 바로 ‘경로의존성’이다.
경로의존성이란 국가나 사회가 일단 어떤 경로를 택하게 되면 다른 경로로 전환하는 데 소요되는 비용이 시간이 지날수록 커지기 때문에 그 경로에서 이탈하기가 점점 더 어려워진다는 개념이다.
세 살 버릇 여든 간다, 천 리 길도 한 걸음부터, 콩 심은 데 콩 나고 팥 심은 데 팥 난다, 제 버릇 개 못 준다. 이런 속담을 학술적으로 표현했다고 생각하면 쉽게 이해할 수 있다.
경로의존성을 설명할 때 가장 대표적으로 거론하는 사례가 하나 있다. 바로 컴퓨터나 스마트폰 자판기에서 주로 쓰이는 ‘쿼티(QWERTY) 자판’이다.
쿼티 자판 방식은 글자 입력 효율이 별로 좋지 않은데, 이것은 의도적이다. 19세기 타자기는 입력 속도가 너무 빠르면 쉽게 오작동이 일어났고, 그래서 타자 속도를 적절히 늦출 필요가 있었다.
하지만 타자 입력 기술이 나날이 발전하면서 쿼티 자판보다 입력 효율이 좋은 방식(예: 드보락 자판)으로 개선하는 게 가능했다. 그렇지만 쿼티 자판 방식을 채택한 타자기가 이미 너무 많아서 제조업체와 타자수, 소비자까지 엮인 상호의존관계가 생겨버렸다.
온라인에서는 오픈넷과 슬로우뉴스 중심으로 ‘엑티브엑스 폐지 서명운동’을 벌이고 있다. 많은 사람이 쉽게 이해하도록 “웹접근성”이나 “플러그인”과 같은 개념적인 용어가 아니라 “액티브엑스”라는 구체적인 기술을 이름으로 걸었다. 현재 이 운동에는 1만 명 넘는 이들이 서명을 남겼다. 이 운동에 주도적으로 참여하는 이들에게 “왜 엑티브엑스가 이렇게 안 없어진다고 생각하는가’ 물었다. 한 블로거는 이렇게 지적했다.
“아마 많은 이용자가 편한 걸 써 본 적이 없어 불편한지도 모를 수 있다. 그리고 최종 의사결정자들은 이런 업무를 부하 공무원들에게 시켜서 왜 불편한지 자각조차 없는 것 아닐까.”
즉, 경로의존성이 작동하고 있다는 것이다. 다른 블로거가 말한 원인진단 역시 경로의존성과 밀접한 관계가 있다.
“처음엔 향후 발전을 염두에 둔 표준 추구보다는 당장의 개발효율성, 시간이 지나고 나서는 다 엎어 고치느니 조금씩 하던 대로 땜질해 쓰려는 관성이 붙고, 더 시간이 지난 후에는 거기에 그간 업계의 이해관계까지 붙다 보니, 현상유지를 버티고 또 버틴 거라고 봅니다. 정부와 업계 유착이라는 ‘음모론’보다는 체계 자체의 경직성만으로도 많은 게 설명 가능하다고 봅니다.”
잘못된 정책, 고칠 수 없는 숙명 아니다
오해는 하지 말자. 경로의존성은 ‘숙명론’이 아니다. 제도가 한 번 생기고 나면 바꾸는 게 불가능한 것인 양 생각하기 쉽지만 제도의 지속성에도 불구하고 ‘분기점’은 언제나 존재했기 때문이다.
주민등록번호가 격렬한 논쟁 대상이 된 것도 제도를 바꾸는데 드는 비용보다 유지하기 위한 사회적 비용이 더 크다는데 공감대가 형성됐기 때문이다. 한 행자부 관계자가 최근 사석에서 “주민등록번호를 차라리 다 없애버리면 좋겠다”고 말한 것도 이런 흐름을 반영한다.
특히 최근 활발하게 논의되고 있는 ‘담론이 제도변화에 미치는 영향’ 역시 눈여겨볼 대목이다. 특정한 정책을 규정하는 말이 달라지면 생각의 틀이 바뀌고, 이는 결국, 제도변화로 이어진다는 것이다. 이는 오래된 격언을 떠올리게 한다.
“생각을 조심하라 말이 된다. 말을 조심하라 행동이 된다. 행동을 조심하라 습관이 된다. 습관을 조심하라 성격이 된다. 성격을 조심하라 운명이 된다. 우리는 생각하는 대로 된다.”
결국 주민등록번호와 아이핀을 둘러싼 논쟁은 이 정책을 이끌었던 행정 효율성 담론이 개인정보보호 담론으로 바뀌면서 발생하는 담론투쟁인 셈이다. 적어도 국민들 사이에선 지배적인 담론이 달라졌다. 담론이 달라지면 제도가 바뀐다. 이제 정부가 답할 차례다.
세월호 참사를 계기로 정부가 내년도 안전관련 예산을 올해보다 18% 더 늘렸다고 밝혔는데요. 그 내용을 살펴봤더니 곳곳에 황당한 예산이 숨어있습니다. 뇌 연구비, 폐수처리장 사업비… 이런 것도 안전예산이라고 볼 수 있을지요.
송지혜 기자입니다.
[기자]
[최경환 경제부총리/재정관리협의회(8월 29일) : 안전 예산의 범위는 2014년 예산 기준으로는 약 12조 원 수준입니다. 내년에는 14조 원 수준으로 대폭 확대하겠습니다.]
하지만 정부가 밝힌 내년도 안전예산 항목 중엔 선뜻 납득하기 힘든 부분이 적지 않습니다. 청소년의 게임 중독예방을 위한 뇌 연구비 40억 원이 대표적입니다. 안전 예산이 아니라 교육이나 청소년 복지 예산에 넣는 게 맞다는 지적입니다. 댐 건설과 하천정비 사업비 1조 6700억 원과 폐수종말처리장 사업비 2100억 원 역시 명백한 soc 분야지만 안전예산으로 분류됐습니다. [손종필 부소장/나라살림연구소 : 폐수종말처리장 설치 예산을 안전 예산으로 분류한 건 코미디 같은 발상이라고 생각합니다.]
기재부는 실생활에서 생길 수 있는 모든 위험 요인을 예방하기 위한 차원이라고 설명합니다.
하지만 안전예산이 늘어난 것처럼 보이기 위해 무리하게 끼워 넣기 한 것 아니냔 지적을 피하긴 어려워 보입니다.
여야가 총선공약을 통해 청년실업 문제 대책 차원에서 잇달아 청년배당 정책을 내놨다. 하지만 정당간 정책 차이가 크지 않을 뿐 아니라 청년층을 대상으로 하는 시혜성 복지정책이라는 지적에서도 자유롭지 못했다. 이 때문에 청년배당 정책에 대한 접근법을 근본적으로 달리해야 한다는 지적도 제기된다.
새누리당은 올해 총선 청년공약으로 '청년희망아카데미'를 약속했다. 청년층의 취업지원 프로그램으로, 1만명의 청년을 심사 선발해 1인당 300만원씩을 지원하는 사업이다. 재원은 기부를 통하거나 300억원 가량의 정부를 투입하겠다는 것이다. 심사 선발 기준은 소득 및 사회활동 계획을 기준으로 선발된다. 이 사업의 기본적인 특징은 교육지원금이라는 점이다. 현재 운영중인 청년창업펀드가 변형된 점도 특기할 점이다.
더불어민주당 역시 청년안전망 사업을 공약했다. 이 사업은 18∼34세의 구직중인 청년에 대해 최장 6개월간 월 60만원씩 지급하는 내용을 담고 있다. 교육지원금 형식이라는 점과 소득 및 사회활동 계획을 기준으로 선발된다는 점에서 새누리당 공약과 비슷하지만 결정적으로 다른 점은 대상 숫자다. 더민주는 새누리당 공약보다 열 배나 많은 10만명을 심사 선발하겠다고 약속했다. 더민주는 이 사업을 위해 2500억원 가량의 예산이 소요될 것으로 예상했다.
국민의당과 정의당은 새누리당과 더민주와 다른 형태의 청년배당 정책을 제안했다. 앞서 새누리당과 더민주의 정책이 교육지원금 성격을 갖고 있지만, 국민의당과 정의당은 실업보조금 형태라는 점이 특징이다. 국민의당은 구직활동중인 청년에 대해 6개월간 월 50만원씩 지급하겠다고 약속했다. 국민의당 공약의 특징은 나중에 상환해야 한다는 점이 다른 당과 다르다. 다만 상환 비용은 전액이 아닌 250만원이며 상환방식 역시 고용보험 할증방식이다. 정의당은 청년디딤돌급여 제도를 통해 구직활동중인 청년에 대해 연간 540만원을 지급하겠다고 약속했다. 정의당 제도의 특징은 국민의당과 달리 후불 납입 제도가 없이 전액 예산으로 책정된다는 점이다.
이에 대해 이상민 나라살림연구소 상임연구원은 "그동안 청년배당 정책은 이전세대보다 경제환경이 좋지 않은 청년세대의 안정적 생활기반을 위한 시혜적 복지제도 정도로 이해되고 있다"고 지적했다. 이 연구원은 "초고령화 인구구조로 변화되면서 예산의 세대간 형평성이 악화됐다"며 "세대형평성을 개선하는 필수적 도구로 청년배당 정책을 이해하고 설계해야한다"고 지적했다. 이 연구원은 대학 또는 고등학교 졸업반 학생을 고용보험에 가입시켜 현행 고용보험 시스템으로 실업급여를 받을 수 있게 하는 '졸업실업급여'를 제안했다.
중앙과 지방 간 재정 갈등의 쟁점은 과연 지방자치단체의 재정 상황이 그렇게 어려운가, 그렇다면 정부 지원은 충분한가, 정부가 일방적으로 결정하는 것이 타당한가 등이다. 정부는 인구와 산업기반 등에 따라 극심한 차이를 보이는 지자체 간 재정력 격차를 해소하기 위해 ‘지방재정조정제도’를 운영하고 있다. 여기에 지방교부세(보통교부세와 특별교부세로 구분), 부동산교부세, 지방소비세, 국고보조금 등이 포함된다. 교부세 배분은 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 ‘재정력지수’를 기준으로 한다.
30일 서울신문이 한국지방재정학회, 나라살림연구소와 함께 지방재정조정제도가 재정력 지수를 어떻게 변화시키는지 추적한 결과 재정조정제도가 오히려 지역 간 역차별을 부추기는 것으로 나타났다. 지자체 재정지원 기준이 되는 재정력지수를 바탕으로 보통교부세를 추가하면 지자체 간 불균등을 어느 정도 완화하는지 알 수 있는 ‘조정 재정력지수1’을 산출했다. 이어 보통교부세에 분권교부세와 특별교부세를 포함한 ‘조정 재정력지수2’와 국고보조금까지 합산한 ‘조정 재정력지수3’을 활용했다.
현재 재정력지수가 가장 높은, 다시 말해 재정상황이 가장 좋은 곳은 서울이다. 2012년 최종예산을 기준으로 재정력지수가 1.01이다. 반대로 재정상황이 가장 나쁜 곳은 전남(0.31)이고, 광역시 중에서는 광주(0.56)다. 하지만 ‘조정 재정력지수1’을 대입하면 광주는 0.97, 전남은 0.95로 바뀐다. 재정력지수가 1.0을 넘으면 현행법상 보통교부세를 받지 못하기 때문에 서울은 ‘조정 재정력지수1’에 변화가 없다.
‘조정 재정력지수2’로 가면 당초 재정력지수가 최하위였던 전남이 1.05를 기록하며 전국 최고 수준으로 뛰어오른다. 당초 재정력지수가 0.37에 불과했던 전북과 경북 역시 1.03으로 올라선다. 최하(광주·강원)와 최고(충북·전남)의 격차가 0.04포인트까지 줄어든다. 그런데 ‘조정 재정력지수3’에서는 지자체 간 재정균형이 훼손되는 것으로 나타났다. 서울은 1.18로 전국 최하위로 떨어지고, 충남의 4분의1, 충북, 전남북, 경북의 3분의1 수준으로 열악해지는 결과가 나온다.
2010년도와 2011년도 자료로 계산하더라도 동일한 추세를 발견할 수 있다. 2010년에도 서울은 당초 재정력지수가 1.01로 전국 최상위였지만 ‘조정 재정력지수3’은 1.14로 전국 최하위로 바뀐다. 반면 0.56이었던 충남은 4.74로 전국 최상위로 달라진다.
이런 결과는 특별·광역시가 현행 제도에서 가장 큰 역차별을 당하고 있다는 점을 시사한다. 국고보조사업의 절반가량이 복지사업인 데다 무상보육 등의 영향으로 특별·광역시 자치구는 복지예산 비중이 이미 50%를 넘어섰다. 특히 국고보조사업은 1991년 2조원에서 올해 57조원으로 규모가 급증했다. 지난 7년 동안 국고보조사업 전체 증가율은 8.7%인데, 국고보조사업을 위한 지방비 부담은 12.5%나 늘어났다.
분석에 참여한 정창수 나라살림연구소장은 “재정조정제도 중에서도 ‘조건부 지원금’인 국고보조금 보조율을 결정할 때 재정력지수를 사용하면 심각한 지역 간 역차별을 일으킨다는 점을 보여 준다”고 설명했다. 이어 “기본적으로 국고보조사업은 당초 취지대로 지자체 간 차등을 두지 않는 방향으로 바꿔야 한다”고 지적했다. 그는 “지방교부세는 재정력지수를 바탕으로 차등 분담하는 것이 지자체 간 재정격차 해소에 분명한 효과가 있다는 게 드러난다”고 덧붙였다.
“현행 국고보조금 운영체제는 28년 전인 1986년에 설계된 이후 지방자치제 부활과 복지지출 대폭 확대 등 시대변화를 전혀 반영하지 않은 낡은 제도입니다. 전면적인 수술 없이는 정책 효과도 거두지 못한 채 중앙정부와 지방자치단체 간 갈등만 부추길 수 있습니다.”
‘조정 재정력지수’ 연구를 주도한 윤영진 계명대 행정학과 교수는 30일 “국고보조사업의 기본 구조 자체를 다시 설계해야 한다는 걸 명확하게 입증했다”고 분석 결과를 자평했다. 윤 교수는 한국지방재정학회 회장, 기획예산처 재정정책자문위원, 대통령 자문 정책기획위원 등을 역임한 지방재정 분야 전문가로 꼽힌다.
윤 교수는 “정부는 국고보조사업을 지방교부세로 조정되는 결과를 반영하지 않고, 오히려 기존의 재정력지수를 바탕으로 차등부담하고 있다”면서 “이 때문에 지방재정에 심각한 왜곡을 초래하고 있다”고 지적했다. 그는 “2012년 기준으로 정부는 국고보조사업을 집행하면서 서울에 대해서는 다른 지자체보다 20~30% 포인트나 적은 36.3%만 보조한 것에서 보듯 서울이 가장 큰 역차별을 당하고 있다”고 말했다.
윤 교수는 재정력지수라는 기준 자체가 갖는 한계도 제대로 인식해야 한다고 강조한다. 그는 “재정력지수는 예산지출의 최종 효과에서 나타나는 형평성보다는 개별 지자체가 존속하기 위한 최소비용에 초점을 맞춘 기준”이라면서 “그러다 보니 지자체가 커질수록 행정비용은 줄어드는 ‘규모의 경제’ 효과가 나타난다”고 말했다. 특히 인구가 많은 수도권과 광역시는 기준재정수요액 자체가 적게 산정된다는 것이다.
지자체별 주민 1인당 예산액 현황을 살펴보면 윤 교수가 말하는 의미가 분명해진다. 지난해 기준 서울시는 1인당 예산액이 236만원인 반면 전남과 강원은 각각 652만원과 567만원을 기록했다. 예산 규모 차이에도 불구하고 인구 차이가 워낙 크기 때문에 이런 현상이 발생한다는 것이다.
윤 교수는 “이런 현실은 모든 국민이 동등한 생활수준을 누려야 한다고 규정한 헌법 정신을 위배하고 있다”면서 “개별 단체 중심인 현행 지방재정조정제도 산정기준을 재정정책의 최종 수혜자인 국민 개개인에게 초점을 맞추는 방식으로 개선해야 한다”고 말했다.
시민들의 의견
댓글 달기