◯ 한국판 뉴딜에 지역균형 뉴딜이 추가됐다. 이는 지역의 주도성과 창의성을 강조한 것으로 그동안 문재인 정부에서 추진해온 자치분권과도 관련이 있다. 행정안전부는 자치분권을 안정적으로 실현하기 위해 ‘주민자치회’를 확산하고 있다. 특히 올해 각종 참여제도를 연계해 운영하는 것을 계획하고 있는데, 그중 대표적인 것이 주민참여예산 제도이다.

◯ 주민자치회와 주민참여예산은 주민의 참여를 기반으로 자치역량을 강화한다는 점에서 비슷한 성격을 갖고 있다. 이런 까닭에, 두 제도의 효과적 연계를 위해 통합적 운영의 필요성은 없는지 살펴볼 필요가 있다. 이 글에서는 시민주권 특별자치시로 자치모델을 만들어 가고 있는 세종특별자치시와, 주민참여예산제 선도지역으로 꼽히고 있는 서울특별시 은평구 사례를 살펴보고 시민주권을 강화하는 방향으로 연계하는 방안을 제안한다.

◯ 가장 먼저 두 제도의 운영기반이 되는 조례에 대한 검토가 필요하다. 두 지역은 공통으로 시민(주민)참여기본조례를 제정했고, 주민자치회 조례에 앞서 만들어 운영 중인 주민참여예산 제도를 연계하고 있다. 두 지역은 읍면동별 지역회의 기능을 연결하는 방법에서 차이를 보이는데, 각각 점진적 흡수를 택하거나 일괄통합 방식을 취하고 있다.

◯ 주민자치회는 주민의 대표기구로 참여예산에서 제기되던 대표성의 문제를 해소할 수 있는 위상과 관련한 다양한 구성원칙을 가지고 있다. 지역사회 내 활동하던 조직들의 활성화 정도를 파악해, 기존 참여하던 시민과 새로운 시민들이 공정하게 참여 가능한 구조로 주민자치회를 신규 구성하고 기존 활동들은 사업인수인계를 통해 이관한다.

◯ 분과구성은 열린 구조로 누구나 참여할 수 있다. 주민참여예산 분과를 따로 두어 운영하기도 하고, 주민자치회 전체 각 분과에서 주민참여예산 지역회의 기능을 담당하기도 한다.주민총회는 분과별로 올리는 당해 자치계획 등을 최종결정한다. 특히 이 과정 중에 예산편성 등에 있어서 연도별 집행 사업 및 우선순위를 주민 참여예산과 연계해 결정한다.

◯ 시민주권을 강화하는 형태로 주민자치회가 운영되기 위해서는 최소한의 실행력을 담보할 수 있는 참여예산과의 연계가 필요하며, 더 많은 예산 협의‧편성권을 보장해야 한다. 이렇게 주민들의 역량과 권한이 강화될 경우, 주민자치회가 공동체를 위한 위탁사업 및 자체사업을 통해 마을기금을 운영하는 등 시민주권이 더욱 강화된 형태를 모색할 필요가 있다.

– 글: 오지은 시민주권센터 연구원·[email protected]

◯ 도시에 거주하는 사람들이 급속도로 집중되고 증가함에 따라 다양한 건물과 편의시설 등이 동시에 빠르게 늘어났고, 이는 교통 혼잡, 에너지 부족, 오염물질 과다 배출, 환경오염, 도시 범죄 증가 등 다양한 문제로 나타났다. 이러한 다양한 도시문제를 해결하고자 최신 정보통신기술 등을 활용한 ‘스마트시티’(Smart City) 구현이 추진되고 있으며, 도시에 거주하는 사람들의 삶의 질을 개선하고자 하는 노력이 이어지고 있다.

◯ 민선 7기 서울특별시 역시 다양한 도시의 문제를 해결하고 4차 산업혁명 시대를 맞아 도시경쟁력을 높이기 위해 스마트시티 관련 정책들을 적극적으로 추진하고 있다. 특히, ‘마곡 엠밸리 스마트시티 시범단지 조성’을 공약사업으로 선정해 2022년까지 사업을 수행할 예정이다.

◯ 본 글에서는 서울시가 추진 중인 스마트시티 관련 사업 사례 분석을 통해 시민이 주도하는 리빙랩 기반 스마트시티를 위한 효과적이고 지속가능한 방안을 모색하고자 한다.

◯ ‘2019년 마곡 스마트시티 리빙랩’ 사업은 “마곡지구에 거주하고, 근무하고, 방문하는 모든 시민이 더 편리하고 편안하게 지낼 수 있는 도시”를 구축하기 위해, “마곡에서 현재 개선이 필요한 사항들을 발굴하고, 실제로 개선하기 위해 기존의 기술을 적용하거나 새로운 기술을 개발하는 과정들을 지원”하는 사업이다.

◯ 2019년에는 △시각장애인의 편리한 보행과 물건 구매를 돕는 앱을 개발하는 ‘시각장애인 무장애도시 시범사업’ △지역의 냄새 데이터를 지도로 구축하는 ‘주민참여형 마곡 스마트시티 냄새 커뮤니티 매핑사업’ △아파트 화재감지 앱을 개발하는 ‘리빙랩 기반 디지털트윈 기술 활용 마곡지구 주거지역 화재상황 인지 시스템 구축’ △자율주행로봇 배송 서비스를 실증하는 ‘마곡산업단지 내 자율주행기반 로봇플랫폼 활용 실외배송’ △전동킥보드 전용 스테이션을 설치하는 ‘스테이션 기반 스마트시티형 IoT 1인 교통수단 연구’ 등 총 5개 프로젝트가 선정돼 추진됐다.

◯ 2019년 마곡 스마트시티 리빙랩 사업의 가장 큰 특징은 기존 R&D 사업과는 차별화된 사회문제 특히 도시문제 해결형 R&D를 지향한 부분이다. 실제 사업수행 과정 중 지역주민과 기술을 보유했거나 개발하고자 하는 주관기관이 함께 도시에서 발생할 수 있는 다양하고 복잡한 문제를 발굴했고, 기술이 결합한 새로운 해결방법을 모색하여 개발 및 실증이 이루어질 수 있었다.

◯ ‘사용자 주도의 스마트시티 리빙랩’이라는 목표를 달성하기 위해 프로젝트별 참여 방식과 수준의 차이는 있지만, 리빙랩 참여자를 명확히 정의하고 조직했고, 각각 역할을 분류해 진행했다. 또한, 대부분 프로젝트가 사업 수행과정 중 참여자의 제안을 반영하여 최종결과물을 도출했고, 이러한 과정 전체를 통해 도시문제를 발굴하고 그 문제를 기술과 리빙랩의 결합으로 해결하는 가능성을 확인할 수 있었다.

◯ 2019년 마곡 스마트시티 리빙랩 사업은 짧은 사업 기간, 충분하지 않은 예산, 참여 주관기관의 전반적 리빙랩 취지 등에 대한 이해 부족 등 구조적 한계를 안고 출발했다. 사업의 한계와 결과 등에 기초해 시민이 주도하는 리빙랩의 효과적 수행을 위해 다음과 같은 시사점을 고민할 수 있다.

◯ 먼저, 리빙랩 유형 자체를 명확히 할 필요가 있다. 공공주도와 기업주도가 혼합되어 있더라도 기획단계에서 유형을 명확히 하면, 리빙랩 사업의 성과에 직접적 영향을 주는 목표와 주체들의 역할 등에 맞게 구분해 추진할 수 있다.

◯ 둘째, 충분한 사업 기간을 확보하고, 사업 초기 단계부터 시민들이 사업에 참여하는 기회와 통로가 다양하게 제공돼야 한다. 스마트시티 리빙랩의 경우 도시문제에 직결된 최종사용자, 시민 그룹의 주도성을 확보하는 게 중요하다. 이를 위해 ‘스마트시티 리빙랩 시민참여단’ 등을 사업 기획단계부터 구성하고 운영하는 것을 제도화할 필요가 있다.

◯ 셋째, 일상적이고 상시적인 이해당사자 협업을 촉진하기 위한 온ㆍ오프라인 리빙랩 플랫폼 구축이 필요하다. 이를 통해 지역 문제를 해결하고 싶지만, 관련 기술 및 자원을 갖추지 못한 주체, 기술과 자원은 있지만, 지역 문제를 발굴하기 어려운 주체가 모이는 장을 형성해야 한다.

◯ 마지막으로 사업 기획단계에서부터 자문과 컨설팅이 가능하도록 스마트시티, 도시문제, 리빙랩, 사회혁신 방법론, 마케팅, 환경 등 다양한 분야 전문가와 활동가로 구성된 ‘전문가 그룹’을 구성하는 체계를 마련해야 한다.

– 글: 박지호 기획팀 연구원 [email protected]

◯ 우리 사회에서 전문 영역으로 여겨지는 원자력발전, 유전공학, 입시제도 등 다양한 분야에서 사회적 합의와 정책적 의사결정을 위한 논의가 일상을 살아가는 시민의 의제 테이블 위에 놓이고 있다. ‘시민주도’와 ‘숙의’는 그 논의를 이끌어 가는 핵심이다.

◯ 숙의는 이미 40여 년 전부터 독일, 미국, 호주 등에서 정치 철학과 사회 이론에 기초한 다양한 연구 속에서 다루어졌다. 주목할 점은 숙의가 이론적 연구뿐만 아니라 실제 민주주의 현장에서도 실험적으로 다루어졌다는 점이다. 시민의 숙고를 통한 의사결정, 갈등 완화, 사회적 합의를 목적으로 시민배심원제, 합의회의 등 다양한 숙의 유형들이 개발되었다.

◯ 숙의는 또한 참여자의 개방적이고 합리적인 자세를 유도하는 점, 특정 결과를 염두에 두는 참여로 인해 토론의 본질이 호도되는 것을 방지하는 점, 시민이 공동체 생활에서 요구되는 역량, 소양, 참여와 실천 등을 아우르는 개념인 ‘시민성’을 스스로 회복하는 점 등 이론적으로 유의미한 특성을 가진다.

◯ 일찍이 민간의 주도로 숙의 과정을 활용해 우리 사회의 다양한 의제를 다루는 시도가 이루어졌다. 1990년대 후반부터 2000년대에 이르기까지 유전자조작식품, 생명복제기술, 전력정책 등 과학기술과 관련한 주제에서 시민의 참여가 중심이 된 논의가 이루어진 것은 민간의 노력 덕분이었다.

◯ 최근에는 일상에서 숙의를 활용해 공동체의 다양한 논의와 결정 과정을 돕는 온라인 공론장이 활발하게 이루어지고 있다.

◯ 민간 영역뿐만 아니라 정부 운영에서도 시민주도 정책 결정의 중요성은 강조되고 있다. 중앙정부와 광역 지방정부, 기초 지방정부에서도 숙의를 활용한 정책 발굴, 결정 등의 시도가 활발하게 이루어졌다.

◯ 민간과 공공의 영역에서 숙의의 활용이 확산됨과 동시에 숙의에 대한 다양한 비판 또한 제기되었다. 특히 신고리 원전, 입시제도 등을 주제로 국가 단위의 공론화가 진행되면서 숙의 과정에서 발생하는 사회경제적 비용과 숙의 운영의 비용에 대한 비판이 제기됐다.

◯ 참여 집단의 대표성, 운영 주체의 독립성 등 숙의가 성공하기 위한 기본적인 필요조건에 대해서도 한계가 발생한다. 여러 선행 연구가 있지만, 여전히 숙의 조건들이 체계적으로 정리되지 않고 있다는 점과 실제 공론화 사례에서 숙의 조건과 관련된 비판이 제기되어온 사정은 숙의를 운영하고자 하는 주체에게는 운영상의 진입장벽으로 작용할 것이다.

◯ 숙의의 참여자가 정치적으로 선출되지 않은 시민이라는 점과 비전문가라는 점에서 대표성 논란이 발생했다. 특히, 숙의 참여 집단의 대표성과 관련된 비판은 숙의의 결론이 국가 단위 정책의 방향성을 제시하는 등 사회적으로 큰 영향력을 갖게 되면서 강하게 제기됐다.

◯ 숙의에 대한 비판적 논의는 우리 사회가 민주주의를 어떻게 바라보고 있고, 숙의가 사회적으로 수용될 수 있는지를 점검해보는 측면에서 유의미하다.

◯ 가장 먼저 우리 사회에서 숙의 비용에 대한 비판이 과도하게 경제적 비용에 치중되어있는 점에 대한 사회적 고민과 추가 연구 등이 이루어질 필요가 있다. 시민들이 숙의에 참여하면서 얻게 되는 이익(보상)을 명확히 하고, 시민들이 변화를 체감하는 것도 이러한 이익(보상)에 포함하는 방향으로 숙의의 효능에 대한 연구가 심화한다면 숙의 비용에 대한 논란은 일정 정도 해소될 수 있을 것이다. 온라인 참여 플랫폼을 활성화하고, 숙의 진행 전반에 대한 모니터링을 강화하는 등 숙의 운영 방법에 변화를 주는 것도 필요하다.

◯ 숙의 비용 논란이 해소되기 위해서는 숙의 운영 주체의 역량 강화도 필요하다. 숙의 유형과 진행에 대한 학습과 실전에서의 경험을 통해 숙의를 이해하고, 진행 절차에 따라 적용해보는 훈련이 필요하다. 숙의 결과의 질을 담보하기 위한 운영 주체 차원의 다양한 질문도 선행되어 숙의 과정의 질을 담보하는 조치를 해야 한다.

◯ 마지막으로 숙의에 대한 제도적 뒷받침이 필요하다. 숙의 운영주체 또는 연구자들은 숙의의 성공 조건을 실제 운용 경험 등을 토대로 검토하여 체계적으로 정리하고, 숙의의 대상, 참여 주체 등을 명확하게 하는 지방정부 조례 제정, 중앙정부의 법령제정 등을 적극 검토할 필요가 있다. 제도화 과정 중에는 숙의 참여 집단의 대표성 문제와 관련해 민주주의를 주도하는 주체를 선출된 대표로 한정하는 인식을 넘어 시민이 주도하여 정책을 결정하는 민주주의 모델에 대한 충분한 고민과 논의가 필요하다.

– 글: 이규홍 대안연구센터 연구원·[email protected]

◯ 민주주의가 처음 고안된 시기보다 훨씬 거대하고 복잡해진 현대사회에서 대의제는 필연으로 여겨졌다. 하지만 위임받은 소수가 대변하는 시스템은 한계를 보였다. 시민이 실제로 정책과정에 영향을 미치고 있다고 느끼는 효능감(efficacy)이 떨어지고, 대의제의 정책 반응성(responsiveness)은 시민의 체감과 멀어진 지 오래다.

◯ 대의제를 보완하는 다양한 제도적 장치들이 논의됐다. 제도나 정책으로 운영되는 새로운 참여방식들은 모두 정치과정에 시민이 직접 참여하는 방법을 모색하고 있다는 공통점이 있다.

◯ 2018년도 예산안부터 시범 도입된 국민참여예산제도를 비롯해 다양한 참여제도가 시행되고 있다. 특히 2019년부터 본격적으로 실시된 중앙정부 차원의 참여예산제도는 전 세계에서 유례가 드물다. 참여를 확대하는데 정부가 적극적인 태도를 보인다는 것을 보여 준다.

◯ 이러한 참여제도가 시민참여를 확대하는 장치가 될 수 있다는 것은 분명하다. 하지만 참여를 확대하는 제도가 ‘있다는 것’과 제대로 ‘작동한다는 것’은 다른 문제이다.

◯ 불균등한 참여는 참여의 효용을 떨어뜨리고, 참여제도가 목표로 삼는 규범적 가치인 정책 정당성과 효능감을 저해하는 결과를 가져온다.

◯ 행정의 정당성 측면을 보장하는 기제로써 시민참여를 보면 참여가 주민에게 도움이 되는 실효적 정책산출에 소홀하게 된다. 단지 형식적인 참여를 빌어 정당성을 홍보하는 결과로 이어질 수 있다.

◯ 참여정책과 참여제도를 설계할 때 규범적 가치와 효용적 가치를 구분하고, 효용적 가치를 염두에 둔 정책 방향을 설정할 필요가 있다.

◯ 효용적 가치에 주목하면 참여자인 시민 관점에서 비용-편익을 고려할 수밖에 없다. 훌륭한 숙의 방식과 토론의 장이 복잡하고 접근이 어렵다면 참여자들은 그 부담을 감당할 수 있는 사람들로 제한될 것이다.

◯ 효용적 가치를 고려한 참여정책은 ‘더 나은 정책’과 ‘균등한 참여’로 정책 정당성과 효능감을 높이는 결과로 이어지게 된다. 결국, 지향하는 규범적 가치는 효용적 가치를 고려한 정책설계가 이루어져야 성취될 수 있다.

– 글: 이동욱 시민주권센터 연구원·[email protected]

◯ 사회변화에 따라 발생하는 문제를 효과적으로 해결하기 위해 새로운 접근이 필요하다. 사회혁신은 사회문제 해결을 위한 새로운 방식이며 사회적 관계 형성, 협력을 통한 실천으로 사회 시스템의 변화까지 도모하는 활동이다.

◯ 사회혁신 활동 촉진을 위해서 시민 주체의 직접적인 필요에 의한 문제를 지속해서 발굴하고, 문제해결 방법을 모색하는 과정에서 다양한 주체와 협업을 도모하며, 지속적인 협업 체계와 일상적인 정보, 자원 교류의 장을 형성해야 한다.

◯ 이러한 교류의 장을 플랫폼 형태로 구축하면 시민 주체가 해결하고 싶은 지역사회 문제를 상시로 모으고, 지역사회의 공공자원과 연계해 실질적 해결방안을 찾는 활동을 촉진할 수 있다.

◯ 사회문제 해결 과정에서 새로운 비즈니스 기회를 모색하는 유럽의 소셜챌린지스, 혁신의 확산과 실험 풍토 조성을 위한 플랫폼을 추진한 핀란드의 코케일룬 파이카, 지역기반 다양한 활동을 모색하고 연결하는 일본의 로컬굿 요코하마 플랫폼 사례를 통해 사회혁신 활동 촉진을 위한 플랫폼의 방향을 모색한다.

◯ 사회혁신 활동 촉진 및 지원을 위한 플랫폼을 구축할 때 다음의 조건이 필요하다. 첫째, 시민 주체가 발굴하는 지역사회의 문제와 공공자원, 데이터는 플랫폼을 통해 공유해야 한다. 이러한 자원 정보를 통해 새로운 활동을 도모할 수 있다.

◯ 둘째, 플랫폼으로 다양한 주체의 참여와 자원을 모으기 위한 일상적인 활동을 추진하는 단위 운영이 필수적으로 수반되어야 한다. 참여를 독려하기 위한 문제발굴 과정에 대한 지원과 컨설팅부터 자원 연계까지 자생적인 생태계를 조성하기 위한 역할이 필요하다.

◯ 마지막으로 플랫폼에 참여하는 주체에게 명확한 성과와 보상을 전달해야 한다. 지역사회 문제해결 과정에서 파생되는 사회적 가치, 사회적 성과에 대한 정리와 활동의 결과는 지역사회의 자산으로 안착해야 한다.

– 글: 안영삼 정책기획실연구원·[email protected]