요즘 어떤 책 읽으세요? 희망제작소 연구원들이 여러분과 같이 읽고, 같이 이야기 나누고 싶은 책을 소개합니다. 그 책은 오래된 책일 수도 있고, 흥미로운 세상살이가 담겨 있을 수도 있고, 절판되어 도서관에서나 볼 수 있는 책일 수도 있습니다. 그래도 괜찮으시다면, 같이 볼까요?
스물다섯 번째 책 <목민광장 10호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이
희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을살이, 주민참여, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성･확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.
<제10호 목민광장>에서는 20대 국회의원 선거를 지켜 보며 다시 한 번 지방분권의 중요성과 필요성을 제기하였습니다. 지난 3월 발행한 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선 제안 지방분권 7대 과제’ 보고서를 바탕으로 지방분권을 위해 중앙정부와 지방정부가 해야 할 일들을 짚어보았습니다. 또한 민선 6기 12차 목민관클럽 정기포럼 ‘청년이 함께하는 정책, 지역의 미래를 만들다’의 내용과 결과를 바탕으로, 지방자치단체 청년 정책의 현재와 이를 바라보는 전문가와 청년 당사자의 목소리를 꼼꼼하게 담았습니다.
그 외에도 희망제작소가 올해부터 힘차게 추진하고 있는 지속가능발전정책의 배경과 그 추진 방안, 아파트 경비원 상생 고용의 길을 찾는 시민들과 지자체의 움직임 등 다양한 소식을 실었습니다. 또한 목민관클럽 회원 지방자치단체들의 새로운 시도와 고군분투도 담겨 있습니다.
전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.
우려했던 일들이 현실이되고 있네요, 소방직 국가직화 문제에 대해 지방자치단체가 가만히 있지 않을것으로 생각은 했지만, 그 주인공이 안희정 충남지사님일걸루는 생각도 못했네요. 하지만 충분히 논의에 붙일만 하다고 생각됩니다. 그 이유는 지방직으로 있을때와 국가직으로 전환했을때 장단점이 있기 때문이라 생각됩니다.
일단 국가직으로 바꾸었을 때, 소방관 직급조정 및 화재진압 등 특수업무에 대한 처우개선 문제 등을 일괄 해소할 수 있으며, 외상후 스트레스장애 등의 치료와 치유를 위한 권역별 치유센터 건립 등을 위한 예산을 조달하는데도 훨신 원활할 것으로 사료됩니다. 특히 재난재해 대처문제는 분권의 문제로 접근하기 보다는 중앙콘트롤 타워에 의해 접근하는 것이 훨씬 효율적일수도 있기 때문입니다. 뿐만아니라 소방관을 국가직으로 변경했을시 소방점검 등 기존의 각종 지방사무 수행에 따른 지역 유착 등의 부정부패 문제를 해소하는데도 효과적일 것으로 사료됩니다.
하지만 현 소방직을 국가직으로 변경 했을 때 나타날 수 있는 문제도 만만치 않다고 생각됩니다. 안희정 충남지사가 언급한 반분권적이라는 이유 외에도 일본 등 선진국에서는 대부분의 소방관들은 지방직이라는 점도 소방직 국가직 전환의 명분약화의 원인이 될 것으로 보입니다. 특히 필자가 생각하기에 가장 큰 문제점은 “국가직 공무원 > 지방직 공무원”이라는 인식이 형성될 가능성이 크며, 현재 논의되고 있는 자치경찰제 도입에도 일부 차질이 예상됩니다. 뿐만 아니라 기존 소방관들이 하는 업무의 다수가 지역민들의 삶의 질과 관련된 지방사무가 다수를 이루고 있어, 몇몇 업무의 경우 지방자치단체의 사무로 귀속시키고 일부 정원의 지방자치단체로 귀속시켜야 하는 문제도 예상됩니다. 아울러 지방자치단체의 고유한 사무와 국가사무간에 원활한 연계가 어려워져 향후 지방자치의 걸림돌이 될 수도 있다고 생각됩니다.
따라서 소방관 국가직화 문제에 대해서는 기존 찬반여론의 문제를 떠나 장단의 문제가 분명한 만큼, 충분한 논의가 이뤄진후 정책결정이 될 수 있도록 해야 합니다. 특히 현재 소방관처우 등의 문제는 심각한 수준에 이르고 있는만큼 소방관의 국가직이냐 지방직이냐의 문제를 떠나 처우개선과 국민의 안전확보라는 본질적인 문제가 해소될 수 있도록 해야 할 것입니다.
현재 전국적으로 4만5천명에 이르는 소방공무원이 근무하고 있습니다. 국민안전처와 중앙소방본부 등에서 근무하고 있는 520여명의 국가직 소방관과 지방자치단체에 소속되어 화재, 구조, 구급활동과 소방점검 등 행정을 업무를 담당하는 나머지 지방직 소방관으로 구성되어 있습니다. 몇 해전부터 소방관 처우문제가 제기되면서 심각한 사회적 이슈로 부각되고 있습니다. 각종 언론을 통해 소방관 운전자 사고시 개인책임으로 전가되고 있으며, 그 치료비마저도 개인이 부담하고 있다는 충격적인 소식이나, 각종 안전장비와 관련(2014년 기준) 소방차 노후율이 21.1%에 이르고, 장비노후율이 29.4%, 소방장비 보유율이 21.9%에 그치고 있다는 뉴스보도는 소방관의 국가직 전환여론에 힘을 보태기도 했습니다.
뿐만 아니라, 지난 2013년 소방방제청이 국회에 보고한 자료에 따르면, 소방공무원 5명중에 1명은 임용 5년만에 사직을 하고 있으며, 지난 2008년부터 2011년 7월까지 총 26명의 소방관이 자살을 했습니다. 우리나라 소방관 1만명단 사망률(2010년 기준)은 한국이 2.21명으로 미국(1.03명), 일본(0.42명) 보다 두배이상 높은 실정입니다. 특히 소방공무원중에 39.7%가 우울증 증세를 보이고 있으며, PTSD(외상후스트레스장애) 진단 소방관수만도 총 1,452명에 이르러 소방관 3만명중에 5%에 이르고 있습니다. 이와 관련 일본의 경우 정신건강센터(마음의 Care) 설립을 통해 소방관 뿐만 아니라, 그 가족들까지도 무료이용하도록 배려하고 있으며, 미국의 경우 심리지원센터 설립을 통해 소방관들의 상처를 보듬고 심리상태까지도 꼼꼼히 채크하고 있기도 합니다.
소방관 처우개선 문제를 둘러싼 소방직 공무원의 국가직화 논란은 결코 당사자만의 문제가 아니라 우리사회의 주요한 이슈중에 하나로 부각되고 있습니다. 이미 지난 대선국면 이전부터 오랫동안 소방직 국가직화에 대한 공론화 논의가 이뤄지고, 많은 국민들도 관심을 가지고 있는 사안인 만큼 신속한 결정 뿐만이 아니라, 소방관 처우개선을 비롯 국민의 안전 확보라는 보다 근본적인 문제가 해소되는 생산적인 논의가 되길 기대해 봅니다.
주민참여예산위원회, 마을공동체위원회, 인권위원회, 사회적경제위원회 등… 우리지역에서 한 번쯤은 들어보셨죠? 지방정부도 정책을 결정/집행하는 데에 민간의 의견과 아이디어를 반영하기 위해 각종 위원회를 설치/운영하고 있습니다. 지방정부의 더 나은 위원회 운영을 위해 필요한 것은 무엇일까요?
최근 ‘자치와 분권, 지역 간 균형발전’을 핵심가치로 삼은 헌법 개정(안)에 대한 6·13지방선거 동시 국민투표가 무산되면서 지역의 실망은 클 수밖에 없다. 1991년 지방자치가 30년 만에 부활하고, 1995년 5월 지방자치단체장(광역, 기초)과 지방의회의원(광역, 기초)을 동시에 뽑는 4대 지방선거가 재실시된 이후 일곱 번째 선거를 앞두고 있지만, 복지는 여전히 중앙정부 중심으로 추진되고 있기 때문이다. 복지의 주체인 주민이 지역에 살고 있음에도 지방의 이해는 복지 이슈에서 배제되기 일쑤였고, 지방“자치”단체라는 말이 무색할 정도로 입법, 조직, 행정, 재정에 대한 “자치권” 행사가 제한되어 지역주민이 원하는 방향으로 복지의 발전을 이끌어 가기 어려웠던 것이 사실이다.
주민들이 복지에서 배제되고 있음에도 자치권의 제한으로 인해 주민의 복지를 보충하지 못하는 지방정부 중 하나가 경기도이다. 중앙정부가 정한 복지대상자 선정 기준은 대부분 소득과 재산인데, 경기도의 토지나 주택의 높은 가격을 고려하지 않아 대상자 선정에서 제외되고 있고, 중앙정부의 간섭으로 인해 대상자에서 탈락한 이들을 지원하기 위한 자체 사업을 추진하기 어렵다.
구체적으로 보면, 국민기초생활보장과 기초연금 두 제도는 대상자 선정에서 소득 뿐 아니라 재산에 대해서도 소득으로 환산하여 대상자 적격여부를 판단하는데, 재산의 가치는 지역별 거주비용을 고려하여 최소 거주비용(기본재산액)을 제외한 후 소득으로 환산한다. 지역별 거주비용을 고려한 기본재산액 공제기준은 거주비용에 가장 큰 영향을 미치는 매매나 전·월세가의 기준이 아닌 대도시, 중소도시, 농어촌 등 지역 규모를 기준으로 세 단계로 구분하고 있다. 이에 따라 경기도 31개 시군 중 28개 시는 중소도시에, 3개 군은 농어촌의 기준을 적용하여 기본재산액을 공제받고 있다.
경기복지재단의 연구1)에 따르면, 실제 전세가액을 반영할 경우 31개 시군 중 16개 시(市)는 6개 광역시 평균보다 높은 것으로 나타났고, 경기도 31개 시군의 평균 전세가는 인천광역시를 제외한 5대 광역시 평균의 129.3% 수준으로 더 높은 상황이다. 이렇게 경기도는 타 도(道)에 비해 거주비용이 상대적으로 높음에도 불구하고, 일반적인 도(道)의 기준(중소도시)을 적용받고 있어 다음 그림에서 보는 바와 같이 수급률이 매우 낮다. 특히, 국민기초생활보장 수급률은 서울보다 낮아 전국에서 가장 낮은 상황이다.
기초생활보장 중 하나인 주거급여(국토부 이관)의 경우 실 주거비를 고려하여 급지를 서울, 인천/경기, 광역시/세종, 그 외 등 4개로 구분하고 있는데, 인천과 경기는 수도권이라는 공통적 특성을 가지고 있고, 부동산 실 매매/전·월세 가격이 유사한 지역 특성을 인정하고 있기 때문이다.
중앙정부가 정한 기준으로 인한 복지격차의 문제는 경기도 31개 시군 사이에도 나타나고 있다. 국민기초생활보장 수급률이 가장 높은 지역(5.95%)과 가장 낮은 지역(0.76%) 간 7.8배 차이가 나고, 기초연금 수급률도 최고(74.8%)와 최저(36.3%)간 2.1배 차이가 나 복지격차가 심각하다. 이러다 보니 수급에서 제외되어 일상생활에 어려움을 겪고 있는 사각지대가 8만4천가구에 이른다.2)
대상자에서 제외된 도민에게 최소한의 생활을 보장하기 위해 경기도 자체사업을 추진하고 있지만, 제도를 개정할 때마다 중앙정부(사회보장위원회)에 변경 협의를 요청하고, 승인받는 절차를 필수적으로 거쳐야 해서 격차 완화를 위한 실제적인 노력에 어려움이 있다.
정부의 기준이 경기도의 현실을 반영하지 못할 뿐만 아니라 다른 제도의 기준과 불일치되고 있어, 지방정부의 대내･외적 형평성 제고를 위해 기본재산액 공제기준 재설정을 보건복지부에 계속해서 건의하고 있으나 받아들여지지 않고 있다. 공제기준은 보건복지부의 고시(행정규칙)로, 보건복지부의 의지만 있다면 쉽게 변경이 가능함에도 말이다. 중앙정부가 지역의 상황을 고려하지 않고 있다고 판단할 수밖에 없다.
지역의 복지격차를 완화하기 위해서는 중앙정부의 배려를 기대하기보다 복지자치권 즉, ‘복지분권’이 이뤄져야 한다. 복지분권이란 사회적 위험에 대한 보편적 보장과 함께 거주지역에 따른 특수한 복지 욕구를 반영하기 위해 지역자원의 분배방식을 지역이 자율적으로 결정하는 것을 말한다.3) 이같은 개념 정의에 근거하여 볼 때 복지분권은 지방정부가 담당할 특수한 복지 욕구(복지사무)를 정하고, 이에 소요되는 재원을 확보하는 것이 관건일 것이다.
우선, 지방정부가 담당해야 하는 복지 사무를 정해야 한다. 이는 지방정부가 수행하는 복지사무에 대한 법적 근거(입법), 수행할 주체(조직), 예산(재정) 등 자치권이 적용될 수 있는 범위를 정하기 위함이다. 많은 학자들은 복지사업의 사회적 성격(기본생활보장/일상생활지원/사회기반투자)과 지방의 집행재량에 따라 복지사무를 다음 그림과 같이 구분하고 있다.
그림을 보면 지방정부는 일상생활을 지원하는 사업을 담당하며, 사업의 포괄범위나 복잡성 정도를 기준으로 광역지방정부와 기초지방정부 사무로 구분한다. 보편적 복지와 높은 수준의 지방자치를 시행하고 있는 스웨덴의 경우 광역지방정부(Landsting)는 교통 및 SOC, 보건(대학병원, 1차 진료소)을 담당하고, 기초지방정부(Kommun)는 사회복지서비스, 아동, 장애인, 노인, 상수도, 환경, 학교(유아부터 고등학교까지), 체육, 여가, 주택 등 주민의 일상생활과 좀 더 밀착된 업무를 담당하고 있다.
복지사무의 배분과 함께 지방정부가 복지사업을 추진할 때 중앙정부의 간섭을 최소화하기 위한 제도 개선도 필요하다. 최근 3년 간 경기도와 31개 시군이 새로운 복지사업을 추진하거나 변경하기 위해 보건복지부의 사회보장위원회에 신설변경을 협의한 안건은 187개이고, 이 중 1차에 동의를 얻는 경우는 56.7%에 불과하다. 성남시 3대 무상복지(청년배당, 무상교복, 공공산후조리원)의 경우 사회보장신설변경 절차를 거치지 않았다는 이유로 보건복지부가 경기도를 통해 재의를 요구하였고, 받아들여지지 않자 무효확인 소송을 대법원에 제소한 상황으로 사회보장신설변경제도의 자치권 제약을 극명하게 보여준 사례이다. 지방정부가 주민복지에 집중할 수 있도록 자체 복지사무를 구분하는 한편, 복지업무를 자율적으로 추진할 수 있도록 사회보장신설변경 협의를 명시한 사회보장기본법 제25조를 개정하여야 한다.
다음으로, 재정분권이 이뤄져야 한다. 재정분권은 자치사무 수행에 필요한 경비를 스스로 확보할 수 있는 정도를 말하는 것으로 국가위임사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가가 부담하는 것이 원칙이다. 앞서 그림에서 본 바와 같이 기초생활보장과 기초연금은 전국적 통일성이 필요하고 지방정부의 재량이 적어 국가가 직접 담당해야 하는 사무이다. 그럼에도 경기도 사회복지 예산 중 기초생활보장 예산이 차지하는 비중이 22.4%에 달한다. 신우진 등(2018)4)의 연구에 따르면, 복지예산 중 7개 국가사업(기초연금, 영유아보육료, 가정양육수당, 아동수당, 생계급여, 의료급여, 주거급여)이 차지하는 비중은 도(道) 77.6%, 시(市) 66.2%, 군(郡) 58.2%로 지방정부가 마련해야 하는 대응지방비 규모가 매우 커서 주민복지를 위한 자체사업이 위축될 수밖에 없다. 또한, 7개 복지사업의 향후 5년 동안 지방비 부담규모는 연평균 6.3%의 속도로 증가할 것으로 전망되며, 중기지방재정계획 상의 연평균 증가율(2.3%)보다 2배 이상 빠른 속도여서 지방재정의 압박요인으로 작용할 것으로 전망되고 있다.
복지수요의 증가에 따라 지방정부가 수행하는 복지사무의 재원이 부족한 경우 지방정부가 확보할 수 있도록 과세자주권도 보장해야 한다. 스웨덴의 경우 조세부과권을 지방정부에 부여하고 있는데, 기초지방정부(Kommun)는 개인소득세 평균 32%(29%~35%), 법인세 22%를 부과할 수 있다. 이번 헌법 개정안도 지방정부가 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 하고 있다. 다만, 과세권이 보장되더라도 세원(稅源)의 충분성 정도에 따라 재정자립에 차이가 발생하므로 부족한 재정을 조정할 수 있는 도(道)의 역할이 중요하다. 2016년 지방재정개혁을 통해 법인지방소득세의 50%를 도세(道稅)로 전환하여 광역지방정부의 재정여력은 더 커졌지만, 도비 분담비율이 10% 미만(국고보조금법 기준은 30%)인 국고보조사업이 많아 기초지방정부에 대한 보충자(subsidiarity)로서의 역할은 여전히 미흡하다. 광역지방정부가 기초지방정부 간의 재정격차를 완화하는 역할을 충실히 하도록 ‘재정조정’을 헌법 개정(안)에 포함한 것은 바람직하다.
마지막으로, 복지 격차를 완화하여 균형발전을 도모하고, 복지분권을 논의하기 위한 상설 기구가 필요하다. 대통령이 발의한 헌법 개정(안) 제55조 제3항 및 제97조에 중앙과 지방의 소통강화를 위해 ‘국가자치분권회’를 설치하고, 대통령, 국무총리, 국무위원과 지방행정의 장으로 구성하며, 지방자치와 지역 간 균형발전에 관련되는 중요 정책을 심의하도록 규정하고 있다. 국가자치분권회는 시도지사협의회가 그동안 제2국무회의라는 이름으로 지속적으로 요구한 사안으로, ① 주요 정책에 대한 중앙정부와 지방정부 간 역할 분담 ② 지방정부의 행정적·재정적 부담을 가져올 수 있는 법령 제·개정 및 정책 수립·집행 ③ 국고보조사업의 재정분담비율 조정 등 지방재정 및 지방세제에 관한 사항 조정 ④ 중앙행정기관 권한의 지방 이양 등 지방자치 및 복지분권을 위한 실질적인 논의가 이뤄져야 한다.
지방선거가 얼마 남지 않았으나, 지방의 이슈들이 아직 활발하게 논의되지 못하고 있다. 쟁점이 되는 이슈가 없기도 하지만, “모든 문제는 주민의 가장 가까운 곳에서 해결해야 한다”는 자치와 분권의 대명제가 선거이슈를 지배하고 있기 때문이다. 복지국가 성공 뒤에는 잘 작동하는 지방분권이 존재한다는 스웨덴 사례를 교훈 삼아 지방분권을 충실히 이행할 수 있는 대리인을 잘 선택하는 지혜를 발휘할 때 주민이 원하는 방향으로 복지의 발전을 견인할 수 있을 것이다.
1) 민효상･우지희(2016). 「경기도의 기초연금 및 기초생활보장 기본재산액 공제기준 변경 방안 연구」, 경기복지재단 단기현안보고서
2) 경기복지재단(2016). 경기도민 복지실태조사 자료
3) 윤홍식･김승연･이주하･남찬섭(2018). “사회복지 지방분권에 대한 비판적 검토: ‘민주적 분권’을 위한 복지분권의 3층 모형”
4) 신우진･이상호･이남형･한재명(2018). “새정부 복지정책 추진에 따른 국가와 지방의 재정부담 전망과 평가”, 2018 경제학 공동학술대회 자료집
6‧13 지방선거에 본격 돌입해 있다. 지방자치분권이 급물살을 타고 있는 상황에서 새롭게 구성되는 민선 7기 지방정부의 책임과 역할이 이전과는 달라질 것으로 기대된다. 문재인 정부는 지난 해 지방자치분권을 위해 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권 등 4대 자치권의 보장을 약속한 로드맵을 발표했다. 입법‧행정‧재정 분권은 오랫동안 논의되어 온 아젠다인데 비해 ‘자치복지권’은 새롭게 등장한 것으로 사회복지 분권에 대한 정부의 강한 의지로 볼 수 있다. 지방분권은 우리사회의 오랜 염원이고, 정부의 의지도 강력하니 어떤 방식이던 추진될 것이다. 특히, 복지재정 부담 때문에 지방분권 이슈에서 ‘복지’가 중심에 있다. 이런 상황에서 지방분권을 위한 복지재정 구조를 어떻게 바꿔나가야 할지에 관한 진지한 논의가 필요하다.
정체된 지방분권 탓에 복지확대가 지방자치 ‘위기’로
외환위기 이후 우리나라 복지정책은 꾸준히 확대해왔고, 그에 따른 복지지출 또한 급성장해왔다. 최근 6년 간 정부의 사회복지지출이 총 세입보다 더 빠르게 증가했고, 지방부의 복지지출은 연평균 10.2%씩 늘어났다. 그 결과 2016년 지방정부의 복지지출 비율이 32.2%로 중앙정부의 31.9%보다 높아졌다.
주목할 점은 복지확대와 복지지출의 증가가 아니라 중앙정부와 지방정부의 재원배분 구조이다. 세입은 중앙과 지방 간 8대 2로 배분되는데, 세출은 4대 6 구조이다. 단순하게 말하면, 지방정부는 들어오는 돈의 20%만 가져갈 수 있는데, 지출할 돈의 60%를 책임져야 한다. 이건 누가 봐도 불공평한 구조이다. 게다가 2016년 국세와 지방세 비중이 7.6:2.4 수준을 유지하고 있지만 지난 25년 간 절대적 규모 격차가 상당히 커졌다. 국세와 지방세 차이가 1991년도 22.3조원에서 2016년도 167.1조원으로 7.5배 늘어났다.
갈수록 지방의 자주재원이 열악해지는데 복지지출 부담은 기하급수적으로 늘어나니 지방정부 입장에서 복지사업은 뜨거운 감자일 수밖에 없다. 물론, 모든 복지지출이 지방정부의 자체 재원으로 부담하는 건 아니다. 복지사업의 대부분이 보조금으로 운영된다. 그런데 복지사업 보조금은 지방정부에서 추진하고자 하는 사업을 보조하는 게 아니라 중앙정부가 추진하는 사업에 대해 일부 비용을 보조금으로 주고, 나머지는 지방정부가 부담하게 한다. 대표적으로 영유아 보육료지원 사업은 ‘보육 국가책임’이라는 대통령 공약사업으로 추진하면서 서울시는 20%, 지방은 50%만 중앙정부가 보조해주고2), 더 많은 금액을 지방정부에서 부담하게 하여 2012년부터 수년간 예산 갈등을 겪은 것이다.
이렇게 지방 세입원은 변하지 않으면서, 복지 지출 부담이 늘어나는 상태가 지속되면 지방정부 입장에서는 가장 먼저 자체 복지사업을 축소할 수밖에 없다. 기초 연금과 같은 국고보조사업 매칭비 때문에 당해 연도에 필요한 복지예산을 본예산에 편성하지 않고, 매년 추경편성을 반복하거나 신규 자체 복지사업은 엄두도 내지 못하는 기초 자치단체도 속출하고 있다. 이렇게 복지 확대가 지방자치의 위기로 작용하고 있다.
실효적 재정분권을 위해서 지방분권형 재정관계로 변화해야
지방분권 과제 중 재정분권 논의가 가장 활발하다. 요즘에는 ‘실효적 재정분권 실현을 위한 지방세 확충방안’을 키워드로 하는데, 그동안 정부가 추진해왔던 실속 없는 지방세 확충을 이번에는 확실하게 개선하겠다는 강력한 의지다. 지방자치, 자치복지 실현을 위해 지방재원 확충은 핵심 과업이다. 하지만 현재와 같은 중앙집권적 재정구조를 유지한 상태에서 지방세를 늘리는 것은 밑 빠진 독에 물 붓기가 될 수 있다.
지방정부의 복지사업의 90%(재정기준) 이상이 국고보조사업이다. 다른 분야에 비해 복지분야의 국고보조사업 비중이 가장 높다. 그런데 국고보조사업은 지방위임사무로 지방분권에 가장 역행하는 방식이다. 국고보조사업과 같이 중앙정부의 표준화된 지침에 따라 지방정부가 업무를 처리하는 것은 ‘지방행정’일 뿐 ‘자치행정’이라고 할 수 없다. 게다가 이런 사업체계는 중앙정부와 지방정부 모두가 피곤한 구조이다. 중앙정부는 수많은 세부사업에 대한 지침을 만들고, 세부사업별로 17개 광역단체와 234에 이르는 기초단체의 예산집행을 모두 관리해야 되는데 거의 행정낭비 수준이다. 한편 지방정부는 사업을 직접 운영하는 과정에서 융통성의 여지가 거의 없다. 일례로, 어린이집 운영비 지원 예산이 남고, 어린이집 교사 인건비 지원예산이 부족하더라도 남은 운영비 예산을 교사 인건비로 쓰기 어렵다. 또한 지방정부는 정부 지침에 따라 사업을 하다 보니 자체 사업을 기획할 행정여력도 부족하고, 사업 기획력이 요구되지도 않는다.
따라서 중앙집권형 사업구조와 재정방식을 탈피해야 한다. 그 방식은 전국적‧보편적인 사회보장은 중앙정부의 재정부 담을 높여 정부 책임을 강화하고, 지역적‧선별적인 사업은 지방정부가 전적으로 책임지도록 한다. 그리고 중앙과 지방의 공동사무는 현행 사업별 보조금 방식에서 포괄보조금 방식으로 전환하여 지방정부의 자율성을 높여준다. 더불어, 중앙과 지방정부의 사회복지기능 분담이 요구되는 사회서비스는 부분적으로 성과계약 방식을 고려해볼 만하다. 이를테면, 영유아 보육과 관련하여 영유아 보육료, 어린이집 지원, 종사자 보수교육 등을 개별 사업별로 보조금을 주는 것이 아니라 한꺼번에 묶어서 단위사업으로 보조금을 지급하되, 지방정부의 자체 운영에 맡겨 스스로 책임을 지도록 하고, 그 성과에 따라 예산규모를 재조정하는 방안이다. 만약 지방정부가 적극적으로 지역의 문제를 해결한다면, 복지지출 확대에 따른 ‘재정인센티브’ 제공하는 것이다. 이렇게 변화된다면, 수직적·경직적 재정관계에서 어느 정도 탈피하여 지방정부의 자율성을 높이면서 중앙정부의 불필요한 업무를 줄일 수 있다.
이런 방식은 미국의 2세대 정부 간 재정관계 이론을 통해 전파된 것이다. 하지만 우리나라에서 포괄보조금으로의 전환과 성과계약형을 모색할 때는 미국 연방정부가 주와 지방정부에게 재정부담을 전가하려했던 정치적 의도와 시장주의적 요소를 강조하려 했던 맥락과는 다르게 접근해야 한다. 자칫 지방분권의 명분하에 중앙정부의 역할을 축소시키는 것은 바람직하지 않다. 오히려 중앙정부의 책임을 높이면서 지방정부의 자율성을 확대시키는 전략이 필요하다.
지방분권형 재정관계를 위해 ‘국고보조사업의 분권형 구조조정’과 ‘성과책임형 포괄보조제도 도입’을 검토해 볼 만하다. 국고보조사업의 분권형 구조조정을 위해 정부 책임성이 강조되는 사업은 과감하게 국가사업으로 전환하고, 지역성이 강조되는 사업은 지방정부가 책임지도록 복지사업의 재정비가 필요하다. 고제이(2013)의 국가와 지방자치단체 간 사회보장 책임사무 재배분에 따른 정책효과 분석에서 2013년 보건복지부 국고보조사업 중 생계급여 등 23개 사업을 국가 고유사업으로 전환하고, 어린이집 지원, 방과후돌봄 등 18개 사업을 지방 고유사업으로 재분류한 경우, 순 지방재정부담이 약 1.1조 원 감소하는 것으로 나타났다. 특히 서울이나 부산 등 가장 많은 사회복지 지출수요가 있지만 상대적으로 낮은 기준보조율이 적용되는 지역의 재정 부담이 상당히 감소할 것으로 예상된다. 중앙정부와 지방정부 간에 복지사업이 어떻게 재배분하느냐에 따라 지방비부담이 감소할 수도 있고, 증가할 수도 있다. 중요한 것은 복지사업 배분에 따른 경비 전액보상의 원칙이 적용되어햐 한다. 프랑스는 1982년 신지방자치법의 시행과 더불어 1983년 사무배분법을 도입하면서 지방정부의 권한과 사무 기능이 증가한 만큼 재정지출 부담 역시 증가하였다. 이에 지방이양에 따라 증가한 재정 부담을 국가가 보전해주는 내용을 1983년 사무배분법과 2003년 헌법에 규정하였다. 재정보전 방식은 일반 경상교부금(La dotation globale de fonctionnement)이며, 지방정부가 국가로부터 이양된 권한을 수행하는데 필요한 재정을 매년 새로 계산하여 배분하도록 하였다. 프랑스의 경험과 같이 복지사업을 재편하는 경우, 그에 수반되는 경비가 전액 보상될 수 있도록 하는 것이 중요하다.
또한 세부 사업별 보조금 체계로 되어 있는 중앙집권형 재정구조를 개선하기 위해서 성과책임형 포괄보조제도 도입을 검토할 필요가 있다. 포괄보조제도는 협의적 차원부터 광의적 차원까지 다양하게 검토될 수 있다. 현행 국고보조사업 중 지역성 성격이 강하고, 사업대상이나 분야가 유사한 사업을 묶어 포괄보조금으로 하는 협의적 방식도 있고, 지방교부세 제도 내 사회복지수요 비중에 해당하는 재원을 통합하여 지방교부세 제도와는 별도의 사회복지분야 재정지원제도를 신설하는 광의적 대안이 고려될 수 있다. 중요한건, 정부의 이전재원을 줄이지 않으면서, 지방정부가 복지분야에 재원을 투입할 수 있도록 사용범위를 한정하는 효과를 갖는 방식으로 검토되어야 한다. 유사하게 참여정부 때 지방이양 사업에 대해 분권교부세를 운영한 바가 있다. 당시 분권교부세는 사용범위는 한정했지만, 분권교부세 재원을 내국세의 0.83%로 고정시켜 시간이 지날수록 정부 지원금이 상대적으로 감소하여 사회복지계의 반발만 키웠다.3) 따라서 포괄보조금 제도 도입을 위해서 정교한 설계와 순차적 접근이 필요하다. 외부효과가 상대적으로 작게 나타나고, 지역적 상황에 민감한 시설운영과 일상생활지원 서비스 등은 기존의 개별보조보다 포괄보조금(block grant) 형태가 바람직하다고 할 수 있다. 단기적으로 지방정부의 책임성을 요하는 사업에 포괄보조금을 적용하고, 제도가 정착된 후 중앙정부와 지방정부의 공동 책임이 요구되는 사업들에도 확대해 나가는 것이 바람직하다.
맺으며
앞선 복지국가의 경험을 보면, 지방분권은 복지축소의 상황과 함께 있었다. 그런 학습효과 때문인지 지방분권이 복지발전에 긍정적인지에 대해 확신이 없다. 더욱이 ‘분권과 지방자치’가 미성숙한 상태에서 지역 복지재정을 늘리고, 권한을 강화하는 것이 바람직한지도 모르겠다. 지방분권을 강력히 주장하는 지인 연구자에게 이런 고민을 말했더니 ‘아들을 수영선수로 키우겠다고 수영장에 보내놓고, 물에 빠질까 겁나서 수영장 안에 못 들어가게 하는 거라고’ 답을 해줬다. 대한민국 건국부터 지방자치제는 만들어 놓았지만, 그동안 ‘지방자치’를 인정해 본 적이 있을까? 복지국가로 발전하는데 지방정부의 역할은 매우 긴요하다. 왜냐하면, 지역은 복지를 집행하는 가장 기초적인 단위이자 동시에 주민들과 접촉하는 접점이다. 특히, 서비스 중심의 복지체제로 갈수록 지방정부의 역할은 더욱 중요할 수밖에 없다. 지방정부는 지역주민의 욕구에 가장 민감하게 반응하고, 빠르게 대응할 수 있기 때문이다. 또한 최근 우리나라의 사회서비스 확대는 지방정부가 지역주민의 복합적 욕구에 대응한 결실이기도 하다. 경기도의 무한 돌봄과 위스타트 사업이 중앙정부의 통합사례 관리와 드림스타트 사업으로 확대되었고, 서울시의 찾아가는 동주민센터가 전국화 되고 있다. 또한 성남시와 서울시의 청년수당이 정부의 소득보장 확대에 군불을 지폈다. 이렇게 지역의 노력이 복지발전에 동력이 되고 있다.
1) 이 원고의 현황과 정책제언은 저자가 연구한 ‘지방분권 시대의 중앙-지방 간 복지사업 역할분담 재정립 방안 연구’의 내용을 일부 재정리 한 것임.
20대 국회가 바로 출범하면서 정치권은 조용한 반면에, 최근 지방재정 개편안과 영남권 신공항 입지선정을 앞두고 수도권과 영남권이 들썩이고 있습니다. 오늘은 이중에 우리지역하고도 밀접히 관련이 있는, 지방재정법 개편 논란 얘기를 좀 해보도록 하겠습니다.
정부의 지방재정 개편안을 둘러싸고 정부와 경기도6개 기초자치단체간의 갈등이 예사롭지 않습니다. 정부가 제시한 지방재정 개편안의 기본 취지는 기초지자체간 재정불균형 해소를 위해 도세의 일부를 떼서 나누어주자는 것인데요. 크게보면 두가지입니다.
하나는, 재정자립도가 상대적으로 높은 기초자치단체에 가는 몫을 줄이고, 거기서 거둬들인 5천억원을 형편이 어려운 시·군에 배분하겠다는 것입니다. 두 번째는 ‘법인지방소득세’의 절반가량을 도세(道稅)로 전환해 재정 지원이 필요한 시·군에 배분하겠다는 것이 주요 골자입니다.
어쩌면, 일리있는 내용인 것처럼 보이지만, 문제가 많습니다. 이 문제를 이해하려면 우리나라 세금구조를 먼저 이해할 필요가 있습니다. 우리나라는 정부가 모든 세금의 80%를, 지방정부가 20%를 거두는데, 실제로 집행하는것은 정부가 80%가운데 절반인 40%를 다시 지방으로 내려 보내면서, 지방정부가 실제로는 60%를 집행하고 정부는 40%만 쓰고 있습니다. 이것을 재정조정제도라고 합니다.
정부가 걷는 국세 중에 19.24%를 보통교부세란 이름으로 지방자치단체로 내려 보내는데, 전국의 226개 기초지방자치단체중에 유일하게 재정이 양호한 경기도의 성남시, 수원시, 고양시 등 6개 자치단체에는 내려 보내지 않고 있습니다. 그 금액이 2조6천억원 정도 된다고 합니다. 그 대신에 이들 6개 지방자치단체도 재정자립도가 50% 정도 수준이기 때문에, 경기도에서 걷는 취득세 등 세금중에 일부를 이들 6개 지방자치단체에 그동안 배분을 해 왔습니다.
문제는 정부가 이것마저도 폐지하겠다고 하니까, 현재 이들 6개 지방자치단체가 강력 반발하면서 문제가 되고 있는 것입니다. 뿐만아니라 앞으로 기업으로부터 거두어들이는 법인지방소비세 마저도 해당지역 지방자치단체가 아니라 도세로 공동으로 거두어 쓰겠다고 하니까, 이들 6개 지방자치단체는 비상이 걸린 것이지요.
이번 사안을 두고 일부 언론에서는 여건이 좋은 지방자치단체는 좀 손해를 보더라도 어려운 지방자치단체에 배분하는 것은 설득력이 있는 방안이지 않냐며 정부의 주장을 두둔하고 있습니다. 하지만, 두 가지 문제가 있는데, 첫 번째는 현 정부안대로 지방재정개편이 이루어지면 이들 6개 지방자치단체는 1년에 1천억원 내외에 이르는 전체 예산의 10% 가량의 재정감소가 나타나기 때문에, 심각한 재정난을 겪을 수밖에 없습니다. 두 번째는 정부가 세금을 거두어서 어려운 지방자치단체로 내려 보내는 것이 아니라, 이번 같은 경우엔 사전에 상의도 제대로 하지 않은 채, 같은 기초지방자치단체끼리 재원을 강제로 배분하도록 하려다 보니 문제가 되는 것입니다.
뿐만 아니라 이번 정부의 조정교부금 특례 폐지라는 지방재정 개편안의 골자는 서울시 등 특·광역시는 예외입니다. 유독 성남시, 수원시 등 경기도 6개 지방자치단체만 해당되다 보니까 더 크게 반발하고 있는 것 같습니다.
문제는 이번 정부의 지방재정법 시행령이 바뀔 경우, 충남 천안시도 당장 손실을 입는다는 점입니다. 천안시는 정부가 구상하고 있는 지방재정 개편안이 예정대로 이루어진다면 상당한 타격을 받을 수밖에 없습니다.
이를테면 정부가 국세를 거둬서 지방으로 내려보내는 재원을 ‘지방재정교부금’이라고 하는데, 이번 정부의 지방재정법 시행령을 바꾸게되면, 천안시는 인구수가 많아서 1년에 70억 가량의 지방재정교부금이 줄어들게 됩니다. 거기에다, 앞으로 법인소득세의 50% 마저도 도세로 바꾸게 되면, 천안시는 370억원의 손실을 입게 된다고 합니다. 천안시의 올해 예산이 1조 6천억 정도 되는데, 그중에 370억원이 삭감된는건데, 얼마 안되는 것 같지만, 가용예산이 500억원 수준밖에 되지 않는다는 점에서 보면, 상당한 예산이라고 밖에 볼 수 없습니다. 결코 수도권 6개 지방자치단체만의 문제가 아니란 말입니다. 이렇게 되니 당장, 천안시나 아산시, 충남도가 반발하는것도 같은 연장선상의 문제라고 봅니다.
정부가 어려운 지방재정의 불균형 문제 해소를 위해, 재원을 내려 보내지 않고 지방정부가 현재 쓰고 있는 재원을 거둬서 나눠 쓰라고 해서 문제가 되고 있는 것입니다. 실제로 정부는 지난 2013년 지방재정의 어려움을 해소하기 위해, 지방소비세율을 당시 11%에서 16%로 장기적으로 20%까지 인상하는 등의 지방재정 확충계획을 밝힌 적이 있었지만, 지금에 와서 약속도 이행하지 않고 습니다. 또한 지방자치단체나 전문가들이 지속적으로 주장하고 있는 현행 국세의 19.24%만 지방으로 내려보내는 보통교부세율을 최소한 20%대로 확대하자는 주장도 반대하면서 오로지 재정 부담을 지방자치단체로만 과도하게 전가하는 것은 문제라고 봅니다.
일각에서는 이번 정부와 경기도 6개 지방자치단체와의 갈등에 대해, 지방자치에 반하는 처사라는 지적마저 나오고 있습니다. 이번에도 정부의 소통문제가 나옵니다. 몇 조의 지방자치단체 예산을 이리저리 옮기는걸 결정하면서, 경기도 6개 지방자치단체와 제대로 된 사전 논의조차 하지않고, 일방적으로 정부입장만 발표 하면서, 논란을 더 키운 측면이 없잖아 있습니다. 결국 지방자치 정신에 반하는 처사라는 지적이 나오고 있는 것입니다.
특히 지방재정문제에 대해서는 대한민국 국민 모두가 공감하고 있는 문제입니다. 그렇다면 지방교부세율을 상향조정하거나, 지방소비세율을 인상하는 등의 보다 근본적인 문제해결을 위해 접근을 했어야 했는데, 이번 정부의 지방재정 개편안은 아랫돌 빼서 윗돌 괴는 격이라는 점에서 문제가 컸다고 봅니다.
지방자치 20년을 맞아서도 재정문제에 대한 속시원한 해결은커녕, 안타까운 상황이 지속되고 있는데요, 대화를 통해 문제가 잘 해결되었으면 하는 바램 가져봅니다.
지방자치는 토크빌(A. de Tocquevill)이 주장한 것처럼 국민의 정치참여 경험을 갖게하는 중요한 공간이자, 국민주권 원리의 실현과 그 운용이 지방정치의 장에서 행해지는 기반이라고 했다. 즉 지방자치는 민주주의의 실질적 구현을 위한 중요한 제도이며, 독단적 의사결정 구조를 타파하고, 평화적 사회개혁을 도모할 수 있는 정치제도로서 현대 민주주의에서 없어서는 안될 제도로 인식되고 있다.
하지만, 1995년 부활한지 20년이 넘어서고 있는 우리나라 지방자치는 최근 새로운 기회와 도전에 직면, 지역내부의 민주주의는 지체 상태에 빠져있고, 주민들의 공적인 참여 또한 부진한게 현실이며, 여기에다 각종 부정부패나 예산낭비 사례는 끊이지 않으면서, 단체장과 대의기관 모두 주민들로부터 총체적 불신을 받고 있다. 이런 와중에 이명박 정부 이후 박근혜 정부에 이르기까지 지방분권 분산, 균형발전이라는 가치보다는 중앙집권이라는 일극체제를 강화 하면서 지방자치는 ‘자치’가 아닌 ‘통치’의 대상이 되고 있으며, 설상가상으로 경기침채의 지속, 무분별한 수도권 규제완화, 각종 감세정책으로 말미암아 지방의 위기는 더욱더 극심해지고 있다.
따라서 이번 19대 대통령선거를 계기로 지방자치와 지역발전을 위한 정책 과제를 제시해야 하는 엄중한 과제를 안고 있으며, 이런 이유로 인해서 대전·세종 지역발전 과제에 대한 지역민들의 기대는 그 어느 때 보다도 크다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 대선 30여일을 앞두고 있는 지금까지도 대전·세종지역 관련 대선공약은 제대로 발표조차 되지 않고 있다. 중앙단위에서는 정치, 경제, 사회, 문화 등 각 분야별 대선공약이 발표되고 있으며 이와 관련한 정책검증을 위한 각종 토론회와 공약제안이 봇물을 이고 있는 가운데서도, 대전·세종 지역과 관련된 대선공약은 일부 후보를 제외하면 제대로 발표조차 되지 않거나 발표되더라도 재탕, 삼탕의 과제 발표에 그치고 있다.
이에 필자는 이번 19대 대통령선거를 맞이하여 지방자치에 숨통을 불어넣어 줄 수 있는 새로운 정책 패러다임을 만드는 시대적 소명을 만들어갈 수 있기를 기대하면서, 다음과 같이 대전·세종의 지역발전 과제와 실현방안에 대해 검토해 보고자 한다. 본 글의 전개는 ‘지역발전 과제의 개념’과 선진국을 중심으로 전개되고 있는 ‘최근 지역발전 과제 동향’에 대해 살펴보고, 지난 17대, 18대 대통령선거에서 제시된 지역발전 과제의 문제점에 대해 간단하게 검토해보고자 한다. 이를 바탕으로 이번 19대 대선에서 제시된 대전·세종의 지역발전 과제에 대해 정리해보고, 구체적인 실현방안을 위한 대 원칙과 방법을 제시해 보고자 한다. 다만 본 글에서 검토하고 있는 지역발전 과제의 대부분이 도시 인프라 구축 및 경제관련 아젠다에 국한되고 있어, 정치, 사회, 문화 등의 다양한 분야에 대한 지역발전 과제에 대한 검토와 실현방안은 모색하지 못하는 한계가 있다.
2. 지역발전 과제의 개념 및 평가
1) 지역발전 과제의 개념
지역발전은 현 지방자치제의 틀 속에서 지역민들만의 역량만으로는 추진될 수 없으며, 중앙정부의 정책적 변화와 지원이 아울러 작동될 때 가능하다. 그런점에서 다가오는 19대 대통령선거에서의 지역주민들의 정치적 선택은 지역발전과 비전을 구현할 수 있는 절호의 기회이기도 하다. 지역주민들의 정치적 선택에 따라 복리증진과 공동체 형성을 도모할 수 있으며 더 나아가, 지역발전과 비전을 만들어내고 도모할 수 있다. 따라서 지역주민들의 합리적 선택은 무엇보다 선거에 입후보하는 정당과 후보자들의 공약을 제대로 이해할 때 가능하다.
대체로‘지역발전 과제’는 지역사회 공동체적 목적을 어떤 분야에서 어떻게 구현할 것인가에 대한 지역주민들이 제시한 아젠다를 대통령 선거에 출마한 각 후보를 통해 수용되는 것이다. 최종적으로 확정된 ‘지역발전 과제’에 대한 구체적인 구현방법과 추진은 대통령 당선자의 주요한 몫이기도 하지만, 지방자치단체와 지역민들에게도 부여된 몫이기도 하다.
그동안 지역발전(Reginal Development) 개념은 지역격차를 완하기 위한 지역의 경제발전이 주된 관심사가 되어 왔다. 이 경우 지역발전을 위한 수단으로는 낙후된 지역에 기업유치, 클리스터 조성, 지역내의 인력양성, 지역거점대학이나 정부기관의 유치 등과 같은 것들이었다. 이러한 지역발전 정책의 수단들은 여러 가지 효과들을 도모한 것은 사실이었으나 경제적 관점에 치우침으로써 통합적 발전을 도모하지 못하였다.
오늘날에는 선진국들을 중심으로 경제적 관점에서의 지역발전 개념보다는 지속가능한 지역발전(Sustainable Regional Development) 개념이 확산되고 있다. 지속가능한 지역발전은 단순히 지역격차만 시정하는 것이 아니라 포괄적이고, 장기적이며 환경적 요소를 고려하는 의미가 내포된 지역발전 개념이다. 1987년 창설된 세계환경개발위원회(World Commission on Enviroment & Development; WCED)에서 브룬틀란트 보고서(Brundtland Report)가 발표된 이래로 지속가능한 발전이라는 개념은 다양한 사회, 환경적 문제들을 시정하기 위한 가능성을 가진 개념 및 전략으로 이해되고 있다. 즉 지속가능한 발전이란 “미래 세대들이 수요를 충족시킬 수 있는, 미래 세대들의 능력을 손상시키지 아니하면서 현재 세대의 수요를 충족시키는 발전으로 정의되고 있다.
따라서 지속가능한 지역발전은 사회, 경제, 환경, 거버넌스적 요소가 통합될 때 가능한 것으로 이해되며, UN에서도 지지되고 있는 지역발전 개념이다. 따라서 대통령선거에서 제시되고 있는 지역발전 과제 또한 지속가능한 지역발전을 위한 비전과 플랜을 제시하고 실종된 지역발전 과제를 제시하는 등의 새로운 정책 패러다임을 만들어 가야 할 것이다.
2) 기존의 지역발전 과제 평가
지난날 대통령선거에서 제시된 대전·세종 지역발전 과제 가운데 선거이후 제대로 이행되지 않은 사례는 한둘이 아니다. 이명박 정부의 경우 행정도시와 충청권비지니스벨트 사업을 공약했으나 당선후 두 사업모두 백지화를 선언하면서 엄청난 사회적 논란 끝에 겨우 재추진된 사례가 있다. 이외에도 충남도청 이전부지에 만들겠다고 약속했던 근현대사 박물관 사업도 추진의지 조차 보이지 않다가 결국 흐지부지 된 사례도 있으며, 박근혜 정부에서도 지난 19대 대선국면에서 대전역 일대에 철도박물관 등 철도문화메카육성사업을 조성하겠다고 약속해 놓고도 당선후 전국공모사업으로 추진하다가 그마저도 지방자치단체간 과열경쟁을 이유로 중단된바 있다.
특히 지난날 각종 선거 국면에서 제시된 ‘지역발전을 위한 과제’는 미래세대의 이익과 지역비전의 제시 보다는 당장의 눈앞의 이익을 위해 대형 토목건설 위주의 개발공약을 제시하기에 급급했으며, 결국 구태의연한 선거문화가 되풀이되면서 정책선거라는 지역민들의 염원에 반하는 결과로 나타났다. 또한 미래세대를 위한 지속가능한 지역발전을 위한 지역의 환경용량을 고려한 지역의 성장과 발전 과제를 제시하지 못했다. 특히 대전, 세종은 짧은 기간에 거대 광역도시로 성장하면서, 심각한 불균형 문제의 초래와 인구, 환경, 교통 등의 문제가 날로 심화되고 있다. 그럼에도 불구하고 그동안 우리는 ‘통합적인 성장관리’라는 개념에 부합하는 환경용량을 고려한 지역발전을 위한 성장관리 방안을 제시하지 못했다.
뿐만아니라 지역특성을 고려한 지역경제 활성화 방안을 제시하는 것 또한 지속가능한 지역발전을 위한 가장 강조되어야할 영역이다. 이를테면 대전은 과학도시와 연계한 신성장 동력 및 고부가가치서비스 산업을 활성화 해야하고, 세종은 행정이 중심이되는 자족도시로 만들어야 하는 것이다. 하지만, 그동안 각종 선거국면에서 각 정당이나 후보자들은 하나같이 대전의 경우 이런저런 산업단지를 조성하고 세종시의 경우 자족기능 확충을 위한 장밋빛 공약을 내 놓았지만 결국엔 별다른 성과를 내지 못했다. 특히 세종시와 과학벨트 사업을 계기로 충청권은 국가발전의 견인차 역할과 더불어 수도권과 연계 협력하고 충청권 4개 시도간에 상생발전을 위한 공동의 지역발전을 위한 과제를 제시해야 한다. 그럼에도 불구하고 최근 각종 현안을 둘러사고 엇박자를 내고 있는 것처럼 정책의 연계 및 통합의 관점에서 소지역 이기주의로 귀결되고 있어 우려의 목소리가 크다.
따라서 이번 19대 대선국면에서의 지속가능하고 미래지향적인 지역발전 과제를 제시하는 것은 대전·세종만의 이득이 아닌, 충청권 전체와 한국사회의 발전과 비전을 만들어내는 방법이 될 수 있을 것이라 확신한다. 아울러 민주적인 참여를 확대하고 지방의 위기를 극복할 수 있는 자치역량을 제시하는 것 또한 대전·세종의 지역발전 과제에 있어서 빼 놓을 수 없는 내용이다. 이를테면 ‘지방자치단체 내부의 견제와 균형 강화’, ‘불합리한 중앙의 통제, 개입의 폐지’, ‘주민참여 활성화’, ‘지방자치의 혁신’ 등의 발전과제를 반드시 관철시켜야 할 것이다.
3. 19대 대선국면에서 제시된 대전·세종 발전 과제 평가
19대 대선국면에서 대전·세종시를 비롯 지역에서 제시된 대전·세종의 지역발전 과제와 각 정당 및 후보자들이 제시한 지역발전 과제로는 다음과 같다. 다만 이번 19대 대선이 박근혜 탄핵이후 앞 당겨 치러지고 있어, 아직까지 각 정당 및 각 후보자들이 제시한 대전·세종 지역발전 과제가 명확하지 않아 각 정당 및 후보자별 지역발전 과제에 대한 분석을 하지 못한 아쉬움은 있다
따라서 필자는 대전시와 세종시가 이번 19대 대통령선거를 앞두고 제시한 ‘지역발전 과제’에 대해 <지역발전 개념>을 중심으로 먼저 검토해 보고, 이후 각 후보자들이 제시하고 있는 대전·세종 관련 핵심과제를 중심으로 분석 후, 구체적인 실현방법과 관련한 필자의 개인의견을 제시해 보고자 한다.
1) 대전·세종시가 제시한 지역발전 과제 평가
대전광역시와 세종특별자치시는 지난 1월 충청권 4개시도지사가 한자리에 모인가운데, 지역 과제를 각각 10개식 총 40개의 충청권 공동공약 과제를 발표한바 있으며, 이후 각 시도별로 여러 차례에 걸쳐서 지역발전을 위한 과제를 추가로 발표하는 등 각 정당의 대통령후보들의 19대 대선공약에 반드시 반영해줄 것을 촉구한바 있다.
대전광역시는 ① 제4차 산업혁명 특별시육성, ② 글로벌 분권센터 건립, ③ 원자력 시설 주변지역 지원을 위한 제도개선 및 중부권 원자력의학원 건립, ④ 대전권 순환교통망 구축, ⑤ 대전교도소 이전, ⑥ 나라사랑테마파크 조성, ⑦ 국립어린이 재활병원 건립, ⑧ 호남선 고속화 사업의 차질없는 추진, ⑨ 충청권 광역철도 2단계 조기 추진, ⑩ 옛 충남도청사 이전부지 활용 조기 가시화 등 총 10개의 과제를 제안했다.
세종특별시의 경우 ① 행정수도 완성을 위한 개헌 및 국회, 청와대 세종시 이전, ② 세종~서울 고속도로 조기 개통, ③ 공주~청주 고속도로 조기 건설, ④ 대전도시철도망 수도권 전철과 연계, ⑤ 국제과학벨트 기능지구 활성화, ⑥ 바이모달트램 도입 지원, ⑦ 충청권철도9조치원~보령간) 건설, ⑧ 국립자연사박물관 유치, ⑨ 충청권 직업체험센터 건립, ⑩ KAIST 융합 의과대학원 유치 등의 10개의 과제를 제안했다.
이 가운데 세계환경개발위원회가 제시한 ‘지속가능성 달성을 위한 기둥들(pillars)'에 기반한 구분 기준에 따라 아래 <표>와 같이 분류해본 결과, 대전·세종시 모두 <경제적 지속가능성> 관련 공약의 개수가 각각 6개로 가장 많았으며, 다음으로 <사회적 지속가능성>이 각각 3개로 나타났다. 이외에도 <환경적 지속가능성> 관련 공약은 각각 1개로 나타났으며, 도시거버넌스 관련 공약은 하나도 없는 것으로 나타났다.
전체적으로 대전·세종시가 제시한 지역발전을 위한 과제는 <도시거버넌스>나 <환경적 지속가능성> 관련 지표보다는 <경제적 지속가능성>과 <사회적 지속가능성> 관련 지역발전 과제를 제시한 경우가 많아, 지금까지 치러진 각종 선거국면에서 제시된 지역발전 과제와 크게 달라지지 않은 것으로 나타났다. 특히 대전·세종시가 제시하고 있는 <지역발전 과제>의 대부분은 이미 지난 몇몇 선거에서 언급이 되었던 공약을 재탕, 삼탕하는 수준에 머무르면서 지역특성을 반영한 차별화된 <지역발전 과제>를 스스로도 만들어내지 못한 아쉬움이 있다.
<표> 지속가능한 도시 관련 지역발전 과제 분류
구 분
경제적 지속가능성
환경적 지속가능성
사회적 지속가능성
도시거버넌스
기타
대전광역시
6
1
3
-
-
세종특별자치시
6
1
3
-
-
* 세계환경개발위원회가 제시한 ‘지속가능성 달성을 위한 기둥들(pillars)'에 기반한 과제 분류 기준
+ 경제적 지속가능성 / 지역경제 성장, 지역경제 안정, 광역상생발전 등
+ 환경적 지속가능성 / 자연환경 용량보전, 지역자원 기반보전, 지역생태계 보전 등
+ 사회적 지속가능성 / 사회적 형평구현, 도시공동체 강화, 지역문화 활성화, 교육기반 확충 등
+ 도시 거버넌스 / 민주적 참여확대, 행정혁신 등
2) 각 정당 및 19대 대선후보들이 제시한 대전·세종 지역발전과제 분석
아쉽게도 대선을 한 달여 남짓 앞두고 있는 오늘까지도 19대 대선후보들과 각 정당에서 제시하고 있는 대전·세종 권역 관련 <지역발전 과제>는 문재인 후보를 제외하고는 정확하게 확인이 되지 않고 있다.
따라서 대통령선거 후보자 또는 각정당에서 밝힌 공약중심이라기 보다는 현재 대선후보 또는 각 정당에서 언급했던 대전·세종시 관련 <지역발전 과제>를 중심으로 필자 임의로 개별 아젠다를 수집, 분석했다.
19대 대통령선거에 출마하는 각 후보 및 정당에서 지금까지 제시하고 있는 대전·세종지역 관련 공약으로는 더불어민주당 문재인 후보가 가장 구체적이고 광범위하게 제시하고 있다. 문 후보가 제시한 대전지역 관련 공약으로는 ① 대전을 동북아의 실리콘 밸리, 4차 산업혁명 특별시로 육성, ② 스마트 융복합 첨단과학산업단지 조성, ③ 최첨단 스마트시티 실증화 단지 조성, ④ 임기 내 공공 어린이 재활병원 완공, ④ 충남도청 이전 부지 매입을 위한 국가지원 확대, ⑤ 문화예술복합단지와 혁신산업단지 조성 등이다.
세종시와 관련해서는 ① 세종시를 실질적인 행정중심도시로 완성하고 행정수도의 꿈을 키워나가고, ② 국회 분원의 설치, ③ 행정자치부와 미래창조과학부 이전, ④ 세종~서울 고속도로를 조기 완공 등을 제시했다.
이에 반해 안철수 국민의당 후보를 비롯 다른정당의 대선후보들은 아직까지 대전·세종시 관련 구체적인 공약을 별도로 발표하지는 않고 있어 구체적인 공약내용은 확인할 수 없다. 다만 세종시 관련해서는 안철수 후보의 경우 개헌을 통해 세종시를 행정수도로 명기하고 청와대와 국회를 모두 이전하겠다고 약속하고 있으며, 자유한국당 홍준표 후보는 분권형 대통령제라는 개헌을 전재로 행정부와 국회가 세종시로 가는것도 검토해 볼 수 있다는 입장을 언론을 통해 밝힌바 있다. 반면에 바른정당 유승인 후보의 경우 행정수도 기능보강 차원에서 국회의 세종시 이전을 약속하는 등 행정수도 건설과 관련한 각 정당 및 후보들의 입장은 대체략적으로 확인이 되고 있지만, 지난 1월에 대전·세종시가 충청권 4개시도와 함께 제안했던 지역발전을 위한 대선공약에 대한 구체적인 입장은 대선을 한달여 앞둔 오늘까지도 확인이 되지 않고 있다.
한마디로 아직까지는 세종시를 행정수도로 만들자는 것을 제외하고는 딱히 눈에 띄는 게 없다. 사실 선거 때마다 단골로 나오고 있는 공약 중에 하나다. 그마저도 문재인 후보를 제외하면서 다른 후보들은 지역관련 공약마저도 발표조차 못하고 있다. 하루에 수도 없이 쏟아지고 있는 후보들간의 정쟁은 넘쳐나는데 지역발전과 정책선거를 견인할 정책공약은 나오지도 않고 검토할 시간마저 없이 대선 일을 맞이하고 있는 형국이다. 헌정사상 유례없는 조기대선이 실시되면서 지역 공약들이 묻히고 있는 것을 넘어 대통령 탄핵과 구속수사, 세월호 선체인양 등 전국발 이슈에 묻혀 지역공약들이 빚을 보지 못하고 있는 실정이다. 더욱더 지역 언론이나 유권자들 마저도 지역공약에 대해 별다른 관심을 가지지 못하면서 각 정당과 대선후보자들 조차도 외면하고 있는 실정이다.
4. 지역발전 과제 실현을 위한 원칙과 방향
1) 지역발전 과제 실현을 위한 대원칙
정부의 주요행정기관과 국책연구기관이 이전하는 등의 행정도시로 세종시가 기능과 역할을 높이면서, 대전·세종시는 새로운 중추광역도시권으로 발전하고 있다. 따라서 이번 19대 대선국면에서의 대전·세종시와 관련한 지속가능하고 미래지향적인 지역발전 과제를 제시하는 것은 두 지역을 넘어 충청권 전체와 한국사회의 발전과 비전을 만들어내는 수단이 될 수 있다고 확신한다.
그런점에서 대선후보자들과 정당은 대전·세종의 지역발전을 견인할 수 있는 <지역발전 과제>를 발굴하고 제시하는 것을 넘어 구체적으로 어떻게 실현한 것인가에 대한 계획도 제시되어야 한다. 이에 필자는 각 정당과 대선후보들에게 지역발전 과제 실현을 위한 대원칙을 다음 몇 가지와 같이 제시하고자 한다.
첫째, 이번 19대 대통령선거에 출마하는 각 후보자들은 대전시와 세종시가 기존에 제안하고 있는 대전·세종 관련 지역발전 과제를 적극적으로 수용하고 지역민들에게 구체적으로 약속해야 한다. 물론 지금까지 제시되고 있는 대전·세종 관련 19대 대선공약이 완벽하지는 않겠지만 그동안 전문가 의견수렴 등의 숙성과정을 거처 전달되었다는 점과 행정수도건설을 비롯 새로운 신성장동력을 만들고자하는 지역민들의 숙원 의지가 깊게 반영되었다는 점에서 각 정당과 후보들은 적극적으로 수용해야 할 것이다.
둘째, 각 정당 및 대선후보들은 자신들이 제시하는 지역발전 관련 과제에 대한 구체성을 높이기 위해서는 각 과제별 재원계획과 조달계획, 그리고 세부적인 추진방법을 제시해야 한다. 박근혜 탄핵이후 조기대선이 치러지는 상황이라 하더라도 각 후보들의 지역발전을 위한 비전과 구체적인 과제 제시가 늦어지고 있는 것은 결코 이해할 수 없다. 따라서 각 후보들은 대전·세종 관련 지역발전 과제를 조속히 확정·발표하고, 더 나아가 구체적인 재원조달 및 추진계획에 대해 밝혀야 할 것이다.
셋째, 이번 대선에서 핵심의제로 떠오르고 있는 행정수도건설에 대한 확고한 정책의지 및 추진의지를 밝혀야 한다. 최근 대선후보를 비롯 정치권에서 행정수도건설에 대한 논의가 그 어느 때보다 뜨겁다. 그동안 중앙행정기관과 국책연구기관의 이전이 완료되면서 청와대 및 국회의 세종시 이전에 대한 정치권과 일반국민들의 인식이 호의적으로 바뀌고 있다는 점에서도 행정수도건설에 대한 대선후보들의 입장은 분명히 할 필요가 있다. 특히 19대 대선이후 곧바로 개헌논의가 본격화 될 것으로 예상된다는 점에서도 이번 19대 대통령선거에 출마하는 각정당의 후보들은 행정수도건설에 대한 입장을 분명히 밝혀야 할 것이다.
넷째, 이번 19대 대통령선거에 출마하는 각 후보자들은 <지속가능한 지역발전 과제>라는 관점에서 대전·세종 관련 지역발전 과제를 적극적으로 수용하고 지역민들에게 구체적으로 약속해야 한다. 특히 후보들이 제시하는 대선공약이 <지속가능한 지역발전 과제>가 되기 위해서는 지역발전과 환경용량을 고려한 지속가능한 정책이어야 한다. 특히 지속가능한 지역발전을 견인하는 대선공약이 되기 위해서는 환경을 보호하고 빈곤을 구제하며, 장기적으로는 지속가능한 경제성장을 창출하기 위한 대안과 비전을 반드시 포함해야 할 것이다..
마지막으로 지역특성을 살린 가운데 지역발전을 견인할 수 있는 과제를 제시해야 한다. 과학도시 대전의 특성을 살린 고부가가치 서비스 산업을 육성하고 아울러 소상공인들의 상권과 업권을 보호 활성화 할 수 있는 발전방안과 비전을 제시해야 하며, 행정도시인 세종시의 자족기능을 확충하기 위한 미래지향적인 과제 또한 제시해야 할 것이다.
2) 지역발전 과제 실현을 위한 방향
19대 대선이후 당선자가 제시했던 대전·세종 관련 지역발전 과제를 실현하기 위해서는 막대한 재원과 시간, 그리고 추진의지가 뒷받침이 되어야 한다. 그런점에서 ① 각각의 과제에 대해 재원조달 계획이나 추진계획 등의 과제내용을 구체화할 수 있도록하고, ② 향후 추진과정에서의 지방정부와 지역주민들의 끊임없는 관심과 참여를 가능하도록 하는 등의 2가지 관점에서 필자가 생각하는 <지역발전 과제> 실현을 위한 방법과 방향을 다음과 같이 제시해 보고자 한다.
첫째, 지역발전 과제를 실현하는 것에서 가장 중요한 것은 대선후보자가 제시하는 대전·세종 관련 대선공약이 구체적이여야 하며 실현가능해야 한다. 따라서 각각의 과제에 대한 재원조달 계획이나 추진계획 등의 과제 내용을 구체활 할 수 있도록 해야 한다. 특히 지금까지 나오고 있는 대전·세종 관련 지역발전 과제의 대부분이 최소 수백억원에서 수조원에 이르는 막대한 예산이 수반되는 사업들이라는 점에서도 재원계획 및 향후 추진계획을 구체화하고 각 정당 및 대선 후보자 스스로 헛공약에 그치지 않도록 해야 할 것이다.
둘째, 대선이후 지역발전 과제가 제대로 추진될 수 있도록, 지방정부를 중심으로 TF팀을 구성 대전·세종 대선과제가 현실화 될 수 있도록 해야한다. 대선후보자들이 제시한 각 과제별 구체성과 실현가능성을 높이는 것은 대통령선거 이후 당선자와 정부의 몫이기도 하겠지만 지방자치단체의 역할 또한 그 무엇보다 중요하다. 따라서 대선이후 지방자치단체가 앞장서서 지역발전과제에 대한 구체적인 추진계획 등을 만들어서 관련정부 부처에 제안하는 등 대통령 당선인이 제시했던 대선공약이 반드시 현실화 되고 관철 수 있도록 만전을 기해야 할 것이다.
셋째, 대전·세종시 등 충청권이 공조·협력하는 것도 중요한 지역발전 과제를 현실화 시킬 수 있는 좋은 수단이 될 것이다. 지난날 충청권 상생발전을 위한 충청권 4개시도와 550만 지역민들의 하나된 결의와 행동이 없었더라면 지금의 행정도시와 과학벨트 사업은 존재하지 않았을 것이다. 여전히 행정수도, 과학벨트, 충남도청이전부지 활용, 새로운 성장동력 사업 등 대전·세종 등 충청권의 공조·협력을 통해 해결해야 할 굵직굵직한 지역현안이 적지 않다.
넷째, 충청권의 핵심 현안중에 하나인 행정수도 건설이 반드시 관철될 수 있도록 충청권 4개시도를 비롯 550만 지역민의 역량을 모아야 한다. 2012년 7월 세종시 출범이후 행정수도건설에 대한 정치권과 국민들의 정서가 많이 바뀌었다고는 하지만 아직도 여전히 반대여론이 만만치 않다. 그런 점에서 세종특별자치시를 중심으로 행정수도 건설에 대한 범 국적인 공감대 형성을 위한 설득논리를 개발·확산시키는 등의 체계적인 노력이 뒷받침이 있어야 한다. 특히 본격적인 대선국면에서 행정수도 건설의제가 이념, 보혁, 지역갈등이 되지 않도록 신중할 필요도 있으며, 시간이 걸리더라도 행정수도건설의 필요성에 대한 명분과 공감대를 형성할 수 있도록 해야 한다. 이를바탕으로 대선이후 본격적으로 논의될 개헌을 통해 세종시를 행정수도로 명시할 수 있도록 총력을 다해야 할 것이다.
다섯째, 지역발전 과제가 현실화 되기 위해서는 지역언론과 시민단체, 그리고 전문가 집단의 역할 또한 매우 중요하다. 대선공약의 완성도가 떨어지는 부분에 대해서는 지역민이 합의할수 있는 수준으로 완성도를 높이고, 행정수도건설 등 지역시민사회가 함께할 수 있는 의제에 대해서는 지역언론과 시민단체 그리고 지역사회간의 유기적인 공조·협력이 가능하도록 환경을 조성해야 할 것이다.
다섯째, 무엇보다 중요한 것은 대전·세종 지역민들 스스로 지역발전 과제를 만들고 추진하는데 적극적으로 참여하고 관심을 가져야 할 것이다. 특히 대선후보들은 본인들이 제시한 지역관련 대선과제라 하더라도 국가주도의 관점과 현안중심의 일방적인 해결방안 제시가 아닌, 대전·세종의 백년지대계를 위한 지속가능한 지역을 만든다는 일념으로 각계의 의견을 듣는 진정성있는 경청 과정을 통해 <대전·세종 지역발전 과제>를 구체화하고 추진해야 할 것이다.
5. 나오는 말
일각에서는 이번 19대 대통령 선거를 장미대선이라고 한다. 하지만 지역의 관점에서 보면 자칫 이러다가 장미대선이 아니라 제대로 검증되지 않는 빌공(空)자 공약이 난무하는 장밋빛 대선이 되지 않을까 우려하고 있다. 지역 현안사업이 대선공약에 포함된다고 모두 현실화되는 것은 아니지만 집중적인 국가 지원을 받아 지역의 미래 신성장동력을 체계적으로 키울 수 있는 단초임은 분명하다. 이제 대선 후보자들이 결정된 만큼 하루빨리 지역관련 공약을 제시하고, 자신의 소신과 의지를 검증받아야한다.
정치와 선거는 내 삶을 바꾸기 위한 절호의 기회이자 수단이며, 그것이 대의민주주의의 기본제도라 생각한다. 어쩌면 한국정치와 지방자치 문제의 가장 큰 책임은 중앙정치권과 지방자치 기득권 세력에게 있겠지만, 그 어떤 정부도 그 정부가 대표(봉사)하는 바로 그 시민들보다 더 나은 수준일리는 없다(A government can be no better than the people it represents)(H. George Frederickson, 1991)는 말이 있듯이, 권한과 책임의 관점에서 살펴보았을 때 우리 국민 어느 누구도 그 책임에서 자유로울 수 없다.
따라서 민주공화국의 주권자인 지역유권자들이 더 큰 책임감을 가지고 지속가능한 지역발전을 견인할 수 있는 과제가 구체화 될 수 있도록 적극적인 관심과 참여가 선행되어야 할 것이다. <지역발전 과제>의 추진여부는 결코 19대 대통령선거에서 당선되는 정권의 손이 아닌 지역민들의 손에 달려 있음을 우리모두 명심해야 할 것이다
<참고문헌 및 기사>
곽현근 외(2014). <2014년 지방선거 대전시장후보자 공약평가>, 지역정책포럼.
금홍섭(2012), <올바른 지방자치 혁신을 위한 몇 가지 의견>, 혁신자치포럼 창립대회 자료집: 111∼114.
--- (2015), <2016년 국내외 트렌드 변화에 따른 대전의 비전과 전략>, 대전발전연구원.
바다로 둘러싸인 섬, 국토의 끝자락에서 만나는 섬은 자연과 사람이 함께 어우러지는 공간입니다. 오랜 세월 함께해온 주민의 삶과 섬의 자연이 함께 공존하는 지속가능한 발전방안을 함께 모색해 보고자 합니다. 지속가능한 도서(섬) 발전에 관심 있는 시민이라면 누구나 참석 가능합니다.
이 자료는 2017년 7월 28일 진행된 ‘지속가능한 섬 발전방안 모색 정책토론회’ 자료집이다.
발제와 토론문 등으로 구성되어 있다.
– 주최 : 대한민국 아름다운 섬 발전협의회, 국회도서발전연구회, 국회의원 박주민
– 주관 : 희망제작소
– 후원 : 전국도서지역기초의원협의회)
■ 목차
1. 개회사
– 대한민국 아름다운 섬 발전협의회 회장 (주철현 여수시장)
2. 인사말
– 국회도서발전연구회 공동대표 (이군현·박지원 국회의원)
3. 축사
– 김부겸 행정안전부 장관
– 김영춘 해양수산부 장관
– 김제선 희망제작소 소장
4. 발제
– 아름다운 점 발전을 위한 지역 현안과제 / 주철현 여수시장
– 주민 삶의 질 제고를 위한 섬 발전정책 추진방안 / 박진경 한국지방행정연구원 연구위원
– 생태·문화자원을 활용한 지속가능한 섬 발전전략 / 김준 광주전남연구원 책임연구위원
시민들의 의견
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