제도의 승리, 민주주의의 패배

[기고] 제주도지사 주민소환 투표율 11%의 의미

기사입력 2009-08-27 오후 5:52:20

제주의 하늘도 부정선거에 대해 분노하고 있는 듯하다. 점심까지만 해도 맑고 푸른 하늘에 갑자기 먹구름이 몰려와 주위가 밤처럼 깜깜해졌고, 빗물을 세차게 퍼붓고 있다. 기상청까지 긴급 보도자료를 통해 천둥·번개를 동반한 100mm 이상의 폭우가 내리겠다고 발표했다. 민심은 천심이라더니, 겉으로 드러나지 않은 제주도민들의 분노와 모멸감을 김태환 도지사와 그 측근들은 무시하겠지만, 하늘은 도민의 마음을 알고 있는 듯 벼락을 내린다.

투표 전에 공공연하게 나돌던 ‘투표율이 5%를 넘으면 불이익을 주겠다’는 것이 거짓이 아님이 드러났다. 마을에 있는 투표소 앞에서는 이장과 각종 자생단체장들이 자리를 잡고 앉아, 어떤 주민이 투표를 하러 오는지 감시하고 있었다. 어떤 마을의 참관인은 누가 투표를 했는지 쪽지에 기록까지 하였고, 또 어떤 마을에서는 투표하러 가는 사람을 집으로 돌려보내기 까지 했고, 어떤 공무원은 투표하지 말라고 협박 아닌 협박을 하였다. 이승만 자유당 시절에나 있었던 관권개입, 투표 방해 행위가 속출했고, 주민소환운동본부 뿐 만 아니라 몇몇 언론사에도 부정선거신고로 하루 종일 전화통에 불이 났다.

2009년 8월 26일, 전국 최초의 광역지자체장에 대한 주민소환투표는 11%라는 사상 최저·최악의 투표율을 기록한 채 마무리되었다. 주민소환법에 따라 투표율이 1/3을 넘지 않아 개표를 하지 않았고(불개표), 도지사 해임에 대한 찬반투표결과는 아무도 모른다.

그러나 투표가 끝나자마자 김태환 지사와 해군기지 추진 측은 승리를 자축하면서 결과에 승복하라고 요구하고 있으며, 소환운동기간 동안 침묵하던 언론들도 앞 다투어 ‘갈등해소와 도민통합’을 강조하고 있다. 하지만 이러한 행위들은 주민소환의 취지와 목적, 그리고 제도상의 한계에 대한 성찰은 망각한 채, 그저 자신의 주장을 합리화하기 위해 투표율 11%를 이용하는 것에 불과하다.

▲ 주민소환투표가 끝난 직후 입장을 밝히고 있는 김태환 지사. ⓒ뉴시스

투표율이라는 프레임에 갇힌 언론과 제주도민

쉽게 이야기하자면, 제주도민들은 지난 소환투표운동기간 동안 ‘투표율’이라는 함정에 빠져버려 소환의 목적과 이유에 대해서는 제대로 된 토론조차 하지 못했다. 그리고 투표결과에 대해서도 투표율을 갖고 판단하는 잘못을 범하고 있다. 이는 전적으로 투표율이 1/3을 넘지 않을 경우 개표하지 않는다는 법률조항 때문에, 김태환 소환대상자가 무대응/김빼기 전략으로 투표불참을 채택했기 때문이다.

그 결과 소환투표의 내용은 소환찬성 또는 반대이나, 김태환은 이를 참가와 불참이라는 프레임으로 전치시켜버려 소환투표의 본질을 은폐하고자 했다. 이를 통해 자신의 실정에 대한 공개토론 보다는 참가와 불참에 대한 논의만이 벌어지도록 조작한 것이다.

이렇게 되면 소환투표 참여 독려는 ‘소환찬성’으로 비춰지게 만들어 버려, 선거관리위원회나 언론으로 하여금 적극적인 투표참여 독려나 보도를 못하게 만든다. 실제 선거관리위원회의 투표 독려활동은 지난 2005년 행정계층구조개편 주민투표 때와 비교해보면, 비용 면에서는 그 절반에도 미치지 못했다.(“2005년 주민투표에선 전체 비용 17억3800만원의 약 24% 가량이 계도홍보비로 쓰인 반면, 이번 주민소환투표에서는 전체 비용 19억2000만 원의 약 9% 가량이 홍보비로 책정돼 있다.” <시사제주> 보도) 심지어 투표일 즈음에는 ‘조직적인 투표참가(및 불참)’ 전화 및 문자메시지 또한 불법투표운동으로 단속하겠다고 발표했다. (제주도 선거관리위원회 8월23일 보도자료, ‘주민소환투표 막바지 특별감시.단속 실시’)

투표 결과, 투표율이 11%로 나오게 되자, ‘소환에 반대하는 사람은 투표를 불참한 것이다’라며, 불참한 89%의 도민들은 김태환을 지지하는 것처럼 만들어 버렸다.

특히 이러한 투표불참전략은 위헌적인 상황까지 만들어 냈다. 즉, 투표 불참 전략은 ‘소환에 반대하는 사람은 투표장에 가지 않을 것이지만, 거꾸로 투표에 참가하는 사람은 당연히 소환에 찬성하는 사람’으로 규정짓게 만들어, 사실상 주민소환투표를 공개투표로 만들어버리고 있다. 이는 헌법에 보장된 비밀투표를 파기시켜 버리는 위헌적인 행동이다. 앞서 서술한 것처럼 투표소 앞에 진을 치고 있었던 이장, 통·반장, 자생단체장들의 행동이 바로 그러했다. 숟가락 몇 개까지 훤히 알고 있는 좁은 지역사회에서 제주도민들은 자신에게 부여된 참정권을 박탈당했고, 그 때문에 심각함 모멸감을 느꼈다.

투표율 11%는 실패가 아니라 희망의 증거

▲ 26일 투표에 참여하고 있는 제주도민들. ⓒ뉴시스

이렇게 선관위와 언론을 비롯해 제주사회는 김태환 소환대상자가 만들어 놓은 투표율 프레임에 갇혀서 그 속에서만 논의를 전개했으며, 투표 결과에 대해서도 투표율을 중심으로 이야기 하고 있다. 한 언론에서는 소환투표청구 서명자수(5만1000여명) 보다 낮은 투표자수(4만6075명)를 거들먹거리며, 소환운동본부의 참패라고 표현하고 있다.

그러나 왜 도민들이 투표에 나서지 못했는지 성찰하지 않으면 위와 같은 천박한 주장을 일삼게 된다. 따라서 왜 11%라는 역대 최저·최악의 투표율이 나왔는지 그 의미를 제대로 파악해야 한다.

첫째, 주민소환투표에 대한 홍보가 매우 미흡했고, 공휴일이 아닌 평일이라는 조건은 이미 투표율이 30%를 넘지 못할 것을 말해주며, 여기에 더해 조직적인 투표 방해 행위로 투표율은 더 떨어졌다. 어쨌든 이번 투표는 ‘역대 최저·최악의 투표율’이라는 신기록을 세웠으며, 이는 누가 봐도 누군가에 의해 조작된 힘의 개입임을 느끼게 한다.

둘째, 이른바 ‘동정론에서 비롯된 내년 선거 심판론’도 배제할 수 없다. 이미 도민들은 주민소환투표가 발의된 것 자체만을 두고도 각종 정책결정과정에서 비민주적인 제왕적 도지사에 대한 강력한 경고의 메시지라고 생각하기에, 임기가 1년도 채 안남은 사람을 굳이 지금 당장 해임할 필요까지는 없다고 판단했을 것이다.

셋째, 사실상의 공개투표가 된 상황은 투표소에 가는 것을 꺼리게 만들었다. 소환에 대한 본인의 찬성 및 반대의견과는 상관없이, 투표장에 가는 행위 자체가 소환을 찬성하는 것처럼 비춰지게 만든 것은 많은 도민들에게 상당한 모욕감을 안겨주었다. 투표에 의해 당선된 국회의원과 도의원마저도 투표참여 의사를 공개적으로 표현하기를 꺼려하는 상황에서, 일반도민들의 느끼는 압박감은 얼마나 큰지 이해하기 힘들 것이다.

11% 투표율은 실패가 아닌 희망의 증거이다. 왜냐면 유권자의 입장에서 봤을 때, 소환투표청구서명 요청자가 찾아와서 해달라는 서명이라는 수동적인 행위도 12% 정도였는데 비해, 투표자 본인이 투표 당일에 투표소까지 직접 나와야 하는 투표라는 매우 능동적인 행위가 11%에 달했다. 45일 동안의 서명기간 동안 지정된 2곳의 서명장소에 찾아온 사람보다 투표당일 하루 동안 투표소에 찾아간 사람이 더 많았으므로, 이것 자체가 새로운 도전을 위한 발판과 동력으로 작용할 것이다.

더욱이 이번 주민소환운동을 촉발시킨 해군기지와 관련하여 예정부지인 서귀포 강정마을의 투표율은 전체 투표율의 5배인 무려 50%에 달했고, 김태환 지사의 고향은 전체 투표율의 절반 정도인 5%에도 미치지 못했다. 투표율을 갖고 말을 하려면 오히려 전체 투표율 11%보다, 이 두지역의 상반되는 투표율을 이야기하는 것이 타당할 것이다.

제도화된 민주주의의 한계

이번 제주도지사 주민소환투표는 개표를 하지 않았기 때문에 투표의 결과에 따른 승자와 패자는 없었다. 다만 의도된 불참전략에 의해 만들어진 ‘투표율’이라는 프레임에 갇혀 그 결과까지도 판단하고자 하는 시도들만 넘쳐나고 있다. 결국 승리한 것은 민주주의를 실현하겠다는 것을 제도적 틀로서 제한시켜버린 권력자였고, 패배한 것은 민주주의 그 자체였다.

▲ 전국민주공무원노동조합 제주본부는 25일 기자회견을 갖고 일부 공무원의 불법행위를 시인하면서 “주민소환투표관련 공무원의 어떠한 위법행위도 용납해서는 안된다”며 “더 이상 공무원이 정권의 하수인이 돼서는 안된다”는 입장을 밝혔다. ⓒ뉴시스

이미 제주도지사 주민소환투표에 대해 이명박 대통령과 16개 광역지자체장들은 반대 의견을 표출했고, 어떤 한나라당 국회의원은 주민소환의 사유를 제한하자는 법률 개정안까지 제출하겠다고 밝혔다. 그러나 정작 바꿔져야 할 내용은 그것이 아니라 바로 아래의 것들이다.

첫째, 주민소환의 본질을 은폐하는 ’1/3투표 이상 개표’라는 제한을 폐지해야 한다. 이미 주민소환법을 제정하는 과정에서도 나온 문제지만, 재·보궐선거처럼 주중에 열리는 투표는 30%를 넘기기 힘들기 때문에 투표율 규정은 과도한 제한이라는 것이다. 예상했던 대로 주민소환제도가 도입되자마자 시도한 주민소환운동은 전부 투표율을 넘기지 못해(하남시의원 2명 제외), 또는 서명청구요건(10%~20%기명 서명)도 달성하지 못해 무산되었다. 결국 낮은 투표율은 주민소환제도 자체의 근본적 결함을 드러내는 증거로 봐야 한다.

특히 공직선거에도 없는 투표율 제한은 공평하지 못하다. 서울시 교육감선거 투표율도 11%정도에 불과했지만, 개표를 했고 공정택 교육감이 당선되었다. 그런데 이러한 대의 민주주의 제도를 보다 직접 민주주의적으로 보완하는 ‘주민소환’은 오히려 주민들의 의사표명을 제한하는 규정에 갇혀 있다.

둘째, 오히려 ‘투표불참운동’을 금지해야 한다. 투표를 통해 당선된 선출직 공직자들이 투표불참이라는 유혹이 빠지는 것은 앞서의 투표율 규정 때문이다. 그러나 투표불참전략은 주민소환투표의 목적을 왜곡시키고, 소환내용을 은폐하며, 제대로 된 의사표명기회와 주민의 알 권리를 침해한다. 특히 선거관리위원회는 기본 임무인 적극적인 투표참여독려를 못하게 만들어, 역설적으로 투표불참전략에 편승하게 되어버린다.

이제 주민소환투표는 끝이 났고, 내년 지방선거를 마친 1년 후까지 주민소환을 추진할 수 없다. 그 동안 건국 이래 최초로 추진된 주민소환운동에 대한 평가를 통해 제도라는 함정에 빠지지 않도록 민주주의의 제도화에 대해 더 많은 토론과 실천을 해야 한다. 이미 우리는 경험을 통해 깨달았다. 제도라는 껍데기는 항상 민주주의라는 알맹이를 보장한다고 하지만 언제나 옭아매려고 하므로 알맹이가 나오려면 껍데기는 부숴줘야 한다는 것을.