기관장 임기, 지금보다 ‘훨씬’ 길어야 한다

감사원장의 임기는 독일은 12년이고 미국의 경우 15년이다.

기관장의 임기 문제는 현재 우리나라에서 중요하게 인식되지 못하고 있으나 사실 대단히 중요한 문제이다. 기관장의 임기가 장기적으로 보장되어 있을 때 해당 조직은 장기적인 플랜을 가지고 체계적으로 발전될 수 있으며 조직의 효능성도 증대된다. 임기가 제대로 보장되어 있지 않고 짧을 경우, 위로는 기관장이 임명자의 눈치를 보게 될 수밖에 없고, 아래로는 사실상 관료집단의 포위에 휘둘릴 수밖에 없다. 더구나 기관장이 자기 사람으로 데려갈 수 있는 사람은 고작 한두 명인 경우가 태반이다. 국회사무처만 해도 사무총장이 ‘규정상’ 자기 사람으로 데려갈 수 있는 사람은 달랑 비서실장 한 명뿐이다. 정부의 장관도 대동소이하고, 지자체 단체장 역시 오십보백보다. 창해일속(滄海一粟), 그야말로 넓은 바다에 한 톨 좁쌀이다. 정부의 각종 규제법들도 사실 행정부의 담당 계장, 과장, 국장, 차관보 등 몇 사람이 만든다. 그것이 사실상 끝이다. 대체로 장차관은 너무 바빠서 구체적인 내용들을 살펴볼 시간도 없다.

그러니 아무리 개혁을 해보려고 한들 이미 처음부터 근본적으로 불가능하다.

국회의원들이 소속하는 상임위도 이제 조금 알만하다 싶으면 바뀐다. 2년마다 소속 상임위가 바뀌기 때문이다. 국회법 제40조는 국회 상임위원 임기를 2년으로 규정하고 있다. 당초 제헌의회 때 의원임기와 같았던 상임위원 임기는 이승만 정권의 국회 무력화 과정에서 1년으로 단축되었다가 박정희의 제3공화국에서 2년으로 연장되었다. 그러나 당시 본회의 중심 체제를 상임위 중심 체제로 전환한 것은 의회기능 강화의 목적이 아니라 독회제도 폐지 등 행정부 안의 신속한 국회 통과를 목적으로 하고 있었다. 그러나 이 상임위 중심체제는 말이 상임위 중심이었지 의원의 정책전문성은 전혀 고려되지 않은 채 상임위 중심체제에서는 극히 기형적인 “임기 중 상임위원 개선(改選) 제도”였을 뿐이다. 이 점에서 “임기 중 상임위원 개선제도”는 권위주의 정권에 의한 의회 무력화의 도구였다고 평가할 수 있다(박찬표, “한미일 3국 의회의 전문성 축적구조에 대한 비교연구”, 「한국정치학회보」제30권 제4호, 1997.).

2년 임기제, 나눠먹기의 망국병

그런가하면 국회의장 임기도 2년이다. 이 역시 4년 임기를 나눠 두 사람이 ‘나눠먹기’하는 것이다. 한마디로 2년 임기란 처음 6개월만 이른바 ‘영(令)’이 서는 것이다. 1년만 지나면 곧바로 레임덕이 시작된다. 이렇게 하여 그야말로 되는 일이 없다. 그냥 수박 겉핥기, 하는 척 시늉뿐이다. 장관 임기는 더 심하다. 2년은 고사하고 1년 남짓이 대부분이다.

그리고 중요한 사실은 이러한 과정에서 결국 관료들이 만사를 주도할 수밖에 없다는 점이다. 결국 기관장은 조직을 전혀 장악할 수 없게 되고, 장기적으로 조직 발전이 근본적으로 불가능하게 된다.

미국 의회도서관장의 평균 임기는 20년에 가깝다. 심지어 제8대 관장이었던 허버트 푸트남(Herbert Putnam)은 관장으로 무려 40년을 재직하였다. 만약 우리나라에서 그랬다면 틀림없이 독재라고 비난하면서 난리법석이 날 일이지만, 미국 의회도서관은 이렇게 임기가 긴 관장들의 장기적 철학과 계획 아래 체계적으로 성장, 발전할 수 있었다. 미국이나 독일의 감사원장 임기는 각각 15년, 12년이고, 프랑스는 아예 종신직이다. 또 미국 대법관 임기 역시 종신직이다. 미국에서 헌법 해석에 있어 권위 있는 전거로 활용되고 있는 『Federalist Paper』는 대법관 종신제의 장점에 대하여 다음과 같이 천명하고 있다.

“정의를 실현하는 법원은 헌법과 개인의 권리를 보장하기 위하여 타협하지 않고 그 원칙을 고수해야 한다. 그런데 일시적으로 재직하는 법관에게는 이와 같은 성격을 기대하기 어렵다. 법관의 일시적인 임명은 법관의 독립이라는 중요한 요소에 치명적인 사항이다. 만약 법관임명권이 행정부나 입법부에 위임될 경우에는 임명권을 갖고 있는 부에 부적절한 순종의 위험이 있으며, 두 부 모두에게 임명권이 주어진다면 한 부가 불만에 빠질 위험이 있고, 만약 시민이나 시민에 의해 선출된 사람에게 직접 임명권을 부여한다면 대중적인 인기에 영합하려는 경향이 만연할 것이다”(Federalist Paper, 495).

한편 독일의 연방장관은 자신이 책임지고 있는 부처에 대하여 독자적으로 정책을 결정한다. 연방 수상을 비롯하여 누구도 연방장관에게 명령하거나 징계할 권한이 없다. 독일에서 정책집행은 대부분의 경우 연방수상이 아닌 각 부처 장관의 책임 하에서 추진된다. 연방장관은 의회, 즉 국민에게만 정치적 책임을 지며, 한번 임명되면 특별한 정치적 과오가 있지 않는 한, 대부분 연방수상과 임기를 같이 한다. 수많은 장관의 이름이 끝없이 명멸하는 우리와 전혀 상이한 풍경이다.

우리나라에서 기관장 임기가 이렇게 짧은 것은 바로 “관료가 주인 되는 나라”의 주요한 토대로 작동되고 있다. 동양의 역사에서 제왕(帝王)이 유능한 신하의 권한이 커지는 것을 방지하기 위해 운용했던 중요한 수단은 바로 임기를 짧게 하는 방식이었다. 그리하여 황제와 아전이 천하를 ‘공치(共治)’하는 현상이 나타난 것이었는데, 현재도 대통령과 관료들의 ‘공치’로 평가할 수 있다. 다만 대통령은 단임하고 계속 바뀌니 결국 관료가 지배하는 사회는 더욱 강화될 수밖에 없다.

현재 우리나라 공무원들은 부패 방지를 명분으로 하여 2년 주기로 순환 근무한다. 이로부터 전문성과 책임성은 사라진다. 그러니 위든, 아래든 도무지 책임지는 사람이 없어진다. 이렇게 하여 책임 정치는 완전히 실종되었고, 책임 행정 역시 자취를 감추고 말았다. 결국 상층의 ‘나눠먹기’와 공무원의 ‘순환근무’에 의한 이러한 ‘2년 주기론’은 이제 가히 망국병이라 할 수 있다.

적임자를 기용하고 그 임기를 최대한 길게 해야 한다.

일찍이 공자(孔子)에게 노나라 애공(哀公)이 “어떻게 하면 백성이 따르겠습니까?” 하고 묻자, 공자는 이렇게 대답했다.

“좋은 사람을 기용하여 나쁜 사람을 다스리면 곧 백성들이 따를 것입니다. 반대로 나쁜 사람을 기용하여 좋은 사람을 다스리면 곧 백성들이 따르지 않습니다.”

그러나 우리의 현실에서는 나쁜 사람을 기용하여 좋은 사람을 억압하고 쫓아낸다.

아전 독재와 문서 정치

중국의 전통 정치에는 관(官) -관리와 리(吏) -아전의 구분이 있었다.

원래 중국의 관리 제도에는 이 양자가 구분되지 않았으나 한족을 차별한 몽골의 원나라 시대에 정부 고위직은 모두 몽골인이 담당할 때 중국인을 서리(胥吏)로 뽑아 보좌하도록 한 뒤로 명나라 시대부터 관리와 아전의 구분은 보편화되었다.

잘 알다시피 아전 혹은 서리는 관리로 승진할 수 없었다. 이들은 정부 기구의 가장 하위의 계급으로서 사실 관부(官府)의 정식 관원으로도 인정받지 못했지만 동시에 반드시 관부의 허가를 얻어야만 했다. 그리고 사회적 지위가 낮아 일반적으로 멸시를 받는 존재들이었다. 하지만 이들 아전들이 정치에 미치는 영향은 대단히 큰 것이었다. 이들은 인명을 살릴 수도 죽일 수도 있었고, 세금을 더 걷을 수도 덜 걷을 수도 있었으며, 어떤 공사든지 중단시킬 수도 있었고 아니면 더 크게 짓도록 할 수도 있었다. 반면 과거를 급제하여 중앙에서 파견된 고위관리들은 오직 상층 관리들을 다스리기 위한 직위였고, 모든 사무는 이들 아전에게 넘겼다.

이러한 현상은 지방정부에서 특히 극심했다. 아전들은 지방의 실제 정황에 매우 정통했고 관아의 하부 행정 역시 오직 아전들만이 이해하고 처리해낼 수 있었으므로 지방으로 파견되는 관리들은 이들에게 의존할 수밖에 없었다. 중앙 정부에서 파견된 ‘독서인’들은 도무지 이들과 비교될 수 없었다. 시(詩)나 부(賦)와 같은 ‘탁상공론’만으로 시험을 보는 과거제도를 합격한 ‘독서인’들은 대부분 실무적인 행정능력을 갖출 수 없었고, 그러므로 현지 아전들에게 의존할 수밖에 없었다. 이렇게 하여 ‘관약이강(官弱吏强)’ 현상이 일반화되었다.

각 아문의 각종 조문들도 모두 아전들이 제정하였다. 조례의 제정은 대부분 이들의 의지가 조정(朝廷)의 의지로 전화되었고, 지방 관리의 임명은 대개 이부(吏部) 서리가 결정하였다. 특히 이들은 오랜 기간 특정한 한 곳의 지방에 근무하기 때문에 지방 토착세력과 반근착절, 결탁하여 당우(黨羽)를 조장했다. 오늘날까지 이러한 현상은 어렵지 않게 목격할 수 있지만, 사실상 실제적인 일체의 사무에 있어 이들 아전들이 전문가였고, 따라서 그 처리는 전적으로 이들의 손에 달려 있었다. 명말청초의 대학자인 황종희(黃宗羲)는 이러한 현상을 빗대어 “천하에 아전(吏)의 법만 있고 조정의 법은 없다”고 풍자하였다. 그리하여 사실상 ‘아전 독재’였다.

그러나 승진도 할 수 없는 이들 하급관리들은 사회적으로 온갖 천대를 받았다. 그리고 이들 스스로도 등급이 낮고 천하다고 자인하면서 체면을 차리지 않고 갖은 부패와 악폐를 저질렀다.

수나라와 당나라 시대 이래 황권(皇權)을 강화시키는 중요한 정책은 우선 중앙에서 각종 방법으로 재상의 권한을 축소시키고 다음으로 지방에서는 각종 방식으로 지방장관을 권한이 없도록 하는 것이었다. 그 중 가장 중요한 방법은 지방장관의 임기를 엄격하게 제한함으로써 그들로 하여금 근본적으로 지방 정무에 숙달하지 못하도록 하는 것이었다. 특히 아전들의 경우, 본래 사회적 지위가 낮고 또 독서인(讀書人)들처럼 대의명분이나 대중에 대한 호소력을 가지고 있지 못하여 영원히 황제와 어깨를 겨누면서 세력화할 수 없는 존재들이었기 때문에 황제는 기꺼이 이들 아전들과 천하를 함께 통치하였다.

흔히 과거 중국에서는 법이 없고 중국인들은 법을 몰랐다고 쉽게 평가하지만, 사실 중국 정치의 전통적인 잘못은 이렇듯 너무 법을 잘 알아서 발생하였고, 무슨 일이든 법조문의 ‘규정’만에 따라 처리하고 조문조문 글자마다 아래위로 따졌기 때문에 대체로 일의 처리는 늦었다.

중국의 저명한 역사가인 첸무(錢穆: 1895~1990)는 이러한 아전 정치의 측면은 일종의 ‘문서 정치’라고 지칭하면서, “이는 중국의 전통적인 정치가 문(文)을 숭상한 폐단이라 할 수 있다. 역설적으로 한나라 시대 정치가 잘 된 것은 문이 적었던 데 있었다.”라고 강조했다.

예를 들어, 현재 여당이 추진하고 있는 ‘일하는 국회’의 구상 중에는 “법안 체계·자구 심사는 국회사무처 또는 입법조사처 내 전문검토기구가 맡는다.”는 내용이 있다.

이제까지 우리 국회는 이런 식으로 의원들의 전문성이 부족하다는 ‘현실적’ 판단 하에, 혹은 “높으신 내가 그런 귀찮은 일까지 해야 하나!”라는 권위주의와 ‘귀차니즘’으로 많은 일을 공무원, 관료에게 ‘떠맡기는’ 행태가 관행화되어왔다. ‘국회 공무원에 의한 전문위원 검토보고제’도 바로 그러한 과정을 통해 만들어진 것이었다.

하지만 자신의 권한을 다른 사람에게 ‘맡기게’ 되면, 결국 그 사람에게 거꾸로 ‘지배당하는’법이다. 만약 여당의 그 구상대로 진행하게 되면 반드시 법안 체계·자구 심사라는 업무를 내세운 또 하나의 무소불위의 ‘강력한 관료집단’이 형성되고 군림하게 될 것은 자명한 일이다.

관료가 주인 되는 관료주의의 사회, “일하기 싫어하는” 정치권은 그것을 강화시킨다. 우리 는 여전히 “아전의 나라”에 살고 있는가!

한국에는 ‘백년의 급진’이란 저서로 알려져 있는, 중국의 삼농三農문제 최고 전문가 원톄쥔溫鐵軍 (전)인민대학교 교수가 중국 인터넷 신문 포털 ‘오늘의 헤드라인今日頭條’에서 2월중순부터 매주 1회 세차례에 걸쳐 “팬데믹 영향하의 글로벌라이제션 위기”라는 제목으로 온라인 강연을 행했다. 매 강연은 수백만명의 시민, 청년 대학생, 지식인들이 시청하는 등, 뜨거운 반향을 불러 일으켰다. 강연자의 동의하에 이를 녹취 번역해 ‘월간 공공정책 6월호’에 게재된 것을 ‘공공정책’지의 허락으로 ‘다른백년’에도 옮겨싣는다. 

중국은 전세계 산업가치사슬의 가장 많은 부분을 품고 있는 나라이다. 따라서 팬데믹이 중국의 산업생산을 멈추게 하면, 전세계 산업이 모두, 큰 피해를 입게 된다. 이것이 글로벌라이제이션의 위기이다. 그리고 이에 따라, 금융위기는 언제라도 발생할 수 밖에 없다.

금융 글로벌라이제이션이 일어난 이후에, 금융자본은 더 이상 실물경제에 동조해서 움직이지 않게 됐다. 스스로 독립된 자본 역량을 가지게 된 것이다. 2008년 세계 금융위기 이후, 전체 경제는 전체적으로 하락 국면에 접어들게 된다. 하지만, 미국의 주식시장은 10년내내 성장을 이어왔다. 이번 팬데믹 국면 초기에, 미국의 주식시장은 순식간에 엄청난 자본이 증발했고, 주가는 2008년 수준으로 하락했었다. 중국의 상황을 보자면, 과거 산업자본은 생산요소가격을 최소화하는 방향으로 산업을 발전시켜왔다. 그래서, 물류와 교통이 막히게 되면, 반드시 원재료 가격이 상승하게 된다. 인플레이션 발생 요인이다. 그런데 한편으로는 무차별적으로 찍어낸 화폐가 투자처를 찾지 못해, 객관적으로 어느정도 디플레이션 압력에 놓이게 된다. 설상가상으로 전세계 모두 수요 격감이 일어나, 물건 가격이 상승할 수가 없다. 이렇게 지금은 디플레이션에서 다시 인플레이션으로 들어가게 되는 시점이다.  실물경제가 생산원가상승압력에 시달리는 이 시점에, 이제 오늘의 제3강을 통해, 다시 한번 여러분의 시야를 넓혀주고자 한다. 이를 위해, 지금으로부터 100년전인 1920년대로 돌아가서 당시 경제 상황을 분석해 보기로 한다.

신중국이 수립됐을 당시, 악성 인플레이션에 시달려야 했는데, 사실 그 원인은 1920년대부터 누적된 것이었다. 일반적으로, 민국경제를 논하게 되면 1920~30년대의 황금시대를 이야기하곤 한다. 마침 ‘북벌’의 연전연승으로 각지의 군벌을 제압하기 시작했고, 국민당군이 장강 연안에 이르렀을 때, 즉 1921년 장개석 정부는 공산당 탄압 정책을 본격적으로 시작한다. 최소한 형식적으로는 정치, 군사 제도가 전국적으로 통일됐지만, 실제로는 각 지역이 여전히 따로 놀고 있던 시점이다. 이런 상황에서 중국은 청조말기부터 꿈꿔왔던 공업화, 도시화에 신속하게 돌입하게 된다. 그래서 그 시점을 ‘황금시대’라 부르는 것은, 객관적인 과정이자 역사적 사실이다. 당시 평균GDP 성장률이 무려 9%에 가까왔다. 중국 경제가 최근 20년 특히, 21세기 첫 10년간, 9.6%의 GDP 성장률을 기록한 것과 비교해 봐도, 얼마나 급속한 성장의 시기였는지 짐작할 수 있다.

공업화와 도시화가 급속히 진행되는 가운데, 한편으로는 자본이 집중됐다. 주로 도시에서 이런 일이 벌어졌고, 자본이 집중된다는 의미는 동시에 리스크가 집중되는 현상으로 볼 수도 있다. 그리고 이러한 변화는 자본운동의 객관적 법칙의 결과이다. 그럼 언제부터 위기가 실재화 됐는가? 민국시절에 중국은 이미 세계경제에 편입됐고, 실제로, 이 위기는 두 차례의 아편전쟁으로부터 시작됐다고 할 수 있다. 1840년, 1860년 1, 2차 아편전쟁을 거치면서, 중국의 연해뿐아니라 내륙의 대부분의 주요도시와 항구, 수운이 개방됐다. 서방 열강은 이미 중국을 손바닥위에 올려 놓은 상황이었다. 청말에서 민국 초기까지, 대부분의 지식인들은 애국적으로 사고하고 행동했다. 그러나, 갈수록 이들의 비판적 목소리는 사그라들게 된다. 당시에는 잘 이해하지 못했지만, 지금와서 분석해 보면, 아편전쟁의 발발 원인은 다음과 같다. 당시 중국은 세계 최고의 무역수지 흑자국가였다. 그런데 이미 서방열강은 식민지화 글로벌라이제이션을 수행하고 있었고, 이러한 식민주의는 중상주의이기도 했다. 그럼에도 중국에 대한 무역적자가 심화되던 서방 열강, 그 중에서도 영국은 중국에 아편을 판매해서 무역적자를 줄이려 했다. 그럼 아편전쟁은 왜 두번이나 발발했는가 ? 1차 아편전쟁을 통해서, 중국의 상류계급이 아편을 받아들였다. 하지만, 소비량이 부족했고, 2차 아편전쟁을 통해, 내륙 도시까지 수운을 통해 아편을 받아들이고, 평민들도 아편을 상용하게 됐다. 군대에서도 일반 병졸들까지 아편을 즐기고, 특히, 서남, 서북 지방에 아편 벨트가 형성되면서, 고이윤을 얻을 수 있는 아편재배가 성행하고, 경작지가 부족하게 된 식량 자급에 문제가 생긴다. 바로 이 지역에서 사회가 불안정해지고 각종 민란이 벌어진 것도, 이런 사정과 무관하지 않다. 아편 무역이 성행하면서 무역적자가 누적되고 1860~1870년대부터 정부의 재정적자가 심화됐다. 청나라는 여러번 개혁을 시도했지만, 재정적자의 누적을 견디지 못했고, 결국 파산하게 된다. 1911년 신해혁명은  따지고 보면, 이미 적재량을 초과한 낙타의 등에 볏짚 한오라기를 얹어 쓰러뜨린 격이다.

민국시기에 들어서도 상황은 크게 바뀌지 않았다. 민국공업화는 서구에서 수입한 물품이 절대적 우위를 차지하는 가운데 시장을 형성했다. 무슨 제품이든 양포洋布(직물)， 양화洋火(성냥)，양면洋面(밀가루) 이런 식으로, ‘양洋’이 접두사로 붙는 물건들의 소비가 급증했는데, 중국의 자체 생산능력이 부족했던 탓에 대량의 수입품이 시장을 점령했다. 도시의 일반 소비품목은 모두 서구의 수입품이 차지했고, 자연스럽게 자체생산과 민족공업의 발전이 요구됐다. 중국내에서 생산된 제품은 운수비용을 절감할 수 있었고, 가격 경쟁력을 가지게 됐다. 이렇게 1920~30년대 민족공업은 밀가루, 연료, 방직물, 식품산업 등의 생필품을 만드는 경공업으로부터 시작해서, 굴기했다.  그렇다면 어디서부터 문제가 시작됐을까 ? 공업화는 항상 생산성을 증가시키기 위한 자본의 심화(capital deepening)를 요구한다. 자본심화는 자본축적이 필요한데, 이 자본이 과연 어디에서 오는가 ? 당시의 상당수 상공업경영자들은 원래 농촌의 지주들이었다. 지주겸 상공업경영인들인데, 사실은 ‘부재지주’라고 할 수 있다. 이들 지주는 원래 농촌마을에 함께 살고 있었으며, 마을과 다양한 사회적, 인간적 관계로 얽혀 있었다. 자연재해로 수확량이 줄면 지대도 줄여주고, 소작인이 곤란한 상황에 처하면 도움을 주기도 하고, 기근이 들면 마을 주민들에게 식량을 나눠 주는, 마을 의창義倉을 만들어 관리하기도 했다.  즉, 풍년이 들면 지주와 마을 엘리트들이 잉여 식량을 의창에 비축해서 흉년에 대비하게 한 것이다. 이런 유무상자와 상호부조 기제에 의해, 마을내에서 계급간에 큰 충돌이 일어나는 것을 방지할 수 있었다.

지주들이 도시로 이주해서 기업가가 되고부터 큰 변화가 일어났다. 그들은 도시에서 자신의 재화를 이용해서 소비하고 거래를 하게 됐다. 그들이 가진 점포, 기업, 가공방법 등 모든 것이 바뀌었다. 기름을 만드는 곳, 직물을 직조하고, 염색을 하는 곳, 식품을 가공하는 곳, 모든 생산장소가 洋+물품을 생산하는 도시의 공장이 됐다. 그래서 이러한 소비와 기업운용을 위해 현금이 필요하게 됐다. 이전에는 농가에서 가을 수확을 끝낸 후에야 비로소 지대를 거뒀다. 실제 수확물을 가지고, 지주와 소작인이 분배를 정했다. 지주가 제공한 생산수단도 따로 셈했다. 말과 소 같은 가축, 농기구, 종자 등등. 땅만 빌렸다면, 당연히 지주의 몫은 상대적으로 적어졌다. 또, 현물로 지대를 냈기 때문에, 지주는 이렇게 모인 현물 즉 식량을 도시로 유통시키는 역할을 했다. 노동에 참여하지 않는 일방적 수탈자가 아니었다.  또, 마을의 생산 현물이 지주에게 집중됨으로써, 자연스럽게 농촌에서의 거래(수매)원가가 낮아져, 이를 다시 도시로 유통시키는 비용도 낮아졌다. 그래서 도시에 자본이 축적되고, 이에 따른 공업화가 용이해졌다. 하지만, 지주들이 도시산업의 경영자가 되면서 사정이 급변했다. 그들은 기업운용을 위해서 현금이 필요하게 됐고, 한해 농사가 시작되기 전에 지대를 거둬야 했다. 농민들의 지대 선납부를 돕는 농촌 고리대금업자들이 등장하기 시작했다. 이렇게 금융이 들어오게 되면, 착취의 구조가 형성된다. 당초의 지대보다 훨씬 많은 비용이 농민 생산자에게 전가되기 때문이다.

또 농촌에서 도시에서 만든 공상품을 이용하게 되면서, 상공업자본이 농촌으로 진입하게 된다. 농촌에 금융자본과 상공업자본이 내려오면서, 농업 생산물뿐 아니라, 역시 수공업으로 생필품을 만들어 자급하고 팔던 소농의 가계 경제는 파산하고 향촌사회가 쇠락하게 된다. 정리하자면, 과거 농촌에 거주하는 지주와 농민이 함께 운용하던 현물경제가, 부재지주와 농민, 금융업자가 사이에 낀 화폐경제로 전환된 것이다. 그래서 1920년대 30년대에 농민혁명이 시작된다. 마오쩌뚱이 고향인 후난성에서 농민운동을 했던 것도 같은 이유때문이다. 실은 농민들도 농사를 포기하고 도시로 가서 장사를 해서 더 많은 이윤을 얻으려는 이들이 나타났다.

그래서 도시화와 공업화가 가속되는 동시에, 사회가 극도로 불안정해졌다. 국민당 정부는 이러한 혼란을 없애기 위해 각지에 군대를 동원해야 했고, 재정을 군대의 유지에 쏟아부어야 했다. 초기에 각 지역 군벌 배후에는 해외의 제국주의 세력이 존재했다. 그래서, 대일통의 달성은 매우 어려운 과제였다. 하지만 1차 세계대전 직후, 여타 제국주의 세력이 몰락함과 동시에 미국이 유일한 강대국으로 남아 장개석 정부를 지원함으로써, 중국은 비교적 안정된 체계를 갖추게 된다. 1920~30년대의 민국황금시대는 이러한 정치적 상황과도 관련이 있다. 여하튼 민국의 도시화, 공업화와 경제의 고속성장 와중에 소농경제와 농촌은 쇠락의 길을 걸으며 내부적 사회문제를 안게 된다. 외부에서 온 위기는 , 서구의  경제위기, 대공황과 관련이 있다. 서방사회는 생산과잉에 의한 경제위기가 발생할 때마다, 외부로 비용전가를 했기 때문이다.

중국의 은본위 화폐제도는 명나라에서 시작해서 민국 초기까지 이어졌는데, 중국은 은의 주요 생산국이 아니었다. 따라서 주요 5개 은생산국과 ‘백은협정’을 맺고 있었다. 이렇게 중국내의 은 가격을 안정화시킬 수 있었다. 하지만, 서구에 경제 위기가 발생한 이후, 미국의 은생산 지역들이 가격에 대해 불만을 표시하고, 미국에서 새로운 ‘백은법안’을 통과시켰다. 국제 시세가 상승했는데, 당시 중국은 화폐 제조를 위해 은을 사용하고 있었기 때문에 은의 가격을 함부로 변동시킬 수 없었다. 인플레이션 가능성이 존재했기 때문이다. 해외의 은 가격이 높아지자, 중국내에서 은을 밀수출하기 시작했다. 이렇게 중국은 해외 은가격 변동 영향을 받게 됐다.

그렇게 해서 중국은 1935년 화폐개혁을 통해, 은을 포기하고, 법정화폐로써 지폐를 발행하게 된다. 공업화와 글로벌시장 진입 후에, 중국은 국외 경제위기의 영향을 받게 된다. 당시 일본은 중국보다 먼저 공업화를 진행하고 있는 상태였고, 중국에 비해서 더 큰 영향을 받게 됐는데, 경제 위기를 해결하기 위해 지역내 군세 확장에 나섰다. 1931년에 중국 둥베이 지역을 침략했고, 1935년에 화베이 지역을 침탈했다. 1933년 대공황이 이 모든 출발점이었으니, 실은 제2차세계대전의 발발은 일본의 중국 침략에서 시작됐다고 말할 수도 있다. 다만, 서구 중심의 역사서술에서 누락돼 있을 뿐이다.

1937년 결국 일본은 본격적으로 중국 침략에 나서게 되는데, 다시 정리하자면, 중국은 스스로 공업화를 진행하고 있는 상황이었고, 세계 경제위기가 초래한 은의 유출에 의한 경제적 위기를 겪었고, 한편으로는 일본제국주의의 침략을 맞게 됐다. 내부적으로는 농민혁명에 직면했는데, 이러한 여러가지 요인이 복합적으로 민국을 위기상황으로 몰아가게 됐다. 중일전쟁 발발직전까지는 그래도, 민국 경제가 일정하게 성장하고 있었고, 인플레이션도 극심하지 않았는데, 전면적인 전쟁상태로 돌입하면서, 경제가 타격을 입고, 인플레이션이 격화됐다. 정부는 화폐를 대량으로 찍어낼 수 밖에 없었는데, 군수품을 해외에서 구매해야 했기 때문이다. 미국은 당시 전쟁에 중립적인 태도를 취했는데, 실은 중일 양측에 많은 군수물자를 공급해서 재미를 봤다. 심지어는 당시 일본군의 군사장비 절반 가량이 미국 제품이었다고도 한다. 유명한 일화로, 교육운동가인 타오싱즐陶行知이 당시 미국 유학중이었는데, 동포를 살해하는데 쓰이는 불의한 전쟁에 군수물자를 대는 미국의 위선을 참다 못해 도중에 귀국했다고 한다.

미국은 당시 생산과잉 문제를 군비 생산을 통해 해결할 수 있었으므로, 도덕적 논쟁을 떠나서, 경제문제를 해결하기 위한 절호의 기회였다. 전쟁 규모가 커질수록, 경제 회복에 더욱 박차를 가할 수 있었다. 중국도 군비를 수입해야 했는데, 1차 대전 패전국이었던 독일에 눈을 돌려, 국민당 군대는 대량의 독일엔지니어를 초빙하고, 그들의 군수 설비를 수입했다.

전쟁은 필연적으로 재정적자를 불러온다. 실물 금은이 있어야 수입이 가능하기 때문이다. 이를 매우기 위해 화폐를 찍어내는데, 결과적으로 인플레이션이 발생한다. 그래서 1937년 전쟁이 극심한 인플레이션을 불러왔다. 그러나 1941년에 시작된 태평양전쟁의 영향으로, 서방은 중국에 전략물자를 원조하기 시작하고, 약간의 안정을 되찾기도 한다.

하지만, 1946년 국공내전이 본격화하면서, 민국정부의 재정적자는 더 심각해진다. 결국 하이퍼인플레이션이 일어났다. 수레 한가득 지폐를 싣고와야, 겨우 밀가루 한포대를 살 수 있었다. 당시 신장新疆지역에서 발행한 지폐중에는 액면가 60억위안짜리가 있을 정도였다. 민국정부는 1948년에 군안권軍安券이라는 화폐를 새롭게 발행하는데, 60억위안은 1만군안권으로 바꿀 수 있었다. 악성 인플레이션이 심화되면, 아예 경제운용이 불가능해진다. 가장 큰 문제는 어떤 실물경제도 하이퍼인플레이션하에서 생존할 수는 없다는 사실이다. 매크로경제위기가 발생하면, 산업과 실물경제 참여자들 모두 견뎌내지 못하게 된다. 당시 민국 정부는, 할 수 없이, 미국의 전문가를 초청하고, 민국 정부의 미국유학파 관료들이 함께 새로운 경제 시스템을 설계하게 된다. 당시 미국정부로부터 4800만달러의 차관을 들여왔는데, 1944년 브레튼우즈협약에 의해서 미달러와 금을 고정비율로 태환하게 됐으므로, 역시 이에 맞춰 군안권을 발행했다. 중국내 모든 미국 달러와 금의 민간시장거래를 불법화하고 국가가 관리하게 했다. 이렇게 몰수한 자산을 기초로 안정화를 꾀함으로써, 악성 인플레이션을 막으려했다. 이런 설계는 논리적이지만, 실제로 실현하는 것은 불가능했다. 4개월이 지나면서 실패를 인정해야 했고, 인플레이션은 고삐풀린 야생마처럼 변했다. 이렇게 민국정부가 붕괴된다. 재정이 무너지고, 금융이 무너지고, 군대에 급여를 지급할 수 없으니, 군대가 와해됐다.

그래서 1949년 신중국 수립후 중국 정부는 민국정부가 겪은 실패의 교훈을 반면교사로 삼았다. 신정권은 농촌과 농민의 혁명 지지로 만들어졌다. 그런데 농민혁명은 사실 현대화와 상반된 노선을 걷게 돼있다. 공산당은 우선 농민에게 토지를 배분했다. 역대 중국의 왕조가 교체될 때마다, 균전면부均田免賦정책을 실시한 것과 마찬가지이다. 1946년 이래 국공내전중 국민당과 공산당 양측의 가장 큰 차이는, 지주계급이 핵심이 된, 국민당이 조세를 감면하거나 하다못해 부채에 대한 이자조차 줄여주지 못한 것에 반해, 공산당은 1946년 농민혁명의 시작부터 토지혁명을 주창했다는 것이다. 혁명이 성공하면 농민들에게 토지를 분배할 것을 약속하면서 혁명전쟁에 참여할 것을 호소했다. 역사적으로 이러한 대의를 내세운 혁명은 모두 성공했다.

농민혁명이라는 조건하에서, 마오쩌뚱이 이야기한 농촌이 도시를 포위한다는 전략이 성공했다. 왜냐면 농민이 공산당편에 섰을 때, 현대적인 재정과 금융을 필요로 하지 않기 때문이다. 화이하이淮海전투에서 천이陳毅 원수가 유명한 말을 남겼다 화이하이전투의 승리는 농민이 손수레로 일궈낸 것이다. 전쟁에서 승리하기 위해서는 최전방에서 전투를 벌이는 군인뿐 아니라, 후방의 보급도 매우 중요한 것이다. 당시, 전선에 있는 한명의 군인을 후방의 38명 농민이 떠받치고 있는 셈이었다고 한다. 토지혁명이 대의가 되며, 참전하는 군인에게 월급으로 지급해야 하는 화폐가 필요없어진다. 손으로 쓴 영수증 한장으로 해결할 수 있다. 전쟁이 끝나고 되돌려 주겠다는 농민들에 대한 약속 한마디로 그만이다. 그러니, 재정적자가 생길 염려가 없다. 그리고 인민해방군에게 지불된 급여는 모두 현물이었다. 간부들에겐 좁쌀이 지급됐다. 옌안延安시절 즉, 북방에서 해방전쟁이 시작됐기 때문이다. 그곳에서는 좁쌀이 가장 편리하게 계량 가능한 곡물이었다. 식량이 화폐를 대체하던 시절이다. 해방구에서 좁쌀이 화폐기준이 됐다. 신중국 건국후에도 상당기간 좁쌀화폐단위를 사용했는데, 마오쩌뚱은 국가주석으로서 연봉이 3만6천근의 좁쌀이었다. 주석의 거처인 중난하이中南海에 수레에 좁쌀을 싣고 가져다 주었다는 이야기가 아니라, 화폐가치 기준인 등가개념으로 좁쌀을 사용했다는 이야기이다. 농민혁명, 토지혁명이 가져온 중국 특색의 경제현상이자 승리의 비결이었다. 민국정부는 현대 재정과 금융 제도를 도입했으나 군대에 급여를 지급하지 못해서 망했다. 그런데, 도시화, 공업화의 반대 방향으로 진행된, 농민혁명 군대는 이런 식량기반의 실물화폐 경제를 이용해서 승리를 거둘 수 있었다.

정권을 수립한 후에 마오쩌뚱은 중요한 글을 하나 발표하는데 그 제목은 ‘신민주주의론新民主主義論’이다. 1947년 중국 공산당 제7차전당 대회에서 발표됐다. 주요한 내용은 다음과 같다. 해방전쟁에서 승리한 후, 둥베이東北지역이 매우 중요해졌다. 왜냐하면 둥베이로 진입해 일본 관동군이 남긴 군장비를 인수해야 했기 때문이다. 이를 위해서는 국경이 인접한 소련 공산당의 동의가 필요했다. 중국 공산당이 소련 공산당에게 인정받기 위해서, 소련 공산당의 표준이론에 중국 공산 혁명의 담론을 맞춰야 했다. 당시 소련의 이념은 스탈린이 트로츠키의 영구혁명론을 혁파하고, 단계적 혁명론을 주창하고 있었다. 그들의 분석에 의하면 중국은 당시 봉건 농민국가였고, 공산혁명의 단계에 이르기 위해서는, 우선 국민당과 협력해서 자산계급 혁명을 이룬 후, 공업화 생산양식을 갖추는 것이 우선이었다. 자산계급의 혁명이 자본주의를 낳게 되면, 자연스럽게 노동자계급의 혁명이 가능할 터였다. 그래서 마오쩌뚱은 중국 공산당 정권 시스템을 소련의 입맞에 맞추기 위해서, 우선 민족자본주의를 형성하는 신민주주의론을 내세우게 된 것이다.

건국후 중국이 신민주주의 자본주의를 이야기하자, 많은 혁명의 전우들이 마오쩌뚱에게 반문했다. 피땀흘려 일군 혁명의 성과를 어째서 다시 자본주의 체제를 만들기 위한 전제로 삼는가 ? 쑨원의 자본주의와 공산당의 자본주의가 대체 무엇이 다른가 ? 마오쩌뚱은 솔직하게 대답했다. 우리는 모두 자본주의 체제안에 산다. 민국 시절 자본주의의 영도자가 국민당 간부였다면, 신중국 수립후에는 공산당 지도자가 자본주의 체제 건설을 이끈다. 중국의 5성홍기에서 가장 큰 별은 공산당인데, 그 주위의 네개의 작은 별 중 하나가 민족자본가를 상징한다. 나머지 셋은 노동자, 농민과 소자본가 계급이다. 이것이 신중국 건국 당시의 중화인민공화국의 정치구조였다.

공산당 혁명군은 승리 이후에, 민국정부가 만든 대도시를 접수해야 했다. 둥베이東北에서 화베이華北의 톈진天津, 베이징北京을 거쳐, 화둥華東지역의 상하이上海, 난징南京에 이르기까지. 신정부는 민국의 도시 시스템도 그대로 이어받아야 했다. 정부, 경찰, 의료, 학교 등등. 하다 못해 거리 청소를 위해서도 노동자에게 월급을 주어야 했고, 그러자면 재정이 필요했다. 농촌에서와 달리 도시에서는 화폐가 필요했다. 뿐만아니라, 당시 아직 남부는 해방이 되지 않은 상태였기 때문에, 여전히 군비도 지출해야 했다. 그래서 재정적자가 70~80%에 이르게 됐고, 이것은 민국 정부의 상황과 다르지 않았다. 또 그때부터 전국적으로 통일된 인민폐를 발행하기 시작했는데, 결국 대규모로 화폐를 찍어낼 수 밖에 없었다. 당시 천윈陳雲은 재정경험이 풍부했기 때문에 계속 경기부양책을 사용할 밖에 없었다. 이렇게 화폐를 찍어내어 재정적자를 메꿔나가는 방법은 결국, 인플레이션을 부를 수 밖에 없다. 하지만 실물경제는 여전히 좋지 않았다. 그렇다면 누가 이 국난에서 신중국을 구원했는가?

그것은 다시 농민들이었다. 우선 혁명을 통해서 토지를 분배했다. 소생산자인 농민은 자기 몫의 토지를 손에 넣을 수 있게 되면, 반드시 의식주를 절약하고, 저축한 재화로 토지를 구매하려든다. 생산수단인 토지는 일단 손에 넣으면, 남에게 약탈당할 염려가 없다. 하지만, 걔중엔 생산능력이 부족한 사람들이 있다. 장애인이라든가, 병이 든 사람들이라든가, 이들은 필연적으로 생산에 직접 참여하는 대신에, 토지를 팔 수 밖에 없다. 신민주주의는 토지매매의 자유를 허하는 대신에, 오히려 토지의 임대를 금했다. 왜냐하면, 토지의 임대는 일종의 봉건지주와 소작농 관계에서 발생하는 것이고, 이것이야말로 자본주의라고 규정하는 소련에서 들여온 이념을 중국도 받아들여야 했기 때문이다. 당시 앞서 설명한 과정을 통해서 발행된 인민폐를 가장 많이 흡수한 계층이 누구일까 ? 그것이 바로 농민들이었다. 당시 농민의 인구 점유율은 88%였고, 이들은 또 벌어들인 돈을 아껴서 저축했다. 이렇게 저축한 돈으로 다시 땅을 사서 늘리고 싶기 때문이었다. 1950년대 5억의 중국 인구중 4억이 농민이었고, 이들이, 재정적자를 메우기 위해 발행된 화폐를 은행에 저축하면서 화폐가 흡수되고, 매크로경제의 인플레이션 압력이 크게 줄어들었다.

그리고 농민이 생산한 것은 당시 가장 값어치가 있는 생활필수품인 식량과 면화와 같은 농산품이었다. 당시 실물경제는 하이퍼인플레이션을 견뎌낼 수 없었다. 경영자들은 기업의 운용과 확장이 아니라, 고금리와 이윤이 가능한 투기에 참여함으로써만 인플레이션에서 살아남을 수 있었다.  상하이의 양백일흑兩白一黑 혹은 삼백三白의 투기 전쟁은 이렇게 발발한 것이다. 당시 화폐기준이 됐던 실물, 즉 양백兩白, 쌀과 면포 (밀가루를 더해서 삼백三白으로 일컫기도 하는),  그리고 일흑一黑 – 석탄은 도시생활의 필수품이었고, 민족자본가들은 이를 비축해 투기 수단으로 삼았다. 공산당 정부는 이들을 설득했으나, 실패했고, 결국 공산당은 전국의 양백일흑 자원을 상하이로 집중시켜, 가격을 안정시킴으로써, 결국 자본가들을 굴복시켰다. 이렇게 하나씩 문제를 해결해 나갔는데, 농민이 제공한 물자가 없었다면, 민생은 커녕, 신정권의 안정도 실현 불가능했다. 그렇다면 당시 시장은 어떻게 운용됐나? 국영기업이 직접 관리했다. 신정권은 폭력혁명을 통해서 쟁취한 것이고, 여기서 사실 다른 설득과 협상의 논리는 필요 없었다. 새로운 자산의 형성도 무력을 동원했다. 제국주의 자본이 중국 대륙에 남긴 자산, 민국정부의 자산을 몰수했다. 그리고 소련 등의 해외원조가 들어왔다. 모든 것을 국유화하고, 국가의 관리하에 신속하게 국가자본을 형성했다. 국가의 자본은 군대와도 밀접한 관련이 있다. 군대는 농촌에서 생산된 모든 물품을 도시로 안전하게 운송하는 것을 보장한다. 그리고 재정과 금융, 도시 노동자의 급여는 공급제 방식으로 지불되고, 실물이 기준이 됐다. 당시 농산품은 물품과 서비스의 가치를 정하는 화폐기능뿐 아니라, 재화의 저장기능도 가지고 있었다. 즉, 매크로 경제의 조절 기능을 수행한 것이다. 이렇게 서구 근대국가의 현대적 화폐 경제 시스템과는 다른 신중국 건국후의 자주 경제를 실현했고, 중앙의 관리와 조절을 통해, 일체의 투기행위를 근절했다.

양백일흑兩白一黑을 포함해서 세번에 걸쳐, 도시의 투기세력과 정부의 대결이 있었으나, 정부의 완승으로 끝났다. 그리고 몇달 후에 디플레이션이 찾아왔다. 디플레이션과 함께 신민주주의 시장경제의 주체인 민족자본이 위축되기 시작했다. 1950년 하반기에서 1951년초에 걸쳐서, 민족자본 운영이 지속되기 힘들다는 것이 증명됐다. 당시 정부는 정부조달과 구매를 통해서 이들의 생존을 보장해보려고 했으나 쉽지 않았다. 농촌의 살림살이가 나아지고 있었고, 공산품이 농촌으로도 공급되기 시작했다. 국가 경제가 회복되고 있었고, 객관적 조건은 나쁘지 않은 상황이었다. 하지만, 부패 현상이 나타났고, 이를 퇴치하기 위한 3반5반三反五反  (3반 – 반부패, 반낭비, 반관료주의, 5반 – 뇌물, 탈세, 국가재산횡령, 생산재료 속임수 및 빼돌리기, 국가경제정보 부정이용) 정치운동도 벌어졌다.

동시에 1950년 한국전쟁이 일어났다. 대규모 수요가 발생했고, 이를 충족시킨 것은 국유기업들이었다. 소련은 북조선을 지원하려고 중국을 원조해서 대규모 군사장비의 생산라인을 가동시키게 했다. 이때 중국에 군비중공업 역량이 만들어지는데, 당연히 이는 사기업이 아니라 국영기업의 몫이 된다. 소련정부가 중국정부에 원조 형태로 제공한 자본은 상환이 급하지 않은, 일종의 장기부채였다. 1950년 10월에 중국이 한국전쟁에 참전하면서, 소련이 중국 정부를 지원하는 156개의 대형 프로젝트가 만들어졌고, 중국내에서는 이에 상응하는 600여개의 프로젝트가 생겨났다. 이로써 중국은 자본주의 소유제에서 사회주의 공유제로 전환하는 ‘과도시기 총노선過渡時期 總路線’ 단계로 진입하게 된다.

이렇게 중국은 1949년 건국이래 파란만장한 위기를 극복해 나가며 국가와 경제 시스템을 만들어 왔다. 불행중 다행으로, 농민혁명이 정권을 만들었고, 폭력혁명을 통해서, 앙시엥레짐이 만들어 놓은 자본체계를 타파했다. 국유기업은 당시의 악성 인플레이션을 순조롭게 잠재웠다. 1952년, 1953년에 시작된 농촌협동조합식생산(호조합작互助合作), 사회주의 과도시기 총로선 그리고 공상업사기업개조 등이 이어지며 다양한 변화를 가져왔다. 이러한 제도의 변천은 하늘에서 뚝떨어지거나, 머리속 이념이 만든 이론에 따라 설계된 것이 아니라, 매번 문제를 해결하고 상황에 대처하기 위해서 불가불 취해진 조치들이다. ‘경로의존’ 방식으로 구상되고 실천된 제도와 정책들인 것이다.

향촌건설원 웹사이트

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지난 광복절 광화문 집회로 한국의 코로나19 양상은 새로운 전환점을 맞았다. 그것은 단순히 확진자 수의 급증과 확진 속도의 증가 등 의학적 또는 양적 변화만을 의미하지 않는다. 편의상 광화문 집회 이전을 코로나19 제1기, 이후를 제2기로 나누어 부르도록 하자. 이렇게 시기를 나누는 이유는 무엇보다도 코로나19가 비추는 한국사회의 모습이 광화문 집회를 전후로 너무나 달라졌기 때문이다. 코로나19 제1기에도 물론 초기에는 한국사회의 정치적 분열이 두드러졌다. 새로운 감염병을 ‘우한폐렴’으로 부르며 중국에 대한 봉쇄정책을 펴야 한다는 주장이 제기되었고, 신천지 신자 감염으로 확진자 수가 빠르게 확대되면서 그런 정치적 분열이 더욱 커지는 듯했다. 그러나 정부-산업-의료계의 발 빠른 협업으로 감염병 차단에 성공하면서, 특히 외국의 언론을 중심으로 한국의 감염병 대응에 대한 찬사가 그런 정치적 분열을 중화했다.

물론 정치적 대립의 양상 속에서도 시민들은 여야 성향을 막론하고 정부의 감염병 대응에 매우 협조적이었기 때문에, 정치적 분열의 잦아듦이 순전히 서구 언론의 공적이라고만은 말할 수 없다. 오히려 서구 언론에서 포착한 지점이 바로 시민들의 자발적 협조라는, 그들에게는 매우 ‘생소한’ 현상이었기 때문이다. 그래서 외국의 언론들은 ‘어떻게 이런 특이한 현상이 한국에서는 가능한가?’를 분석하느라 열심이었다. 특히 처음부터 대중국 봉쇄정책을 폈던 대만, 싱가포르와 달리 봉쇄정책 없이 감염병 대응에 성공한 한국의 특성을 분석하는 것이 그들의 목표였다. 그러나 정작 그들 또는 그들이 지면을 할애해준 자국 전문가나 재외 한국인 학자들의 의견 중 대세는 ‘유교 문화’나 그와 관련된 ‘집단적 순응성’, ‘독재 경험으로 인한 파시즘적 경향’ 등 봉쇄정책을 폈던 다른 동아시아 국가들과 별 차별성이 없는 내용이었다. 한국에 우호적인 마이클 샌델이 ‘공동체 감성’이라는 그나마 현대적인 느낌을 주는 표현을 사용했을 뿐이다.

공동체란 무엇인가?

순응성이나 집단주의, 독재 등이 부정적이거나 전근대성을 암시하는 표현인 만큼, 외국의 언론에서 이런 표현들은 대체로 한국 정부의 확진자 추적 및 정보 공개와 관련해서 사용되었다. 특히 강력한 개인정보 보호법을 갖춘 유럽에서 그와 같은 원색적 비난이 돌출했는데, 거기에 재외 한국인 학자들이 가세하면서 한국사회에 대한 오리엔탈리즘 관점이 강화되었다. 그러나 한국사회에서 정부 기관의 확진자 정보 추적은 법적 기반을 갖는 것이고, 그 법은 과거 메르스 경험을 통해서 만들어질 수 있었다. 즉 그것은 한국사회의 ‘독재 적응력’에 기초한 것이 아니라, 오히려 감염병 대응에 대한 이전 정부의 무능함에 대한 ‘비판’에 기초한 것이다.

물론 법 제정이나 집행에 있어서 개인정보 관련 사회적 논의가 광범위하게 이루어지지 못했음은 마땅히 지적되어야 한다. 그러나 한국사회에서 개인정보 인권 감수성이 서구보다 미약하게 관찰되는 경우에도, 순응성이나 집단주의 문화로의 환원은 분석이라기보다는 오히려 문화적 편견을 재생산하는 오리엔탈리즘에 가깝다. 그뿐 아니라 과거 스페인 독감 이후 ‘전염병의 위력’을 완전히 잊은 듯한 서구에서 일어난 ‘마스크’에 대한 적대감과 지리멸렬한 논쟁은, 그러한 오리엔탈리즘이 문화적 차별주의뿐만 아니라 비과학적 태도와도 결합한 것임을 보여준다.

이와 달리 공동체주의를 주장하는 정치철학자인 마이클 샌델은 한국사회에서 자발적으로 일어난 ‘착한 임대인 운동’이나 의료인들의 대구 자원봉사 지원과 같은 긍정적 현상들에 기초하여 한국사회의 ‘공동체 감성’에 대해 평가했다. ‘공동체’라는 개념은 서구의 주류 사회학에서는 전근대성이나 집단주의와 거의 다르지 않게 사용된다. 그리하여 전근대적인 공동체적 연대 관계와 근대적인 기능적 연대를 대립시킨다. 반면에 공동체주의에서 사용하는 ‘공동체’는 이미 기능분화가 진행된 서구 자유주의 사회를 대상으로 ‘공동체적 덕성’의 회복을 촉구하는 개념이다. 반면에 과거 사회학에서도 마르크스주의 쪽에서는 ‘노동계급 공동체’라는 의미에서, 근대적 의미로 ‘공동체’ 개념을 사용했다.

‘공동체’ 개념이 이렇게 다양한 방식으로 사용되지만, 그것의 핵심은 ‘도덕적 가치 또는 문화의 공유’에 있다. 다원주의를 내세우는 자유주의 사회학에서는 가치 중립성을 강조하며 기능분화에 기초한 복잡한 사회에서 도덕적 가치의 공유가 특수주의를 강화하고 보편성을 훼손한다고 본다면, 마르크스주의 사회학이나 공동체주의에서는 이념이나 덕성의 공유―즉 공동체적 정체성―에 기초하여 평등 또는 사회정의가 가능하다고 본다. 다시 말해서, ‘공동체’ 개념은 사회구성원이 공통의 정체성을 갖는다는 가정에서 출발한다. 따라서 민족주의나 흑인문화, 고유문화 등을 강조하는 종속이론이나 다문화주의에서도 공동체 개념을 중시한다.

이렇게 보면 자유주의만이 ‘공동체’ 개념에 반대한다고 볼 수 있고, 그런 의미에서 마르크스주의, 제3세계 민족주의, 공동체주의, 다문화주의 등은 모두 반자유주의적 입장이라고 할 수 있다. 그런데 자유주의 역시 ‘가치의 공유’로부터 자유롭지 않다고 보면서 자유주의의 이율배반을 비판하는 관점이 있다. 페미니즘의 관점에서 자유주의적 인본주의는 ‘근대 소유계급 남성의 정체성’에 기초한 것으로서 결코 보편적이지 않다. 그리고 이처럼 ‘동질적인 집단 정체성’을 기정사실화하는 모든 관점에 대항하여 ‘차이의 정치학’을 펼쳤다. 따라서 자유주의에 대한 비판은 동질성을 강조하는 ‘공동체’ 개념이 아니라, 차이를 당연시하는 ‘도시적 삶’으로 연결되어야 한다고 보았다. 【1】

한국은 공동체 사회인가?

그렇다면 한국사회는 공동체적인 사회인가? 또는 공동체적 감성에 기초하여 한국의 코로나19 대응이 성공했다고 볼 수 있는가? ‘공동체’의 개념이 도덕적 가치의 공유라면, 위 질문에 대해 긍정적으로 답하기는 쉽지 않다. 왜냐하면 한국사회에서는 이념 대립이 여전히 사회적 갈등을 부추기고, 세대 간 가치변화로 소통이 어려우며, 젊은 층에서는 젠더갈등 역시 역동적으로 나타나기 때문이다. 코로나19 제1기에서 공동체적 가치의 공유가 두드러졌다면, 그것은 ‘안전’의 가치, 특히 ‘전염병으로부터의 안전’이라는 매우 특수한 가치의 공유일 것이다. 메르스의 위험을 아직도 생생히 기억하기 때문에, 사회적 이질성이 큼에도 불구하고 코로나19의 위협 앞에서 결속력을 발휘할 수 있었다는 것이다. 그리하여 그러한 결속력이 한국사회의 ‘공동체’ 속성이 아니라, 재난 앞에서의 ‘실용주의적 연대’의 성격을 갖는 것임을 보여준 사건이 바로 광복절 광화문 집회였다.

광화문 집회를 계기로, 공동체적이었다던 한국사회에서 이제는 ‘이기주의’가 문제가 되고 있기 때문이다. 말하자면 한국사회는 다른 기능분화 사회들과 마찬가지로 공동체도 아니고 이기주의적이지만도 않다. 코로나19 제1기에서 ‘공동체적 대응’을 가능하게 했던 것은 한국사회의 공동체성이 아니라, 오히려 코로나19 재난에 대한 한국사회 특유의 위험성(risk) 인식이다. ‘위험사회’에서 위험은 리스크를 번역한 것이다. 즉 현대 기술문명위험의 사회를 ‘재난사회’가 아닌 ‘위험(성) 사회’라고 부르는 이유는, 재난의 가능성과 현실이 위험에 대한 사회의 ‘인식’을 통해 걸러져서 비로소 그에 대한 대응을 부르기 때문이다.

한국사회는 과거 메르스에 대한 공포와 그와 연관된 정권변화 등 일련의 사건들이 만들어놓은 ‘인식 틀’을 거쳐서 코로나19를 인식했고, 그 결과 정부와 산업체, 의료기관이 모두 합심할 수 있었다. 단지 코로나19 감염병에 대한 공포뿐만 아니라, 그와 관련해서 가능한 정부 실패와 의료실패에 대한 두려움, 그리고 기업 이미지 제고와 새로운 이윤의 실현 가능성 등 다양한 요인들이 함께 작용하여, ‘공동체적 연대’가 아닌 ‘기능적 연대’를 가능하게 했다. 제도 실패의 위험에 대한 자각이 한국사회의 이질성과 갈등 속에서도 기능적 연대를 가능하게 한 요소라고 볼 수 있다.

그리고 그러한 연대 속에서 여당의 선거 승리가 이루어졌고, 그 결과 형성된 새로운 정치적 역학관계 속에서 작금의 ‘이기주의’가 ‘공동체 감성’을 거의 완전히 대체하게 된 것이다. 말하자면 ‘공동체 감성’이든 ‘이기주의’든 둘 다 완성된 속성으로서 존재하는 한국사회의 어떤 본질적 측면이 아니라, 코로나19 감염병과 한국사회의 정치·경제·문화적 재배치가 만들어낸 결과물이라는 것이다. 그런 면에서 한국사회는 전근대적 공동체도 아니고, 독재에 익숙한 순종적 사회도 아니며, 모든 사람이 사회적 덕성에 대한 개념을 공유하는 동질적 사회도 아니다. 오히려 광화문 집회를 전후로 첨예해진 갈등 상황이 우리가 더 잘 알고 있는 한국사회의 모습일지도 모른다. 그리고 코로나19의 위력 아래 연대와 통합이 촉진되었던 제1기의 국면이 이제 정부의 부동산 정책, 의사 증원 계획 등의 환경변화로 인해서 제2기의 ‘이기주의’ 국면으로 전환된 것이다.

연대의 희망: 부작용의 정치? 또는 새로운 존재론적 정치?

집단적 이해관계를 내세우는 ‘이기주의적’ 이익집단들은 반공동체적 집단인가? 아니면 그들만의 특수 공동체를 형성한 것인가? 이런 물음과 함께, ‘공동체’라는 개념의 중립성 또는 도구적 성격이 드러난다. 즉 ‘공동체’란 단지 특정한 도덕적 감정을 공유하는 집단을 의미할 뿐이다. 따라서 관찰 수준에 따라서 공동체와 사회 또는 공동체와 이익집단을 상호배제적인 개념이 아니라, 상호전환이 가능한 개념으로 사용할 수 있다. 자유주의 사회학에서 주장한 ‘기능분화’ 개념은 이 지점에서 문제가 된다. ‘기능분화’가 공동체의 특수적 감정을 완전히 배제하는 ‘보편성’의 기제라고 보았기 때문이다.

그러나 마르크스주의나 페미니즘에서 지적하듯이, 기능분화의 보편성 역시 또 다른 특수주의적 가치의 하나일 뿐이다. 다만 마르크스주의에서는 부르주아 특수주의를 노동자계급 특수주의로 바꾸어야 문제가 해결된다고 보았다면, 페미니즘은 특수주의 감정의 집단적 동일시 자체를 ‘차이 억압의 기제’로 의심한다는 것이다. 말하자면 공동체는 억압적이거나 이기주의적으로도, 또 더 많은 평등을 위한 연대의 방식으로도 작용할 수 있다. 그렇다면 이기주의적인 집단적 목소리, 집단감정을 어떻게 ‘선한 영향력’의 테두리 안으로 제한할 수 있는가? 즉 이제 더는 기능적 연대가 불가능한 것인가?

기능적 연대란 개별 이기주의 행태가 사회 각 부문의 기능적 연동 속에서 역설적으로 사회통합의 결과에 이르는 것을 말한다. 초창기에 기능주의와 행보를 같이 했던 급진 구성주의 사회학자 니클라스 루만은 후기로 가면서, ‘기능적 연대가 불가능해진 세계사회’에 대해 발언했다. 도덕적 가치의 공유가 아니라 기능 및 이해관계의 분화에 기초한 사회라는 측면에서 한국을 비롯한 현대사회는 여전히 기능적 연대 이외의 다른 형태의 연대를 추구하기 어렵다. 집단적 가치의 공유로 회귀하자고 주장할 경우 독재나 파시즘으로 갈 수 있다는 위험성을 알고 있기 때문이다. 그러나 이제 코로나19의 엄혹한 상황 속에서도 집단 이해관계를 앞세우는 이기주의적 집단 행태가 불거지면서 과연 ‘연대가 가능한가?’라는 불안감이 증폭하고 있다.

루만처럼 새로운 연대의 ‘불가능성’을 주장하는 사회학자가 있는가 하면, 새로운 연대의 ‘불가피성’을 주장하는 사회학자도 있다. 울리히 벡은 산업사회가 위험요소로 계산하지 않은 생태위험이 부메랑이 되어 산업사회를 강타하면서 새로운 연대가 불가피해졌다고 보았다. 단순한 기능적 연대가 아니라, 연대의 기초가 바뀌는 ‘성찰적(또는 반사적, 재귀적)’ 성격의 연대를 주장했다. 기능적 연대의 바탕이 위에서 보았듯이 이기주의―즉 인간의 합리적 이해추구―라면, 새로운 ‘성찰적 연대’의 주체는 인간이 아닌 산업생산의 부작용―특히 생태위험―이다. 이해관계에 갇혀서 ‘기능적 연대’의 불가능성을 키우는 인간이 아니라, 산업에 의해 파괴된 생명체들 또는 지구가 새로운 정치의 주체로 등장한다는 것이다.

그러나 결국 그러한 ‘부작용의 정치’를 사회적 언어로 번역하는 것은 ‘위험사회’를 살아가는 인간 행위자들이다. 따라서 벡은 ‘실용주의적 연대’를 주장했다. 인간의 이해심을 부정할 수 없으므로, 이해관계를 부정하지 않으면서도 생명을 위협하는 위험 앞에서 시시각각 연대할 수 있다는 것이다. 이런 의미에서 그의 근대성 비판은 ‘탈근대성’이 아닌 ‘성찰적 근대성’의 방향을 취한다. 말하자면 ‘성찰적 연대’는 생명의 위협 앞에서 실용주의적으로 조율되는 기능적 연대를 의미한다.

반면에 2000년대 이후, ‘탈근대성’에서 ‘탈인본주의’로 방향을 바꾼 새로운 관점이 지적 세계에서 점차 영향력을 확대하고 있다. 흔히 ‘신유물론’이라고 불리는 경향이다. 여기서는 인간과 여타 생명체나 물질의 주체적 행위성을 위계적으로 서열화하지 않는다. 특히 페미니스트이자 입자물리학자인 캐런 버라드는, 인간과 물질이 양자역학적 ‘얽힘’의 관계성 속에 공존하므로 인간은 단순한 윤리적 차원이 아닌 존재론적 차원에서 이미 ‘책임의 윤리’에 묶여 있다고 본다. 말하자면 ‘책임’은 공동체가 공유하는 가치로부터 윤리적으로 추출되는 것이 아니라, 인간 개개인의 존재 방식 자체라는 것이다. 인간의 주체성은 인본주의적으로 주어진 속성이 아니라 물질과의 양자역학적 얽힘으로부터 발생하는 사건―반복되는 사건―이므로, 얽힘의 관계 속에서 물질에 응답하는 능력(response-ability)이 이미 전제되어 있다는 것이다. 인간의 책임이란 바로 그러한 존재론적 응답능력과 다르지 않다는 것이다.

이렇게 보면 코로나19 시대에 한국 사회에 요구되는 연대는 ‘이해관계의 합리성’이 인간 존재 조건의 일부에 불과한 것임을 인식하는 데서 시작될 수 있을 것이다. 인간의 이기주의가 자연적 본성이 아니라 (타인을 포함하는) 물질과의 얽힘으로부터 발생한 ‘사건’에 불과하다는 것, 즉 우발적인 존재론적 사건을 의미론적으로 규정하고 고정한 것임을 인식하는 데서부터 출발할 수 있을 것이다. 얽힘이 없으면 그러한 사건도 불가능하므로, 이기주의보다 책임이 더 우선적인 존재의 조건이다. 역설적이지만, 모든 이기주의를 가능하게 하는 것은 타자와의 얽힘인 것이다.

이해관계를 내세우는 특수집단들은 자신들의 이익이 어떤 얽힘의 결과인지를 인지해야 한다. 자신의 이익 안에 타자의 이익이 배제된 채 공존한다는 사실을 인식함으로써 ‘이해관계의 정치’가 아닌 ‘책임의 정치’로 전환하도록, 사회의 전반적 인식 역시 ‘인간 본성=이기주의’라는 도식을 버려야 한다. 또 그러한 책임의 정치가 공동체의 도덕으로부터 도출되는 윤리적 문제가 아니라 생명체로서 인간의 존재론적 문제임을 겸허하게 인식해야 한다. 이와 같은 ‘책임의 정치’에서는 굳이 공동체적 동질성이라는, 언제든 억압의 기제로 전환할 수 있는 사회적 장치가 필요하지 않다. 즉 그것은 ‘존재론적 정치’인 것이다.

울리히 벡의 ‘실용주의 정치’는 리스크 개념의 ‘사회적 구성주의’라는 형이상학과 이해관계의 근대적 실재론을 ‘부작용의 정치’를 매개 삼아 절충한 형태이다. 반면에 신유물론의 ‘존재론적 정치’는 이해관계와 같은 사회적 구성물을 ‘사건’으로, ‘얽힘’을 사건의 물질적 발생조건으로 설명함으로써, 책임의 물질적 실재를 주장한다는 점에서 새로운 실재론―버라드의 경우 ‘행위적’ 실재론―을 피력한다. 많은 이기주의적 특수집단들이 주장하는 바와 달리 코로나19가 단순한 ‘음모’가 아니라 살아 있는 바이러스이듯이, 바이러스의 위협에 처한 사회 역시 단순한 사회적 구성물이 아니라 존재론적 실재인 것이다.

【1】 아이리스 매리언 영, 2017, 『차이의 정치와 정의』, 김도균·조국 옮김, 모티브룩.

홍찬숙

“쿠바 공공의료의 다른 이름, 하얀 가운 노예들”. 얼마 전 조선일보에 버젓이 실린 기사 제목이다. 기사 내용과는 별개로 조선일보가 제목을 다는 ‘실력’은 타의 추종을 받는다. 특히 사실관계 확인에는 극도로 인색한 해외지역 사례를 마구잡이로 인용하거나, 자신들의 정치적 의도를 숨기지 않는 편파적 보도와 해석들로 국제뉴스의 상당 부분의 지면을 할애하기도 한다.

조선일보가 유독 집중하는 라틴아메리카의 두 나라가 있다. 바로 베네수엘라와 쿠바다. 이 두 국가는 소위 ‘사회주의’ 이념 지향이 두드러지는 곳이다. 이들 시각에 의하면, 두 나라의 모든 ‘불행’은 자본주의 체제를 따르지 않은 대가였고, 세상 모든 ‘악’의 근원이다. 쿠바와 베네수엘라가 일찌감치 미국의 눈엣가시였으며, 호시탐탐 체제 전복을 노리고 있는 사실을 과연 모르는 자가 있을까.

이 두 체제를 ‘악’의 축으로 규정한 미국의 이념적 틀에 편승한 탓일까. 이들 국가를 다루는 국내 주류 언론의 대부분 시각은 시종일관 편협하고 악의적이다. 그런데 때마침 국내에서는 코로나19사태를 계기로 다시 한번 “공공의료”에 대한 논의가 수면에 떠 올랐다. 그리고 이어 의사들의 진료거부가 시작되었고, 이를 바라보는 많은 국민의 시선은 싸늘했다. 환자 생명을 담보로 의사들이 보인 작태에 많은 이들은 분노했으니까.

그래서였을까. 이번에도 조선일보는 ‘시의적절’한 기사, 즉 공공의료에 대한 진지한 문제 제기나 대안을 논의하는 방식이 아니라, 문제의 본질을 덮어버리는 선정적이고 자극적인 내용의 기사로 응수했다. 쿠바 의사들은 이제 ‘하얀 가운 노예들’이 된 것이다. “쿠바는 이웃 국가에 폭탄이 아니라 의사들을 보낸다”라는 피델(Fidel)의 말을 은유적으로 표현한 “하얀 가운의 부대”에서 차용한 표현일 게다.

과테말라로 파견된 여의사가 매춘을 강요받는다는 이야기부터, 쿠바 의사들은 반드시 해외 의무복무 기간을 가져야 한다는 터무니 없는 사실, 의사 면허증을 반납하려고 하면 수년간의 수감 생활을 해야 한다는 등, 사실이 아닌 거짓들로 채워진 기사가 보란 듯이 실렸다. 기사의 태반은 출처가 불분명했고, 사실확인도 제대로 되지 않았음은 물론이다. 그래도 국내 ‘주요’ 언론사인데 사실관계 정도는 확인하는 ‘수고’를 바란다는 건 너무 무리한 요구일까.

조선일보가 ‘하얀 가운 노예들’이라 부르는 쿠바의 “헨리리브(Henry Reeve)국제의사파견단”은, 2005년 최초 결성된 이후 재난과 전염병으로 고통받는 전 세계 수백만 명에게 긴급의료를 지원한 공을 세계적으로 인정받았고, 이에 한국인 최초 국제기구 WHO 사무총장을 지낸 故이종욱 박사를 기리기 위해 제정된 “이종욱 박사 상(Memorial Prize)”을 2017년에 수상했다는 사실을 알고는 있는 걸까.

이탈리아는 초기 코로나19 사태로 의료체계가 마비되자 쿠바 의사들을 요청한 바 있다. 이에, 쿠바는 화답했고 의사와 간호사를 포함한 약 52명의 의료진을 파견했었다. 이후 약 두 달간의 임무를 끝내고 고국 쿠바로 돌아온 의료진들의 모습이 생방송으로 전파를 탄 적이 있다. 마침 이 방송을 함께 보고 있던 쿠바 친구들의 눈빛을 잊을 수 없다. 그들 눈에 새겨진 세 글자! ‘잘난 척’. 그랬다. 그것은 그들의 자랑스러움이었다.

이탈리아에서 무사히 귀국한 의사들을 환영하는 방송에서는 그들을 ‘영웅’으로 추켜세우는 와중이었다. 이때, 무뚝뚝하게 진지한 말을 곧잘 던지는 친구는 혼자 웅얼거리듯 말을 내뱉는다.

“우리는 영웅이 될 생각이 없어. 그저 의사가 해야 할 일을 하는 거지”.

그렇다. 소위 ‘국뽕’ 방송이었다. 마치 올림픽에서 메달을 타거나 자국의 이름을 널리 알린 사람들을 맞이하는 세계 여느 국가들이 보여주는 흔한 방송이다. 방송사가 이른바 ‘국위선양’ 이슈를 다루는 유난스러움도 만국 공통이다. 이에 시니컬하게 반응하는 친구도 평범한 시청자의 모습일 뿐이다.

의사가 되려는 의대생들이었기에, 그들의 행동과 말 하나하나에 나는 이목을 집중시키고 있던 터였다. 미래 쿠바 맨발의 의사들일 수도 있으니까. 물론, 주위의 모든 의대생이 이런 교과서 같은 말을 툭툭 던지는 이들만 있는 것은 아니다. 여기도 다양하고 평범한 사람들이 사는 곳이니까. 낮은 임금에 불만을 가진 아이들도 있고, 공부를 다른 전공보다 많이 해야 하는 너무 ‘당연한’ 현실에 구시렁거리는 아이들까지. 그럼에도 이들 모두 그들의 미래 직업을 자랑스러워한다. 의사가 되고 싶고, 그 직업을 대하는 각자의 각기 다른 이유야 내가 어찌 다 알 수 있으랴마는.

쿠바는 이번 코로바19사태로 적어도 30여 국가에 의료진을 파견했고, 그들의 안전한 귀국을 기원하는 “박수”소리가 매일 밤 9시면 동네 이곳저곳에서 울려 퍼졌다. 해외 파견된 의사들을 기다리는 가족, 친구이자 연인들이고 이웃이기도 한 쿠바 지역 주민들의 응원과 기원이 담겼다. 이들 모두는 쿠바 의사들을 자랑스러워 한다. 그런데도, 조선일보는 왜 굳이 이들을 ‘하얀 가운 노예들’로 둔갑시켜야 했을까.

돌연 쿠바 의사들의 ‘인권’이 걱정된 것은 아닐 테니, 오랜만에 다시 한국 사회의 수면으로 떠 오른 공공의료에 대한 논의가 못내 못마땅했다고밖에는 읽히지 않는 이유다. 합리적 의견들을 수렴하여 공공의료에 대한 논의를 해보자는 지극히 상식적인 시도조차 쿠바 공공의료에 대한 거짓 뉴스를 유포하는 것으로밖에는 응답할 만큼 궁색한 것인가! 그도 아니면, 이 시국에 선정적 뉴스 제목으로 클릭 수를 늘리려는 기자 한 개인의 ‘일탈’로 봐야 하는가! 진실이 무엇이든 분명한 것은 쿠바 의사들을 ‘매춘부’와 ‘노예’로 소개한 이들의 볼썽사나운 저널리즘은 당분간 계속되리라는 것이다.

마지막으로 덧붙이자면, 공공의료가 못마땅할 수도 있고 쿠바의 사회시스템이 맘에 들지 않을 수도 있다. 그렇다면, 적어도 거짓과 날조된 사실로 채운 기사가 아닌 진실과 확인된 사실에 근거하면 안 되는 것일까?. 이번 조선일보 기사가 적어도 영어판으로라도 실리지 않는 이상 쿠바 사람들이 이 기사를 읽게 될 확률은 제로다. 따라서, 당사자들의 항의를 받을 가능성도 없다. 이 기사는 오롯이 대한민국 국민만을 겨냥한 가짜뉴스인 셈이다. 우리도 ‘대충’ 그냥 넘겨버리곤 한다. 사실관계를 굳이 확인해야 할 만큼 우리의 평범한 일상에 지장을 주지는 않으므로. 그래서일까. 이렇게 고약하고 악의적인 해외 기사가 계속해서 판을 치는 이유가 말이다.

정이나

헌법 제64조 제1항은 “국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사(議事)와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다.”고 규정하고 있다.

헌법은 국회의 의사와 내부규율을 ‘법률’이 아니라 ‘규칙’의 형식으로 규율해야 한다는 점을 명시적으로 규정하고 있는 것이다.

실제로 미국, 독일, 영국 등 서구 국가 의회들은 의회 내부의 조직과 의사절차를 ‘법률’이 아니라 ‘의회 규칙’이라는 형식으로 정하고 있다. 즉, 대부분 국가의 의회에서는「의회법」, 혹은 「국회법」이 없는 것이다. 왜냐하면, 시민에 의해 새로 선출된 새로운 입법자로서 새로운 회기의 의회에 대한 ‘형성적인’ 권한을 갖고 자기 규율을 정해야 한다는 취지에 부응하여,「의회법」대신「의사규칙」을 제정하여 운용하는 방식을 채택하고 있는 것이다.

미국 하원의 경우, 의회가 새로 시작될 때마다 전기(前期) 의회의 ‘규칙’을 개정하기 위하여 규칙위원회가 구성된다. 다만 매 회기 의사규칙이 개정되기는 하지만, 그 변화의 폭은 일반적으로 제한적이다. 상설위원회인 규칙위원회는 다수당이 다수를 차지하며, 하원 지도부의 강력한 수단으로 작동한다.

‘국회법’이란 형식은 한국과 일본뿐

우리나라가 「국회법」을 제정한 것은 역시 일본의 「국회법」을 그대로 ‘이식’하고 답습하여 모방했기 때문이다. 즉, 「국회법」은 일제 잔재인 셈이다. 우리의 제헌 국회가 가장 먼저 가결한 법률은 바로 「국회법」이었다.

근본적으로 얘기하자면, 입법자인 국회는 4년마다 그 의회기가 바뀌고 그 구성원이 바뀌면서 의회의 ‘불연속성’에 처하게 된다. 그래서 이전의 처리되지 못한 법안들도 폐기되는 운명에 처한다.

그런데 우리 국회처럼 이전 의회기(예를 들어, 19대)의 입법자들이 해당 의회기 국회를 위해 만든 의사규칙을 국회법의 형태로 굳힘으로써 다음 의회기(예를 들어, 20대) 및 그 의원들에 자동적으로 적용되도록 강제하여 ‘연속성’을 부여하는 것은 정당하다고 보기 어렵다.

다만 우리 국회가 항상 의사절차를 둘러싸고 크고 작은 논란을 거듭해온 사실에서 알 수 있듯이, 의회제도 자체가 불안정한 우리나라의 특수성을 보완하는 의미에 있어서 국회법의 존재가 의회 안정화라는 기능을 그나마 수행해왔다고 평가할 수 있을 것이다.

경직성 강한 ‘국회법’ 대신, 매 회기마다 ‘의사규칙’ 새로 제정해야

하지만 지금의 「국회법」은 국회의 구성과 조직에 관한 기본 원칙 외에 국회 운영의 일반 원칙까지 모두 포괄하고 있다. 이는 경직성이 강한 국회 구성 및 조직 문제와 정치적 수요 및 상황에 의하여 가변성이 큰 국회 운영의 일반 문제가 하나의 법질서 하에 놓이게 됨을 의미한다. 이에 따라 「국회법」 자체의 관리에 난점이 초래될 뿐만 아니라 세밀하고 구체적이어야 할 국회 운영에 관한 규정이 가이드라인만 제시하는 수준에서 벗어나지 못하는 원인이 된다.

‘국회법’을 버려야 국회가 산다

특히 그간 우리 국회는 독재 권력에 의해 끊임없이 왜곡되고 비정상화되어왔다. 그리고 그것은 곧 지속적인 「국회법」개악을 통한 제도적 무력화의 과정이라 할 수 있다. 그리하여 최소한 「의사규칙」에 비하여 경직성이 대단히 강한 이 「국회법」은 그간 우리 국회에서 변경할 수 없는 철옹성의 관행적 질서로 작동되어왔고, 한편으로는 국회 스스로 그 틀에 그대로 안주하면서 우리 국회의 왜곡과 비정상화가 지속되었다. 그 결과는 바로 오늘날의 국회에 대한 국민들의 극심한 불신으로 표출되고 있다.

만약 다른 나라 의회처럼 새로 구성된 국회가 새로운 ‘의사규칙’을 규정하는 시스템이라면 매 회기마다 이러한 독재 권력의 사슬을 끊어낼 수 있는 기회가 부여될 수 있었다. 그러나 「국회법」이라는 형식과 틀로써 국회 운영을 결정해온 우리 국회는 이러한 기회조차 상실하고 말았다.

전진을 하기 위해서는 먼저 정상적인 경로가 필요하다. 우리 국회의 정상적인 발전을 위해서는 헌법이 규정한 바에 따라, ‘국회법’이 아니라 세계 의회의 보편적 모델인 ‘의사규칙’ 형식이 바람직하다.

사실 ‘대의기구로서의 핵심사항 및 기본 원칙을 규정하는’ 국회법에 국회 소속 공무원인 전문위원의 ‘전문 조항’을 두고 있다는 사실 자체가 이미 커다란 문제의 소지를 가지고 있다.

또한 현재의 국회법은 제21조에 국회사무처 조항을, 제22조에 국회도서관, 제22조의 2항에 국회 예산정책처, 제22조 3항에 국회 입법조사처 조항을 두고 있다. 그런데 국회법이란 국민의 대의기구로서의 핵심사항과 기본 원칙을 규정하는 것으로서 사무처와 도서관 등의 국회 내 입법지원기구를 국회법에서 별도의 조항으로 두고 있는 것은 잘못이다. 원래는 아래 (자료1)의 1960년 국회법에 국회도서관 조항이 처음 규정되었는데, 이때의 조항 규정이 (자료2)의 형식보다 더 합리적이다.

<자료1>

第24條(國會圖書館) 議員의 調査硏究에 資하기 爲하여 따로 法律의 定하는 바에 依하여 國會에 國會圖書館을 둔다(1960년).

<자료2>

第22條(國會圖書館)

①國會의 圖書 및 立法資料에 관한 業務를 처리하기 위하여 國會圖書館을 둔다.

②國會圖書館에 圖書館長 1人과 기타 필요한 公務員을 둔다.

③圖書館長은 議長이 國會運營委員會의 同意를 얻어 任免한다.

④圖書館長은 國會立法活動을 지원하기 위하여 圖書 기타 圖書館資料의 蒐集·整理·보존 및 圖書館奉仕를 행한다.

⑤이 法에 정한 외에 國會圖書館에 관하여 필요한 사항은 따로 法律로 정한다(1988년).

참고로 일본의 경우를 살펴보면, 일본 국회법 제130조에 “의원의 조사연구에 자문하기 위하여 별도로 정한 법률에 의하여 국회에 국립국회도서관을 둔다.”라고만 규정하고 있을 뿐이다.

또한 국회법 제42조에 별도로 ‘전문위원과 공무원’을 규정하고 있는 조항 역시 대의기구로서의 핵심사항과 기본 원칙을 규정하는 국회법의 취지상 부합되지 않는다.

따라서 국회 소속 입법지원기구인 국회도서관, 입법조사처, 예산정책처 규정을 비롯하여 전문위원 등 국회소속 공무원에 대한 규정은 국회법이 아니라 하위 규정인 시행규칙으로 규정하는 것이 마땅하다.

소준섭