편집인의 글

김형용 월간 복지동향 편집위원장, 동국대학교 사회복지학과 교수

모든 어린이들은 행복하게 삶을 누려야 할 권리가 있다. 유엔 아동권리협약에서는 이를 생존, 보호, 발달, 참여의 권리로 구체화하고 있다. 이 중 발달의 권리는 어린이들이 잠재능력을 최대한 발휘하는 데 필요한 권리로서, 교육, 여가, 문화, 정보를 얻을 권리, 생각과 양심과 종교의 자유라는 권리를 포함하고 있다.

그러나 오늘날 우리 사회는 아이들이 가진 권리도 크게 벌어져 있다. 일부의 아이들은 이미 많은 특권을 누리면서 자신들의 굳건한 성채 안에서 권력을 행사한다. 이를 위협하거나 자신의 감정을 손상시키는 순간에는 아이들조차 가차 없이 갑의 지위를 이용한다. TV조선 대표이사의 초등학생 자녀가 50대 운전기사에게 입에 담지 못할 폭언을 행사한 사건은 로열패밀리 아동의 왜곡된 특권의식을 여지없이 보여준다. 반면 대다수의 아동들은 교육의 권리만 강요받고 있다. 현재 초등학생의 사교육 참여율은 82.5%이나 된다. 영어와 수학, 또는 태권도나 피아노 학원에 맡겨지는 아이들은 스스로의 선택보다는 부모에 이끌려 지위경쟁 시장에 일찌감치 편입된 아이들이다. 아동의 권리라기보다는 부모의 요구이고, 아이들의 건강한 발달보다는 어떻게든 부모의 맞벌이로 인한 돌봄의 공백을 메워주는 동시에 적절한 교육적 효과를 기대하는 것이다. 그리고 아직 우리 주위에는 기본적 권리도 갖지 못한 아이들이 여기저기서 눈치를 보면서 자라나고 있다. 어차피 권리는 주어지지 않았고, 주어질 기회도 없고, 주어질 꿈도 꾸지 못하는 아이들은 건강한 발달은커녕 보호조차 무색하다. 이 아이들은 좋은 삶이 무엇인지 생각할 겨를도 없다. 그냥 일상적으로 자신에게 행사되는 사회적 폭력이 무섭고 또한 어서 빨리 빠져나가 성인이 되기만을 바랄 뿐이다.

우리 사회는 아동을 어떻게 키울 것인가? 문재인 정부는 초등돌봄에 주목하고 있다. 보편적 보육이 정착되었으니, 초등학생까지도 사회가 돌봐야 한다는 접근은 어쩌면 당연하다. 부모가 장시간 노동하는 사회에서 일·가정 양립을 유지하려면 어쩔 수 없는 선택이다. 그러나 아동을 단지 돌봄의 대상으로만 바라보아서는 안 된다. 아동을 어떻게 발달의 주체로서 바라볼 것인가? 맞벌이 가정의 부모 입장에서 안전한 돌봄을 제공하는 공공인프라에만 초점을 두는 돌봄의 공공성은 아동의 권리를 보장하기에 매우 빈약하다. 아동의 건강한 성장에 필요한 사회적 투자는 논의되지 않고, 돌봄시설에 가두어두려는 어른의 시각, 아직 우리 사회는 아동에 대한 인식이 이렇게 형편없다.

본 호 기획글은 초등돌봄을 중심으로 여러 쟁점을 소개하고 있다. 최영 중앙대 교수는 초등돌봄 인프라의 부족을 저출생 현상의 원인이자 가정 내 아동양육 부담 증가와 연계하여 설명하고 있다. 이에 문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’과 서울시 ‘온마을 돌봄’ 정책을 통해 2022년까지 총 20만 명의 초등돌봄 인프라를 확충할 필요를 설명하고 있다. 정영모 교수도 현재 초등돌봄의 문제가 공적돌봄 비율이 13.3% 정도에 불과하여 공공인프라가 절대적으로 필요하다는 점, 오후 5시까지만 운영되는 초등돌봄 운영시간을 부모가 퇴근하는 저녁 7시까지 점차적으로 늘려야 한다는 점, 초등돌봄의 서비스 질을 높아야 학부모의 사교육 부담을 줄일 수 있다는 점을 지적하고 있다. 송이은 연구위원은 구체적으로 지역아동센터 운영의 공공성 확보를 주문하고 있다. 지역아동센터는 돌봄시설에 비해 종합적이고 포괄적인 서비스 제공 주체라고 할 수 있으며, 따라서 아동 당사자 관점에서 아동들이 필요로 하는 다양한 서비스 제공을 위한 노력을 지속해야 한다는 것이다. 이를 위해 현재 민간의 신고제로 운영되는 지역아동센터의 공공성 강화 조치가 병행되어야 한다는 주장을 하고 있다. 이명승 센터장은 보다 근본적인 질문을 던지고 있다. 현재 초등돌봄 체계가 아동을 권리의 주체로 인식하고 설계되었다고 말하기 어렵다는 점이다. 사실 단순 돌봄 위주의 초등돌봄 수요는 높지 않고, 특히 고학년들의 발달 특성을 감안했을 때 돌봄시설 이용 아동은 제한적일 수밖에 없다는 점이다. 또한 아동은 친구들과 놀고 자신들만의 공간에서 자유롭게 시간을 보내기를 원한다. 이에 돌봄을 아동복지법이 아닌 국민여가활성화 기본법을 적용하여 유연한 프로그램으로 편성되어야 할 뿐 아니라 기존 돌봄 시설에 대한 운영 내실화를 위한 지원이 필요하다고 보았다. 이에 서울 도봉구 사례를 통해 놀이를 중심으로 하는 돌봄, 공공도서관을 활용한 독서 돌봄, 아동자치회 및 동아리 활동 중심의 돌봄, 교육 및 체험 중심의 돌봄 등 아동의 특성과 적성에 맞는 다양한 유형의 돌봄 서비스를 소개하였다.

초등돌봄은 모든 아이들이 차별받지 않고 건강하게 성장하도록 사회가 지원하는 방향이어야 한다. 돌봄의 공공인프라 확충도 중요하지만, 아이들을 놀 권리, 쉴 권리, 그리고 아동기의 다양한 경험이 꿈과 기회로 연결되도록 해야 한다. 이제 보편적 초등돌봄의 첫발을 떼었으니, 그 내용을 채울 고민이 시작되어야 한다.

문재인 정부 방과후 초등돌봄 정책의 개편 내용 및 방향

최영 중앙대학교 사회복지학부 교수

들어가며 

우리나라의 출산율은 OECD 국가 중 최저수준을 기록하고 있으며, 특히 작년의 경우 출산율이 0.97명으로 저출산 쇼크라고 불릴 만큼 사상 최저치를 기록하는 등 저출산·고령화 문제가 점차 심각해지고 있다. 저출산 현상의 원인에는 여성의 사회활동과 이에 따른 맞벌이 가구의 확대로 인한 가정 내 아동양육 부담 증가가 지적되고 있으며, 이에 따라 정부는 일·가정 양립이 가능토록 가족을 지원하는 여러 정책들을 내놓고 있다. 특히, 0~5세 아동을 대상으로 한 보육서비스나 초등학생들을 대상으로 한 방과후 돌봄서비스 등 사회적 돌봄서비스의 중요성이 증가하고 있다. 하지만 무상보육으로 명명되는 보육서비스와 달리 방과후 돌봄서비스의 경우에는 시민의 욕구에 부응하는 충분한 서비스 공급이 이루어지지 못하고 있고, 이로 인해 돌봄의 사각지대에 놓인 방임아동이나 ‘방과후 나홀로’ 아동들이 학원을 전전하거나 부모의 보호를 받지 못해 각종 범죄나 유해환경에 노출될 가능성이 커 사회문제가 되고 있다.

정부에서는 방과후 돌봄 욕구를 해결하기 위해 각 부처별로 다양한 형태의 사업을 진행해 왔다. 예를 들면, 교육부는 방과후 학교 및 초등돌봄교실을 통해 학교 내에서 방과후 아동들에 대한 돌봄서비스를 제공하고 있으며, 보건복지부의 지역아동센터나 여성가족부의 청소년방과후아카데미 등은 지역사회내의 저소득 취약계층 아동·청소년을 대상으로 돌봄서비스를 제공하고 있다. 이와 같이 부처별로 제공되는 다양한 방과후 돌봄서비스는 아동이 처한 상황에 따라 발생하는 다양한 돌봄욕구를 충족시킬 수 있다는 점에서 긍정적인 측면이 있으나, 각 부처에서 제공하는 방과후 돌봄서비스의 대부분이 저소득 취약계층의 비슷한 연령대 아동을 중심으로 이루어지고 있고, 제공되는 서비스 또한 학업, 정서, 생활지도 등에 국한되어 있어, 서비스 중복성의 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 반면, 각 부처별로 제공되는 서비스 간의 상호 연계·조정의 부족으로 인해 보호의 사각지대에 놓여 있는 아동이 또한 여전히 존재하고 있으며, 대부분의 서비스가 취약계층 중심으로 제공되다 보니 돌봄욕구가 큰 맞벌이 가구의 돌봄수요에 적절히 대처하지 못하고 있다는 비판이 있어 왔다(김진석 외, 2018).

이와 같은 방과후 돌봄서비스의 중복성, 분절성, 사각지대 등의 문제를 해결하고 효과적인 방과후 돌봄체계를 구축하기 위한 방안으로 문재인 정부는 ‘온종일 돌봄’ 정책을 국정과제로 제시하였고, 2018년 4월 ‘온종일 돌봄’ 체계 구축·운영과 관련된 계획을 발표하였다. 이에 따라 서울시의 경우, 자체적으로 ‘온마을 돌봄’정책을 수립하고, 인프라 확충, 관련 행정조직 정비 및 돌봄협의체 구축 등을 통해 지역사회 중심의 방과후 돌봄 생태계를 구축하고 있다. 본 고에서는 문재인 정부의 방과후 돌봄 정책의 개편 방향과 내용을 간략히 살펴보고, 방과후 돌봄 정책의 성공적인 정착을 위한 몇 가지 제언을 첨부하고자 한다.

방과후 돌봄서비스 현황과 문제점

현재 초등학생들을 대상으로 방과후에 돌봄을 제공하는 서비스는 교육부, 보건복지부, 여성가족부 등에서 제공하고 있다. 교육부의 경우, 방과후학교와 초등돌봄교실을 운영하고 있다. 방과후 학교는 학교 밖 사교육을 학교 안으로 흡수하여 방과후 교육을 실시함으로써, 사교육비를 경감하고 교육서비스 욕구를 해소하기 위한 목적으로 1995년에 도입되었다. 방과후 학교는 초등학교 뿐 아니라 중·고등학교에서도 이루어지고 있다. 초등학생의 경우 학교 정규교육과정 이외에 학생들이 특기적성 및 다양한 교육 프로그램을 자율적으로 선택하여 수강하도록 하고 있으며, 저학년에게는 일정 부분 방과후 돌봄을 제공하고 있다. 초등돌봄교실은 맞벌이 가정의 자녀 양육부담을 완화하기 위해 2004년 사교육비 경감 대책의 일환으로 시작되었다. 초등학교의 유휴시설을 활용하여 저소득층과 맞벌이 가정의 초등학교 저학년 자녀를 대상으로 방과후 돌봄서비스를 제공하고 있는데, 2018년 기준 약 24만 명의 초등아동에게 돌봄서비스를 제공하고 있어 방과후 돌봄서비스 중 가장 큰 규모이다.

보건복지부에서는 지역아동센터와 다함께돌봄센터 사업을 시행하고 있다. 지역아동센터는 기존의 지역사회 취약계층 아동을 대상으로 민간에서 자생적으로 돌봄, 교육보호를 제공하던 ‘공부방’이 2004년 법제화되면서 시작되었고, 지역사회 아동의 보호·교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적인 아동복지서비스를 제공하고 있다. 현재 약 4,100여개소가 약 11만 명(초등 8만 명)의 취약계층 및 맞벌이가정의 아동·청소년에게 서비스를 제공하고 있다. 다함께돌봄센터는 돌봄이 필요한 0-12세 맞벌이가정의 아동에게 일시·긴급돌봄, 방과후 프로그램 연계, 등·하원지원 등 다양한 돌봄 서비스를 제공하기 위해 2017년 시범사업 실시 후 전국적으로 확대되고 있는 사업이다.

다음으로 여성가족부의 청소년방과후아카데미는 2005년부터 방과후 돌봄이 필요한 취약계층 초등학교 4년부터 중학교 3학년까지의 청소년에게 체험, 학습, 상당 등 종합서비스를 제공하기 위해 시작된 사업으로, 현재 250여개의 청소년수련시설에서 약 1만 명(초등 6천 명)의 청소년에게 서비스를 제공하고 있다. 이외 영유아가 주 대상이긴 하지만 공동육아나눔터나 아이돌보미사업 등도 일부 초등학생들을 대상으로 방과후 돌봄을 제공하고 있다.

하지만 이러한 방과후 돌봄서비스 체계는 이용대상의 중복과 사각지대 발생, 서비스 내용의 중복, 부처별 서비스의 연계성 부족 등으로 인해 방과후 돌봄 욕구에 적절히 대응하고 있지 못하다는 비판을 받아왔다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 지역사회 내 돌봄서비스 간 연계·조정 부족으로 이용 대상의 중복이 발생함과 동시에 사각지대가 발생하고 있다. 대부분의 방과후 돌봄서비스가 취약계층의 아동을 대상으로 하고 있어, 초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미 등은 초등학교 고학년을 대상으로 중복이 발생하고 있고, 초등돌봄교실과 지역아동센터는 초등학교 저학년에서 대상자 중복이 발생하고 있다(양계민, 2011; 주재현·신동석, 2014). 앞의 3가지 서비스와는 다소 상이하지만, 여성가족부의 공동육아나눔터는 18세 이하가 대상이나 미취학 연령대인 5세 이하가 주로 이용하고 있으며, 아이돌봄서비스는 12세 이하, 복지부의 다함께돌봄사업도 12세 이하 아동을 대상으로 하고 있어 대상자의 중복이 발생할 가능성이 있다.

반면, 돌봄서비스의 이용 자격대상이 되지 않거나, 지역 내 돌봄기관 부족 또는 기관 간 연계부족 등으로 인해 여전히 많은 아동이 돌봄의 사각지대에 놓여 있다. 양계민(2011)의 연구에 따르면, 방과후 돌봄서비스를 이용하고 있으나 비 이용시간 동안 성인의 보호 없이 혼자 또는 아이들끼리 보내는 방과후 시간을 보내는 아동이 약 776천명(전체 초등학생 대비 22.3%), 방과후 돌봄서비스를 이용하지 않으면서 부모나 성인의 보호를 받지 못하는 나홀로 아동도 6만 6천 명에 이르는 것으로 나타나(양계민, 2011), 방과후 돌봄 서비스 사각지대는 여전히 광범위하게 남아있는 것으로 보고되고 있다. 또한 저출산고령사회위원회(2018)에 따르면, 무상보육 실시 중인 만 0~5세 아동과 달리 초등학생의 경우 앞에서 언급한 여러 부처의 공적돌봄을 이용하는 아동이 전체아동 267만 명 중 33만 명으로 12.5%에 그치고 있고, 초등 방과후 돌봄 욕구가 큰 맞벌이 가구의 초등돌봄 수요가 46만 명에서 64만 명에 이르는 것으로 추산되고 있어, 적게는 23만 명에서 31만 명이 초등돌봄의 사각지대에 놓여 있다.

한편, 서비스 내용에 있어서도 중복이 발생하고 있는데, 대부분의 방과후 돌봄 제공기관에서 교육지원과 정서지원, 생활지원, 문화체험 등을 제공하고 있어 사업 간의 차별성을 찾기 어렵다(주재현·신동석, 2014). 교육지원과 관련하여 학습지원과 특기 및 적성개발, 부모교육 등은 초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미 모두에서 제공하고 있다. 다만, 방과후 돌봄서비스의 가장 중요한 급식제공이나 정서지원 등은 복지체계 내에서 주로 제공되고 있다(강지원·이세미, 2015). 초등돌봄교실의 경우 오후 돌봄에서는 간식 위주로 제공되며, 저녁 돌봄의 경우 급식이 제공되나 소수의 방과후 아동을 위해 학교급식시설을 운영하기에는 제한점이 있어, 매식을 통해 해결하는 경우가 많아 급식에 대한 우려가 존재하고 있다.

더불어 방과후 돌봄서비스는 주관 부처가 다양하여 체계적이고 일원화된 정보제공과 서비스 전달이 어려운 점 또한 문제점으로 지적되고 있다. 즉 방과후 돌봄 서비스의 경우 동일한 연령대를 대상으로 한 유사 서비스가 중앙의 부처별로 각각 제공되고 있어 지역단위에서 연계와 협력이 이루어지기 쉽지 않고, 이를 위한 지역 내에 방과후 돌봄협의체가 존재하나, 예산이나 인력부족으로 인해 기관 간 서비스 내용을 조정하고 기관 간 협력을 이끌어 내기가 쉽지 않은 상황이다(김진숙·서혜진, 2016; 임혜정, 2017). 또한 서비스 우선순위가 저소득층 취약계층 아동 중심으로 제공되어 지역사회 내에 방과후 돌봄기관들이 저소득층 아동을 확보하고자 경쟁이 발생하는 등 부작용이 나타나고 있다(양계민, 2011).

문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’과 서울시 ‘온마을 돌봄’

① 중앙정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책

문재인 정부는 기존 방과후 돌봄체계의 이와 같은 문제를 해결하고, 저출산 문제의 해결 및 맞벌이 가정의 돌봄 욕구를 충족시키기 위해 방과후 ‘온종일 돌봄’을 국정과제로 채택하여 촘촘한 공적 방과후 돌봄시스템을 구축하고자 하고 있다. 문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책의 방향은 초등 방과후 돌봄에 대한 국가의 책임성을 강화하는 것이며, 이를 위한 핵심전략은 크게 다음과 같이 요약된다.

먼저, 부족한 방과후 돌봄서비스 인프라를 개선하기 위해 공공서비스 인프라를 확충하는 것이다. 정부(저출산고령사회위원회, 2018)의 ‘온종일 돌봄’ 확대 공급계획에 따르면. ‘학교돌봄’으로 초등돌봄교실을 확대하여 7만 명, 학교 내 활용가능한 교실을 지역사회에 개방하여 3만 명, ‘마을돌봄’으로 지역아동센터의 일반 아동 이용비율을 조정하여 1만 명, 지역 내 공공시설의 유휴공간을 활용한 ‘다함께돌봄센터’ 신설을 통해 9만 명 등 2022년까지 총 20만 명의 아동에게 추가적으로 돌봄서비스를 제공할 공적인프라를 확충할 계획에 있다.

<그림 1-1> 온종일 돌봄 확대 계획

 https://lh6.googleusercontent.com/bKw5cvQSVou0YemRU388iyS9QrbxLcPa2aNMeB... />

^{출처: 보건복지부. (2018). 다함께 돌봄 4개년 계획 수립을 위한 권역별 설명회 자료}

다음으로 마을과 학교의 연계·협력체계를 구축하기 위해 지자체의 역할과 자율성을 강조한 것이다. 현재 방과후 돌봄체계의 큰 두 축은 ‘학교돌봄’과 지역사회 내 ‘마을돌봄’이며, 이 두 체계의 연계·협력이 매우 중요하다. 즉, 서비스의 중복성이나 배제성을 극복하기 위해서는 지역사회 내 돌봄 수요에 따라 학교내의 방과후 돌봄서비스와 지역사회내의 방과후 돌봄서비스가 상호 유기적으로 연계하는 돌봄생태계 구축이 필수적이다. 기존에 이러한 기능을 수행하기 위해, 학교 중심의 방과후 돌봄협의체가 운영되고 있었으나, 지역사회 여러 돌봄 자원들과의 연계·조정이 원활히 수행되지는 않았다. ‘온종일 돌봄’ 체계에서는 지자체의 역할과 자율성을 강화하여 지자체 중심의 방과후 돌봄협의체를 구성하고, 학교를 비롯한 다양한 지역사회 내 다양한 자원을 연계·조정하는 컨트롤 타원 기능을 강화함으로써 그간 분절적으로 운영되어 온 방과후 돌봄체계를 개선하려고 하고 있다.

② 서울시 ‘온마을 돌봄’정책

중앙정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책과 관련하여, 가장 적극적으로 자체적인 방과후 돌봄체계 구축에 나서고 있는 지방자치단체는 서울시이다. 서울시는 방과후 돌봄체계의 발전 방향으로 ‘아이돌봄 걱정없는 서울’을 설정하고, 이를 구현하기 위해 소득수준과 생활여건에 관계없이 전 계층을 대상으로 보편적 방과후 돌봄서비스를 제공할 계획을 추진하고 있다.

서울시는 맞벌이 가정의 방과후 돌봄 수요를 충족시키기 위한 지역 내 공공시설 공간을 리모델링하여 ‘우리동네키움센터(다함께돌봄센터)’를 신설·확충하는 것을 골자로 하는 서울시 ‘온마을 아이돌봄 체계 구축 및 기본계획’을 수립(서울시 정보공개 자료, 2019.3.)하고, 돌봄인프라 확충, ‘놀이’와 ‘쉼’이 있는 돌봄콘텐츠 운영, 틈새 없는 탄력적 돌봄서비스 제공 등을 추진하고 있다.

<그림 1-2> 서울시 맞춤형 온마을돌봄 체계

https://lh3.googleusercontent.com/gG9PX_paujYCrLKpn1Yblvr3AjwfN6yow9FTiS... />

_{출처: 서울시여성가족재단. (2019). 서울특별시 우리동네키움센터 운영 매뉴얼}

구체적으로 서울시의 방과후 돌봄인프라 확충을 위하여, 교육청과의 협업을 통해 학교 내 돌봄 자원의 확대를 추진하고 있으며, 마을단위에 새로운 돌봄 자원인 ‘우리동네키움센터(다함께돌봄센터)’를 확대하고 있다. 우리동네키움센터는 2018년 시범사업을 거쳐 2019년부터 본격적으로 자치구별로 설치하고 있으며, 2022년까지 총 400개소를 확충할 계획에 있다. 특히, 다양한 방과후 돌봄 수요에 대응하기 위해, 마을단위에서 지역돌봄서비스를 제공하는 일반형, 마을 내 지역아동센터와의 협업을 기반으로 마을단위 거점기능을 수행하는 융합형, 소규모 센터에서 수행하기 어려운 아동주도의 문화·예술·창의 체험형 놀이, 학습기회를 제공하는 권역별 거점형 등 다양한 모형을 개발하여 운영할 계획에 있다.

<그림 1-3> 서울시 우리동네키움센터 구축 계획

https://lh5.googleusercontent.com/QTzv2Hoi2SMq9LzO8gOZNY1S3UMrgrDc0v-I-7... />

https://lh6.googleusercontent.com/HDPFoX4rLjOZIA-0XjyPH86G-HlVsN1zUsJA9z... />

_{출처: 서울시여성가족재단. (2019). 서울특별시 우리동네키움센터 운영 매뉴얼}

또한 서울시, 자치구, 마을단위에 학교와 지역사회 돌봄 자원 간의 연계 및 협업 방안 등을 논의하기 위해 온마을 아동돌봄협의체를 서울특별시, 자치구, 마을권 등 각 단위별로 구성하고 있으며, 이용자의 접근성과 돌봄서비스 운영의 효율성을 높이기 위해, 서울시내 아이돌봄 서비스 정보를 집약하여 연결하고 실시간으로 이용자들에게 제공하는 온마을 아동 돌봄 온라인 시스템인 ‘키움넷’을 구축할 계획에 있다.

지역사회중심 방과후 돌봄체계 구축을 위한 제언

본 고에서는 방과후 돌봄 체계의 현황 및 문제점과 이를 해결하기 위한 문재인 정부의 ‘온종일 돌봄’ 정책과 서울시의 ‘온마을 돌봄’ 정책에 대해 간략히 살펴보았다. 이러한 정책을 통해 지역사회 중심의 방과후 돌봄체계가 성공적으로 정착하고 효과적으로 기능하기 위해서는 다음과 같은 사항에 대한 고려가 필요할 것으로 생각된다.

먼저 방과후 돌봄인프라 확충과 관련하여, 정부는 다함께돌봄센터의 신설을 통해 부족한 마을돌봄 인프라를 확충하고자 하고 있다. 특히 방과후 돌봄서비스의 공공성을 강화하기 위해 다함께돌봄센터는 공공시설의 유휴공간을 활용하고, 그 운영은 지자체 직영방식을 권장하고 있어 안정적인 운영이 가능하다(보건복지부, 2019). 반면, 지역아동센터의 경우 대부분 보조금을 통한 소규모 민간시설에 운영을 위탁하고 있어 돌봄서비스의 안정성을 확보하기 쉽지 않은 상황이다. 따라서 이용시설에 따라 아동에 대한 방과후 돌봄서비스의 질적 차이가 발생할 가능성이 크고, 특히 취약계층 아동이 역차별을 받을 수 있는 상황이 발생하고 있다. 따라서 서비스의 형평성을 확보하기 위해 다함께돌봄센터뿐 아니라 지역아동센터에 대한 공적 책임성을 담보하기 위한 노력이 필요하며, 장기적으로는 통합하여 운영하는 방안을 고려할 필요성이 있다.

더불어 지역내 학교와 마을, 그리고 마을 내 다양한 방과후 돌봄기관 간의 연계와 조정이 원활히 작동하기 위해서는 각 단위별(특히, 마을단위, 기초자치단체단위) 방과후 돌봄협의체의 구성이 필요하며, 돌봄협의체가 실질적 기능을 수행할 수 있도록 예산과 인력의 투입이 필요하다. 추가적으로 지자체의 책임성을 강화하기 위해 방과후 돌봄 관련 행정조직 정비와 지역사회 내 방과후 돌봄인프라 확충을 위해 필요한 재정을 확보하기 위한 중앙정부 및 지방정부의 노력이 필요할 것으로 생각된다.

참고문헌

_{강지원·이세미. (2015). 아동·청소년 돌봄 정책 현황 분석. 보건복지포럼(2015년 7월호).}

_{김진석·백선희·정영모·김소영(2018). 온종일 돌봄체계 구축·운영을 위한 표준모델 개발 및 제도화방안. 범정부공동추진단 연구보고서}

_{김진숙·서혜전. (2016). 방과후돌봄서비스간의 협력과 역할 분석- 지역아동센터를 중심으로. 방과후아동지도연구:한국방과후아동지도학회}

_{보건복지부. (2018). 다함께 돌봄 4개년 계획 수립을 위한 권역별 설명회 자료}

_{보건복지부. (2019). 다함께돌봄사업 안내.}

_{서울시여성가족재단. (2019). 서울특별시 우리동네키움센터 운영 매뉴얼}

_{양계민. (2011). 방과후돌봄서비스 실태와 개선방안. 청소년정책연구원 이슈 리포트 V.18.}

_{임혜정. (2017). 초등학생의 방과후 돌봄공백과 교육적 함의. 교육사회학연구, 27(4): 137-169.}

_{저출산고령사회위원회. (2018). 온종일 돌봄 체계 구축 운영 계획.}

_{주재현·신동석. (2014). 공공서비스 중복에 대한 정부의 대응방식 연구: 방과후 돌봄서비스 사례를 중심으로. 국가정책연구, 28(1): 103-128.}

초등돌봄서비스의 현황과 개선방안

정영모 성균관대학교 교육대학원 겸임교수

초등돌봄서비스는 정규교육과정 이후에 초등학교 학령기 단계의 아동에게 제공하는 돌봄 활동을 의미한다. 그동안 방과 후 돌봄, 온종일 돌봄 등으로 다양하게 불리기도 하였으며, 정부의 정책 사업명칭을 따라 초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미, 공동육아나눔터 등으로 다양하게 불려왔다.

과거 대가족 중심사회에는 가정 내에서 아동을 돌보는 경우가 많았지만 사회가 점차 변화하면서 국가에 의한 돌봄이 강조되고 있다. 최근에는 저출산고령사회기본계획에 초등돌봄이 중요한 정책으로 등장하고 있으며 국가에 의한 돌봄을 강조해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 이처럼 돌봄 영역에 국가의 개입이 강조되는 데에는 여러 가지 이유가 있지만 최근의 변화는 급속한 핵가족화와 맞벌이 가정의 증가가 중요한 원인으로 지목되며 아동이 누려야할 마땅한 권리로써 돌봄을 인식하기 시작했다는 점도 원인으로 지목되고 있다.

초등돌봄서비스 현황

최근 정부에 의한 공적인 돌봄은 교육부의 초등돌봄교실, 보건복지부의 지역아동센터, 여성가족부의 청소년 방과후아카데미 등을 대표적으로 꼽는다.

○ 지역아동센터

이 가운데 보건복지부에서 운영하는 지역아동센터는 가장 오래된 역사를 가지고 있는 정책 사업이다. 1970년대 도시빈민지역의 아동을 대상으로 운영해온 공부방사업을 모태로 하며 2004년 법제화 과정을 통해 지역 내 아동복지시설로 공식화되었다. 2004년 1월 29일 개정된 아동복지법 제16조 제11항에서는 지역아동센터을 “방과 후 돌봄이 필요한 지역사회 아동의 보호, 교육 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회와의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동 복지서비스를 제공하는 시설”로 정의하고 있다. 최근 보건복지부에서 제시한 지역아동센터 운영지침을 보면 이용대상자 선정기준은 크게 두 가지이다. 첫째 우선보호아동으로써 선정기준에 따른 소득기준, 가구특성기준, 연령기준을 모두 만족하는 경우의 아동 또는 우선보호특례에 해당하는 아동이다. 둘째 일반아동으로 선정기준에 따른 소득기준은 초과하나 가구특성기준, 연령기준을 만족하는 경우의 아동으로 시설별 신고정원의 80% 이상은 우선보호아동이어야 하며, 일반아동은 시설별 신고정원의 20%를 초과할 수 없다. 이와 같은 기준은 경제적으로 취약한 위치에 놓인 아동에게 양질의 복지서비스를 우선적으로 제공하여 경제적 차이에서 오는 돌봄 격차를 최소화하고자 하는 정부의 의지를 담고 있는 것이다.

2018년 현재 전국 4,211개 지역아동센터가 운영중에 있다. 지역아동센터는 2004년 895개로 시작하여 2011년 3,985개까지 증가하였으나 이후 신규센터의 설립은 둔화된 상태이다. 지역아동센터를 이용하는 아동은 미취학 아동에서부터 고등학생까지 다양하다. 2018년말 기준으로 지역아동센터를 이용하는 아동 수는 10만 9,610명이며, 이 중 초등학생이 8만 7,501명(전체 이용아동의 79.8%)으로 가장 많고 중학생 1만 6,321명, 고등학생 3,902명 순으로 드러났다. 초등학생이 지역아동센터를 이용하는 비중은 2007년 80.0%까지 지속적으로 증가하다가 이후 2013년 73.6%까지 감소 후 2018년까지 다시 증가하여 79.8% 수준까지 늘어났다.

<표 2-1> 연도별 지역아동센터 이용 아동 수

https://lh3.googleusercontent.com/c2hhSoSQ-KZ-CQEZ2__GHzqppfa1Y4L5PAJa9V... />

_{출처 : 보건복지부(2019) p.44 재구성}

2018년말 기준으로 오전 9시 이전에 여는 곳은 7%이며 99.9%가 17시 이후까지 센터 문을 열며 22시 이후에 문을 닫는 곳도 13.7%에 달하고 있다. 전체적인 운영시간을 보면 9시간에서 10시간 운영하는 곳이 63.2%로 가장 많고, 10시간 이상 운영하는 곳은 34.1%이다. 지역아동센터에서 운영하는 프로그램은 보호, 교육, 문화, 정서지원, 지역사회 연계 5개 영역으로 이루어지는데 보호 프로그램을 주로 운영하는 곳이 26.9%로 가장 많은 비중을 차지하고 교육과 문화 프로그램은 21% 내외를 차지하고 있다.

○ 초등돌봄교실

교육부에서 운영되는 초등돌봄교실은 초등학교 내 유휴교실을 활용하여 돌봄서비스를 제공하고 있다. 이 사업은 초등돌봄교실은 취약계층과 맞벌이 가정의 돌봄 수요를 충족시키기 위해 2004년부터 추진되어 왔다. 사업 초기에는 초등 저학년 방과후 교실, 초등보육교실, 방과후보육교실, 방과후학교 돌봄교실 등으로 다양하게 사용되었으나 2009년부터 온종일돌봄교실 시범사업이 추진되면서 2010년에 초등돌봄교실로 통일되어 사용되었다(김홍원, 2013). 2014년에는 초등 방과 후 돌봄 확대·연계 운영계획을 발표되면서 무상 돌봄 정책을 추진하면서 양적 팽창이 가속화되었다. 2014년 이전에는 맞벌이 저소득층 가정의 자녀를 중심으로 서비스를 제공하였으나, 2014년 이후 모든 학생들이 초등돌봄교실을 이용할 수 있도록 전환하였다는 점에서 그동안의 정책과 차별점이 있다. 최근 10여 년간 초등돌봄교실 운영 추이를 보면 2013년까지는 완만한 상승세를 보여 왔으나 2014년에 큰 폭으로 확대되었음을 확인할 수 있다.

<표 2-2> 연도별 초등돌봄교실 운영학교, 운영교실, 이용학생 수

https://lh4.googleusercontent.com/CxEqIDNp6J7BPf7zONpYlDoUdRJgwoZBe7Coyz... />

_{출처 : 교육부(2018) 2019학년도 신학기 초등돌봄교실 운영 방안}

<그림 2-1> 연도별 초등돌봄교실 운영학교, 운영교실, 이용학생 수

 https://lh3.googleusercontent.com/Xuot0h6XS1GCpPxg9EtTjIrZOd3Zbf_s_0qZja... />

초등돌봄교실은 크게 방과 후 부터 오후 5시까지 운영되는 오후돌봄교실, 17시 이후에 운영되는 저녁돌봄교실, 기존에 운영되는 방과후학교와 연계하여 운영하는 연계형 돌봄교실 3가지로 구성되어 있다. 2019년 4월 현재 이용현황은 오후돌봄교실 5,983교 25만 6,780명, 저녁돌봄교실 661교 5,937명, 연계형 돌봄교실 1,782교 3만 6,902명 수준이다(학교알리미, 2019). 이용학생이 가장 많은 오후 돌봄교실은 18시까지 운영되는 곳도 있으나 대부분 17시까지 운영되고 있다.

○ 청소년 방과후아카데미

여성가족부에서 운영하는 청소년방과후아카데미는 2005년 국가청소년위원회의 국가 정책 사업 과제로 시작되었으며 2011년 청소년기본법 개정을 통해 추진근거를 마련하였다. 여성가족부와 지방자치단체에서는 공적 서비스를 담당하는 청소년 수련시설(청소년수련관, 청소년문화의집 등), 지자체 공공시설, 민간운영시설 등을 기반으로 청소년의 건강한 방과후 생활과 삶의 질 향상을 위해 가정이나 학교에서 체험하지 못했던 다양한 청소년활동 프로그램 및 청소년 생활관리 등 청소년을 위한 종합 돌봄 서비스를 지원하고 있다. 이용 대상은 주로 초등학교 4학년부터 중학교 3학년까지이며 2018년 기준으로 260개 시설에서 청소년방과후아카데미를 운영하고 있다(나라지표, 2019).

<표 2-3> 청소년 방과후아카데미 이용자 수

https://lh3.googleusercontent.com/u7lxn1DnM53g-Eq5VWbIvH5hK0sE1u_VM8D-iw... />

_{* 출처 : www.index.go.kr}

○ 최근의 동향

교육부, 보건복지부, 여가부에서는 각 부처별로 분절적으로 아동 돌봄 정책을 추진해 왔으나 부처간 서비스 중복과 사각지대 문제를 효율적으로 해소하지 못했다는 비판을 받아왔다. 더구나 국민건강보험공단에서 신학기에 초등 1~3학년 자녀를 둔 직장인 여성 15,841명이 퇴사하고 있다는 자료를 내 놓으면서(’17.12.) 여성경력단절 문제가 심각한 사회문제로 대두되었다. 이에 각 부처의 사업의 연계성을 강화하여 서비스의 중복과 사각지대를 해소하고 돌봄 공백이 발생하지 않도록 범부처간 노력이 진행되었다.

2017년에 정부에서는 ‘온종일 돌봄체계 구축’을 국정과제로 확정하고 교육부, 보건복지부, 여성가족부 등에서 추진되고 있는 초등돌봄을 보다 촘촘하고 내실 있게 추진할 것을 계획하였다. 2018년 온종일 돌봄체계 구축 운영 계획이 발표되었으며, 이 계획을 통해 초등학교 1, 2학년 위주로 오후 5시까지 운영했던 학교 돌봄을 전 학년을 대상으로 7시까지 점차적으로 확대하는 방침이 담겼다. 지역공동체 중심으로 운영되는 마을 돌봄에 대해서는 아파트 관리소나 주민자치센터, 도서관 등 지역별 공공시설을 적극 활용 하여 돌봄 사각지대를 해소하겠다는 내용도 담겼다. 이러한 노력을 통해 초등돌봄 서비스를 제공받는 학생 수를 2017년 33만 명에서 2022년까지 53만 명으로 확대하고자 하였다. 사회부총리 산하 온종일돌봄체계현장지원단에서 2019년에 발표한 자료에 의하면 2018년에 교육부의 초등돌봄교실을 통해 26만 1,287명, 보건복지부의 지역아동센터를 통해 9만 6,000명, 다함께돌봄을 통해 320명, 여성가족부의 청소년방과후아카데미를 통해 5,300명 등 36만 2,907명에게 돌봄 서비스를 제공하였으며 2019년에는 40만 명에게 돌봄 서비스를 제공할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

개선방안

위와 같은 현황을 종합해 보면, 우리나라의 초등돌봄서비스는 2013년을 계기로 양적 확대가 가속화 되고 있음을 발견할 수 있다. 이는 핵가족화와 맞벌이 가정 증가에 따른 양육부담 증가, 양육부담 증가에 따른 출산율 감소라는 악순환의 고리를 타파하기 위한 조치이기도 하다. 하지만 2013년에 “무상 돌봄”이라는 혁신적인 대안이 제시되고, 2018년에는 “온종일 돌봄체계 구축 운영 계획”이 발표되었지만 국민들의 체감 수준은 낮은 것이 현실이다. 이와 같이 국민들의 체감 수준이 낮은 이유는 몇 가지로 정리하고 이에 대한 대안을 제시하면 다음과 같다.

우선 돌봄서비스를 제공받는 아동 수가 절대적으로 적다는 점이다. 2018년 현재 전국 초등학생 수는 270만 명으로 집계되고 있으나 교육부, 보건복지부, 여성가족부의 공적 돌봄을 통해 초등돌봄서비스를 제공받는 아동은 36만 명으로 13.3% 정도에 불과한 실정이다. 정부에서 2022년까지 53만 명에게 돌봄 서비스를 제공하겠다고 목표를 세웠지만 이 수치도 전체 초등학생의 19.6%에 불과하다. 이를 개선하기 위해서는 초등돌봄서비스에 대한 접근을 새롭게 할 필요가 있다. 학생 수를 정책목표로 제시하기 보다 학년별 서비스 이용자 비율을 정책목표로 제시할 필요가 있다. 구체적으로는 초등학교 1학년에서 3학년까지 저학년 아동의 경우 초등돌봄교실을 포함한 공적돌봄서비스를 이용하는 비율을 지속적으로 파악하여 관리하며, 초등학교 4학년 이상의 아동의 경우에는 방과후학교 참여율을 관리하는 것이다. 이는 저학년을 위한 초등돌봄교실을 내실화 하고, 방과후학교를 보다 촘촘하게 운영하여 방과후학교가 돌봄 기능을 수행하도록 하여 정책의 효율성을 높이는 방법이다. 아쉬운 점은 현재 교육부에서 초등돌봄교실에 역량을 집중하면서 방과후학교 참여율이 떨어지는 문제에 적극적으로 대처하지 않는 모습을 보이고 있다는 점이다. 2013년 방과후학교 참여율은 72.2%였으나 2017년에는 58.9%로 급격하게 떨어지고 있으며, 방과후학교에 대한 학부모와 학생 만족도는 2015년 이후 80% 초반에 머물고 있다.

다음으로는 초등돌봄서비스의 운영시간을 학부모가 희망하는 시간에 맞추어야 한다는 점이다. 현재 공적돌봄 서비스 가운데 가장 많은 비중을 차지하는 것은 초등돌봄교실인데 운영시간을 오후 5시까지로 한정하다보니 5시부터 보호자가 퇴근하는 시간까지의 돌봄 공백이 발생할 수밖에 없는 구조가 만들어지고 있다. 돌봄 공백을 매우기 위해 초등돌봄교실 이용 후에 지역아동센터로 돌봄 장소를 옮겨 돌봄서비스를 제공받거나 학원 등을 이용해야 하는 구조가 만들어지고 있는 것이다. 현재 오후 5시까지 운영되는 초등돌봄교실은 당초 2018년 온종일 돌봄체계 구축 운영 계획에서 돌봄 운영시간을 저녁 7시까지 점차적으로 늘리겠다는 계획과도 상반되는 것이어서 시급히 개선이 필요하다.

마지막으로 초등돌봄서비스의 질적 수준을 높여야 한다는 점이다. 통계청이 발표한 「2018년 초중고 사교육비조사 결과」에 의하면 2018년 초등학생의 사교육참여율은 82.5%로, 중학교 69.6%, 고등학교 58.5%에 비해 매우 높은 수준이다. 사교육에 참여하는 학생 1인당 사교육비도 평균 31.9만원 수준으로 2인 이상의 자녀를 둔 학부모의 경제적 부담은 매우 크다고 할 수 있다. 김영란(2018) 등이 2018년에 초등학생 돌봄실태를 조사에서 공적 돌봄서비스를 이용하지 않는 이유를 조사한 결과를 보면 소득이 높아질수록 돌봄서비스의 질에 믿음이 가지 않아서라는 대답이 많아지고 있는데 이는 돌봄 서비스가 확충되더라도 학부모의 학원비 부담은 감소하지 않을 수 있다는 점을 시사한다고 할 수 있다.

참고문헌

_{김영란 외(2018). 초등학생 돌봄실태 파악 및 수요분석 연구. 서울 : 저출산고령사회위원회.}

_{김홍원(2013). 초등 방과후 돌봄 강화 및 효율적 운영 방안. 초등 방과후 돌봄 강화 및 효율적 운영 방안 정책토론회(연구자료 CRM 2013-45). 서울: 한국교육개발원.}

_{보건복지부(2018). 2017년 말 기준 전국 지역아동센터 통계조사보고서. 보건복지부}

_{보건복지부(2019). 2018년 말 기준 전국 지역아동센터 통계조사보고서. 보건복지부}

_{여성가족부(2018). 청소년 방과후 아카데미 운영현황. 여성가족부.}

지역아동센터, 위기인가 기회인가¹⁾

송이은 서울시여성가족재단 연구위원

현대사회에서 정부의 지역아동센터 운영은 시민의 기본권 더 나아가 사회적 시민권이라는 맥락에서 돌봄을 사회화하는 정책이다. 지역사회에서 자생적으로 운영되어 오던 민간 공부방인 지역아동센터가 2004년 법제화(아동복지법 제52조)되면서 지역아동센터에 대한 정부의 정책적 지원이 시작되었다. 이에 따라 지역아동센터는 공적 영역으로 편입되어 사적 영역에서 충분히 보호받지 못하는 아동을 대상으로 보호, 교육, 급식 등의 종합서비스를 제공함으로써 아동의 보호권, 돌봄권, 더 나아가 학습권과 발달권까지 보장하는 서비스를 지원하고 있다.

지역아동센터와 유사한 연령대를 대상으로 하는 아동 방과후 돌봄 서비스로는 다함께 돌봄센터(보건복지부), 초등돌봄교실(교육부), 방과후아카데미(여성가족부) 아이돌봄서비스(여성가족부) 사업이 있다. 아동 방과후 돌봄의 사회정책적 환경은 2017년 보건복지부의 '다함께 돌봄센터' 사업 시작, 서울시 우리동네 키움센터 공급으로 인해 변화를 맞이하게 된다. 이와 관련하여 서울시는 2019년 기존 공립형 지역아동센터²⁾ 설치 지원 대신 융합형 키움센터 설치 지원을 추진하고 시 지원 100%로 설치비 최대 5억 원, 리모델링비 최대 8천만 원 그리고 인건비, 운영비를 지원하는 계획을 수립하였다. 서울시의 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터) 중 융합형 키움센터는 특히 기존의 지역아동센터와 유사한 기능으로 기획되었다. 이러한 환경변화로 인해 지역아동센터 이용아동의 사회적 낙인에 대한 기존의 우려 목소리가 종사자 처우, 돌봄환경 불평등에 대한 문제제기와 함께 더욱 커지고 있는 상황이다.

이에 대응하여 서울시는 지역아동센터 공공성 강화를 위한 노력을 진행중이다.³⁾ 2019년 9월 6일 「서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례 일부개정조례안」이 제289회 임시회 본회의를 통과했다. 지역아동센터는 2009년 정부지침 변경을 통해 중위소득 100% 이하 저소득층 아동 위주로 이용 가능하도록 매해 소득기준으로 이용아동 비율을 정한다.⁴⁾ 이번 조례개정안에서는 지역아동센터 이용에 자격에 따른 제한이 아닌 아동 당사자의 돌봄 필요 욕구에 따른 이용이 되도록 명시하였고 이를 통해 차별적인 이미지와 편견을 개선 혹은 예방할 수 있도록 하였다. 다만, 생활환경 및 가정 상황 등으로 보호와 지원이 필요한 아동은 우선 이용할 수 있다는 단서 조항 마련을 통해 돌봄 우선순위를 결정할 수 있도록 하여 취약계층 아동이 소외되지 않도록 조치하였다. 보편적 복지로의 전환 흐름 속에서 아동 방과후 돌봄 영역에서 지역아동센터가 제 역할을 수행해야 한다는 사회적 필요성이 높아짐에 따라 지역아동센터 공공성 강화를 위한 대안이 다각도로 모색되고 있고 공공성 논의는 그 어느 때보다도 뜨겁고 치열하게 진행되고 있다. 이 글에서는 방과후 돌봄 환경이 빠른 속도로 변화하고 있는 서울시를 중심으로 지역아동센터가 나아가야 하는 방향을 살펴보도록 한다.

방과후 돌봄의 공공성은 지역아동센터 운영의 공공성으로부터 시작된다

사회복지 논의에서 핵심이 되어야 할 공공성의 원리는 투명성과 참여성, 보편성이다. 공적가치와 사회적 시민권을 배양하고 사회적 합의를 구축하는데 있어 이 세 가지를 빼고 이야기할 수 없다. 신진욱(2007)⁵⁾은 공공성을 논하면서 책임성과 민주적 통제성, 연대와 정의, 공동체 의식과 참여, 개발과 공개성, 세대 간 연대와 책임을 강조한다. 방과후 돌봄 서비스의 핵심 축인 지역아동센터가 지속가능한 지역 사회 기반의 돌봄 기관으로 자리매김하기 위해서는 아동이 기본적으로 누려야할 권리, 아동이 평등할 권한, 기회의 평등을 보장하고 실현할 수 있어야 하는 것은 당연하다. 그리고 그 출발점은 운영의 공공성 확보이다. 공개성과 투명성은 재정 운영에서 특히 강조된다. 이는 특히, 회계 항목의 구성, 인건비와 운영비의 분리 운영에 적용되어야 하며 정보공개 정도와 활용, 회계관리 시스템 및 모니터링 현황에도 중요하다.

서울시 지역아동센터 센터장 422명을 대상으로 실시한 설문조사 결과에서도 예산 항목에 대한 개편이 필요하다고 응답한 비율은 83.8%(253명)이다. 개선이 필요하다고 생각하는 예산항목은 ‘종사자 인건비 항목 분리’가 개인 운영시설 78.1%, 개인 외 운영시설 76.6%로 가장 높은 비율을 차지한다. 인건비 항목이 분리되지 않으면 아동 프로그램비 확보에 취약하고, 종사자의 열악한 처우는 드러나기 어렵다. 이는 2019년 지역아동센터 예산 인상분이 최저임금 인상 비율에 비해 턱없이 낮아서 벌어진 연초의 문제적 상황에서 재차 확인되었다.

지역사회 내 접근성이 용이한 지역아동센터는 대표적인 방과후 돌봄 기관으로서 교육과 복지 기능을 통합 수행한다. 학교 부적응 해소, 일상생활지도, 학교생활 적응력, 심리·정서적 안정, 건강한 발달, 문화 체험을 아우르는 종합서비스를 제공하면서 지역사회와의 연계를 통해 지역사회 내 아동문제의 예방적 기능을 수행함으로써 전방위적인 아동 방과후 돌봄의 핵심 축을 이룬다. 또한 지역아동센터는 지역사회 연계활동, 공립센터와 민간센터 연계 및 민관 거버넌스 구축 등에 대한 필요성을 공감해왔다.⁶⁾ 설문조사에서도 양질의 프로그램 제공을 위해 지역사회 연계활동이 필요하다고 응답한 비율은 91.9%(282명)로 매우 높게 나타난 바 있다. 이와 관련하여 정부와 지자체는 네트워크 허브기관 설치 및 운영, 지역사회 연계를 위한 공동사업 개발, 지역아동센터 지원(후원) 기관에 대한 혜택 등을 제공할 수 있다.

방과후 돌봄 연계지도를 다시 그리다

최근 보건복지부가 다함께 돌봄 사업을 시작하면서 다함께 돌봄센터와 지역아동센터의 차별점이 과연 무엇인지가 사회적 이슈가 되었다. 아동복지법에 따르면 지역아동센터는 "지역사회 아동의 보호, 교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전한 발달을 도모하기 위한 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설"로 규정되어 있다(｢아동복지법｣ 제16조 1항 11호). 한편, 다함께 돌봄센터는 아동복지법 제44조의2(다함께돌봄센터), 「저출산·고령사회기본법」 제8조, 「사회보장기본법」 제5, 6조 그리고 「사회복지사업법」 제3조에 근거한다. 지역아동센터는 아동복지시설로 포함되어 있는 반면, 다함께 돌봄센터는 아동에 대한 지원서비스로 분류되어 있다. 지역아동센터는 복지 측면에서 보면 다함께 돌봄센터에 비해 보다 종합적이고 포괄적인 서비스 제공 주체라고 할 수 있다. 지난 2019년 4월 25일 열린 서울시 ‘초등 마을돌봄의 해답 찾기’ 청책토론회의 주요 쟁점은 지역아동센터가 처한 열악한 현상황에 대한 해결책 모색과 재정지원의 형평성이었고 이때의 주요 비교 대상은 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)였다. 이후 지자체 차원의 홍보시 지역아동센터와 다함께 돌봄센터 이용아동에 대한 차별적인 표현을 금지하고, 종사자 처우를 동일하게 하며, 사회복지사에 대한 단일임금체계 적용이 차별적이지 않아야 한다는 논의가 본격화되었다.

민간에서 시작되어 민간에서 운영하는 비율이 높은 지역아동센터와 공공에서 주도적으로 공급하는 다함께 돌봄센터는 아동을 위해 사회가 책임을 다해야한다는 지향은 공유하지만 이를 둘러싼 제반 조건에는 차이점이 존재한다. 지역아동센터는 신고제로 운영되고 있기에 누구나 운영이 가능하나 다함께 돌봄센터는 서울시의 경우(우리동네 키움센터) 직영을 원칙으로 하고 일부 위탁이 가능하다.⁷⁾ 또한, 쾌적한 공간 확보, 유지에 어려움을 겪는 민간 지역아동센터에 비해 다함께 돌봄센터는 공간확보가 유리하다. 내용상 차이점으로는 다함께 돌봄센터의 경우 지역아동센터와 달리 일시 긴급돌봄이 주요 기능 중 하나이다. 유연성이 높다는 것은 장단점을 모두 내포한다. 즉 그로 인해 보다 많은 아동을 포괄할 수 있지만 아동 맞춤형의 심도 있는 서비스를 제공에는 한계를 지닐 수 있다. 이는 다함께 돌봄센터가 돌봄 위주의 서비스인 반면, 지역아동센터는 지역 아동에 대한 복지 전반을 담당하는 것과도 연결된다.

전체 방과후 돌봄 체계 변화의 흐름 속에서 지역아동센터가 나아갈 방향을 생각해 보면, 첫째, 돌봄 안에서 아동에게 지원되는 학습, 놀이, 쉼의 내용과 효과성이다. 또한, 둘째, 다른 인프라와의 중복되는 기능과 침해를 방지하기 위한 보호규제 조치, 상호보완적인 관계 속에서 이루어질 수 있는 시너지 효과와 이때 필요한 추가 지원 사항에 대한 고민이다. 그리고 마지막으로 셋째, 학교, 다함께 돌봄센터 등 타 방과후 돌봄 인프라와의 연계 방안과 이때 모든 주체들에 대한 동등한 권한의 보장에 대한 사항이다. 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)가 상대적으로 방과후 일시 돌봄을 중심으로 운영한다면 지역아동센터는 돌봄을 주된 기능으로 하되, 아동의 성장과 발달 전반을 아우른다. 아동의 성장과 발달에는 돌봄, 심리정서 지원, 관심, 학습, 놀이, 건강과 영양 등 여러 요인들이 모두 중요하다. 지역아동센터 종사자들이 아동에 쏟아야 하는 정성도 종사자 처우 개선에 반영되어야 한다.

그렇다면 현재의 아동 방과후 돌봄 지형도에서 지역아동센터의 역할은 무엇인가. 서울시의 경우 2018년 기준 전체 초등연령 아동의 약 12%가 초등연령 방과후 공적돌봄 서비스를 이용한다. 예상되는 초과수요는 다함께 돌봄센터(우리동네 키움센터)로 흡수될 수 있고, 다함께 돌봄센터의 양적 확장으로 인한 방과후 돌봄의 보편성에 대한 복지 인식 개선 효과가 지역아동센터의 위상 변화에도 긍정적 영향을 미칠 수 있다. 이는 지역아동센터가 보편적 아동을 대상으로 한 양질의 방과후 돌봄, 성장, 발달을 위한 이용시설로 내실을 다지는 전환점으로 작용할 수 있다. 이러한 정책환경 변화는 기존 지역아동센터 일반아동 이용 제한 조건을 완화시키는 환경적 조건을 제공함으로써 초등 방과후 돌봄의 보편화를 더 빨리 이끌어낼 수 있다. 다함께 돌봄센터가 본격적으로 등장하기 전부터 지역아동센터 공공성 강화 노력은 종사자 처우개선, 투명성 강화, 학교와의 연계 강화를 쟁점으로 꾸준히 지속되어 왔다. 지역아동센터마다 이용아동 특성에 맞는 다양한 프로그램을 운영할 수 있다는 이점은 여전히 유효하다. 지역아동센터는 재정비를 통해 다함께 돌봄센터와의 협력체계를 구축하여 보다 다양한 아동들에게 맞춤형 성장환경을 제공한다면 오늘은 더욱 의미 있는 시간으로 기억될 것이다.

<표 3-1> 서울시 초등연령 돌봄의 공적 지원 현황

https://lh5.googleusercontent.com/aMlKK__8aQhl3kteQKSem2kPe2jy87KxHZTNYG... />

_{※ 주: 아이돌보미는 이용 아동의 중복성을 제외하기 위해 2018.8월 한 달 기준 자료를 제시. 아동 수는 통계청 주민등록인구 2017. 9. 자료. 초등돌봄교실은 서울시 교육청 발표자료⁸⁾}

지역아동센터 공공성 강화를 위한 제도화, 보편화, 네트워크화

서울시 지역아동센터는 사회복지사업법, 보조금 관리에 관한 법률, 아동복지법, 서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례 등을 근거로 하여 국비 30%와 시비 70%로 구성된 지원금이 지급된다. 서울시의 경우 25개 자치구별로 지역 특성에 맞는 인적, 물적 지원을 하고 있기 때문에 항목별 지원여부가 일관되지는 않으나 기본 운영비 사용기준은 존재한다. 먼저 사무비(90% 이하) 중 인건비는 종사자 채용 수에 따라 생활복지사의 기본급여 175만 원(2019년 최저임금)을 지원하되, 기본급여를 상향하여 차등 지급한도 설정이 가능하다. 10% 이상의 사업비는 반드시 프로그램비로 사용해야 하는 규정이 존재하고 이러한 예산운영 구조는 종사자 처우와 급여, 종사자 전문성, 예산 항목 분리 가능성 그리고 프로그램의 질이 모두 긴밀하게 맞물리게 하는 원인 중 하나이다. 따라서 지역아동센터 공공성 논의를 진행함에 있어서 예산 지원방식, 지원형태, 지원규모와 관련 규제에 대한 전반적인 검토가 필요하다. 먼저, 정부는 아동 방과후 돌봄에 대해 객관적인 근거에 기반하여 보건복지부와 지자체 분담으로 공평하고 충분한 예산을 지원해야 한다. 아래 표에서 볼 수 있듯이 현재 지역아동센터 기본운영비 단가 증가는 전년대비 1.6%에서 2.4%로 센터 규모마다 상이할 뿐만 아니라 임금 상승분만을 반영하기에도 불충분하며 양질의 프로그램비 지원 등 소요되는 비용을 충당하기에도 여전히 역부족이다.

<표 3-2> 지역아동센터 2019년 기본운영비(국비 30%, 시비 70%) 주요 변경지원 사항

https://lh6.googleusercontent.com/j_I8x6KQt-amoRuU78GB1GIhKi0YZt_xyHDFGl... />

_{출처: 서울특별시 2019년 지역아동센터 운영 지원 계획}

설문조사 결과 추가 재정지원이 필요한 항목 1순위는 종사자 인건비(70.9%, 175명) 2순위는 임대료(38.7%, 75명)로 조사된 바 있다.

<표 3-3> 추가 재정지원 필요성

https://lh5.googleusercontent.com/A9ImH5a6rNh9ZsfzlCpWTpjPTwmWa5PQ2Xgda2... />

둘째, 종사자의 처우 개선 노력을 지속해야 하며 아동분야를 타 사회복지분야에 비해 차별하지 않아야 한다. 또한, 유사업무를 하는 종사자들이 소속된 기관에 따라 임금체계를 달리 적용받지 않도록 조치해야 한다. 서울시는 종사자의 직업안정성 제고를 통한 사기진작, 잦은 이직 문제 해결을 통한 아동에 대한 안정적 서비스 강화를 위해 ｢서울특별시 지역아동센터 지원에 관한 조례｣ 제7조에 따라 종사자 처우개선비를 지원(시비 100%)한다. 이를 통해 타 사회복지 이용시설과의 형평성 반영은 가능하더라도 경력반영 등의 체계화 노력은 미흡하다.

<표 3-4> 서울시 지역아동센터 종사자 처우개선비 지원 현황(‘14년~’19년)

https://lh6.googleusercontent.com/1l5bG_aMF7dJCJF-Px6vUqc-5lwS5mKgPFdgIO... />

_{출처: 서울특별시 2019년 지역아동센터 운영 지원 계획}

관련 설문조사 결과에 따르면, 종사자의 근무지속성 강화를 위해 필요한 사항으로 급여 인상이 84.0%(262명)로 가장 높은 비율을 차지했으며, 사회적 위상 강화가 31.0%(95명)로 뒤를 이었다. 지역아동센터의 높은 이직률을 위한 다각도의 종사자 처우 개선이 필요하다는 사실이 재확인되었다. 응답자의 대다수는 지역아동센터 공공성 강화는 ‘필요하다’고 생각했으며 ‘사회적인 책무성’과 ‘회계의 투명성’이 공공성 강화의 주요 요인이라고 보았다. ‘사회적 책무성’을 위해서는 종사자 고용안정성을 보장해야 한다는 응답비율이 압도적으로 높았다.

<표 3-5> 종사자 근무지속성 강화를 위한 필요사항(1, 2순위)

https://lh6.googleusercontent.com/26vUoN_ymcOHZ8HN0aNKWdr5Pns9R7yUXQPWoU... />

종사자의 전문성 향상을 위해 제도 마련(혹은 개선)이 필요한 영역은 급여라고 응답한 사람이 251명(84.2%)으로 가장 많았으며, 급여개선 중에서도 특히 호봉제 도입이 필요하다는 응답이 63.2%(156명)로 가장 높은 비율을 차지했다. 지역아동센터 종사자에 대한 통합적인 인력 풀 제도 운영을 요구한 응답자는 28명(9.4%)이었다.

<그림 3-1> 종사자 전문성 향상을 위해 필요한 제도 개선 방향

https://lh5.googleusercontent.com/0GZUnKaNtTqZO00vP6ClBR0ZtgBRxNZ-JjW5Xp... />

셋째, 아동 당사자 관점에서 아동들이 필요로 하는 다양한 서비스 제공을 위한 노력을 지속해야 한다. 다채로운 맞춤형 이용이 가능하도록 아동의 욕구를 파악하고 돌봄, 놀이, 학습, 발달 등 아동 생활 영역 전반에 걸쳐서 우선 지원 대상 규정을 상황에 맞게 적용할 수 있도록 규제를 완화하면서 보편적으로 모든 아동이 종합적인 복지지원을 누릴 수 있는 방향으로 나아가야 할 것이다. 이를 정리하면 결국 지역아동센터의 공공성 강화를 위한 정책은 제도화와 보편화 그리고 네트워크화를 위한 노력이다.

<표 3-6> 지역아동센터 운영의 공공성 강화를 위한 정책 방향

https://lh6.googleusercontent.com/LwJ1XYe9yq8MpsYHqvu220SfxQ_S_TnhqlQYWc... />

제도화

공공성 강화를 위해 지역아동센터에 일정 책무를 부여하고, 동시에 권리를 보장하는 제도화가 필요하다. 제도화를 위해서는 첫째, 운영 주체의 공공성을 확보해야 한다. 개인이나 종교단체 운영 비율이 높은 지역아동센터는 공립(구립)이나 법인에 비해 체계적인 관리감독이 어렵고 투명성 저하의 문제가 발생한다. 이에 대해 공공이 센터 수급관리를 하고 공립(구립)의 형태로 지자체가 공급에 더욱 적극적으로 개입할 필요가 있으며 공립센터를 중심으로 민간센터와의 연계를 공고히 해야 한다. 공립센터 확충은 열악한 공간 문제와 운영 부실화 문제 해소에도 도움이 된다. 현장 상황을 충분히 반영한 평가 체계와 공공 주도의 수요공급 관리시스템 구축은 지역아동센터와 종사자 사회적 위상 강화에도 긍정적인 영향을 미친다. 또한, 진입장벽을 높이고 규제를 강화함과 동시에 운영비, 급식비, 인건비 등의 재정지원 규모를 확대해야 한다. 민간 진입 제한 조건으로는 전세금 등 일정 자산 보유 시설 혹은 시설장 경력 자격 조건 강화, 신고제를 허가제(혹은 인증제)로 전환하는 조치 등이 고려 가능하다. 진입장벽 강화는 종사자 간의 신뢰 형성에도 매우 중요하다.

지역아동센터 운영의 공공성 강화를 위한 제도화의 두 번째 사항은 종사자 처우 개선이다. 지금까지 지역아동센터는 복지 노동력 조달에 있어 비상근 파견과 일관적이지 않은 임시방편의 임금제를 운영해왔다. 우선적으로 적절한 급여수준 보장, 급여에 경력 인정, 적정 상근인력 보장이 필요하다. 현재 단일임금체계 논의가 이루어지고 있는 만큼 모든 종사자에게 공정한 기준에 따른 급여 체계화가 보편적으로 적용되도록 이를 반드시 현실화시켜야 한다. 또한, 고용형태 전환을 통한 상근인력 충원이 필요하며 효율적 체질 개선을 위해서는 비상근 파견을 상근직 노동력으로 전환해야 한다. 노동력 고용형태 전환은 돌봄노동의 질을 증대시키고, 이는 아동과 부모의 복지를 증진시키며, 장기적으로는 우수인력 유입으로 이어진다. 이러한 고용안전성과 수입 증가는 필연적으로 이직을 줄임으로써 종사자 노동력의 전문성과 숙련도는 향상된다.

<표 3-7> 종사자 처우 문제와 개선방안

https://lh6.googleusercontent.com/frAbzIMnAGSuEDACBpqBzYcQ1YmOlqQoVOS7Oo... />

보편화

돌봄의 공공성을 담보한다는 것은 대상의 보편성과 질이 담보되는 서비스 제공을 포함한다. 하지만 비록 국가가 직접 서비스를 제공하더라도 그 대상이 저소득층으로 한정된다면, 이는 보편성을 결여하게 되고, 때문에 공공성 강화에 한계를 내포하게 된다. 일반적으로 공공성을 담보하기 위해 필요한 것은 첫 번째가 현금지원대상의 보편성 담보이고 두 번째가 소득계층과 관계없이 누구나 재정적 부담 없는 서비스를 이용할 수 있도록 지원하는 것이며, 세 번째는 제공되는 서비스의 질이 돌봄수급자의 욕구를 충족시킬 수 있는 수준에서 담보되도록 하는 것이다.⁹⁾ 지역아동센터의 경우 보편화를 위해 필요한 사항은 크게 돌봄체계 구축과 공간 활용 문제 개선으로 구분할 수 있다. 현실에서 특히 시급한 것이 돌봄 공간 환경의 질 문제이다. 소규모로 운영되는 지역아동센터는 센터마다 공간 환경 특성이 매우 상이하다. 열악한 공간과 임대료 및 재정 문제는 밀접하게 연결되어 있을 뿐만 아니라 종사자 근무환경, 아동 돌봄 환경 모두에 중요하다. 이를 위해 지역별 유휴공간을 아동시설과 지역 돌봄을 담당하는 지역아동센터에 일정비율 할당(주민센터 등)하도록 명문화할 필요가 있다. 또한, 공간개선을 위한 민간자원 연계 지원 및 공공의 지원을 다각도에서 모색해야 한다. 임대료가 높고 유해환경이 없는 공간 확보가 상대적으로 더 어려운 서울시는 특히 이에 대한 적극적 조치를 해야 한다. 보편화 노력은 방과후 돌봄 지원 기관 간의 차별은 없애고 차이와 특색을 돋보이게 함으로써 아동 중심의 서비스 제공을 가능케 할 것이다.

<표 3-8> 공간문제와 개선방안

https://lh4.googleusercontent.com/c193hMVmyFs_IBSurdB4n9Y26SAFH0mbBkl-tJ... />

네트워크화

지역아동센터 공공성 강화를 위한 세 번째 접근은 네트워크화이다. 지역아동센터를 중심으로 한 학교, 지역사회 연계 및 협의체 활성화가 실효성 있게 실행되려면 지역아동센터를 주축으로 한 통합지원체계 구축과 방과후 돌봄에 대한 공적, 사적인 연계 강화가 필요하다. 방과후 돌봄은 지역아동센터, 초등돌봄교실, 다함께 돌봄센터, 청소년방과후아카데미의 지역돌봄협의체 뿐 아니라 찾아가는 동주민센터, 드림스타트 등과의 연계로까지 확장할 수 있다. 그런 의미에서 앞서 말했듯이 다함께 돌봄센터의 등장은 지역 기반 돌봄의 지역아동센터가 더욱 강화되는 계기로 작용할 수 있다. 즉 지역기반 방과후 돌봄의 주류화를 추동하고 내실 있는 방과후 돌봄서비스를 제공하면서 사회적 책임과 효과성을 높이는 것이 바람직하다. 최근에는 교육부 주도로 온종일 돌봄체계 현장지원단이 출범하면서 이를 통해 교육부, 지자체 등 관련 부처들의 협력 기반이 마련되기도 하였다. 일부 돌봄교실은 지자체와 학교가 협력하여 새로운 돌봄 모형을 만들어냄으로써 학교가 공간을 제공하고 지자체가 프로그램을 직접 운영하는 협업이 이루어지고 있다. 이러한 협력 체계 안에서 지역아동센터는 보다 적극적인 역할을 해야 한다. 이러한 노력은 방과후 돌봄 필요 아동에 대한 연계발굴로도 이어져 아동의 맞춤형 돌봄 서비스 이용을 보다 수월하게 할 수 있다.

그동안 국내 방과후 돌봄은 해외에 비해 민간 비중이 크고, 공공의 기능보다는 개별 자생적 성격이 강한 편이었다. 해외 국가들의 방과후 돌봄은 점점 공공의 역할과 기능이 강화되고 그 안에서 지역사회 연계와 학교 연계가 공고해지는 추세를 보여 온 것에 비해, 민간에서 시작된 우리나라 지역아동센터는 제공되는 돌봄의 성격이 개별 센터 특성에 의해 좌우되는 경우가 많았다. 방과후 돌봄 영역에 대한 공공의 역할과 비중이 커지고 있는 현 시점에서 지역아동센터 공공성 강화를 위해 운영 전반 사항을 재검토하고 민관 거버넌스와 네트워크를 강화하면서 공공성을 위해 필요한 요인들을 적극적으로 보완해 나아갈 시점이다.

모든 아동의 보편적 권리 보장은 지역아동센터로부터

문재인 정부의 '포용국가 아동정책'¹⁰⁾ 구현을 위한 아동권리보장원이 2019년 7월 16일 출범했다. 그동안 분절적으로 수행되던 아동 관련 중앙 지원 업무를 통합하여 아동보호서비스를 통합적이고 체계적으로 지원하기 위해 기존에 분산되어 있던 중앙 지원체계를 아동권리보장원으로 통합한 것이다.¹¹⁾ 아동권리보장원은 이에 더해 아동정책영향평가, 아동정책기본계획 수립 지원 등의 정책지원 기능을 수행하게 된다. 아동권리보장이라는 대원칙 하에 지역아동센터 역시 아동 최선의 이익 원칙에 입각한 공공영역의 아동 방과후 돌봄 중추기관의 역할을 보다 공고히 할 것으로 기대된다. 방과후 돌봄, 놀권리, 학습권은 모두 긴밀히 연관되어 있기에 지역아동센터는 보호와 돌봄에 대한 아동의 기본권 보장뿐만 아니라, 아동권리 전반을 책임지는 아동친화도시 주요 기관으로 자리매김할 가능성을 내재하고 있다. 변화하는 사회복지 환경 속에서도 지역아동센터는 흔들림 없이 자신만의 길을 갈 것이다. 정부와 관계자들 그리고 정책입안자들은 모든 아동이 차별 없는 성장 환경을 제공받아야 한다는 사실을 한순간도 잊지 않으면서 아동 방과후 돌봄의 공공성 강화를 위한 모니터링을 지속해야 한다. 지역아동센터는 그 어떤 방과후 돌봄 기관보다 지역기반적이며 아동 중심적이고, 포용적이다. 진일보한 방과후 돌봄의 중심추 역할을 지역아동센터에 기대한다. 

_{1) 2017, 송이은·이지혜, ｢서울시 지역아동센터 공공성 강화 및 내실화 방안 마련 연구｣, 서울특별시 여성가족재단. 연구보고서에서 일부발췌}

_{2) 서울시 구립지역아동센터 중 자치구의 신청에 의해 자치구별 1개소에 대해 기본운영비의 50%를 추가 지원(시비100%)하고 공립형 센터는 종사자 1명을 추가 배치하여 자치구, 지원단과 협력하에 지역사회 연계, 협력 사업을 추진함}

_{3) 보건복지부 역시 지역아동센터가 당면한 문제의 해결방안을 모색하기 위해 종사자와 전문가로 구성된 지역아동센터 발전방안 협의체 운영 등의 노력}

_{4) 2019년의 경우 신고정원의 80% 이상은 돌봄취약아동이 우선(일반아동은 20% 범위 내)}

_{5) 신진욱, 2007, “사회공공성 강화를 위한 담론전략”, ｢시민과 세계｣ 11, pp.18-39.}

_{6) 사회서비스가 공공성을 담보하기 위한 요건 중 하나는 운영과 관련된 활동에 대한 다양한 사회구성원의 참여임}

_{7) 서울시는 자치구 직영을 권장하고 있으나 위탁방식이 늘고 있음(2019년 9월 현재 절반이 위탁 운영 중이며 향후 개소 예정 센터도 절반 이상이 위탁계획)}

_{8) 안현미 2018. "서울시 영유아 아동 돌봄 정책 현황 및 통합 지원체계 구축 방안”. ｢서울시 영유아 및 아동돌봄 체계 구축을 위한 토론회｣}

_{9) 윤홍식, 2012, "사회서비스 정책과 공공성: 공공성을 둘러싼 논란과 적용”, ｢참여연대: 보편적 복지확대를 위한 공공성 강화방안 토론회｣, pp.7-39.}

_{10) 관계부처합동 보도자료, 아동에 대한 국가 책임을 확대합니다, 2019.05.23}

_{11) 보건복지부 보도자료, 포용국가 아동정책·서비스 기관 통합된다! 2019.07.16}

초등 방과후 돌봄정책의 패러다임의 전환을 위하여

이명승 도봉구청 마을방과후활동운영센터장

도봉구의 온종일돌봄체계 구축 운영사례는 전국적으로 일반화될 수 있는 사례는 아니다. 지역별로 특성과 조건이 매우 다르고, 오히려 지역의 인적·물적 자원을 적극 활용한 지자체 중심의 온종일돌봄체계 구축을 강조하고 있는 정책의 방향성에 비춰보더라도 그렇다. 단 여기서 소개하고자 하는 것은 지방자치단체가 초등돌봄사업을 어떤 입장과 관점에서 추진하고 있는지에 대해 참고와 고민을 함께 나누는 정도로 이해했으면 한다.

도봉구는 이번 온종일돌봄체계 구축 사업을 복지 및 여성 관련 부서가 아닌 교육지원과가 총괄부서가 되어 ‘마을방과후활동 운영센터(2017년2월 개소)’가 전담팀이 되어 추진 중에 있다. 그래서 복지 차원의 접근이 아닌 교육적 접근을 통한 아동돌봄 사업을 추진하고 있다.

지자체 중심의 초등 온종일돌봄체계 구축 사업

2017년 문재인 정부는 보육·양육에 대한 사회적 책임 강화를 국정과제로 제시하고, 초등돌봄 공공인프라 확대 및 지자체 중심의 컨트롤타워 운영을 통한 온종일돌봄체계 구축에 나서고 있다. 2017년 기준 33만의 초등 공적돌봄서비스를 2022년까지 53만 명으로 돌봄 공급을 늘려가겠다는 것이다. 구체적으로 초등돌봄교실(24만 명 → 34만 명), 마을돌봄(9만 명 → 19만 명)을 통해 20만 명을 확대해가겠다는 것이다. 현재 영·유아 대비 초등학생 공적 돌봄 이용률을 비교해 보니 현저히 낮다는 이유에서다.

<표 4-1> 0~12세 공적돌봄체계

https://lh3.googleusercontent.com/HAAn-AysLYMtele5bVxyv3AOYcLH7PCIUBbd1t... />

문재인 정부의 이번 정책의 추진배경을 살펴보면, 첫째 온종일돌봄체계 마련은 저출산·고령사회에 대비한 정부 핵심 국정과제임에도 국민들의 돌봄서비스 체감률은 여전히 미흡 한 점, 둘째 초등학생 돌봄공백은 여성에게는 출산 이후 소득활동을 포기하는 2번째 위기로 이어져 여성의 경력단절의 주요인으로 작용하고 있다는 점, 마지막으로 지자체 및 돌봄 현장에서 교육부, 복지부, 여가부 등 부처별 다양한 초등돌봄정책의 개별적 추진으로 인해 집행의 어려운 점을 들고 있다. 구체적으로 중앙정부가 온종일돌봄체계 구축에 지자체와 지역사회에 주문하고 있는 것은 크게 두 가지로 요약할 수 있을 것이다. 하나는 절대적으로 부족한 초등돌봄시설을 확충하자는 것이다. 또 하나는 과거 지원청, 학교 중심의 초등돌봄사업을 지방자치단체가 중심이 되어 총괄·운영하자는 것이다. 여기에 따른 전담부서 구성과 적극적인 참여를 요청하고 있는 것이다.

현재 중앙정부 차원에서는 범정부 공동추진협의회가 구성되어 이 사업을 챙기고 있으며, 지방자치단체는 전담부서 구성과, 마을돌봄시설 조성을 위해 유휴공간 마련을 위해 노력하고는 실정이다. 전국적으로 초기 단계에서 어느 부서에서 맡아야 하는지에 대한 논란이 있었지만, 대체적으로 지역아동센터를 담당하는 부서나 아동청소년과가 맡아 운영하는 것으로 나타나고 있다.

<사진 4-1> 도봉구 별별키움센터에서 진행된 온종일돌봄 범정부 공동추진협의회

https://lh5.googleusercontent.com/iRRCqvvfwdHuddYzsr_QiOuxWFrpfHPAhOz8N4... />

이런 정책 배경으로 추진하게 된 온종일돌봄체계 구축이 돌봄 사각지대에 놓인 아동들과 소득구분 없이 누구나 이용할 수 있는 시설로 학부모들에게 높은 관심과 기대를 모으고 있다. 하지만 그 기대에 부응하기 위해서는 몇 가지 해결해야 할 과제 또한 나타나고 있다.

온종일돌봄체계 구축에 나서는 몇 가지 문제

정부는 지난 5월 23일 국무총리 주재 국정현안점검조정회의에서 관계부처 합동으로 제안한 “포용국가 아동정책”을 심의하고 발표하였다. 이번 정책은 아동이 양육의 대상이 아니라, 현재의 행복을 누려야 할 권리의 주체라는 인식에 기반을 두고, 아동의 삶을 실질적으로 개선하기 위해 국가의 책임을 확대하는 내용을 담고 있다. 아동을 보호와 선도의 대상이 아닌 권리의 주체로 인정했다는 점에서 진일보한 내용을 담은 정책이라 할 수 있을 것이다.

그렇다면 과연 온종일돌봄체계 구축사업은 아동을 권리의 주체로 인식하고, 설계되었다고 말 할 수 있을까? 애당초 학부모 입장에 초점이 맞춰져 있었고, 양육부담 경감을 목표로 출발하였기 때문에 아동의 입장에서 설계되었다고 할 수 없을 것이다. 그러다보니 “온종일돌봄”이라는 정책명이 나올 수 있었을 것이다. ‘온종일직장’은 없지만 ‘온종일돌봄’은 있는 것이다. ‘돌봄’이라는 표현은 아동을 일방적으로 보살피는 대상으로 여겨지게 한다. 개인적으로 돌봄이라는 표현보다는 방과후 여가활동이라는 표현이 적당한 것으로 보이나, 우리 사회에 보편적으로 사용되고 있으며, 정부 정책 방향에서도 돌봄으로 정하고 있어 여기서도 통상 돌봄이라는 표현을 사용하고자 한다.

○ 초등돌봄시설이 정말로 부족한 상황인가?

현재 공적 돌봄 이용률이 영유아 68%(215만 명/315만 명), 초등학생 12%(33만 명/267만 명)라고 정부는 밝히고 있다. 부족한 초등학생 공적돌봄 이용률을 높이기 위해 학교 안팎에서 돌봄 시설을 확충이 필요하다는 것이다. 하지만 현장에서 보는 것은 초등학생 고학년(4학년 이상)은 또래 집단 간의 놀이, 사교육, 집에서 휴식 등 스스로 정한 일정에 따라 방과후 시간을 보내고 있다. 온종일돌봄체계 구축사업이 설계 단계에서부터 전체 초등학생 대비 돌봄시설 이용 학생을 대입하여 영유아 공적돌봄 이용률과 단순 비교하는 것은 문제가 있다. 이것은 향후 학령기 학생 수 감축과 맞물려 돌봄시설 공실을 가져올 수 있기 때문이다.

또한 서울시교육청은 올해부터 기존 1~2학년 중심의 돌봄에서 3학년까지 확대·운영 중에 있고. 또한 2020년부터 학교 여건 등을 고려하여 점차 전 학년으로 확대를 추진 중에 있다. 대부분의 학부모들은 익숙함과 안전성 때문에 절대적으로 학교 안 초등돌봄교실을 선호한다. 대체로 초등 저학년은 학교돌봄교실을 이용하고 있는 실정이다. 위에서 언급한 고학년들의 발달 특성을 감안했을 때 마을돌봄시설을 이용하는 학생은 극히 제한적일 수밖에 없다. 벌써부터 ‘마을돌봄 이용률이 저조하다’라는 목소리가 여기저기서 들려오고 있다

○ 지역아동센터와 다함께돌봄센터(서울시는 우리동네키움센터)의 갈등

지역아동센터는 지역사회 아동의 건전육성을 위하여 보호·교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 종합적인 복지서비스 제공을 목적으로 운영되어 온 대표적인 마을돌봄기관이다. 다함께돌봄센터는 2018년부터 보건복지부가 지역 중심의 돌봄체계 구축 및 초등돌봄 사각지대 해소를 위해 전국적으로 시행하고 있는 마을돌봄기관으로 2019년도 150개소 설치 등 2022년까지 1,800개소를 신설할 예정이다. 학령기 학생이 줄어들고 있는 상황에서 돌봄시설들은 늘어나고 있는 실정이다.

다함께돌봄센터(서울시는 우리동네키움센터)를 개소하기 위해서는 인근 지역아동센터의 동의 여부가 설치의 주요 판단기준이 되고 있다. 안전하고 아동의 접근성이 높은 지역 내 공공시설 유휴공간을 찾는 것은 거의 불가능한 일이다. 이미 이런저런 사업으로 공공시설 내 다양한 공간이 주민커뮤니티 공간으로 활용되고 있기 때문이다. 어렵게 공간이 마련되었다고 해도 인근 지역아동센터에서 동의를 해주지 않으면 설치할 수 없으니, 공간 확보에 고생한 담당 공무원과 운영을 위해 준비를 함께해온 주민들의 허탈함은 이루 말할 수가 없다. 다함께돌봄센터를 준비해온 사람들은 지역아동센터의 이런 행동에 불만을 갖게 되고, 지역아동센터는 우선보호아동을 우선 받게 되어 있어, 지역아동센터가 저소득층 아이들만 이용하는 시설로 낙인 받는 문제를 제기하며, 지역아동센터가 없는 지역에 다함께돌봄센터 설치를 요구하고, 열악한 지역아동센터에 대한 예산 지원은 줄이고, 다함께돌봄센터에만 예산을 지원하고 있다고 주장하고 있는 것이다. 정부의 정책 추진이 새로운 갈등을 불러오고 있는 것이다.

초등 방과후 돌봄정책의 패러다임의 전환

변화하는 시대적 흐름에 맞는 초등 방과후 돌봄정책의 새로운 관점과 접근이 필요한 시기이다. 아동이 단지 돌봄정책의 수혜 대상이 아니라 함께 정책을 만드는 독립된 주체라는 인식을 갖고 초등돌봄정책의 새로운 전환과 과감한 시도가 필요하다는 것이다. 이에 몇 가지 제안을 정리하면 아래와 같다.

보호 중심의 돌봄정책에서 벗어나 종합적인 방과후 아동의 성장과 발달에 중심을 둔 정책 추진

2018년 아동실태조사에 따르면 친구들과의 놀이 활동을 희망하지만 실제 활동은 그렇게 하지 못하는 것으로 나왔다. 반면 실제로 가장 높은 분야는 학원이나 과외로 조사되었다. 오히려 방과후 돌봄기관 이용을 희망하는 아동 수도 적었고, 실제 이용하고 있다고 응답한 학생도 낮은 것으로 조사 되었다. 조사결과를 보면 단순한 보호 중심의 돌봄이 아닌 방과후 아동의 삶 전반에 대한 이해를 바탕으로 종합적인 아동 정책 속에서 방과후 돌봄정책이 마련되고 추진되어야 할 것이다.

<그림 4-1> 2018년 아동실태조사 결과

https://lh4.googleusercontent.com/KmF1_jCEp8-uNE2dLPRB1zO8qPz66ehUCFt54x... />

학부모 입장이 아닌 아동의 입장에서 바라본 돌봄정책으로 전환

온종일돌봄체계 구축사업이 앞에서 언급한 것처럼 학부모 입장에서 마련되고 추진되었다. 부모 입장에서 보면 퇴근하고 오기 전까지 안전하게 아이들을 보살펴 주는 돌봄서비스를 제공받기를 원한다. 하지만 아동의 입장에서 보면 친구들과 마음껏 놀고 싶기도 하고, 자신들만의 공간에서 자유롭게 시간을 보내고 싶어 한다. 돌봄 기관에서 짜인 일정표에 따라 각종 교육프로그램에 참여해야 한다면 또 하나의 학교 수업의 연장으로 느껴질 것이다. 최소한 돌봄센터 운영 과정에서라도 아동의 의견이 적극 반영될 수 있는 구조를 만드는 것이 중요하다. 아동 스스로가 우리들만의 소중한 공간이라는 인식을 가질 때만이 아동이 즐겨 찾는 돌봄센터가 될 수 있을 것이다.

유연한 돌봄을 위해 아동복지법이 아닌 국민여가활성화기본법 적용 논의

현재 지역아동센터와 다함께돌봄센터는 아동복지법에 근거하여 운영되고 있다. 돌봄정책이 아동복지법이 아닌 국민여가활성화기본법에 따라 운영된다면 좀 더 유연한 돌봄이 가능하지 않을까 생각한다. 국민여가활성화기본법 제4조(국가와 지방자치단체의 책무)에 따르면 국가와 지방자치단체는 국민의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 여가 활성화 관련 정책을 수립·시행함을 명시하고 있다. 쉼과 여가가 있는 아동의 삶을 개선하기 위해 새로운 법 적용을 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

동 단위 아동 성장 지원망 구축이 필요하다

아동의 일일생활권 단위인 동 단위로 아동의 성장을 지원하는 협의체 구성이 필요하다. 별도의 구성이 어렵다고 하면 기존에 동 단위에서 운영되고 있는 협의체가 아동관련 의제를 다룰 수 있도록 해야 한다. 예를 들어 동 단위 아동성장 지원망 협의체를 구성한다고 하면 위원으로는 동주민센터 동장, 학교장, 주민자치회장, 학부모회장, 상인회장, 돌봄기관장, 해당 동에 위치한 공공교육기관장 등으로 구성한다. 아동이 거주하는 동에 행정과 교육자원이 결합하여 운영된다면 촘촘하고 세밀한 돌봄지원이 가능할 것으로 보인다. 결국 교육 및 돌봄을 통한 마을의 공동체성 회복을 기대해 볼 수 있을 것이다. 돌봄시설을 안전하게 만드는 것만이 아니라, 아이들의 성장을 지켜봐주는 주민들이 많아지는 것 이것이 궁극적으로 이 사업의 지속가능성을 담보해 줄 것이다.

기존 돌봄기관 및 시설에 대한 지원 내실화

초등돌봄교실, 지역아동센터, 방과후아카데미 등 기존의 돌봄기관 운영의 내실화를 위한 지원이 필요하다. 새로운 정책적 과제에 집중하다보면 예산이나 기타 지원에서 기존 기관을 배제할 수 있기 때문이다. 어느 돌봄시설을 이용하더라도 차별없이 보편적인 지원을 받을 수 있도록 해야 한다.

도봉구 우리동네키움센터 운영사례

도봉구는 방과 후 아동의 삶을 도봉구와 지역사회가 맡아 운영하는 종합적인 지원시스템을 구축하고자 2017년부터 ‘도봉형마을방과후활동’을 추진해 오고 있다. 온종일돌봄체계 구축 사업도 마을방과후활동 속에 포함되어 있기 때문에 적극적으로 사업을 추진 중에 있다. 이렇게 추진하게 된 이유는 정규교육과정 이후 마을 속에서 아동의 삶을 공적으로 책임지는 구조를 만들어보자는데 있었다. 그러다보니 자연스럽게 방과후 문제에 주목하게 되었고, 온전한 구조를 만드는데 노력하고 있다.

도봉구는 2018년 서울시 시범사업으로 방학2동 우리동네키움센터를 운영하고 있으며 연말까지 총 4개소가 추가로 운영될 예정이다. 도봉구는 아동자치회를 기본으로 운영하고 있으며, 3인 이상의 아동이 원하면 동아리 활동 지원, 특기적성 프로그램 운영, 부모상담 및 교육 등으로 운영하고 있다. 동별 특성과 자원의 연계·협력에 따라 놀이를 중심으로 하는 돌봄, 공공도서관을 활용한 독서 돌봄, 아동자치회 및 동아리 활동 중심의 돌봄, 교육 및 체험 중심의 돌봄 등 아동의 특성과 적성에 맞는 다양한 유형의 돌봄서비스를 제공할 예정이다.

‘현대판 고려장’ 장애인활동지원 만 65세 연령제한 문제와 노인장기요양서비스

조현수 전국장애인차별철폐연대 정책실장

2019년 보건복지부 장애인정책국 예산 중 예산규모가 가장 크고, 장애인과 가족의 만족도가 비교적 높은 제도가 바로 ‘장애인활동지원제도’이다. 이 제도는「장애인활동지원에관한법률」 제1조(목적)을 통해 “신체적·정신적 장애 등의 사유로 혼자서 일상생활과 사회생활을 하기 어려운 장애인”에게 서비스를 제공하여 “장애인의 자립생활을 지원하고 그 가족의 부담을 줄임으로써 장애인의 삶의 질을 높이는 것”을 목적으로 하고 있다.

‘장애인활동지원제도’는 기본적이고 필수적인 사회서비스이지만 근본적인 문제점들이 있는데, 그 중 하나가 바로 ‘만 65세 연령제한에 따른 대상제한’ 문제다. 활동지원서비스를 수급 받던 장애인이 만 65세가 되면 「노인장기요양보험법」에 따른 수급심사를 받아야 하고, 요양등급을 판정받게 되면 ‘노인장기요양서비스’로 강제 전환되는 것이다. ‘현대판 고려장’이라고 불리는 이 문제는 ‘노인장기요양보험제도’와 밀접한 연관성을 가지고 있으며, 이 문제는 활동보조서비스 제도화 및 변화 과정(’07~’11: 장애인활동보조지원사업 / ’11~현재: 장애인활동지원제도)과 함께 살펴보는 것이 필요하다.

노인장기요양보험제도와 장애인활동지원제도

「노인장기요양보험법」은 2007년 4월 국회를 통과했는데, 이때 국회 상임위에서는 「노인장기요양보험법」의 부대 의견으로 아래의 내용을 결의하였다.

이 법은 국민의 보험료부담 증가, 장애인에 대한 서비스 제공 시설 부족 등과 아울러 서비스 본질이 노인은 일상생활 보조 위주의 서비스인데 비하여 장애인은 사회참여․재활치료를 통한 자립지원에 중점을 둔 서비스라는 점을 고려하여 노인장기요양보험제도 도입 당시에는 부득이 65세 미만의 비 노인성질환을 가진 장애인은 장기요양보험급여대상에서 제외하고 있으나, 중증장애인이 일상생활을 영위하기 어려운 현실적 여건과 각종 장애인 시책이 장애인의 요구수준에 미흡하다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 장기요양보험급여에 상응하는 복지서비스를 제공할 필요성이 있음.

부대 의견을 통해 확인할 수 있듯이 장애인과 노인은 서비스의 목적과 내용이 다르지만, 장애인도 ‘장기요양(Long-term Care)’적 특성에 해당되는 서비스 필요도가 있을 수 있고, 전반적인 장애인복지서비스가 부족한 가운데 ‘장기요양보험급여’에 상응하는 복지서비스가 추가로 제공될 필요성이 있다는 의견이라고 할 수 있다. 이러한 부대의견에 따라 당시 정부는 공청회와 시범사업 등을 통해 국회에서 제시한 일정에 따라 ‘장애인장기요양보장제도(현 장애인활동지원제도)’를 준비하였다.

활동보조서비스 제도의 첫 시작인 2007년 4월 ‘장애인활동보조지원사업’은 지침을 통해 신청자격상 만 6세에서 만 65세까지 ‘연령제한’을 두었으며, 기존 수급자가 만 65세가 되는 경우에는 해당 연말까지 지원하는 것으로 규정했다. 그리고 이러한 ‘연령제한’ 조치로 인해 생존의 위협을 받게 된 피해자들이 나타나기 시작했다. 2009년 3월 에이블뉴스에 보도¹⁾된 지체장애인 김광성 씨는 누군가의 도움 없이는 하루도 살아갈 수 없는 상황에서 부족하나마 월 230시간의 활동보조서비스를 받고 있었지만, 같은 해 5월 15일 만 65세 생일이 다가와 활동보조서비스가 중단되었다.

이러한 문제점에 대해서 당시 보건복지부 담당 과장은 언론을 통해 “노인요양시설을 이용하는 37% 정도가 장애를 가진 노인”이라며, “노인장기요양제도에 비해 활동보조서비스가 비용면에서 장점을 가지고 있지만 활동보조서비스와 노인장기요양 중 선택권을 준다면 현재 요양시설을 이용하는 사람들과의 형평성에 문제가 있을 수 있다”고 답했다. 그리고 이는 현재 보건복지부가 반대하는 이유와 유사하다.

2011년 11월 ‘장애인활동지원제도’로 변경되면서 발표된 ‘2011년 장애인활동지원제도 지침’에서는 “활동지원 수급자가 만 65세가 도래하였으나, 장애 특성상 활동지원급여가 적절하다고 판단하여 활동지원급여를 계속 희망하는 경우”로 신청자격이 바뀌었다. 변경된 지침은 2012년까지 적용이 되었는데, 2013년 지침에는 다시 2011년 10월 이전처럼 ‘장기요양 등급 외 판정을 받은 경우’로 제한되었다. 2011년에는 ‘장애인활동지원’과 ‘노인장기요양’ 중 ‘선택권’을 인정하였다가 다시 1여년 만에 철회한 셈이다.

왜 이런 일이 벌어진 것일까? 법령에는 규정되어 있지 않았던 내용을 지침에는 담았다가 다시 철회한 촌극은 왜 일어난 것일까? 이에 대해 정부는 특별한 설명을 하지는 않았지만, 장애인활동지원과 노인장기요양 제도 간의 차이를 정부도 알고 있다는 반증이라고 할 것이다. 그렇지 않고서야 장애인활동지원제도의 첫 지침에 이런 중대한 실수(?)를 하지 않을 수 없으며, 이는 「노인장기요양법」제정 당시 부대 의견을 충실히 이행한 것이기도 하다.

장애인에게도 ‘장기요양’이 필요할 수 있으니, 보다 더 사회적 활동(자립생활)을 지원하는 ‘활동보조’는 그대로 둔 채 ‘방문요양’과 ‘방문목욕’이라는 ‘장기요양’ 서비스를 추가한 것이 지금의 ‘장애인활동지원제도’다. 이 제도의 목적에 부합되려면 65세 이후에는 ‘장애인+노인’으로서 기존 활동지원급여에서 ‘장기요양’을 더 이용할 수 있도록 급여를 추가해주거나 최소한 유지해주는 것이 합리적이다. 그러나 현재는 ‘장애인+노인’은커녕 ‘장애를 가진 사람’으로서의 필요는 하루아침에 인정하지 않고 오로지 ‘(비장애)노인’으로서의 필요만 인정하겠다는 것과 다름없다.

장애인과 노인의 형평성?

이 문제에 대해 보건복지부가 가장 주요하게 제기하는 것은 노인장기요양 수급자와의 형평성 문제다. 노인도 장애인만큼이나 힘들고 어려운데 만 65세 이후에도 장애인이 노인장기요양제도보다 더 많은 서비스를 받을 수 있는 장애인활동지원을 유지한다면 노인들이 불공평하다고 느낄 것이라는 이야기다. 그렇게 되면 기존 수급자를 포함하여 노인들이 ‘장애인 등록’을 하려고 할 것이고 모두 장애인활동지원으로 넘어올 것이며, 결국 ‘보험’이 아니라 ‘조세’로 운영되는 장애인활동지원제도 예산이 엄청나게 불어날 것이라는 이유이다.

‘형평성’을 이야기하는 것은 거꾸로 생각해보면 ‘불균형’하고 ‘불공평’하다는 것이다. 그렇다면 상대적으로 ‘불공평’한 쪽을 공평하게 맞추는 것이 우선이지, 반대로 ‘모두 공평하게’ 라는 말로 포장시켜 하향시키는 것이 맞는 것인가? 결국 핵심은 ‘예산’이다. 돈 많이 들어가니 못 하겠다는 것이다. 이러한 의도를 확인할 수 있는 또 다른 문제가 있는데, 만 65세 이하인 장애인이 ‘노인장기요양’ 등급을 신청하여 등급이 결정된 사람은 수급권을 포기하더라도 ‘장애인활동지원’을 신청할 수 없다는 것이다. ‘2016년 장애인활동지원제도 지침’에는 제외 대상 중 하나로 다음과 같이 규정하고 있다.

 

「노인장기요양보험법」에 따른 노인장기요양 급여를 받는 자 또는 수급자격이 있는 자

• 만 65세 미만인 장애인이 장애인활동지원급여 신청 전 노인장기요양등급을 신청하여 노인장기요양등급이 결정된 사람은 


• 노인장기요양수급권을 포기하더라도 활동지원급여를 받을 수 없음을 상세히 안내할 것

만 65세 이하인 장애인이 ‘장애인활동지원제도’를 ‘몰라서(!)’ 노인장기요양등급을 신청하면, 노인장기요양 수급권을 포기하고 싶어도 다시는 물릴 수 없다는 것이다. 어째서 수급권을 가졌다고 해서 절대로 되돌릴 수 없다고 지침에 명시해둔 걸까? 만 65세 이하 장애인이 ‘노인장기요양’ 수급을 신청할 경우, ‘장기요양’ 서비스도 포함하고 있는 ‘장애인활동지원제도’를 안내하고 신청을 돕는 것이 오히려 맞는 것 아닌가? 2017년 지침부터 ‘안내 규정’은 사라졌지만 이 문제는 아직도 진행중인 사안이며, 2017년에는 이와 관련된 행정심판이 청구되기도 했다.

만 65세 연령제한에 따른 피해 실태

2018년 국회 국정감사에서 정의당 윤소하 의원실에서 질의하고 발표한 자료에 따르면 피해실태는 다음과 같다. 연평균 약 250명 정도가 (자신의 의사와는 무관하게) 노인장기요양제도로 전환되었으며, 이는 최근 6년간 서비스 수급자 증가 인원인 1만 9천명의 8.31% 수준에 이른다.

노인장기요양 등급이 인정되어 강제로 전환된 802명의 장애인이 ‘활동보조’와 가장 유사한 ‘방문요양’을 이용한다고 가정하였을 경우, 2017년 수가 기준으로 서비스 시간이 감소한 인원과 평균 감소시간은 다음 표와 같다.

<표 1-1> 노인장기요양 전환에 따른 급여시간 비교(’15년~’17년)

https://lh4.googleusercontent.com/3M-ECkZggQlqHAqPXx-NhN2U1aOoKy9XxFVOY3... />

서비스 이용 시간을 기준으로 한 경우 최소한 약 63% 이상이 서비스 시간 감소로 이어졌으며, 월 평균 감소시간은 약 56시간에 이르는 것으로 나타났다. 이중 종전 활동지원 1등급의 장애인(최중증장애인) 344명만으로 한정해서 보면 피해실태는 다음과 같다.

<표 1-2> 장애인활동지원 1등급 장애인의 노인장기요양 전환에 따른 급여시간 비교(’15년~’17년)

https://lh6.googleusercontent.com/OKcbiUPluhj9bJB3P__vBaJaGNAN4AAsaJXfXN... />

일상생활에서 타인의 도움을 절대적으로 필요로 하는 장애인활동지원 1등급의 장애인이 노인장기요양제도로 전환된 경우 서비스 시간이 100% 줄어드는 것을 확인할 수 있다. 평균 감소시간도 월 77시간에 이르고, 이를 하루 평균으로 계산해보면 2시간 이상이 줄어드는 것이다.

제도의 피해자는 계속해서 나타나고 있으며 최근에는 지자체 추가지원까지 더해 하루 24시간 지원을 받고 있던 송용헌 씨의 사례가 알려졌다. 송용헌 씨는 경추손상으로 혼자서는 아무것도 할 수 없으며, 활동지원사의 적절한 지원이 없을 경우 욕창 등으로 인해 생존의 위협을 받을 수 있는 최중증장애인이다. 만일 9월말까지 아무런 조치가 이뤄지지 않으면 하루 24시간 지원에서 방문요양 하루 4시간으로 서비스가 줄어드는 상황이다. 지난 8월 14일부터 이어지고 있는 충정로 사회보장위원회 점거 및 릴레이 단식 농성의 첫 주자로 송용헌 씨가 나선 것은 말 그대로 ‘고려장’ 당하지 않으려는 절박한 투쟁이다.

<그림 1-1> 농성 첫 날 단식 중인 송용헌 씨

https://lh6.googleusercontent.com/bydAikUJ87mDXOOXhUm0qx2MM9fSH6AkBwCNfZ... />

_{사진 = 전국장애인차별철폐연대}

문재인 정부와 20대 국회는 법 개정과 예산을 마련해야

현재 국회에는 이 문제를 해결하기 위한 개정안들이 발의되어 있지만 상임위에서는 논의가 이뤄지지 않고 있다. 가장 큰 이유는 정부의 입장이다. 이미 국가인권위원회에서 2016년 11월 제도 개선 권고를 하였지만, 정부는 아직까지 어떠한 조치도 취하지 않고 있다. 국가인권위원회는 얼마 전 국회의장에게 관련 법 개정을 권고하기도 하였다. 문재인 정부도, 20대 국회도 이 문제의 책임으로부터 결코 자유로울 수 없다고 할 수 있다.

문재인 정부에서 추진하고 있는 사회서비스 정책의 방향은 ‘지역사회 중심’이며, ‘공적 지원’속에 ‘통합’의 가치를 실현하는 방향이라고 할 수 있다. 장애인활동지원도 이러한 방향으로 나아가야 한다. ‘제도 간 형평성’ 이라는 얼토당토 않는 핑계로 장애인의 삶을 나락으로 떨어뜨리는 것이 아니라, 지역사회에서 함께 살아가기 위해 제도가 변화하고 맞춰가야 한다는 것을 ‘만 65세 연령제한’ 문제 개선으로 시작할 수 있기를 바란다.

_{1) “요양이 아니라 자립생활 하고 싶어요”. 에이블뉴스. 2009년3월10일. (출처: http://www.ablenews.co.kr/News/NewsContent.aspx?CategoryCode=0028&NewsCo...}