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'열심히' 투기 해도 GDP 1도 안 늘어

남기업 토지+자유연구소 소장

인구밀도가 높아서 땅값이 세계 최고라고?

우리나라의 본격적인 부동산 투기는 1968년 2월 경부고속도로 착공부터 시작되었으니 투기의 역사가 대략 50년쯤 된 셈이다. 1970년대 이후 강남은 부동산 투기의 상징이 되어버렸고, 그 명성은 지금도, 이변이 없는 한 앞으로도 계속될 전망이다.

50년 투기가 낳은 결과는 전 세계에서 가장 비싼 땅값이다. 우리나라의 2017년 GDP 대비 땅값은 무려 4.30배나 된다. 자료를 공개하는 OECD 국가들이 1~2배라는 것을 생각하면 우리나라 땅값은 다른 나라의 두 배나 높은 셈이다. 1964년에 1.9조 원이었던 땅값은 2017년에 7,439조 원으로, 53년 동안 무려 3,915배가 올랐다.

세계 최고의 땅값은 생산과 분배와 소비 등 경제 전반에 엄청난 부정적 영향을 끼친다. 생산을 제약하고 분배를 악화시키며 하위계층의 소비를 억누르는 근인(根因)이 바로 세계 최고의 땅값이다.

혹자는 우리나라의 땅값이 비싼 이유를 땅덩어리는 작은데 인구가 많기 때문이라고 한다. 인구 증가가 축복이 아니라 저주라는 진단인데, 멀리 갈 것 없이 네덜란드와 비교해보면 그 진단이 잘못되었다는 걸 알게 된다. 네덜란드의 인구밀도는 우리나라와 거의 같지만, GDP대비 땅값은 2015년 현재 1.47에 불과하다. 그러니까 네덜란드의 땅값은 우리의 절반도 되지 않는다는 것이다. 우리나라의 세계 최고 지가는 만성적 부동산 투기로밖에 설명이 되지 않는다.

그렇다면 다시 질문이 생긴다. 우리나라의 부동산 투기가 다른 나라보다 심각한 까닭은 무엇일까? 우리나라 사람들이 다른 나라 사람보다 부동산 소유에 대한 욕구가 유달리 강해서일까? 그럴 리 없다. 구조적 원인이 있다.

부동산 투기는 경제행위이고 경제행위는 투입보다 산출이 더 많을 것을 기대하고 하는 행위다. 부동산을 보유하고 있기만 해도 매매하기만 해도 다른 경제활동에서 생기는 평균 수익을 크게 초과하는 이익이 생기는 것을 봐왔고 앞으로도 그렇게 될 것이라고 믿기 때문에 투기를 하는 것이다. 그러므로 부동산 보유와 매각에서 생기는 이익을 환수 내지 차단하지 않는 한 망국병인 부동산 투기를 잠재울 방법은 사실상 없다는 결론에 도달한다.

그렇다. 부동산 문제의 핵심은 불로소득이다. 불로소득이 없으면 꼭 필요한 부동산만 소유한다. 서울 사람들이 수도권 근교의 농지를 소유할 필요가 없어진다. 기업은 사업에 필요한 부동산만 소유하려 든다. 그러므로 관건은 불로소득을 어떻게 환수하느냐이다.

부동산 투기는 개인적 관점에선 '노력'이지만 사회적 관점에선 '불로'

환수 방법을 논하기 전에 부동산의 보유·매각으로 버는 소득 앞에 왜 '불로'라는 딱지를 붙이는지부터 검토해보자. 여기서 말하는 불로소득은 매매차익과 매입가의 이자를 초과하는 (귀속)임대수익을 뜻한다.

부동산을 매입·보유·매각하는 행위는 '개인적 관점'으로 보면 '노력'이다. '불로'가 아니다. 그러나 '사회적 관점'에서 보면 그것은 부가가치를 창출하는 행위가 아니다. 그런 행위를 아무리 열심히 해도 GDP는 1도 증가하지 않는다. 누군가가 부동산을 통해서 돈을 벌었다는 것은 다른 사람이 손해를 봤다는 것이다. 이런 까닭에 일찍이 경제학에서는 그런 행위를 비생산적 경제활동, 좀 근사한 말로 지대추구행위라고 불렀다.

또 하나 중요한 것은 부동산 불로소득은 건물이 아니라 토지에서 발생한다는 것이다. 인공물인 건물은 시간이 지나면 가치가 떨어지는 반면 자연물인 토지는 가치가 (투기적으로) 상승하기 때문이다. 그러므로 '부동산 불로소득'의 정확한 명칭은 '토지 불로소득'인 것이다.

불로소득 환수·차단의 최선의 수단은 보유세 강화

마지막으로 중요한 것은 토지 불로소득은 보유세로 환수하는 것이 최선이라는 것이다. 앞서 말했듯이 부동산 불로소득은 매매차익분과 지대상승분으로 나뉜다. 매매차익분은 매각 시 누리는 불로소득이고 지대상승분은 보유 시 향유하는 불로소득이다.

따라서 불로소득을 환수하는 방식은 매매차익분에 대한 양도소득세와 지대상승분에 대한 보유세로 나눌 수 있다. 그런데 보유세를 강화하면 매매차익이 줄어든다. 부동산 가격이란 미래에 개인이 향유할 것으로 예상되는 임대가치(귀속임대가치도 포함)를 현재시점으로 할인해서 합한 값인데, 보유세가 개인이 향유할 임대가치의 크기를 줄이기 때문이다. 게다가 투기국면에서 보유세를 강화하고 시장이 그것을 사실로 받아들이면 투기가 만든 거품이 빠지기 때문에 경제에 다른 변수가 없는 한 더 내려갈 수 있다.

결론적으로 말해서 부동산 문제를 해결하려면 토지보유세를 강화하는 것이 최선이라는 것이다. 그런데 우리나라의 보유세 실효세율은 0.16%(2016년)로 영국(0.78%), 프랑스(0.57%), 미국(1.04%), 일본(0.54%)의 1/6~1/3밖에 되지 않는다.

보유세 강화는 '장기 근본' 대책

그러면 보유세를 어떻게 강화하는 것이 좋을까? 강화를 논하기 전에 한 가지 중요한 것이 있다. 그것은 보유세 강화는 '장기 근본' 대책이라는 점이다. 갑자기 세율을 높일 수 없기 때문에 '장기'이고, 부동산 문제의 뿌리를 건드리는 수단이기 때문에 '근본'인 것이다. 요컨대 보유세는 시장 상황에 따라 조절하는, 즉 시장이 침체되면 보유세를 낮추고 시장이 과열되면 높이는 세금이 아니라 그것과 무관하게 일관성 있게 추진해야 하는 정책이다.

그러므로 제일 먼저 할 일은 실효세율의 목표를 정하고 그 실효세율을 달성할 수 있는 로드맵을 제시하는 것이다. 그렇다면 얼마를 목표로 잡아야 할까? 우리는 실효세율 1%가 적절하다고 본다. 실효세율 1%는 참여정부 때 형성된 사회적 합의다. 이런 까닭에 우리는 향후 10년 안에 실효세율 1% 달성을 목표로 잡고 문재인 정부 임기 내에 적어도 실효세율 0.5%를 완수해야 한다고 주장하는 것이다.

그 다음 과제는 로드맵에 부합하는 구체적인 과세기준과 세율, 그리고 과세구간을 결정하는 일이다. 그러나 우리나라 보유세는 비례세가 아니라 누진세이기 때문에 현재 정부가 제공하는 통계를 가지고는 실효세율 1%를 향한 구체적인 과세기준·과세구간·세율의 로드맵 설계는 불가능하다. 따라서 여기서는 몇 가지 개혁의 방향만 제시해 본다.

과세표준부터 고쳐야

첫 번째 과제가 과세표준 개혁인데, 여기에는 종합부동산세와 재산세 모두가 관련되어 있다. 과세표준은 공시가격·공시지가에 공정시장가액비율을 곱해서 결정된다. 그런데 여기서 공정시장가액비율은 폐지하는 것이 마땅하다. 과세체계는 특별한 사유가 없는 한 단순해야 한다. 그래야 행정비용이 적게 들고 납세자들도 쉽게 납득하고 적응할 수 있다. 이런 관점에서 보면 현재 과세표준 결정에 사용되는 '공정시장가액비율'은 과세체계를 복잡하게 만들뿐만 아니라 실효세율도 낮추는 역할을 한다.

그 다음으로 공시가격·공시지가의 시가반영률을 85% 이상으로 끌어올려야 한다. 지금의 공동주택의 시가반영률은 70%이지만 개별주택은 60% 정도에 불과하고, 토지의 시가반영률도 60%에 그치고 있다. 물론 시가반영률을 100%로 할 수는 없지만, 최소 85% 이상은 되어야 한다. 이렇게 공정시장가액을 폐지하고 시가반영률을 85% 이상으로 높이면 종합부동산세뿐만 아니라 재산세의 세 부담도 늘어나게 되고 결과적으로 보유세 실효세율은 지금의 2배로 높아질 것으로 예상 된다.

상가빌딩의 종부세 대상자 대폭 늘리고 세율도 강화해야

다음으로 국세인 종합부동산세 개혁의 방향을 살펴보자. 먼저 할 일은 종합부동산세의 과세대상의 범위를 확대하는 것이다. 주택의 경우에는 1주택자도 예외 없이 6억 원 아래로 끌어내려야 한다. 그뿐 아니라 종합부동산세 대상에서 제외된 임대주택도 다시 포함해야 한다. 종합부동산세에서 임대주택을 제외한 것은 투기를 조장하는 것일 뿐만 아니라 명백한 특혜다. 이렇게 해서 서울에 있는 대부분 주택이 종합부동산세 대상에 포함되도록 해야 한다.

지금까지 서울은 국가의 서울중심정책이 가져다주는 엄청난 혜택을 입어왔다. 그러나 그 혜택에 상응하는 대가를 지불하지 않았는데, 그것이 바로 낮은 보유세다. 그러므로 서울의 상당수 주택이 종부세 대상에 포함되도록 하여 혜택에 상응하는 대가를 지불하도록 해야 한다. 그것이 시장 원리에도 부합한다.

특히 재벌 및 대기업이 주로 보유하고 있는 빌딩의 부속토지에 부과하는 별도합산 대상 토지의 과세기준은 과감하게 끌어 내리고 세율도 강화해야 한다. 현재 별도합산토지의 과세기준은 80억 원이다. 주택이 6억 원(1주택일 경우 9억 원), 나대지 잡종지 등의 종합합산토지가 5억 원이라는 것과 비교하면 특혜라는 것을 대번에 알 수 있다.

빌딩의 건물분을 제외하고 토지분의 공시지가가 80억 원이 넘어야 하니, 시가로 따지면 빌딩 가격이 어림잡아 200억 원이 넘어야 겨우 종부세 대상이 될 수 있다는 것이다. 세율도 특혜다. 현행 주택의 종부세 세율은 0.5~2%이고 종합합산토지는 0.75~2%인데, 별도합산토지는 0.5~0.7%에 불과하다.

동일한 가격의 종부세 세부담을 비교하면 특혜의 실상이 더 적나라하게 드러난다. 시가 200억 원 주택의 종부세는 4,549만 원, 상가빌딩은 197만 원, 토지는 1억 2,673억 원의 종부세를 각각 부담하는 것으로 계산되는데, 이것은 상가빌딩의 종부세 부담수준이 주택의 4.3%, 토지의 1.6%밖에 되지 않는다는 것을 뜻한다.

기업의 생산 활동에 부담을 덜어주기 위한 조치라고 정부는 해명하지만, 이것은 정확히 말하면 기업의 비생산적 활동인 투기 행위를 조장하는 조치다. 더구나 주요 선진국들의 부동산 보유세 체계에서는 상가빌딩이라는 이유로 세제 상 혜택을 주는 구조를 찾아볼 수 없다(박준·박현. 2018. "비주거용 부동산 종합부동산세 개선방안." <공간과 사회> No. 63. 289; 293쪽).

요컨대 상가빌딩을 대상으로 한 종부세를 획기적으로 강화해서 과도한 특혜를 없애야 한다. 그래야 기업은 투기행위를 덜 하게 되고 생산적 경제활동에 집중하게 된다.

새로운 국세 토지보유세 신설하는 것도 하나의 대안

기존의 종합부동산세를 폐지하고 모든 토지에 부과하는 새로운 국세 토지보유세를 신설하는 것도 하나의 대안이다. 사실 지금의 국세인 종합부동산세는 여러 가지로 한계가 많다.

첫째는 불로소득의 진원지가 아닌 건물에까지 부과한다는 점이고, 둘째로 용도별 차등과세도 문제다. 주택 따로 별도합산토지 따로 종합합산토지 따로 나누어 인별 합산 과세하기 때문에, 더구나 농지 등은 분리과세로 종합부동산세 대상에서 아예 배제하기 때문에 여러 유형의 부동산을 두루 많이 보유한 사람들에게 유리하다. 따라서 새로 도입하는 국세 토지보유세는 용도 구분 없이 민유지 전체를 대상으로, 즉 비과세·감면을 폐지하고 인별 합산해서 과세하는 방식으로 가야 한다.

우리나라의 존립을 걱정하는 사람들이 늘고 있다. 걱정의 구체적인 근거는 출산률 저하다. 최근 유엔인구기금(UNFPA)이 발표한 '2018년 세계인구현황보고서'에 따르면 우리나라 합계출산율은 1.3명으로 세계에서 3번째로 낮고, 인구 증가율은 0.4%로, 세계 평균 1.2%에 비해 현저히 낮은 것으로 드러났다.

청년들의 결혼 연령이 늦어지고 결혼하더라도 출산을 기피하는 중요한 원인에는 부동산이 있다. 부동산을 개혁하지 않으면 주거 불안정이 해소될 수 없고, 일자리도 생기기 어려우며, 출생이 일생을 좌우하는 나쁜 사회로부터 벗어날 수 없다.

그런데 누차 강조했듯이 부동산 개혁의 핵심은 점진적이고 획기적인 보유세 강화다. 촛불로 탄생한 문재인 정부가 이 점을 잊으면 안된다. 부동산 개혁을 할 수 있는 기간이 얼마 안 남았다.