[월간경실련 2021년 7,8월호]

새로운 일보다는 잘 마무리하는 지혜를

윤순철 사무총장

내년 3월 9일은 대한민국의 제20대 대통령을 선출하는 선거일이다. 지난 2017년 5월 10일 문재인 대통령 취임했다. 그는 취임식에서 ‘국민께 드리는 말씀’을 통해 권위적 문화를 청산하고 특권과 반칙이 없는 세상, 상식이 통하는 공정한 사회를 만들겠다고 선언했고, 지역과 계층은 물론 이념과 세대 갈등을 뛰어넘어 통합의 새 시대를 여는 국민통합 대통령이 되겠다는 각오를 밝혔다. 더욱이 이전 정부가 국정농단으로 국민들로부터 탄핵을 받아 물러났기에 국민들은 ‘나라다운 나라, 새로운 대한민국’에 큰 기대를 품었다.

지난 4년여 동안 국민들은 현 정부에 대해 환호, 공감, 실망, 좌절 등 희비의 쌍곡선을 경험하며 애증을 쌓아왔다. 성공한 정부는 국민이 바라는 시대정신을 구현하면서도 국가의 미래 비전을 만들고 함께 실현해 나가야 한다. 이런 면에서 문재인 정부는 많은 부족함을 보였다. 물론 시민의 일상에 큰 고통을 주었고 정부의 국정 운영 계획을 수정할 수밖에 없게 만든 코로나19 감염병 유행이 있었을지라도 새로운 상황에 대응하여 국가를 이끄는 대통령과 정부 책임은 면책되지 않는다.

현 정부에 대한 부정적 평가는 인사와 부동산 정책 실패에서 두드러진다. 정부의 인사는 일반적으로 정책의 기조와 방향을 가늠하는 척도로 간주된다. 겉으로는 현 정부 출범 이후, 인사청문회 청문보고서가 채택되지 않았는데도 대통령이 임명한 장관급 인사는 29명으로 역대 어느 정권보다 많아 비난을 받았다. 그러나 알만한 분들은 알겠지만, 이명박, 박근혜 정부에서부터 정책을 기획하고 실행해 온 고위직 공무원이 더 심각한 문제였다. 이명박, 박근혜 정부 약 10년간 국민들의 비난을 받았고 사회갈등의 원인이 되었던 정책들을 입안하고 실행했던 공무원들이 새 정부의 주요 요직으로 자리 잡았다. 자신의 만든 정책을 자신이 부정해야 하는 입장에 처한 것이다. 겉은 진보로 변했지만 속은 보수 정책의 연장이었다. 새 정부가 출범하면 그 정부의 국정좌표에 맞게 정부조직을 개편하고 이에 합당한 새 인물을 임명해야 하는 데 그 과정이 없었던 탓이다. 때문에 새 정부의 국정은 과거와의 뚜렷한 단절이나 새로운 변화를 찾기 어려웠고 이는 무능이나 오만으로 비춰졌다.

부동산 정책은 인사정책과 다른 측면에서 부정적 평가를 받았다. 부동산은 서민들의 생활과 밀접하여 역대 정부에서 항상 민심 척도의 바로미터였다. 이 문제는 국토·금융·세제정책은 물론 수요와 공급관리 등 복합적으로 작용하는 현안이다. 지금까지 드러난 현 정부의 부동산정책은 주택보급률을 근거로 공급은 충분하다는 판단에 도시재생을 정책의 기조로 삼았고, 다주택자들의 불로소득에 초점을 맞춰 신규공급을 억제하면서 세제와 금융을 통한 가격안정에 치중한 것으로 보인다. 이러한 정책은 시장의 변화를 실시간으로 파악할 수 있는 정책 기반이 제대로 갖춰져 있고 특정한 지역으로 쏠림을 방지하기 위한 수요분산이 병행하여 진행될 때 효과를 가져올 수 있다. 정책인프라는 부동산 가격 상승률 논쟁이었던 17%(국토부)와 53%(경실련)의 통계 논란에서 보듯이 기초통계 자체가 엉터리였다. 최근 재난지원금을 전 국민이 아니라 소득하위 80%에 지급하려면 수혜자 분류가 필요한데 소득파악에 드는 시간과 비용이 쟁점이 되었던 것처럼 아직 정책 수립의 기초 인프라조차 마련하지 못하고 있다. 또한 비농업인의 농지소유 및 이용 실태에 대한 기초자료나 기획부동산으로 변질되었던 농업회사법인에 대한 통계도 없다. 문제는 기초자료가 없는 것이 아니라 중앙부처들이 소유하고 있는 자료들이 유기적으로 통합되지 않기 때문이다. 부동산 정책에 통계보다 더 심각하게 영향을 주었던 요인은 수요분산, 즉 균형발전 정책의 부재였다. 현 정부는 균형발전을 국정기조로 삼았던 참여정부를 계승한다고 했지만 실행 계획이 없었다. 이미 수도권은 우리나라 인구의 52%가 밀집해있고 지방의 소멸은 이제 기정사실화되고 있다. 인구와 자본이 수도권에 집중되면 비대해진 수도권은 일자리와 주택, 교통 등 도시 인프라가 부족할 수밖에 없고 지방의 소멸은 자명하다. 끊임없이 지방의 인구와 자본을 흡입하는데 수도권에 신도시 10개를 더 건설해봐야 여전히 공급부족론이 설득력을 얻는 까닭이다.

문재인 정부는 후대에서 어떤 평가를 받을지 아직 알 수 없다. 남은 1년여 기간은 새로운 일을 펼치기보다는 그동안 벌여 놓은 일들을 잘 마무리하는 지혜가 필요하다. 참여정부가 부동산 문제로 많은 곤란을 겪었음에도 자신들의 정책을 평가하면서 주택을 소유에서 거주로 인식의 전환을 꾀하고 주거 빈곤층을 위한 실질적인 주거대책으로 공공 주택 20% 비전을 유산을 남겨준 사례를 반면교사로 삼아야 한다.

[월간경실련 2020년 1,2월호 시사포커스(1)]

기득권 정당에 놀아난 선거제도 개혁 운동

서휘원 정책실 간사

2019년 12월 27일, 연동형 비례대표제 도입을 둘러싼 지난했던 협상과정이 끝났고, 준연동형 비례대표제 도입을 주요 내용으로 하는 공직선거법 일부개정법률안이 본회의를 통과했다. 통과된 선거법 개정안은 의석을 지역구 253석에 비례대표 47석으로 하고, 이 중 30석에만 준연동형 비례대표제를 적용하는 내용을 골자로 하고 있다. 이러한 선거법 개정안은 정당득표율에 비례해 총 의석수를 배분하는 연동형 비례제의 원칙을 처음으로 도입했다는 점에서 그 의의가 있지만, 비례대표 의석을 단 한 석도 늘리지 않는 수준에서 그 수준을 50% 연동형 비례제 도입에 국한하고, 그 마저도 30석으로 제한하고 있다는 점에서 아쉬움이 크다. 이러한 점에서 경실련은 27일, “‘반쪽짜리’ 연동형 비례대표제 도입, 의미 있지만 아쉽다”라는 제목의 논평을 낸 바 있다.

그렇다면 왜 연동형 비례제의 원칙이 훼손된 것일까? 나는 그 원인이 선거법 협성과정에서 기득권 정당인 자유한국당과 더불어민주당이 각종 셈법 굴리기에 급급한 것에 더해 경실련을 포함한 570여개 시민사회단체들로 구성된 정치개혁공동행동이 더불어민주당에게 처음부터 끝까지 휘둘렸다는 데에 있다고 본다. 연동형 비례제 원칙의 도입을 위해 그간 엄청나게 많은 기자회견, 집회, 성명 발표 등을 했지만 결국 그 결과는 반쪽짜리에 불과했고, 더불어민주당에 좀 더 유리한 선거법 개정안 통과로 이어졌기 때문이다.

연동형 비례대표제 도입 취지와 훼손

경실련을 포함한 시민단체들이 연동형 비례대표제 도입 운동에 뜻을 모았던 것은 비례성을 확대하기 위한 것이었다. 지금까지의 선거제도는 지역구에서 최다득표자만을 당선시키는 단순다수대표제와 이를 보완하기 위해 2004년에 도입된 전국구 병립형 비례대표제를 골간으로 하고 있었다. 이러한 선거제도 하에서는 정당지지율과 실제 의석 수 사이에 큰 차이가 발생해 비례성이 매우 낮다는 문제가 지적되어져 왔다. 2016년 제20대 총선의 경우 새누리당이 33.5%, 더불어민주당이 25.5%, 국민의당이 26.7%, 정의당이 7.2%의 정당득표율을 받았지만 실제 의석 배분의 경우 새누리당 122석(40.7%), 더불어민주당 123석(41.0%), 국민의당 38석(12.7%), 정의당 6석(2%)으로 되어 정당지지율과 의석 점유율 사이에 많은 괴리가 있었다. 지역구에서 많은 의석을 확보한 기득권 정당의 경우 정당지지율은 적음에도 불구하고, 지역주의 대결 구도에 편승해 많은 의석을 확보할 수 있었기 때문이다.

연동형 비례대표제는 기본적으로 정당득표율과 의석수를 연동하여, 정당의 실력만큼, 정당이 지지받는 만큼 의석을 갖게 하자는 제도이다. 예를 들어 총 의석수가 100석인 상황에서 A정당이 정당득표율로 30%를 얻었다면 A 정당의 지역구 당선자 수와 상관없이 무조건 30석을 얻게 되는 것이다. 지역구 당선자가 10명이면 나머지 20명을 비례대표제로 채워주는 것이다. 한국 사회에서 연동형 비례대표제는 그동안 지역주의에 편승해 지역구에서 많은 의석을 확보했던 기득권 정당이 비례대표 의석에서 손해를 감수하게 하고, 지역구에서 많은 의석을 확보하지 못했던 소수 정당들은 더 많은 비례대표 의석을 가지게 해 정당지지지율만큼 총 의석을 확보할 수 있도록 하자는 의미를 가진다. 특히 한국 사회에서 연동형 비례대표제는 현행 지역구의원 선출제도의 장점인 지역구 대표성의 장점을 살리면서도 비례성을 증대시킬 수 있다는 점에서 현행 선거제도의 대안으로 주목 받았다.

그렇지만 이번에 통과된 선거법 개정안은 의원정수 확대 논의에 선을 그어 비례의석을 최저 수준에 머무르게 하고, 준(準) 연동형을 주장하며 연동률을 50% 줄이고, 여기에 연동형 방식으로 배분되는 의석에 상한선을 씌웠다. 사실상 비례성 확대라는 원칙이 대부분 소실된 것이다.

후퇴에, 후퇴를 거듭한 협상 과정

그렇다면 왜 연동형 비례제의 원칙이 훼손된 것일까? 첫 번째 이유는 기득권 정당인 자유한국당과 더불어민주당이 각종 셈법 굴리기에 급급했기 때문이다. 연동형 비례대표제가 온전히 도입되기 위해서는 지역구 국회의원 선출과정에서 기득권 정당이 지역구에서 정당지지율보다 과대 대표되는 의석만큼을 비례대표 의석에서 손해를 본다는 합의, 소수 정당이 과소 대표되는 의석만큼을 비례대표 의석으로 보완해줘야 한다는 합의가 이뤄졌어야 한다. 하지만 현행 선거제도에서 수혜를 보고 있는 기득권 정당은 더욱 공정한 선거제도로의 합의를 포기하고, 기득권 지키기에 급급했다.

자유한국당은 대안 제시 없이 선거제도 개혁 논의 일체에 반대하다가 국회의원 정수 축소 및 비례대표제 폐지라는 정치발전에 역행하는 안을 가지고 나왔다. 자유한국당 나경원 원내대표는 자유한국당을 뺀 4개 정당을 위주로 선거법 협상이 본격화된 2019년 3월 10일에 와서야 기자간담회에서 국회의원 정수를 270석으로 축소하고, 비례대표를 완전 폐지하는 방안을 협상안이라고 고려 중이라는 발언을 내놓았다. 이후에는 ‘게임의 룰’인 선거법 개정안은 모든 정당이 함께 논의해야 한다는 것을 명분으로 삼아 선거제도 개혁 논의를 지연시켜왔다.

더불어민주당은 2018년 6월 지방선거 이후 갑자기 선거법 개정에 미온적인 태도를 보이기 시작했고, 선거법 협상 과정에서는 선거제도 개혁법안을 후퇴시켜 나갔다. 더불어민주당에 대한 우려가 현실화된 것은 2018년 11월 16일, 더불어민주당 이해찬 대표가 국회의장과 여야5당 대표회담에서 현재 더불어민주당의 정당지지율을 고려할 때 연동형 비례대표제 도입 시 더불어민주당에 아무런 이득이 없다는 취지의 발언을 하면서부터였다. 2019년 1월 21일에는 정책의원 총회에서 선거제 개혁안으로 ‘한국형’ 연동형 비례대표제를 주장하기 시작했다. 그 중에 하나가 준 연동형 비례대표제로 이는 정당지지율 전체가 아니라 정당지지율의 절반만을 의석수 배분에 적용하겠다는 것이었다. 2019년 3월 7일에는 의원총회에서 국회의원 정수 유지(지역구 225석, 비례대표 75석), ‘한국형’ 연동형 비레대표제, 석패율제 도입 등을 내놓았다.

문제는 더불어민주당이 연동형 비례대표제가 온전히 비례성을 담보하기 위해서는 충분한 비례대표 의석이 필요함에도, 의석정수 확대에 선을 긋고, 현역 지역구 국회의원의 이탈을 방지하기 위해 협상 과정에서 비례대표 의석을 줄여가면서 부터였다. 패스트트랙에 올라간 ‘지역구 225석 대 비례대표 75석’의 개혁안은 ‘240대 60’으로, ‘250대 50’으로, 결국 ‘253석 대 47석’으로 점차 줄어들었다.

이러한 상태에서 더불어민주당은 비례대표 의석을 배분받기 어려워지자 100% 연동형 비례대표제 도입에서 ‘준연동형 비례대표제’로, 나아가 ‘최저이익’을 주장하며 ‘연동형 캡’ 30석을 씌우는 안을 제안했다. 이것은 기존의 병립형 비례대표 방식을 유지하기 위해서였다. 즉, 더불어민주당은 “선거제도 개혁”을 추진하면서도 한국당과 같이 기존의 기득권을 지키기 위해 연동형 비례제의 원칙을 점점 훼손시킨 책임에서 자유로울 수 없다.

개정안이 후퇴한 두 번째 이유는 정치개혁공동행동이 협상 과정에서 적절한 개입을 하지 못했기 때문이다. 우선, 정치개혁공동행동은 더불어민주당과 마찬가지로 국민정서를 고려해 비례대표 의석수 확대를 큰 소리로 주장하지 못했다. 이런 상태에서 더불어민주당이 비례대표 의석수를 축소하고, 이로 인해 더불어민주당이 손해를 볼 수 없는 상태에 봉착해 연동형 비례제의 원칙을 훼손해 나갈 때에도 협상의 판이 깨지지는 않을까 노심초사 했다. 정치개혁공동행동은 더불어민주당이 준연동형 비례대표제를 협상안으로 제시했을 때, 아무런 압박을 하지 못했다. 더불어민주당이 연동형 비례대표제 도입에는 소극적이었던 반면, 바른미래당과 민주평화당은 공수처법에 소극적인 태도를 보이고 있던 터라, 여야 4당이 선거제도 개정안과 공수처법을 이해타산에 따라 묶어서 처리하도록 하는 것을 암묵적으로 지지했기 때문이다. 이후 준연동형 비례대표제가 패스트트랙안으로 지정되자, 준연동형 비례대표제도 의미가 있다는 워크숍을 개최해 운동을 이어나갔다.

준연동형 비례대표제 시뮬레이션

이렇듯 선거법 개정안이 협상과정에서 후퇴에 후퇴를 거듭했음에도 그 운동이 지속될 수 있었던 것은 ‘그래도’ 라는 믿음이랄까, 자기확신이 있었기 때문이었다. 이번에 본회의를 통과한 공직선거법 개정안을 20대 총선 결과에 도입해보면, 비례성이 개선되었지만 여전히 매우 역부족이라는 점을 확인할 수 있다. ‘그래도’라는 믿음이, ‘이러려고’라는 한숨을 동반하게 됐다.

정의당의 경우 정당득표율에 100% 비례했을 때 얻어야 하는 의석은 22석이다. 하지만 이번에 통과된 선거법에 따라 지역구 당선자 2석을 빼고 남은 수에 준연동형 비율인 50%를 적용하면 10석을 배당받게 된다. 하지만 연동형 캡을 적용하므로 다시 2석을 빼야 한다. 여기에 병립형 방식으로 1석을 추가하면, 최종적으로 얻게되는 의석은 총 11석이다.

준연동형 비례대표제 성과와 한계

따라서 연동형 비례대표제의 취지를 놓고 보았을 때 준연동형 비례대표제 도입안의 한계는 분명하다. 위의 표에서 확인할 수 있듯, 여전히 정당득표율과 개정안 적용 의석배분율 사이에는 괴리가 크다. 새누리당과 민주당은 36.01%와 27.46%의 정당득표율을 가지고, 37.0%, 8.33%에 해당하는 의석을 가져가는 반면, 국민의당과 정의당은 28.75%, 7.78%의 정당득표율을 가지고도, 17.33%, 3.66%의 의석밖에 차지할 수 없다.

차라리 이럴거였으면, 병립형 방식을 고수하더라도, 비례대표 의석수라도 확실히 증가하는 쪽으로 가는 것이 옳았다. 지난 2018년 2월 12일 경실련은 김종민 더불어민주당 정개특위 간사와 면담을 가졌다. 이 날 김종민 의원은 우리에게 더불어민주당이 지난 1월 21일 제안한 선거제도 개혁안을 설명하고, 이에 대한 양해를 구했다. 그 내용은 국회의원 정수를 고정하고, 준연동형 비례대표제를 도입한다는 것이었다. 이제와서 비하인드 스토리를 밝히자면, 당시 김종민 의원은 “이번에 선거법 개정 됩니다!”라고 확실하게 말했고, 가만히 들어보니 그 복안은 비례대표 정수를 찔끔 늘리고, 준연동형 비례대표제를 도입하는 것이었다. 추측컨대 더불어민주당은 이때부터 캡 상한을 두어 조정의석을 통해 병립형 방식으로 비례대표 의석을 받는 방식을 염두에 두고 있었다. 그래서 우리는 그럴 바에야 기존의 병립형 비례대표제도 방식을 고수하는 한이 있더라도, 비례대표 의원 정수를 대폭 확대하는 것이 좋겠다고까지 말한 바 있다.

내가 운동했던 이슈인 연동형 비례대표제 운동이 기득권 정당에 처음부터 끝까지 놀아났다고 하는 것은 어쩌면 너무나도 과한 혹평일지도 모르겠다. 하지만 협상 과정에서 민주당의 기득권 지키기에 아무런 압박을 하지 못했고, 결론적으로 그동안의 정치개혁공동행동의 운동 과정이 무색하게, 민주당의 정개특위 간사가 당당하게 밝힌 그 안이 통과된 것을 나는 목격했다.

2024년 22대 총선을 앞두고, 다시 100% 연동형 비례대표제 운동이 전개된다면, 다시는 이러한 과오가 반복되지 않았으면 좋겠다. 기득권 정당이 기득권 챙기기에 급급한 것은 예측가능한 당연한 시나리오이므로, 국민들을 설득해 비례대표 의석으로 지역구 국회의원 의석수를 보완한 이후에도 거대 정당들이 비례대표 의석을 충분히 보장받을 수 있다고 생각할 수 있을 만큼 비례대표 의석 대폭 확대를 주장해야 한다. 또, 협상 과정에서 조금이라도 타협이 생긴다면, ‘이것이라도’ 라는 자세가 아니라, ‘반드시 이것이어야만 한다’라는 자세로 협상안에 대해 가차없이 비판해야 한다.

참고자료
• 서휘원, 연동형 비례대표제 관련 7가지 쟁점. 월간경실련, 2019. 01. 28.
• 서휘원, 정치권의 이해관계로 퇴색되는 연동형 비례대표제의 의미, 월간경실련, 2019. 03. 27.
• 서휘원, 패스트트랙 정국이 던진 화두, 월간경실련, 2019. 05. 24.
• 강지헌, 비례대표제 선거개혁, 이제 다시 시작이다. 프레시안 2019. 12. 31.
• 박효영 선거제도 개편 80 ‘헌신한 사람들’ 선거제도 개혁 관철되기까지, 중앙뉴스 2019. 12. 28.

[월간경실련 2021년 3,4월호 – 시사포커스(1)]

LH 사태로 본 농지 문제

오세형 경제정책국 팀장

지난 3월 2일 참여연대와 민주사회를 위한 변호사 모임(민변)의 LH 직원들의 부동산 투기 의혹에 대한 공개와 관련 언론보도가 있었다. 2018년 4월부터 2020년 6월까지 LH 임직원과 그 가족들이 사들인 토지는 총 10필지(2만 3,028㎡, 약 7,000평)로, 매입비용이 약 100억 원에 달했고 이 중 58억 원 넘게 지역 농협 등에서 대출을 받았다는 것이다. 그리고 해당 토지의 98.6%가 농지였다고 한다. 이러한 투기는 정책 입안·실행 관련자의 내부정보 이용, 이해충돌 등도 심각한 문제이지만, 투기의 대상이 결국 ‘농지’였다는 점도 매우 중요하다.

경실련 농업개혁위원회는 작년부터 농지 정의 실현을 핵심과제로 삼아 행정부 고위공직자와 입법부 국회의원의 농지 소유 등을 조사하여 발표하고 농지법 개정 토론회 등을 개최하면서 꾸준히 농지 문제를 제기하여왔다. 그것은 농지에 관한 경자유전의 원칙이 무너지고 있음을 밝히고자 했던 것이고, 이번 LH 사태 역시 농업인이 아닌 자의 농지 소유가 매우 광범위하고 쉽게 이루어지고 있음을 명확하게 보여준 것이다.

헌법 제121조 제1항은 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다고 하고 있다. 그래서 농지법 제6조 제1항은 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 하고 규정하고 있다. 비농민의 농지 소유가 금지되어야 함에도 그 원칙이 제대로 지켜지고 있지 못한 것이다. 많은 예외조항으로 농지 소유가 가능하게 되어 있는 것을 바로잡아야 한다. 농민에게 농업인에게만 농지를 소유할 수 있도록 해야 한다.

농지를 소유하기 위해선 농지취득자격증명이 필요하고 해당 증명을 발급 받기 위해서는 농업경영계획서 등이 필요하다. 그럼에도 불구하고 비농민의 농지 소유가 가능했던 것은 그러한 최소한의 절차마저 제 기능을 다하고 있지 않다는 것을 보여준 것이다. 향후 영농계획서 등을 엄격하게 심사하고, 계속적인 현장조사를 통해 비농민의 농지 소유와 이용을 철저하게 관리해야 한다.

농업회사법인의 농지 매입과 매도로 얻는 시세차익 등의 문제도 끊임없이 제기되고 있다. 허술한 법률과 제도를 악용하여 농업회사법인이 사실상 농지투기회사가 된 것이다. 정부는 목적 외 사업을 운영하고 있거나, 실제 운영이 거의 없는 농업법인에 대한 철저한 조사를 기초로 엄격한 기준을 적용하여 해산 등을 실시해야 한다. 국회는 완화되어 있는 농업회사법인 설립요건도 강화하여 본래 취지의 농업경영과 농산물의 출하·유통·가공·수출 및 농어촌 관광휴양사업을 성실히 수행할 수 있도록 유도해야 한다. 비농업인의 출자비율이나 조합원 요건에 비농업인을 최소화하여, 농업경영체 육성 취지에 맞게 법률과 제도를 고쳐야 한다.

다시 한 번 밝히지만, 이번 땅 투기 문제의 또 다른 핵심은 허술한 농지취득 및 농지관리이다. 정부는 LH 투기 사건 관련 합동조사를 하면서 다른 공공사업에서의 농지 관련 매매 부분도 조사하여 투기 의혹을 밝혀야 한다. 궁극적으로는 농지의 소유 및 이용실태를 정기적으로 조사하여, 상시적으로 투명하게 공개하는 ‘농지통합정보관리시스템’을 구축하고, ‘농지관리기구’를 설치하여야 한다.

이번 사태를 계기로 공직자 부동산투기 신고센터를 개소했다. 많은 제보로 투기 문제가 제대로 밝혀져 더 투명하고 깨끗한 공직사회가 되길 기대해 본다. 더 늦기 전에 농업계의 해묵은 숙제인 농지 소유와 이용 문제에 대한 근본적인 해법을 찾도록 정부와 국회가 의지를 갖고 강력하게 해결해 나가길 바라본다. 끝으로 한 문장을 더한다면, “농지는 농민에게!”

[월간경실련 2021년 3,4월호]

농지를 농민에게 돌려주자

윤순철 사무총장

3월 24일 국회는 비농업인이 상속 등의 사유로 농지를 소유할 경우, 이를 농업 경영에 사용하도록 의무화하는 농지법 일부 개정안을 통과시켰다. 지난 1년간 경실련은 전농과 한농연 등 농민단체들과 함께 “가짜 농부를 찾아라” 연속 기자회견을 통해 공직자, 국회의원, 지방자치단체 단체장과 의원들의 농지 소유 실태를 공개하면서 농지가 투기의 대상이 되도록 방치한 정부를 비판했다. 여기에 더해 참여연대와 민변이 LH공사 직원들이 광명과 시흥의 신도시 개발지역의 농지 투기를 폭로하면서 국민적 공분을 사게 되었고 농지를 농민에게 돌려주는 조그마한 진전을 이루게 되었다. 농지는 농업에만 사용하고 투기의 대상이 되어선 안 된다는 지극히 상식적인 원칙을 지키지 않은 정부는 비난을 피할 수 없게 되었다.

농지는 농작물을 재배하는 데에 사용되는 땅이다. ‘농지의 보전 및 이용에 관한 법률’은 농지의 개념을 “법적지목 여하에 불구하고 실제의 토지 현상이 농경지 또는 다년생식물 재배지(과수원·뽕나무·종묘·인삼·약초밭 등)로 이용되는 토지와 그 개량시설의 부지”로 정하고 있다.

또한 헌법 제121조는 농지의 이용에 대해 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다”고 정하고 있다. 즉, 가짜농민의 투기적 농지 소유를 방지하기 위하여 농업인과 농업법인만이 농지를 소유할 수 있도록 자격을 정한 것이다.

농지법은 농지에 관한 기본이념, 국가와 국민의 의무를 밝히고 있다. 농지에 관한 기본 이념은 “농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기 대상이 되어서는 아니 된다.”(제3조) 농지에 대한 국가의 의무는 “국가와 지방자치단체는 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 하고 필요한 규제와 조정을 통하여 농지를 보전하고 합리적으로 이용할 수 있도록…”(제4조) 그리고 농지에 대한 국민의 의무는 “모든 국민은 농지에 관한 기본 이념을 존중하여야 하며, 국가와 지방자치단체가 시행하는 농지에 관한 시책에 협력”(제5조)을 규정하고 있다. 즉, 농지는 식량 공급과 국토 환경 보전의 기반으로 공공복리에 적합하게 사용되고 투기의 대상이 되어서는 안 되며, 국가와 지방자치단체는 농지의 기본 이념에 맞게 농지 정책을 수립하고 시행하고, 국민은 농지에 관한 기본이념을 따라야 한다고 정한 것이다.

이런 엄한 규정이 있음에도 이번 LH공사 직원들이 사들인 땅이 농지였듯이 농지가 야금야금 가짜 농부들의 먹잇감으로 전락한 데는 여러 이유가 있다. 1994년 농지법 제정 이후, 헌법이 정한 경자유전의 원칙이 훼손되는 ‘비농업인의 농지 소유 확대’, ‘농지에 대한 재산권 행사의 제한 해소’, ‘투기가 가능토록 한 형식적인 농지취득절차’ 등으로 법이 개정돼 왔기 때문이다. 그 결과, 국회의원은 25.3%, 고위공직자의 경우 38.6%가 농지를 소유하고 있었다. 3월 24일 공직자윤리위원회가 공개한 국회의원 재산공개를 보면 국회의원 300명 중 57명이 본인 명의의 농지를 소유하고 있었고, 가족 명의의 농지 소유자까지 확대하면 1/3인 101명이었다. 고위공무원들도 절반이 토지를 소유하고 있었다.

투기의 대상이 된 농지를 농민에게 돌려줘 본래의 기능을 하도록 해야 한다. 어떻게 가능할까? 경실련이 농지법 개정의 방향을 밝혔는데 투기 방지를 위한 농지취득 관련 규정의 강화, 비농업인의 농지 소유 예외 규정 축소, 식량안보·국토보전의 보루인 농지를 농지답게 하기 위한 규정을 강화 방안을 소개한다.

첫째는 농지취득 규정의 강화이다. 상속·이농·1천 제곱미터 미만으로 주말·체험 영농을 위한 농지를 취득하거나 계속 소유할 경우 농업경영계획서를 작성할 필요가 없었는데 예외 없이 농업경영계획서 제출하는 것이다. 둘째는 비농업인의 농지취득 시 일정기간 자경을 의무화하고 농지 전용을 제한하는 것이다. 셋째는 폐지된 통작거리 제한을 복원하고, 투기목적으로 농지를 취득한 후 바로 매매하거나 농지를 세분화하여 매도하는 것을 막기 위해 농지취득 시 일정기간 매매 금지와 소위 농지 ‘쪼개기 금지’가 필요하다. 넷째는 현재 주말·체험 영농을 목적으로 소유하고 있는 1천 제곱미터 미만 농지의 면밀한 실태조사를 통해 농업 경영에 이용하지 않을 경우 처분명령을 내리고, 1만 제곱미터 이하의 상속농지 역시 농업 경영에 이용하도록 의무화해야 한다. 다섯째는 농업회사법인의 출자자 중 비농업인의 비율을 50% 미만으로 축소하고, 법인의 대표자 및 업무집행사원들을 농업인이 많이 참여하도록 할 필요가 있다. 여섯째는 안정적인 식량자급률 확보 및 국토보전을 위해 국가적 차원에서 농지의 보전 및 이용 계획 수립하는 것은 물론 농지 소유와 이용에 대한 지역별 농지심의기구 설치, 농업에 이용하지 않는 농지 소유자의 처벌 및 처분조치 강화가 필요하다. 일곱째는 업무별로 분리되어 운영하고 있는 농지정보 관리의 일원화와 지자체 시·구·읍·면 단위 농지 전담 인력 확보 그리고 농지관리 현황에 대한 기간별 보고 의무화 등의 조치들 병행하여 시행되어야 할 것이다.

정부와 국회는 농지에 대한 투기를 근절하고 경자유전의 원칙에 따라 오롯이 생산수단으로써 소유하고 이용하는 방향 즉, 투기의 대상이 된 농지를 농민에게 돌려드리고, 식량안보 및 국토보전을 위한 본래의 기능을 회복하도록 제도화해야 할 것이다.

[월간경실련 2020년 9,10월호 – 우리들이야기(1)]

‘전태일 3법’은 통과될까?

이광택 한국ILO협회장(국민대 명예교수)

<전태일 평전> 개정판과 판소리 <전태일>
1970년 11월 13일 오후 1시 30분 청계천 6가에 위치한 평화시장에서 재단사 전태일이 “근로기준법을 준수하라! 우리는 기계가 아니다!”라고 외치며 작업장 부근에서 온몸에 석유를 뿌리고 산화한 지 50년이 지났다.
전태일 50주기를 맞아 고 조영래 변호사가 쓴 <전태일 평전>이 새롭게 선보인다. 1983년 <어느 청년노동자의 삶과 죽음>이란 제목으로 초판이 나온 뒤 1991, 2001, 2009년 세 차례 개정을 거쳐 이번이 네 번째 개정판이다. 세월이 흐르면서 한글 표기법 등이 변했기에 문장을 다듬었다. 전태일의 일기와 수기를 별색으로 처리했고, 요즘에는 거의 쓰이지 않는 용어(특히 일본식 외래어)나 젊은 세대에게 생소한 사건에는 주를 달았다. 연표에는 역사적 배경이 되는 사건과 사후 이소선 어머니와 동료들의 활동과 관련한 사항을 보강했다.
한편, “근로기준법을 지켜라”라고 외치며 분신한 전태일 열사를 판소리로 다시 만날 수 있게 됐다. 지난 9월 14일 이상수 금속노조 현대차지부 지부장, 최종태 금속노조 기아차지부 지부장, 이수호 전태일 50주기 범국민행사추진위원회 상임대표, 임진택 창작판소리연구원 원장은 창작 판소리 <전태일>을 제작하기 위한 업무협약(MOU) 체결식을 가졌다. 이들은 전태일 50주기를 맞아 전태일 정신이 오래도록 기억되기 바라는 마음으로 창작 판소리 <전태일> 제작 사업에 착수하며 “전태일 정신을 공평, 정의 등 현재의 시대정신으로 계승해야 한다는 공동의 목표가 중요한 이유”라고 말했다. 판소리 <전태일> 창작과 공연의 총감독은 임진택 명창이 맡았다. 창작 판소리 <전태일>은 열사 50주기인 11월 13일에 일반 시민을 대상으로 공개된다.

근로시간의 연장?
근로기준법은 1953년에 제정되었는데 17년이 지난 1970년 전태일은 이 법을 지키라고 외치며 몸을 불살랐다. 그러면 법 제정 후 67년, 전태일 산화 후 50년이 지난 지금은 근로기준법이 잘 지켜지고 있는가? 먼저 근로시간부터 살펴보자.
근로시간에 관해서는 법 제정 당시 주 48시간제를 기준으로 하고 당사자 합의에 의하여 주 60시간을 한도로 근로할 수 있다고 하였다. 그런데 이미 2001년 8월 24일 노동부는 “주 5일 근무, 새 시대가 열립니다”라고 홍보하였고, 2003년 9월 15일 근로기준법을 개정하여 기업 규모별로 주 40시간제를 단계적으로 실시하여 ‘주 5일 근무 시대’가 열렸다고 하였다. 이명박 대통령은 2011년 11월 주 40시간 근로 원칙을 승인하는 ILO 제47호 협약을 비준까지 하였다.
그런데 느닷없이 2018년 3월 근로기준법을 개정하여 ‘주 68시간’에서 ‘주 52시간’으로 단축하여 ‘주 52시간제’를 실시한다고 온통 난리를 쳤다. 그동안 노동부는 행정해석(근기 682855, 2000-09-19)을 통하여 “1주간에 12시간을 한도로 (당시) 제49조의 근로시간을 연장할 수 있다는 규정에서 연장 근로시간에는 휴일 근로시간이 포함되지 아니 한다”고 하여 사실상 1주일=5 working days로 근로시간을 운영하였던 것이다. 이것을 바로 잡는 방법으로 근로기준법을 개정하여 1주일은 “휴일을 포함한 7일”(제2조 제1항 7호 신설)로 정의하는 촌극을 빚은 것이다. 그동안 OECD 국가 중 우리나라 노동자의 연간 노동시간은 멕시코(2,137시간), 코스타리카(2,060시간)에 이어 3위(1,967시간)(2018년)에 머물고 있는 것이다. 회원국 평균은 1,726시간이다.
그런데 여기서 끝나는 것이 아니었다. 고용노동부는 ‘특별연장근로 인가제도 개선’을 내용으로 하는 개정 「근로기준법 시행규칙」이 1월 31일부터 시행된다고 발표했다. 주 52시간제 시행, 노동시간 특례업종(연장 근로 한도 미적용) 축소 등으로 불가피하게 연장 근로 한도를 초과할 수밖에 없는 예외적 상황이 증가한다고 보아 ‘특별한 사정’이 있는 경우 사용자가 ‘근로자 동의’와 ‘고용노동부 장관의 인가’를 받으면 일시적으로 주 52시간을 초과해 추가 연장근로를 할 수 있는 특별연장근로(법 제53조 제4항)를 극대로 활용하는 방안을 마련하였다. 다시 주 40+12+12=64시간까지 허용하는 것이다.
종전에는 ❶“재해·재난 및 이에 준하는 사고 수습”의 경우에만 허용하던 것을 그 사고의 ❶-1“예방을 위한 긴급한 조치 필요”뿐만 아니라 ❷“인명 보호 또는 안전 확보를 위한 긴급한 조치 필요” ❸“시설·설비 고장 등 돌발상황 발생 수습을 위한 긴급한 조치 필요” ❹“통상적이지 않은 업무량 폭증 + 단기간 내 미처리 시 사업에 중대한 지장·손해” ❺“고용노동부 장관이 국가 경쟁력 강화 등을 위해 필요하다고 인정하는 연구개발” 등으로 거의 모든 경우에 허용하도록 하였다.
정부는 특별연장근로 인가 사유 확대 이후 6월 30일까지 총 1,665건을 인가하여 전년 동기(181건) 대비 인가 건 무려 9배가 증가하였다. 사유별로 보면 제1호 834건(50.1%)와 제4호 638건(38.3%) 로 코로나 등 “재난 예방 긴급 조치”에 못지 않게 단순한 “업무량 폭증” 관련한 업무가 압도적으로 많다. 2001년 ‘5일 근무’를 선언한 정부는 19년 후 코로나19라는 비상사태를 틈타 ‘주 64시간’으로 회귀하고 있는 것이다. 근로기준법이 있어도 시행규칙으로 이를 무력화하고 있는 것이 현실이다.

‘전태일 3법’
‘전태일 3법’은 △근로기준법 제11조 개정 △노동조합 및 노동관계 조정법(노조법) 제2조 개정 △중대재해기업처벌법(중기처벌법) 제정을 뜻한다. 다시 말하면 근로기준법을 5인 미만 사업장의 600만 노동자들에까지 확대 적용하고, 개인사업자로 분류되는 230만 특수고용·플랫폼노동자의 노동 3권 보장, 중대 재해 발생 시 원청 사업주에게도 책임을 묻는 법의 제정을 말한다.
전태일 열사 50주기를 맞아 추진된 ‘전태일 3법’ 법안은 9월 하순 각각 국회의 국민동의청원에서 성립 조건인 10만 명의 동의를 채웠다. 이제 국회가 법안을 논의하게 된다. 국회는 올해 1월부터 국민동의청원에 올라온 청원 중 30일간 10만 명의 동의를 얻은 청원은 소관 상임위에 넘겨 심사토록 하였다. “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 청원할 권리를 가진다, 국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다”고 규정하는 헌법 26조를 구현하기 위한 것이다.
그런데 ‘주 40시간’ 규정은 커녕 근로기준법을 아예 적용받지 못하는 노동자가 적용을 받는 노동자보다 더 많은 게 현실이다. 청원은 근로기준법의 경우 그 적용 범위를 ‘상시 5명 이상의 근로자를 사용하는 사업장’으로 제한하는 제11조를 ‘모든 사업 또는 사업장’으로 바꾸자는 내용이다. “전체 60%에 달하는 5인 미만 사업장들은 대부분 영세한 규모”라며 “이곳의 노동자들은 법정 최저기준도 보장받지 못한 채 열악한 노동조건에서 일한다”고 했다.
5인 미만의 작은 사업장에서 일을 한다는 이유로, 특수고용 노동자라는 이유로, 단시간 노동자라는 이유로 1일 8시간 노동원칙을 비롯한 초과근로에 대한 연장근로수당 및 연차유급휴가, 부당해고로부터의 보호, 휴업수당, 주휴수당, 퇴직금 등 근로기준법의 주요 조항을 적용받지 못하고 있다.
노조법 제2조는 근로자를 ‘직업의 종류를 불문하고 임금·급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자’로 정의한다. 택배기사·대리운전 기사·학습지 교사 등을 말하는 특수고용·플랫폼 고용 노동자까지 근로자에 포함하도록 명확히 하기 위해 이 조항을 ‘자신이 아닌 다른 사람의 업무를 위하여 노무를 제공하고 해당 사업주 또는 노무수령자로부터 대가를 받아 생활하는 사람’으로 확대하자는 게 청원 내용이다.
사용자의 정의는 ‘사업주, 사업의 경영담당자 또는 그 사업의 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행동하는 자’로 규정되어 있는데, 이 부분도 ‘근로자의 근로조건에 대해 사실상의 영향력 또는 지배력을 행사하는 자’를 포함하도록 바꿔 간접고용노동자 등 원청사용자의 사용자성을 인정해야 한다는 것이다.
중기처벌법은 노동자의 중대 재해에 대해 기업의 경영책임자, 원청, 발주처 등 실질적인 책임자를 처벌하는 등의 내용을 담은 법이다. 중기처벌법 제정을 위한 청원에는 2018년 12월 태안화력발전소 하청업체에서 비정규직 노동자로 일하다 사망한 김용균 씨의 어머니인 김미숙 김용균재단 이사장이 대표 청원인으로 나섰다.

산업재해 – 중대 재해
정부의 공식 통계에 의하면 2019년 한해 사고 재해자 수는 94,047명이고, 질병 재해자 수는 15,195명이다. 산업재해 사망자는 2,020명이며, 이 중 사고 사망자는 855명(42%), 질병 사망자는 1,165명(58%)이다. 사고는 주로 제조업에서의 끼임 사고, 건설업의 추락사고 등이 의한 것이 많고, 질병 사망자가 더 많은 것은 탄광에서 일하다가 오랜 요양 기간 끝에 사망하는 진폐 사망자가 많기(2019년 402명) 때문이다. 사망사고만인율이 0.46으로 유럽, 미국, 일본, 독일 등에 비해 4배 정도 높은 수치이다. 산재보험 미가입자, 일용직, 단시간 근로자 등을 포함하면 재해자 수는 훨씬 많다. 이들을 포함하면 국내 산재 사망자는 한 해 2,400명, 하루 평균 7명으로 추산된다.
코로나19 영향으로 언택트 거래가 급증하면서 택배 노동자들이 과중한 업무에 시달려 올해 상반기에만 7명의 택배 노동자가 과로사한 것으로 나타났다. 최근까지 업무 관련으로 사망한 우편집배원이 무려 46명이라는 5월 1일 KBS 방송 보도는 충격적이다. 집배부하량시스템에서 집배원 휴식시간이 시간당 1.8분으로 설정되어 있었다.
고용노동부는 2019년 12월 산업안전보건법 제9조의2에 따라 중대 재해가 많이 발생하는 사업장 등 산업안전보건법 위반이 확인된 사업장 1,420개소의 명단을 공표했다.
연간 사망 재해자가 2명 이상 발생한 사업장(제2호에 해당)은 대우조선해양(주) 김해장유복합문화센터현장, 현대엔지니어링㈜ 남양주공동주택현장 등 20개소이며, 사망만인율이 규모별 같은 업종의 평균 사망만인율 보다 높은 사업장(제2의2호)은 롯데건설㈜ 산성터널공사현장, 코오롱글로벌(주) 인천공장 신축공사현장 등 총 643개소이다. 2019년 처음으로 ㈜케이엠에스, 포트엘(주), ㈜한일 등 산재은폐 사업장(제2의3호) 7개소가 공표 대상에 포함됐으며, 최근 3년 내 2회 이상 산업재해 발생 미보고 사업장(제2의3호)은 한국철도공사, 삼성전기(주) 부산공장 등 73개소이다.
도급인의 경우 안전·보건 조치 의무 위반(산안법 제29조제3항)으로 처벌 받은 경우 수급인 사업장과 함께 공표되는데, 이에 해당하는 도급인 사업장은 현대엘리베이터(주) 동아일보 대전사옥 공사현장, 신세계건설(주) 천마산터널 공사현장 등 총 448개소이다.
‘산재 미보고(은폐) 적발현황’을 보면 연평균 930여 건의 산재 은폐가 적발됐다. 이 가운데 노동부가 근로감독 등으로 적발해낸 건수는 평균 10%대에 불과하다고 한다. 나머지는 ’건강보험 부당이득금 환수‘, ’119 구급대 신고‘ 등 건강보험공단이나 소방서 등에서 산재 은폐 의심사업장에 대한 정보를 제공하거나 산재 은폐 사업주의 ’자진신고‘ 또는 노동자의 ’요양신청서 반려‘ 등 외부요인 힘을 빌려 적발했다.
김용균 씨 죽음을 계기로 2020년 1월부터 새로운 산업안전보건법(일명 ‘김용균법’)이 시행되고 있으나 산재 사망사고는 줄지 않고 있다. 입법 과정에서 사용자 단체들의 요구가 반영되면서 ‘김용균법’이 유명무실해진 탓이 크다. 노동계가 요구해온 ‘위험작업 2인1조’가 법제화되지 못한 것이 대표적이다.
중기처벌법은 안전관리 소홀로 노동자가 죽거나 다치는 경우 경영책임자와 기업의 형사처벌을 강화하는 내용이다. 법안에서 ‘종사자’에는 근로기준법상의 근로자뿐만 아니라 “임대, 용역, 도급 등 계약의 형식에 관계 없이 그 사업의 수행을 위해 노무를 제공하는 자”와 “사업이 여러 차례의 도급에 따라 행하여지는 경우에는 각 단계의 수급인 및 수급인과 나목(그 사업의 수행을 위해 노무를 제공하는)의 관계에 있는 자”를 포함하였다. ‘사업주’에는 “자신의 사업을 영위하는 자, 타인의 노무를 제공받아 사업을 하는 자”가 포함된다.
정의당이 법안 논의를 주도하고 있다. 20대 국회에서 고 노회찬 의원이 발의했던 법안을 21대 국회에서 강은미 정의당 의원이 당 1호 법안으로 이어받았다. 기업 책임은 구체화됐고 처벌 강도는 높아졌다. 법원 판결의 보수성을 넘으려 별도 양형위원회를 두게 했고 민사상 입증책임을 사업주가 지게 했다.

갈 길은 아직 먼가?
전태일 사후 50년이 지나도록 근로기준법 하나 제대로 지키지 못하는 것이 대한민국의 현실이다. 1935년에 채택된 주 40시간 근로 원칙을 승인하는 제47호 ILO 협약을 2011년에 비준하고서도 아직도 ‘주 64시간’을 인가하고 있다. 우리나라가 이직 비준하지 않고 있는 ILO 핵심협약 중 강제노동금지협약(제29호)은 1930년에, 결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약(제87호)은 1948년에, 단결권 및 단체교섭권 원칙의 적용에 관한 협약(제98호)은 1949년에 채택된 것이다. 전태일 사후 50년에 이들의 비준을 기대하는 것은 시기상조인가?