코로나 단상

김철환
안산의료복지사회적협동조합 새안산상록의원 원장

 
1. 질병의 대유행을 막을 수 있을까?

1347년부터 3년간 유럽인 1/5의 생명을 앗아갔던 흑사병(黑死病: Plague)은 야생의 설치류(齧齒類:다람쥐·쥐·비버 등)의 돌림병이었다. 벼룩에 의하여 동물 간에 유행하는데, 사람에게 전염된 후 급속도로 퍼져나갔다. 환자로부터의 비말감염(飛沫感染:환자가 재채기나 기침을 할 때 튀어나온 병원균에 의하여 감염됨)과 보균동물을 흡혈한 벼룩에 물려서 감염되는 경우가 많았다. 당시 유럽의 대규모 인구 손실은 유럽 경제의 기반을 이루고 있던 장원제도와 봉건제도를 뒤흔들었고, 죽음에 대한 공포는 사람들로 하여금 미신에 지나치게 의존하도록 하였다. 이후에도 페스트에 버금가는 대유행이 독감, 사스, 메르스, 그리고 코로나-19로 이어지고 있다.

코로나 바이러스는 페스트를 일으킨 세균보다 훨씬 작은 바이러스이다. 바이러스는 20~400나노미터의 작은 생물체로 정의한다. 나노미터(nm)가 천만분의 1mm이니 얼마나 작은 지 상상이 가능한가? 바이러스는 너무나도 작아서 전자현미경으로만 관찰 가능한 생물체이다. 바이러스는 스스로 생존할 수 없고 동물, 식물, 세균 등 살아있는 세포에만 기생하고 증식 가능하다. 즉, 세포 밖으로 나오면 수 분 내지 수 시간 내 사멸되는 미생물체이다. 따라서 사람과 사람, 사람과 동물 사이 직접적인 접촉이나 가래, 침, 성관계 등 매우 긴밀한 접촉이 아니면 옮길 수 없다. 바이러스는 살아있는 세포벽에 붙어서 유전체의 DNA 혹은 RNA를 세포 내로 들여보낸다. 이후 세포 내에서 끝없이 분열되고 증식해서 병을 유발한다. 현재 인류가 알고 있는 바이러스 종류는 수 만 가지이지만, 그 중 인류에게 병을 일으키는 것은 많지 않다. 코로나-19는 평소에는 심한 병을 일으키지 않는 코로나바이러스가 변종을 일으켜서 대유행을 일으킨 것이다.

세계의 경제 교류와 인적 교류가 이처럼 활발하고 앞으로는 더 활발해질텐데 감염성질환의 대유행을 막을 수 있을까? 밀접접촉을 완전히 차단할 수 없다면 바이러스의 유행도 막을 수 없을 것이다. 바이러스가 변종을 일으키는 것은 너무나도 자연스러운 현상이다. 변종은 아무도 면역력을 갖고 있지 않기 때문에 밀접접촉을 통해 국내와 국외로 대유행을 일으킨다. 변종 바이러스를 치료할 수 있는 치료제와 예방하는 백신을 개발하는데 수 개월에서 수 년의 시간이 필요하다. 이미 유행은 끝난 후이다. 따라서 근본적으로 질병의 대유행을 막는 방법은 현재로서는 없다.

 
2. 바이러스를 이기는 면역체계는 있는가?

우리 몸 면역체계의 컨트롤 타워는 T 림프구이다. T 림프구는 우선 인터페론이라는 천연 방어물질을 만들어서 바이러스 증식을 억제한다. 또한 T 림프구는 특정 바이러스에 대해 면역적으로도 공격할 수 있는 감작세포로 변화도 하고, B 세포로 하여금 항체를 생산하도록 지휘해서 바이러스를 무력화시키고 퇴치한다. 한 번 바이러스가 몸에 들어온 후 없어지더라도 우리 몸 면역체계는 오랫동안 같은 바이러스가 들어왔을 때 이겨내는 능력을 갖게 되는데 이것이 면역력이다. 이러한 면역력을 질병을 일으키는 바이러스가 몸에 들어오기 전에 미리 갖추도록 하는 것이 예방접종이다. 현재 홍역·볼거리·소아마비·풍진 등과 같은 바이러스성 질병을 막는데 이용된다. 독감 예방접종도 이런 방식으로 항체를 형성하도록 해서 예방하고 있다. 다만, 독감 바이러스는 변이가 심해서 매년 4가지 종류의 독감 바이러스에 대한 유행을 예상해서 백신을 생산하고 있고, 예방접종도 매년 맞아야 하는 번거로움이 있다. 바이러스를 막는 면역체계는 예방접종을 통해서 미리 갖추는 것이 최선이고, 그럴 수 없다면 물리적으로 화학적으로 우리 몸에 들어오지 못하도록 막는 것이 차선이다.

코로나-19 백신을 개발해서 접종을 받으면 예방의 효과가 있을 수 있다. 다만, 독감백신도 예방효과가 60% 정도에 불과해서 완전하지 않은 것처럼 변이가 심한 코로나 바이러스에 대한 백신도 그럴 가능성이 높다. 따라서 평소 개인위생관리로 전염성질환을 예방하고, 건강관리를 통해서 만성질환에 걸리지 않도록 예방하는 것이 가장 중요하다. 혹시 만성질환이 있다면 잘 관리해서 최대한의 건강을 유지하는 것이 우리 몸의 면역력을 강화하여 바이러스를 막는 가장 좋은 방법이다.

 
3. 가장 강력한 방역은 사회적 연대와 공동체 의식이다.

2020년 들어서서 코로나 바이러스와 독감 바이러스가 크게 유행했지만, 우리나라 사람들의 사망 원인 중에는 극히 일부만 차지한다. 그동안 사스, 메르스, 신종플루로 사망한 숫자는 담배 관련 질환으로 사망하는 한국인이 한 해 5만 명인 것에 비하면 매우 적은 숫자이다. 이 중 간접으로 사망하는 사람이 수 천 명인데 사람들은 담배를 무서워하는 것이 아니라 코로나-19를 무서워한다. 건강한 사람은 대부분 코로나-19 감염이 일어나도 가볍게 지나간다. 폐렴까지 진행해서 생명을 위협하는 경우는 건강한 사람에서 그리 흔한 일이 아니다. 그런데도 과도할 정도로 두려운 이유가 무엇일까? 그 이유는 새로운 균에 대한 두려움이다. 인간 무의식에 존재하는 새로운 것에 대한 두려움, 바로 제노포비아(xenophobia)이다. 나와 다른 것, 특히 새로운 것(사람, 환경, 먹거리 등)에 대한 두려움은 인간의 무의식 깊이 숨어있다. 나 자신을 보호하기 위해서는 본능적으로 새로운 것을 경계하고 조심해야하는 것은 당연하다. 하지만 합리적인 수준을 넘어서면 득보다 실이 크다. 예로부터 전해온 지혜와 의과학의 합리적인 대처방법으로 이겨내면 되는데 지나친 걱정이나 혐오는 불행한 일이다. 바이러스 결벽증이 사람들에게 퍼져있으면 마스크를 아무리 공급해도 모자란다. 청주시에서 택시기사가 감염되어 승객감염이 걱정되었는데 가족 감염은 있었지만 승객 감염은 없었다. 그 기사가 운행 시에 마스크를 잘 끼고 있었기 때문이다. 너무나 쉽고 상식적인 방법인 개인위생을 지키면 된다.

– 마스크 잘 쓰기(폐쇄된 공간이나 많은 사람이 모이는 곳에서)
– 손씻기(30초 이상, 손 세정제로 대신할 수 있다.)
– 손씻기 전에는 얼굴(눈, 코, 입) 만지지 않기

이런 예방 수칙은 신종코로나바이러스만 예방하는 것이 아니라, 독감 바이러스와 감기 바이러스 등 수많은 바이러스와 세균 감염을 예방하는 수칙이다. 특히 자신뿐만 아니라 다른 사람을 보호하기 위해 지켜야할 에티켓이다. 인간이 그 작은 바이러스조차도 마음대로 할 수 없는 것이 강력한 자연의 힘이고 현상이다. 겸손하게 자연현상을 받아들이되 인류가 축적한 지식과 연대의식과 공동체 정신으로 재난을 이겨나가는 길만이 인류의 건강과 행복을 지속할 수 있는 길이다.

기초지방선거의 정당공천제 폐지, 이번에는!

허훈 대진대 행정학과 교수

정당은 ‘선’ 한가?

“민주주의 꽃은 선거”라는 말이 있다. 인류의 진화과정을 정치측면에서 보면 가치배분 권한을 누가 어떻게 갖느냐를 놓고 전개되었다고 할 수 있다. 숱한 역사적 사건들을 돌이켜볼 때 혁명이나 전쟁보다는 선거로 선택된 인물에게 권력을 줄 때 사회의 혼란이 가장 적었다. 그러므로 선거가 민주주의 꽃이라는 명제는 타당하다. 하지만, 한국에서의 선거를 그렇게 속 편히 말할 수 있는 사람은 적을 것이다. 정당들의 욕심 사나운 행태가 선거를 혼란에 빠뜨린 경우를 많이 보여주었기 때문이다.

정당은 원래 그렇다고 반론할 수 있다. 미국의 정치학자 아담 쉐보르스키(Adam Przeworski)도 “정당은 공익을 추구하는 좋은 사람들의 집단이 아니라, 사익을 탐하는 이기적 인간들의 군집이다”라고 말한다. 그래도 민주주의가 작동하는 것은 선거에서의 경쟁과 선택 때문이라고 한다. 지방자치의 발전 역시 경쟁과 선택이 자유로운 선거에 달려 있다.

하지만, 현재의 정당공천제는 민주주의 학교라고 불리는 지방자치와 역행하고 있다. 과거에 치룬 지방선거들에서 지역구 국회의원이나 당협위원장들이 자신들에게 도전하는 인물을 공천에서 도태시키는 것을 보아왔다. 또 지역사회를 기반으로 하고 지역의제로 성장한 인재들이 지방선거에 나가보지도 못하고 좌절한 경우도 많았다. 민주주의 선거의 이론적 측면에서도 유권자가 직접 후보를 선택하여야 하는 권리가 정당에 의해 제한된다는 점에서도 부정적이다.

최근 한 자치단체장의 증언도 지방선거의 후보자들이 누구에게 잘 보여야 하는 가를 여실히 보여준다. “(전략)하여튼 매달리고 읍소하고 그저 공천받기 위해서 있든 없든 모든 것 동원을 해야 되기 때문에 시민을 위한 시장 보다는 국회의원이라든지 정치권을 보는 시장 만드는 것 시의원을 만드는 것이기 때문에…” (티 브로드 지역채널 뉴스, 10. 26). 그가 정당공천제를 폐지하자는 주장을 하다 나온 말이다. 당내 민주적인 과정을 거쳐 공천을 해왔다면 이런 말이 나오지는 않았을 것이다. 또, 정당들이 정당공천제 본래의 의미대로 지역에 좋은 후보와 유권자를 매개하는 역할에 충실하였더라면 이야기는 좀 달라질 수 있었을지도 모른다.
 

정당공천제의 도입은 정당정치 타협의 결과였다

정당공천제는 지방자치제도가 부활된 1991년부터 시행됐다. 1987년 민주화의 열망에 의해 지방자치를 받아들여야 하기는 하였으나. 정당은 자신들의 지역적 기반을 놓치고 싶지 않았다. 그 결과 당시 여당인 민주자유당은 영남 등에서 야당인 신민주연합당은 호남 등에서 지역적 권력기반을 강화시키려는 목적으로 지방선거를 활용하려 했다. 그들 간의 정치적 타협의 결과가 정당공천제였다. 당시는 광역단체장인 도지사와 광역의원인 도의원, 기초단체장 후보까지 정당이 공천하였다.

기초의원 선거 후보자까지 정당공천을 한 것은 2006년 제 4회 지방선거였다. 헌법재판소가 2003년 5월 기초의원 후보의 정당표방금지를 규정한 공직선거법(84조)이 위헌이라고 판결한 까닭이다(헌재 2003. 5. 15. 2003헌가9 등). 헌재는 당시 다른 지방선출직은 정당표방을 하는데 기초의원만 금지하는 조항은 평등원칙에 위배된다고 하였다. 그 후로 중앙정치의 지방지배는 더욱 가속화되었다. 광역자치단체는 선거구가 국회의원선거구보다 크므로 후보자 자신들이 마음만 먹으면 국회의원이나 당협위원장, 소속정당의 지배를 덜 받을 수 있다. 하지만 기초자치단체의 경우는 그렇지 못하다. 경기도의 한 국회의원은 자신의 지시를 따르지 않는 지방의원에게 ‘이제 그만 할 거야’라는 등 협박성 발언을 하고 지방의원들은 그런 갑질에 대응조차하지 못하는 사태가 일어나기도 했다. 이런 행태는 정당공천제가 얼마나 오염되었는가를 보여주는 작은 사례일 뿐이다.

그 동안의 연구를 종합해 보면 정당공천제의 폐해는 이렇다. 첫째 지방선거가 지방정치가 아닌 중앙정치에 예속되었다. 지방선거의 쟁점이 여당의 중간평가가 되어버리기 일쑤였고, 지역의제는 설자리가 적어졌다. 둘째 유권자들의 선택권을 제안하였다. 지역주의로 인해 지방의 1당 독점구조가 만연하면서 특정 정당의 공천이 당선의 보증수표처럼 되어 버린다. 그렇게 되면 유권자들이 선출한 게 아니라 정당이 선출한 결과라고 할 수 있다. 셋째 지방선출직 후보자가 정당유력자의 사적 자원이 되는 경우도 있었다. 후보자들은 공천을 따내기 위해서 정당 유력자에게 무엇이든지 해야 한다는 말이 떠돌게 되었다. 공천권자에게 뇌물을 들고 가다 붙잡히기도 하고, 국회의원의 사적인 일을 챙기는 지방선출직 후보자들도 상당수였다. 넷째 지방선거의 폐해만이 아니라 지방정부의 자치성과 자율성을 제약하는 요인이 되었다. 공천권에 목이매인 자치단체장은 지방이 중앙의 파트너가 아니라, 지역 국회의원과 정당을 통해 중앙정치와 행정에 예속되는 결과를 가져온다. 지방자치의 본래의 뜻은 중앙지방관계가 수직적 통합모델이 아니라, 상호협력의 대등한 관계여야 하는데도 말이다.

2018년 지방선거에서는 기초선거의 정당공천제 없애야

정당공천제도가 지방자치에 도움이 되지 않는다면, 폐지하는 것은 자연스러운 일이다. 자연의 법칙과 달리 인간사회의 행동양식을 정하는 제도란 그 시대의 정신이 반영되어야 하기 때문이다. 정당공천제 폐지는 이미 사회적으로도 정치적으로도 합의가 되었다고 볼 수 있다. 2009년에 시장군수구청장협의회가 실시한 조사에서 응답자들은 기초단체장 정당공천폐지에 77.6%, 기초의원 정당공천폐지에 86%가 찬성하였다. 지방자치학회의 조사도 이와 유사하여 유권자들의 의견은 오래전에 모아졌다고 할 수 있다. 정치권에서도 합의는 이루어졌었다. 2012년 18대 대통령선거 때는 유력한 여야 후보들이 모두 당선되면 폐지하겠다고 했다. 당시 박후보는 기초자치단체의 장과 기초의원의 공천폐지를 문후보는 기초의원 정당공천폐지를 내걸었다. 그리고 박후보가 당선되었다. 하지만 그는 대통령이 된 후 한 번도 정당공천제 폐지 문제를 거론하지 않았다. 19대 국회는 2012년, 2013년에 정당공천제 폐지 법안을 6차례나 냈다. 하지만 4년 내내 심의조차 안했고, 결국 자동폐기 됐다.

중앙의 정치인들이 겉으로는 정당공천제 폐지에 찬성하지만, ‘그 좋은 걸 왜 없애’라는 속마음을 갖는 것은 어떤 이유일까? 아마도 구태의 정치인들이 자신의 안위나 권력유지를 생각하고, 지방자치의 발전에는 눈을 감기 때문일 것이다. 대통령 탄핵도 생각해보면 지방자치와 분권이 되지 않은 가운데, 대통령 독단의 권력이 부른 참사였다고 할 수 있다. 정당공천제를 폐지하고 권력을 나누는 시도를 했더라면 양상은 달랐을지도 모른다. 이를 통해 적어도 대통령이 독점적 권력의 폐해를 인식할 수도 있었다. 또 정당들은 정당공천제 폐지라는 여론을 아프게 여겨, 당내민주화를 진전시켰을지도 모른다.

다행히 현 정부는 헌법에 지방분권국가를 명시하고 4대 지방자치권을 보장하는 헌법 개정을 하겠다고 한다. 지방분권국가 모델 추진을 정부의제화한 것으로 볼 수 있다. 차제에 기초자치단체의 장과 기초지방의회의 의원의 정당공천제를 폐지하도록 하여야 한다. 광역지자체는 국가와 기초자치단체 사이에서 협의와 조정의 역할을 할 수 있어야 하기 때문에 광역선거에서의 정당공천제의 효용은 있다고 본다. 2003년에 헌법소원에서의 위헌판결을 들어 폐지하려면 광역지방선거에서도 폐지해야지 하는 의견도 있을 수 있다. 당시 소수의견을 낸 3인의 헌법 재판관의 판단을 들어보자. “기초의원의 정당표방금지는 헌법이 추구하는 지방자치의 제도적 보장을 위한 입법목적에 필요 불가결한 것으로서, 그 목적달성을 위한 수단 또한 필요 최소한의 부득이한 경우로 인정되므로 평등원칙 위반의 위법도 없다”(판례집 15-1, 503)고 하였다. 당시 헌재의 소수 의견은 오늘날 울림이 크다. 지방분권국가의 길은 개헌 같은 큰 항목만 바뀐다고 되는 게 아니다. 지방자치의 제도적 보장을 위해서는 최선의 사람을 뽑는 제도부터 만들어져야 한다. 지역마다의 고유한 개성과 조건을 이해하고 이를 지혜롭게 활용하는 리더가 선택되어야 한다. 국회의원의 뒤치다꺼리나 하는 사람이 선택되기 쉬운 현재의 정당공천제로 될 수 있는 일이 아니다.

강력한 지방분권 공화국을 위한 재정분권 헌법

이상범 전국시장‧군수‧구청장협의회 선임전문위원

중앙에 집중된 권력·권한, 지방과 국민에게 위임·분산시켜야

문재인 정부 출범 이후‘연방제 수준의 지방분권’과‘지방분권형 국가운영’이 우리 사회의 큰 이슈가 되고 있다. 문재인 대통령은 대선 공약에서 지방분권형 개헌을 약속했고, 지난 10월 26일 지방자치의 날 기념사에서 “강력한 지방분권 공화국”을 국정목표로 “자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권의 4대 지방자치권을 헌법화하겠다”고 선언하였으며, 내년 6월 지방선거와 함께 국민투표로 개헌을 추진하겠다고 강조했다.

한편 국회에서는 국회 헌법개정특별위원회가 가동되면서 헌법 개정을 위한 논의과제를 마련했고, 8월 29일 부산을 시작으로 9월 28일까지 11회에 걸쳐 권역별로 헌법개정 국민대토론회를 개최해 국민의견을 수렴했다. 행정부와 입법부 모두에서 헌법 개정에 대한 의제가 형성되면서 본격적인 개헌 정국이 만들어지고 있는 국면이다.

이제 대한민국의 최우선 과제는 중앙에 집중된 권력과 권한을 지방과 국민에게 위임하고 분산시키는 것이라고 할 수 있다. 물론 헌법 개정에는 기본권, 정치, 경제 등 다루어야 할 사안들이 많이 있으나, 현재의 집권적‧권력집중형 통치구조의 전면적 개편 대안으로 지방분권형 국가운영이 필요하며, 이를 위해 지방자치의 확고한 헌법적 보장이 있어야 한다.

지방자치는 주민이 스스로의 규율과 재원을 통해 지역의 문제를 해결하는 과정이라고 할 수 있다. 이때 규율을 마련하는 것을 형식적 권한, 그리고 이를 집행할 수 있는 재원은 내용적 권한이라고 한다. 따라서 규율은 마련할 수 있으나 이를 위한 재원이 보장되지 않는다면 지방자치가 구현될 수 없다. 결국 중앙정부의 재정권한을 지방정부로 이양하는 것을 재정분권이라고 한다면, 지방자치의 헌법적 보장은 재정분권에 대한 헌법적 보장을 명확히 하는 것이며 이는 지방자치의 핵심인 풀뿌리 민주주의의 성장을 위한 자양분이 될 것이다.

재원이 보장되지 않으면 지방자치 구현될 수 없어

지방분권형 헌법에 담겨야할 재정분권의 내용은 크게 ‘조세자주권’과 ‘재정권의 확대’로 구분할 수 있다. 우선 조세자주권은 지방정부의 재정력 강화를 위해 지방세의 계속성과 안정성을 담보하는 것이다. 현행 헌법 제59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”라고 조세법률주의를 규정하고 있다. 즉, 조세권은 기본적으로 국가에 속하는 권한이며, 지방정부는 국회에 의하여 법률로서 세원을 발굴하고 세금을 부과‧징수할 수 있다.
그러나 지방자치의 본질은 스스로 결정한 업무를 수행하는데 소요되는 비용을 자기책임으로 받아들이고 이를 주민들이 조세로 부담하도록 하는 것이다. 조세자주권은 지방의 주요한 권리로 지방분권의 실질적인 권한으로서 확대돼야 한다.

지방정부의 조세자주권의 확대는 지방의회가 세율과 세목을 조례로 정하는 준연방제적 방식과 조세법률주의 완화조항을 통해 법정외세를 도입하는 방식으로 크게 구분할 수 있다.

준연방제적 방식은 자치권의 본질에 해당하는 것으로 국세는 국회가 법률로 제정하고, 지방세는 지방의회가 법률과 같은 효력을 가지는 조례로 정하는 방식이다. 이 방식은 조세권의 지방분권화를 위해서 현행 헌법 조세법률주의의 원칙(제59조)을 벗어나 대한민국의 조세가 ① 관세를 포함한 국세 ② 재산세를 포함한 자치세 ③ 소득세와 소비세를 포함한 공동세의 3원 구조임을 헌법에 직접 명시하는 것이다. 그리고 조세권의 행사는 자치권의 본질에 해당하는 것으로 보아 국세는 국회가, 지방세는 각 지방의회가 법률 또는 법률에 준하는 효력을 가지는 조례로 정하는 방식이다.

조세법률주의 완화는 지방정부가 자의적으로 세목을 신설하거나 세율을 조정할 수 없도록 한 헌법 조항을 완화하여, 지방정부가 각 지역의 특성을 고려하여 발굴한 신세원에 대해서는 조례에 근거하여 과세할 수 있도록 하는 법정외세목 신설에 대한 재량권한을 부여하는 방안이다.

다음으로 재정권의 확대는 지방정부의 재정운영 및 세출에 대한 자율성 제고를 말한다. 이를 위해 재정권을 행사하는 중앙정부 및 각 지방정부에 대하여 ①재정 건전성 및 재정 투명성을 헌법상의 원칙으로 천명하고, ②중앙정부와 지방정부가 간 사무위임 시 위임에 소요되는 비용은 위임하는 쪽에서 부담하도록 하며, ③수평적․수직적 재정조정제도를 시행할 수 있는 헌법적 근거를 마련하는 것이다.

재정건전성 및 재정투명성의 원칙은 기본적으로 세입과 세출의 균형예산을 운영할 의무를 부과하여 국가와 지방정부의 채무가 증가하지 않도록 하고 재정운영의 공개를 제도화하는 것이다.

사무위임 비용 부담 원칙은 행정서비스 업무의 효율적이고 적정한 처리를 위하여 국가와 지방정부간, 지방정부 상호간의 사무를 위임할 수 있도록 근거규정을 두고, 사무를 위임하는 경우에 위임자가 사무의 처리비용을 부담하도록 함으로써 비용전가가 발생하지 않도록 규정하는 것이다. 독일 재정헌법에서는 행정지출과 목적지출이 구별되며, 목적지출에 대해서는 사무책임과 지출책임을 연계하고 있다.

지방재정 조정제도에 관한 사항은 지방에 대한 중앙의 수직적인 재정조정에 한정되어 있는 재정조정제도에 지방정부 상호간에 수평적인 재정조정제도를 도입함으로써 상호연대에 의한 지역격차 해소 및 지방의 중앙에 대한 예속을 완화하는 취지를 포함하고 있다. 이는 지방정부간의 대등한 수평적 관계를 기초로 하여 세원이 풍부한 지역과 세원이 빈약한 지역간의 재정격차를 해소하고, 지방정부가 자치사무를 수행하는데 필요한 재원을 확보하는 방안으로 스위스와 독일에서 오래전부터 운용해오고 있다.

‘강력한 지방분권 공화국’은 재정분권에 대한 헌법적 보장을 명확히 하는 것

지방분권 헌법 개정은 주민의 자기결정권을 보다 가까운 지방정부 수준에서 보장하여 국민주권시대를 열기 위해서이다. 그리고 이를 위한 재원을 충분히 보장하는 것은 한국사회를 이끌어갈 지방자치라는 시대정신을 헌법에 충실히 담아내는 것이다. 그러나 243개 지방정부에게 주어진 재정권한은 20%에 불과하다. 여전히 나머지 80%는 중앙정부에서 가지고 있다. 이러한 재정구조는 2할 자치라고 하며 비판의 대상이 되고 있다. 재정분권 헌법은 대통령께서 천명한 강력한 지방분권 공화국을 만들기 위해 반드시 쟁취해야 할 자치분권의 권한이다.

풀뿌리 민주주의 제도로서의 주민자치

김찬동 충남대 자치행정학과 교수 / 경실련 정부개혁위원장

정부 ‘자치분권 로드맵’, 헌법적 과제 보다 현행 법제도 개선에 초점

2018년 헌법개정을 앞두고 헌법구조를 재설계(redesign)하는 과정에서 민주주의를 성숙시키기 위해서는 삼권분립에 의한 견제와 균형(check and balance)과 풀뿌리 민주주의로서의 주민자치 실질화라는 양 수레바퀴가 제대로 돌아가야 한다. 제왕적 대통령제로 인한 국정농단을 방지하기 위한 국회와 사법부로의 분권도 중요하지만, 국가로부터 주민(국민이기도 함)과 지방자치정부에 대한 분권을 헌법적 가치와 철학으로서 명확히 구현되도록 자치분권개헌이 이루어져야 할 것이다.

이런 점에서 지난 10월 26일 정부와 행정안전부가 제안하고 있는 ‘자치분권 로드맵’은 시의적절하고, 자치분권의 비전과 5대 핵심전략을 제시한 것은 의미 있다고 할 수 있다. 왜 자치분권이 필요한가라는 부분에서는 고도의 중앙집권적 국정운영방식의 제도마비, 인구자본 등의 수도권 집중가속화로 인한 지방쇠퇴, 국가중심의 획일화된 공공서비스에 대한 주민불만 증가, 근린생활행정에 대한 주민참여요구 폭발로 인해 자치분권개헌을 할 수밖에 없다는 논지를 제시하고 있다. 그리하여 ‘내 삶을 바꾸는 자치분권’이라는 비전과 목표로서 연방제에 버금가는 강력한 지방분권을 제시하고 있다. 이를 위해 중앙권한의 획기적 지방이양, 강력한 재정분권 추진, 자치단체의 자치역량제고, 풀뿌리주민자치 강화, 네트워크형 지방행정체계 구축이라고 하는 핵심전략을 제시하고 있고, 궁극적으로 지방분권형 개헌을 지원한다는 것이다.

따라서 2018년에는 풀뿌리주민자치로의 방향성에 부합한 현행제도의 개편, 헌법 개정 후에 어떤 조항이 자치분권과 관련해 개정되는가를 보고, 그러한 조항을 법률과 정책으로서 구현할 수 있는 법제도와 정책개혁이 지속되도록 해야 할 것이다. 그런 의미에서 지금부터 내년 5월 헌법개정안이 확정될 때까지 풀뿌리주민자치가 명확하게 헌법규정으로 새롭게 들어갈 수 있도록 시민운동과 주민운동이 일어나야 한다. 지방자치단체차원에서의 조직적인 노력과 지방의회 및 선출직 단체장의 자치분권개헌에 대한 의견과 논의를 수렴하고, 합의점을 도출하는 객관적이고 거국적 국민운동차원에서의 노력도 필요하다.

정부가 로드맵에서 제시한 풀뿌리 주민자치를 강화하기 위한 30대과제들을 보면 헌법적 차원에서의 과제는 없고, 주로 현행 법제도의 개선에 초점을 두고 있다. 여전히 새로운 가죽부대라기보다는 헌 가죽부대를 조금 더 산뜻하게 보이려는 수준에 불과하다. 구체적으로 살펴보면, 혁신읍면동을 추진하고, 주민참여를 활성화한다는 내용인데, 후자의 경우에는 주민투표제도 활성화, 주민소환제도 활성화, 주민참여예산제 적용범위 확대, 주민조례개폐청구제도 개선 등으로 되어 있다.

풀뿌리주민자치 개헌에 포함될 수 있도록 시민운동·주민운동 일어나야

문제는 풀뿌리민주주의로서의 주민자치를 위해서는 주민자치의 관할구역과 법인격의 문제를 명확히 해주어야 하는데, 이에 대한 관점전환(perspective innovation)이라고 할까? 패러다임의 근본적 발상에서의 새로움이 없다는 것이다.

주민자치의 새로운 관점에서의 제도설계는 관할구역의 규모가 주민총회를 할 수 있는 규모이든가, 대의제도를 채택한다면 도시지역이거나 광역지역의 경우 다양한 이해관계를 대변해 도시와 지역발전을 위한 합의체를 구성하기 위한 경우일 것이다. 이것은 농촌의 경우에는 읍면단위, 도시의 경우에는 아파트단지별(300에서 500세대내외) 또는 통구역(혹은 인구 1000에서 5000명정도의 블록구역(도로와 도로로 만들어진 블록))의 생활공동서비스의 자치관리를 위한 단위로 주민자치를 실시하는 것이어야 한다.

농촌의 경우에는 현재와 같은 지방자치단체(지방의회 구성, 위원회형 혹은 통합형의 지방자치단체 구성)를 구성하도록 하고, 도시의 경우에는 아파트입주자대표회의와 관리사무소체제와 같이 주민거주자대표회의와 구역관리사무소운영이 가능한 주민자치를 법제화해 주는 것이다. 이 때 거주자들은 자치관리세를 법제도로서 납부하도록 해야 하고, 자치관리세의 납부액만큼은 지방세에서 공제하여 줌으로써 다양한 수준의 자치관리를 할 수 있는 재량성을 부여할 수 있을 것이다.

농촌의 리의 경우에는 주민총회형의 주민자치를 할 수 있도록 하고, 읍면지방자치단체의 의회구성은 리 주민자치회의 협의체 혹은 연합체로 하여금 정치적 중립성을 명확히 선언하게 해야 한다. 또 도시지역의 아파트입주자대표회의와 비아파트지역의 주민거주자대표회의의 구성원들은 정치적 중립성을 활동기간의 전후 5년간을 명확히 지키도록 법제화함으로써 정당이 개입할 수 있는 여지를 철저히 차단해야 할 것이다. ‘동주민센터’는 폐지해 ‘동주민자치센터’ 혹은 ‘커뮤니티센터’로 개칭해야 한다. 즉, 시나 자치구에서 시설을 설치해 주민들이 소통하고 커뮤니티활동을 할 수 있는 시설거점을 제공하지만, 시설의 운영은 주민들이 ‘참여’해 운영할 수 있도록 하는 것이다.

시나 자치구에는 ‘시민협동센터’를 설치해 아파트단지나 주민거주블록별로 대표자들이 참여해 자신이 거주하는 구역의 이해관계를 반영해 시정책에 참여하고, 협치하면서 통제하는 아른스타인(Arnstein)의 실질적 참여단계로서의 활동이 가능하도록 한다. 도시정부의 정책과 행정에 대한 초대된 공간으로서 참여는 바로 ‘시민협동센터’를 통해 이루어진다. 이 공간에 참여는 주민은 개인으로서 참여가 아니라, 아파트단지나 주민거주블록의 대표자로서 참여하는 것이기에 ‘참여의 영향력’이 개인에 비해 매우 높다. 참여하는 대표자들은 자신이 속한 단지나 블록의 구성원들의 의견을 수렴하여 소통하는 비준(ratification)을 받는 역할을 하게 된다. 이 과정에서 풀뿌리의 민주주의는 매우 향상될 것이고, 이것이 가능한 시설이나 제도의 확산은 한국의 지방자치와 민주주의의 발전을 위한 인프라가 될 것이라고 본다.

자기입법과 자기통제가 가능한 근린생활 주민자치단체 나와야

풀뿌리 민주주의로서의 주민자치는 주민들의 근린생활을 위한 공공서비스 혹은 공유서비스의 자치적 관리라는 필요에 따라 제도가 설계돼야 한다. 근린생활의 공공서비스를 발견하지 못하거나 필요성을 절감하고 있지 않다면, 굳이 주민자치제도를 강제할 필요는 없을 것이다. 즉 이러한 선택도 단지나 블록의 주민들이 선택할 수 있도록 하고, 주민자치제도를 선택하지 않는 구역에 대해서는 시나 자치구의 지방자치단체가 직접 이러한 공공행정서비스를 제공해야 할 것이다. 풀뿌리주민자치를 위해 주민들의 ‘시민성’이 확보된 곳에서부터 하도록 하는 것이 바람직하고, 주민자치제도를 채택한 지역의 주민들의 삶의 수준이 보다 높아지고, 행복해지고 있다는 준거모델을 다양하게 제시해주는 것이 필요하다.

내년에는 한국의 민주주의발전 그리고 풀뿌리 민주주의로서의 주민자치의 제도적 장치에 대한 국가적 합의가 이루어지기를 기대하고, 자치분권개헌을 통해 풀뿌리 민주주의로서의 주민자치가 헌법적 근거규정을 갖게 되기를 기대해본다. 이를 위해서는 주민자치권이 기본권으로서 조항이 들어가고, 분권국가의 선언과 보충성의 원칙이 헌법 규정으로 들어가는 것이 필요하다. 또 지방자치법의 개정을 통해 지방자치단체의 종류로서 읍면을 새롭게 지정하고, 주민자치단체로서 아파트입주자대표회와 주민거주자대표회가 ‘구역공유서비스의 자치관리를 위한 자기입법과 자기통제’가 가능한 근린생활 주민자치단체가 될 수 있기를 기대해 본다.

누가 지방자치의 품격을 훔쳤을까?

이병관 청주경실련 정책국장

2017년은 포털 사이트 메인화면에 청주와 충북 소식이 유달리 많이 등장했다. 끔찍한 살인사건, 어처구니없는 교통사고, 아동학대, 성직자의 추태 등 우리 지역 소식이 이렇게 전 국민의 관심을 받았던 적이 또 있었던가 싶다. 아쉽게도 모두 안 좋은 내용뿐인데, 여기에 정치인과 공무원이 빠지면 섭섭했던 것일까?

지방자치를 꽃피워도 모자랄 판에 단체장, 지방의회 그리고 공무원들이 합심(?)하여 지방자치 무용론에 힘을 실어 주었다. 그들에 관한 한심한 뉴스를 들을 때마다 주민들은 지방의원은 없는 게 낫다, 다시 옛날처럼 단체장을 중앙에서 임명해라, 공무원도 일반기업처럼 해고할 수 있어야 한다는 등 다분히 감정적인 반응을 쏟아냈고, 지방자치에 관한 합리적 논의도 점점 멀어져갔다.

청주시 공무원 비위, 그 끝은 어디인가?
시민의 입장에서 행정을 추진했는지 강한 의구심

10월 24일 청주시청 브리핑룸에는 3~4급 간부 공무원 16명이 모여 ‘공직기강 확립 청렴 실천 서약서’를 발표하며 머리를 숙였다. 이들은 공무원 비위가 다시 발생하면 엄중한 처벌을 받겠다고 85만 청주시민에게 약속했다. 이날 서약 발표는 음주운전을 하다 경찰에 적발된 뒤 음주 측정을 거부했다가 입건된 상당구청장 사건이 계기가 됐다. 그러나 이 사건 이전에 이미 청주시 공무원들의 비위와 일탈 행위는 일일이 열거하기도 힘들 정도로 많이 발생했었다.

건축업자로부터 1천500만원의 금품을 받은 혐의로 40대 공무원이 구속됐고, 또 다른 공무원은 시청 사무실에서 집기를 내던지고 간부 공무원을 폭행했다가 파면됐다. 폭행을 당한 간부 공무원은(꼭 폭행 때문이라고 할 순 없지만) 스스로 목숨을 끊었다. 다른 사건으로 한 명이 또 자살해 올해만 청주시에선 공무원 2명이 자살했다.

상가 건물에서 스마트폰으로 여성의 신체 일부를 몰래 촬영한 30대 공무원은 불구속 입건돼 파면됐고, 작년에 속칭 ‘보도방’을 운영한 혐의로 적발된 30대 공무원은 경찰 수사를 받다가 결국 기소 의견으로 검찰에 송치됐다. 한 간부 공무원이 이재민 구호물품을 자신의 고향 경로당에 전달했다 적발된 것은 차라리 애교에 가까울 정도다.

공무원에 관한 비리·비위 사건은 늘 있었지만, 올해만큼 많이 터졌던 적도 없었다. 충북을 대표하는 기초단체인 청주시가 ‘비리집단’이 된 원인에 대해선 여러 분석이 나온다.

청주시는 2014년 7월 청주시와 청원군이 통합됐지만, 기존의 시청 직원과 옛 군청 직원들이 여전히 융합되지 않고 있다는 지적이 있다. 인사 적체가 심각해 직원 간 경쟁이 심하고, 서로 음해성 투서가 난무하는 분위기라고 전해진다.

여기에 허술한 감사 시스템도 한 몫 했다. 청주시 정도 규모의 도시면 외부 전문가를 감사관으로 채용해야 하는데, 내부 직원을 임명하여 ‘제 식구 감싸기’에서 벗어나지 못했다. 과연 이러한 공무원들이 시민의 입장에서 행정을 추진했는지 강한 의구심이 든다.

이승훈 청주시장 직위 상실
시장의 리더십 부재 → 공무원 일탈?!

이승훈 청주시장은 11월 9일 결국 시장직을 상실했다. 대법원은 정치자금법 위반 혐의로 기소된 이 시장에게 징역 8개월에 집행유예 2년, 벌금 100만원을 선고한 원심 판결을 확정했다. 그는 통합청주시(2014년 7월 출범)의 첫 수장에 올랐지만 임기 내내 정치자금법 위반의 굴레를 벗어나지 못했다. 민선 청주시장 가운데 중도에 낙마한 것도 이번이 처음이다.

2016년 2월 29일 검찰의 기소로 재판에 넘겨진 이 시장은 대법원 선고까지 1년 9개월 동안 모두 13차례 재판을 받았다. 당선 이후 시정을 챙기기보단 재판 준비로 더 바빴을 이 시장의 리더십이 제대로 작동했을 리 없다. 공무원들이 법원을 수시로 들락거리는 시장의 지시를 새겨 들었을까?

어떤 의미에서 보면 공무원은 단체장 하기 나름이다. 공무원에 대한 많은 비판이 존재하지만 그들은 시민이 뽑은 단체장의 의중에 따라 많이 달라질 수 있다. 공무원들의 속마음이야 어떠하든 박원순 이후의 서울시, 이재명 이후의 성남시 공직사회는 많은 변화가 있었다. 최근 청주에선 이들 두 지역에 더해서 김승수 전주시장에 대한 미담(!)도 회자되고 있다. 아무래도 청주와 규모가 비슷한 도시라서 모범사례로 삼고 싶은 마음이 큰 것 같다.

다시 청주시 상황을 돌아보면 암담하다. 시장은 재판 중이었고, 공무원은 비위 사건의 중심에 있었다. 청주시는 청원군과 통합된 이후 새로운 비전을 세우고 전국에 모범적인 도시의 모습을 만들 기회가 있었지만 그러질 못했다.

‘레밍’으로 시작하여 ‘늑대’로 끝난 도의원의 ‘아무말 대잔치’
함량 미달 의원, 그리고 그런 의원을 계속 배출하는 정당

올해 여름은 오랜 가뭄으로 말 그대로 타들어가는 심정으로 하늘을 원망하는 것으로 시작했다. 그러던 중 7월 16일 청주를 비롯하여 몇몇 지역에 집중폭우가 쏟아져 정반대의 이유로 하늘을 원망하게 됐다. 여기까지는 자연재해라 어쩔 수 없었다 치더라도, 기상청의 잘못된 예보와 우왕좌왕했던 청주시의 행정처리에 시민들은 분노를 참을 수 없었다.

하지만 이 모든 안 좋은 상황을 단 한 명의 충북도의원이 ‘별 것 아닌 일’로 만들어버렸다. 청주가 최악의 물난리를 겪은 후 시민들과 공무원, 군인을 비롯해 타 지역에서 온 자원봉사자들이 수해복구로 구슬땀을 흘리고 있던 와중에, 충북도의회 행정문화위원회 소속 김학철, 박한범, 박봉순, 최병윤 의원 4명은 외유성 해외연수를 떠났다. 청주의 물난리 소식도 전국 뉴스에서 비중 있게 다뤄졌지만, 이들 도의원에 관한 소식은 온 나라를 들끓게 만들었다.

연수 국가에 도착한 후 김학철 도의원(행정문화위원장)이 국내 여론이 좋지 않은 것과 관련해 진행된 인터뷰 발언이 알려지면서 파장은 걷잡을 수 없이 커졌다. 그는 방송사와의 통화에서 외유성 유럽 연수에 대해 비판하는 국민들에 대해, 그 유명한 ‘레밍(들쥐)’ 발언의 막을 올렸다. 박근혜정부 시절 논란이 된 나향욱 전 교육부 정책기획관의 ‘국민은 개돼지’라고 했던 발언의 뒤를 이어, ‘레밍’은 국민을 모독하는 대표적인 동물의 반열에 올랐다. 그는 지난 3월 박근혜 전 대통령 탄핵과 관련해서도 탄핵 찬성 국회의원들을 ‘개’로 비유하기도 했다. 김 의원은 당시 “국회에 250마리의 위험한 개들이 미쳐서 날뛰고 있다”고 발언해 도의회 윤리특위에 회부됐지만 징계를 받지는 않았다.

함께 연수를 떠난 네 명 중 더불어민주당 최병윤 의원은 7월 25일 의원직 사퇴를 발표해 일단락됐다. 그러나 자유한국당 소속 의원 3명은 본인들을 제명시킨 조치가 과하다며 재심을 청구하는 등 반성하는 모습을 보이지 않았다. 더욱이 김학철 의원의 ‘아무말 대잔치’는 그 이후에도 계속됐다.

충북도민과 충북도의회의 명예를 실추한 의원들에 대해 연일 도민들이 나서 징계를 요구했지만, 충북도의회는 묵묵부답, 시간 끌기로 일관했다. 그러다 결국 9월 4일 충북도의회는 윤리특별위원회를 열어 박한범, 박봉순 의원에겐 공개사과를, 논란의 중심에 있던 김학철 의원에겐 30일 출석 정지라는 솜방망이 징계처분을 내렸다.

김학철 의원은 자신에 대한 징계가 내려지는 그 날까지 반성하는 모습을 보이지 않았다. 9월 11일 도의회 본회의에서 사과 발언을 하며 도민을 늑대에, 자신은 늑대를 이끄는 우두머리에 비유하여 또 다시 분란을 일으켰다. 레밍으로 시작한 막말을 늑대로 끝낸 셈이다. 이후 그는 행정문화위원장 직을 사임하고 교육위원회로 이동하여 다시 분란을 일으키고 있다. 인간으로서 기본 도리를 모르는 자에게 어찌 충북의 아이들 교육을 맡길 수 있는지 기가 찰 노릇이다.

유권자의 품격 = 지방자치의 품격
그럼에도 개혁을 멈추지 말아야

도대체 이런 공무원과 단체장, 도의원은 어떻게 해서 탄생하게 된 것일까? 어째서 그들은 일반 시민들의 기대치에서 이토록 멀어졌을까? 그들에겐 품격이 원래 없었던 것일까, 있었는데 없어진 것일까?

우선 함량 미달인 후보를 공천해 선거에 당선되도록 한 정당의 시스템에 근본적인 문제가 있다. 도의원들이 해외연수를 떠났다는 것은 ‘가도 괜찮다’고 생각했기 때문일 것이고, 거기엔 도민을 두려워하기에 앞서 소속 정당에서 문제 삼지 않을 것이란 기대감이 있었다는 뜻이다. 또한 막말을 해도 유권자들이 곧 잊을 것이고, 오히려 본인의 이름을 알리는 데 도움이 된다고 생각하기 때문에 정치인의 막말은 계속 되고 있다.

2014년 이승훈 청주시장(현 자유한국당)의 당선에는 당시 야당의 책임도 어느 정도 있다. 세월호 참사 직후라 집권당에 대한 분노가 극에 달했었고, 안전한 사회를 지향하는 열망도 높았으며, 그 연장선에서 정치변화에 대한 요구도 컸지만, 지방정치에서 보여준 당시 야당의 모습은 구태의연함에서 벗어나지 못했었다.

그랬던 야당이 지금 여당이 되어 2018년도 지방선거를 준비하고 있는데, 아쉽게도 청주나 충북에선 새로운 인물이 그다지 보이질 않는다. 여야를 막론하고 정당에 신선한 바람이 불고 있다는 소식도 들리지 않는다. 촛불 민심으로 탄생한 새로운 정권이 지방에선 토호 세력의 정권 유지에 이용되는 것이 아닐까 심히 우려스럽다.

사실 이렇게 하면 올바른 지방자치가 구현될 것이란 뾰족한 묘안은 없다. 선거제도와 정당 개혁에 대한 논의도 많이 있었고, 유권자의 의식을 바꾸려는 노력도 많이 있었다. 그럼에도 지방자치에 대한 불만의 목소리는 여전히 크다.

하지만 ‘불만이 많다’는 것을 ‘문제가 더 많아졌다’는 것으로 해석하진 않았으면 한다. 이러니저러니 해도 국민들의 의식수준은 많이 높아졌고 그것은 촛불혁명의 원동력이 됐다. 유권자의 수준이 높아졌으므로 당연히 기대치도 높아졌을 터인데(기대치가 낮으면 불만을 가질 이유도 없다), 지금의 상황은 그런 기대치에 정치권과 공직사회가 제대로 부응하지 못하는 것으로 해석하는 것이 맞다.

따라서 우리는 지방자치가 더 나빠졌다며 좌절하여, 옛날이 더 좋았다는 식으로 생각하지 않았으면 한다. 우리가 할 일은 올바른 지방자치를 위해 지금까지 해왔던 개혁을 계속 이어가는 것이며, 지방자치에 대한 우리의 기대치도 계속 높여나가는 것이다.

위기의 대한민국 살리는 지방분권개헌

김성호 국회 개헌특위 지방분권분과 간사

나라 살리는 개헌의 핵심과제, 지방분권

20대 국회 개원과 더불어 87헌법체제 이후 30년 만에 국회가 개헌특별위원회를 구성했다.
국가가 위기다. 대한민국은 한·중·일·러 4강의 틈바구니에서 고군분투중이고, 북한은 우리의 평화통일 노력에도 불구하고 기어이 핵도발을 통해 한반도의 평화와 대한민국의 국가존립을 위태롭게 하고 있다. 대내적으로는 양극화, 저출산, 청년실업, 과도한 사교육, 세월호, 메르스, AI사태 등 문제가 해결되기는커녕 기능부전에 빠져 매년 공공부문 국가경쟁력은 낮아지고 있다. 국민이 국가를 걱정하고 있다.

중앙정부는 본연의 국가안보, 외교, 국제경제, 금융 및 수많은 국가공기업 관리 등 핵심역량에 집중하고, 주민의 삶의 질에 대한 과제는 지방정부의 책임으로 역할분담을 제도화해야 한다. 이제 지방정부에게 중앙정부의 구원투수 역할을 할 기회를 주어야 한다. 이를 위해서는 중앙집권적 국정운영체제를 지방분권체제로 바꾸는 개헌이 절체절명의 과제다. 외국헌법을 조사해보면, 중앙-지방정부간 관계, 실체적 지방자치관련 사항은 헌법사항이지 법률사항이 아니라는 것을 알 수 있다. 이에 국회 개헌특별위원회 자문위원회가 합의한 나라를 살릴 지방분권개헌안을 제안하고자 한다.

지방분권을 위한 개헌 : 국회 개헌특위 자문위 지방분권 합의안

국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과는 다음과 같이 합의안을 만들어 개헌특별위원회에 제출했다. 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과 합의안이다. 자문위원회 지방분권분과 간사 김성호위원과 김형기, 안영훈, 유재일, 이기우, 최백영위원이 지방분권분과합의안을 마련했다.

첫째, 제왕적 중앙집권국가로부터 지방분권국가로의 이행을 선언했다. 지방자치권은 주민에 속하고 이를 지방정부에 위임해 행사하는 것을 명확히 했다. 현행 지방정부의 종류를 헌법에 보장하되, 주민의 의사와 무관한 정치적 목적의 지방정부 폐치분합을 금지했다. 정부간 권한배분은 개인과 하위공동체의 자율과 책임을 최대한 보장하기 위해 보충성의 원칙에 따르도록 했다.

둘째, 실질적인 자치입법권을 보장했다. 지방자치단체를 지방정부로, 지방정부가 제정하는 종래 조례를 법률로 표기했다. 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정은 주민의 대표인 지방의회가 관할구역에 적용되는 법률형식으로써만 제한할 수 있도록 하고, 죄형자치법률주의를 명문화 했다.

셋째, 중앙정부가 법률을 집행할 때, 원칙적으로 지방정부에 위임해 수행하도록 했다. 이는 특별지방행정기관과 같은 중앙행정기구의 무분별한 팽창을 방지하고, 종합행정을 수행하도록 하기 위함이다.

넷째, 중앙-지방간 합리적인 재원배분을 규정했다. 의존재원 중심의 지방자치는 그 본질에 부합되지 않으며, 재정책임성을 훼손한다. 지방세국가법률주의를 엄격하게 적용하는 것은 ‘대표없는 조세없다’는 법원리에 어긋나고, 세입과 세출자치에도 부합되지 않는다. 지방세의 납세의무자는 주민이므로 지방세의 세목, 세율, 부과징수를 자율적으로 정하게 했다. 국세-지방세 주요세목의 중앙-지방정부간 배분을 헌법상 의무화함으로써 지방정부의 적정 재원을 보장했다. 위임사무 수행비용은 위임하는 정부가 부담하도록 해 비용전가를 금지했다. 지방정부의 자주과세권으로서 지방세 자치법률주의를 제도화해 조세의 가격기능을 회복하는 계기를 마련했다. 지방재정운용원칙으로 지방정부는 재정운영상 수지균형을 통해 재정건전성을 유지하고, 예외적으로 지출이 수입을 초과해 부채가 발생하는 경우, 부채관리를 통해 지방재정의 악화를 방지하고자 했다. 또한 지방재정조정제도를 두어 원천적으로 재정력이 취약한 지방정부를 배려했다.

다섯째, 지방정부의 자주조직권을 보장했다. 지방정부의 기관으로 지방의회와 집행기관을 두도록 했다. 지방정부의 전국적인 통일성을 유지하기 위한 사항은 법률로 정하되, 해당 지방정부의 기관구성과 선거, 조직, 인사에 관한 사항은 자치법률로 정하도록 함으로써 개별 지방의 특성에 따라 기관구성 등 조직의 자율성을 제도화할 수 있도록 했다.

여섯째, 지역대표형 상원제 도입으로 지방의 국정참여를 내실화했다. 국회에 인구비례로 선출하는 하원과 지역을 대표하는 상원을 신설해 국회입법 및 재원배분과정에 지방의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치를 마련했다.

일곱째, 국민직접참정권 실현을 위한 헌법개정절차를 마련했다. 한편으로는 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활하고, 헌법개정절차를 연성화하는 방향으로 개정했다. 주권자인 국민이 헌법개정을 직접 발의할 수 있도록 해 국민주권을 실현했다. 국회의원이 헌법개정안을 발의할 수 있는 요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화해 헌법개정발의가 용이하도록 했다. 대통령 헌법개정제안권은 남용될 우려가 있으므로 삭제했다.

여덟째, 지방사법기관에 대한 주민통제장치 신설을 제안했다. 중앙집권적 법관인사제도를 개선하기 위해 지방법원의 장 등 지방사법기관에 대한 주민통제 장치를 마련해 줄 것을 자문위원회 사법분과에 요청했다. 아울러 신속한 재판받을 권리 보장과 제왕적 대법원장제 개선을 위해 고등법원단위로 상고심을 두도록 할 것과 법관인사를 하도록 했다.
10차 개헌의 핵심은 제왕적 대통령제의 폐해를 극복하고 지방정부의 경쟁력을 높여 국가위기를 극복하는 지방분권을 위한 개헌이 돼야 한다.

지역주민 최후의 통제장치, 주민소환제도

권용범 춘천경실련 사무처장

‘지방자치제도’는 제자리걸음 중.

2018년 6월이면 제7회 전국동시지방선거가 실시된다. 1995년 제1회 전국동시지방선거 이후 24년이 지났지만, 시민에게서나 전문가에게서나 지방자치가 잘 이루어지고 있다는 이야기를 듣는 것은 극히 힘들다. 문재인 정부가 출범하면서 지방분권과 지방자치를 강화하는 개헌 논의까지 진행되고 있을 만큼 아직도 ‘분권’과 ‘자치’를 ‘꿈’꾸어야 하는 상황이기 때문이다.

이렇듯 지방자치제도가 제대로 구현되지 못해온 핵심 원인에는 중앙에 편중된 ‘권한과 재정’ 문제가 있고, 이를 해결하기 위한 제도 개선은 시급하고 중요한 일임에 틀림없다. 하지만 지방자치제가 제자리걸음을 하고 있는 이유가 ‘권한과 재정’ 문제 때문 만일까?

지금의 지방제치제도는 분명 한계를 가지고 있다. 하지만 ‘분권과 자치’가 국가운영의 대세인 현실에도 불구하고, 아직도 적지 않은 지역주민들이 지방자치제도 자체의 필요성에 대한 의문을 제기하는 이유가 이것만이라 보기는 어렵다. 중요한 다른 이유는 바로 사람이다. 사람이 만들어낸 ‘불신’이 아직도 지방자치제도 자체의 필요성에 대한 논란을 불러오는 것이 엄연한 현실이다. 지방자치제도의 성공적 정착을 위해서는 제도 자체에 대한 지역주민의 신뢰가 필수적인데 제도의 필요성마저 의문을 갖게 만드는 상황이라면 문제가 보통 심각한 것이 아니다.

시장님! 군수님! 의원님! 어디가십니까?

지방자치가 이루어져 온 지난 24년 동안 우리는 심심치 않게 이런 뉴스를 접해왔다. “○○시장(군수), ○○의원 구속” 강원지역 역시 전국의 여느 지역과 마찬가지로 비리혐의로 구속된 단체장과 지방의회 의원을 상당수 배출해 왔다. 영동지역의 어느 시에서는 민선1기 시장부터 5기 시장까지 내리 구속되어 시장 직에서 물러난 사례까지 있다. 지역 분들께는 미안하지만, 가히 ‘지자체장 구속사의 금자탑’이라 할 수 있겠다. 시장. 도의원, 시의원에 그 가족, 친지까지 당장 인터넷 포털만 검색해도 구속된 지방정치인과 관련한 수없이 많은 기사를 찾아볼 수 있다.

이러한 ‘사람’의 문제는 지역주민에게 부끄러움과 분노의 감정을 일으키고, 이는 다시 지방자치제도 자체에 대한 불신으로 연결되며, 종국에는 지방자치에 대한 외면으로 나타나 성공적인 지방자치제도의 정착을 매우 어렵게 하는 것이라면 지나친 이야기일까?

누군가는 얘기할 수 있다. 이러한 범죄행위가 지방자치제도 때문에 발생하는 것도 아니요 법에 따라 처벌하면 그만인 문제이지, 지역주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 지방자치제도 자체를 불신해서도, 외면해서도 안 된다고. 하지만 이러한 ‘불신과 외면’ 역시 ‘권한과 재정’의 문제만큼 지방자치제도의 정착을 가로막는 심각한 원인임은 분명한 사실이다. 시민의 입장에서 지방자치제도의 ‘권한과 재정’ 문제는 상당한 공부와 이해를 필요로 하는 것이지만, 부패와 비리로 인한 ‘불신과 외면’은 즉각적으로 나타나기 때문이다.

시민이 두렵지 않다.

자치단체장은 올림픽 같은 메가 이벤트나 대규모 건설 사업을 추진한다. 지자체는 장밋빛 청사진을 늘어놓고 지역 언론은 이를 확대 재생산하고 의회에서는 덮어놓고 동의를 한다. 제대로 된 검증도 없이 진행된 사업은 실패하고 지자체는 빚더미에 올라앉는다. 재정 상황이 열악해진 지자체는 지역주민을 위한 기존 사업들을 축소한다. 가장 먼저 힘없는 취약계층이, 지자체로부터 사업을 따내야 하는 영세 사업자들이 피해를 받는다. 하지만 종국에는 지역주민 모두가 그 피해를 나누어 받는다.

지역사회의 공공복리 증진을 위해 조례로 정한 규제들이 있다. 관련 업자들은 이러한 조례를 고치고자, 또는 유리한 조례를 만들고자 노력한다. 의회는 규제를 완화-폐기하거나 신설 한다는 조례를 입법 예고를 한다. 시청홈페이지에, 관보에 보이지 않게. 공청회 역시 관련자들을 위주로 한 요식행위로 진행한다. 민감한 내용의 표결은 비밀투표로 진행한다. 이는 주민생활에 직접 영향을 주기도 하고 혈세 낭비로 이어지기도 한다. 결국 불특정 다수의 지역 주민이 개정된 조례로 인한 피해를 알게 모르게 감수하게 된다.

무리한 사업추진에 따른 혈세낭비나, 주민편익을 해치는 행위는 물론이고 폭력과 욕설이 난무하는 차마 눈뜨고 볼 수 없는 추태 역시, 지자체장이나 지방의회 의원으로서 막중한 책임을 져야할 사안이다. 하지만 지역주민이 피해를 감수하는 동안 이들은 어떠한 책임을 져 왔는가?

사람의 문제, 허술하게 작동하는 제도의 문제이다.

지난겨울, 촛불혁명을 지나오면서 국가의 정상적인 감시와 견제의 기능이 제대로 작동하지 않을 때, 어떠한 상황이 발생하는 지를 우리 모두 너무나 잘 알고 있다. 국회가 감시와 견제의 제 역할을 못하고, 사법기관이 범죄에 눈감으며, 언론이 정론을 외면해 왔을 때, 우리는 국정농단 사태를 목도해야 했고, 춥고 긴 겨울 동안 촛불을 들어야 했다.

지방정부 역시 마찬가지이다. 지방의회가 감시와 견제의 역할을 제대로 수행하지 못할 때, 시민사회가 무관심할 때, 지역 언론이 나태할 때, 부패와 비리의 범죄들이 싹을 틔우는 것이다. 결국 감시와 견제를 위한 법적, 사회적 제도가 제 기능을 하지 못할 때 정부차원이나 지자체차원의 부패와 비리의 범죄들이, 지역주민의 복리를 망각한 의사결정들이 자행되어 온 것이다.

주민투표ㆍ주민소환의 활성화를 위해서는?

허훈 대진대 행정학과 교수

직접민주주의 제도의 후발선진국?

우리나라의 지방자치는 정말 우여곡절이 많았다. 1949년 지방자치법을 만들어 놓고도, 정작 지방선거는 1952년 봄 전쟁 통에 치러졌다. 그것도 당시 이승만대통령이 야당의 도전을 막기 위해 지방의회를 이용하려는 의도에서였다. 5.16군사쿠데타 후에는 지방자치는 법은 있어도 죽은 제도였다. 유신정권과 전두환 군사정권은 지방자치를 행정능률과 권력독점에 방해되는 것으로 인식했다. 그래서 통일 후에 하자, 재정자립도 보아가면서 하자는 이유 같지 않은 이유를 헌법 부칙조항에 넣었다.

지방자치가 다시 실시되기 위해서는 숱한 민주열사들의 피와 땀이 필요했다. 1987년 민주화 투쟁의 결과 겨우 지방자치가 소생하는 듯했다. 하지만 이때도 중앙권력은 지방선거를 차일피일 미루다가 지방자치 전문가들이 헌법소원을 내고서야 겨우 1991년에 지방의회선거를 할 수 있었다. 참으로 중앙권력자들이 지방자치 및 분권에 알레르기가 있다고 하지 않을 수 없는 역사이다. 우리는 민주주의 제도는 도입 따로 실행 따로인 경우가 많은데, 지방자치역시 그랬다.

지방자치에 직접민주주의 제도를 도입하는 것도 그렇다. 1995년 자치단체장 선거를 통해 소생한 지방자치는 그러나 점차 지방선출직들의 정책독선과 일탈이 문제가 되었다. 그래서 주민들의 지방자치 참여를 확대하고, 또 대의민주주의제도의 한계를 보완하기 위해 주민투표(2004년), 주민소환(2006년), 주민소송(2007년)이 차례로 도입되었다. Smith & Tolbert(2004)가 직접민주주의의 3각 편대라고 칭한 것들을 모두 도입한 것이다. 주민투표의 예를 들면, 우리는 주민투표법 7조 1항에 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다”고 하였다. 일본의 경우는 어떤 특정 자치단체에 적용되는 법률을 제정할 때만 주민투표가 이루어진다는 점에서 우리나라의 주민투표제도가 훨씬 앞선 것이다. 제도만으로 보면 실로 지방자치 제도의 후발선진국이라는 평가를 하지 않을 수 없을 정도이다.

주민투표.주민소환 등의 운용 실상은?

하지만 이들 직접민주주의 제도의 사용실적은 극히 저조했다. 그동안 주민투표나 주민소환 등이 운용된 모습을 따라가 보자.

주민투표는 2004년에 법제환 된지 13년이나 지난 시점에서 8건 만이 실시되었다. 한해 0.6건 정도에 불과했고, 그마저도 투표는 했지만 투표자수가 1/3이 안되어 미개표 한 것이 1건(서울시 무상급식지원범위에 대한 주민투표), 주민투표 청구단계서 실패한 것이 2건이다. 실제 주민투표 결과가 나온 것은 5건에 불과하다(행정안전부, 2017년 7월 31일 통계).

주민소환은 실시 10년여에 투표가 실시된 것은 8건에 불과하고, 미투표로 종결된 것은 78건에 달한다. 투표가 실시된 것 중에서도 소환에 성공한 것은 하남시 의원 2인이 화장장 건립추진과 관련하여 소환된 것이 전부이다.

한편 주민소송은 11년 실시 역사 중에서 33건이 시도되었는데. 이중 31건이 종결되었고, 7월 현재 2건이 진행 중이다. 그런데 놀라운 것은 종결된 주민소송건수 중 원고인 주민이 승소한 것은 2건에 불과하다(일부승소 2건).

이를 일본의 경우와 비교해보자. 우리의 경우는 주민소환의 청구대상자가 장과 의원에 국한된다. 일본은 주민소환이라 하지 않고, 해직청구라 한다. 장과 의원에 대해 해직청구를 할 수 있고 이에 대해 주민투표를 한다. 다만 일본은 장과 의원이외에도 부단체장, 선거관리위원, 감사위원 및 공안위원, 행정구의 청장 등에 대해서도 해직청구가 가능하다. 후자의 경우는 지방의회에서 2/3출석 3/4동의로 직을 잃는다. 요컨대 주민들이 장과 의원만이 아니라 공직 전반에 걸쳐 직접 징벌을 내릴 수 있다는 의미이다. 청구대상자가 극히 제한되어 있는 것이 한국 주민소환의 문제라고 할 수 있는 부분이다(국회의원의 소환제도가 없는 것도 한국정치의 큰 문제이다).

일본의 경우 해직청구가 성립된 것을 살펴보면(2006-2014), 2013년에 의원 1건. 2014년에 장 1건이 성립. 2012년에 장 4건이 성립. 2007년에 장 2건 성립, 2006년에 장 1건 성립 등 비교적 여러 사례가 있다(일본, 총무성 자료 각 연도. 해직의 청구건수 및 결과). 이 중 2007년에 성립한 도찌기 현의 이와후나정(후에 도찌기시에 통합)의 경우는 장이 통합에 대한 주민투표가 찬성임에도 불구하고 합병협의회를 폐지시킨데 대하여 해직청구가 이루어져서 받아들여졌다. 같은 해 찌바현 쪼시시의 시장의 경우는 시립종합병원의 폐지를 강행한 것에 대하여 시민들이 공약위반을 들어 해직청구 투표를 요청하고 해직을 시킨 것이다(아래 표 참조).

그렇다면 일본의 해직 청구요건이 더 까다로울까? 실상은 그렇지 않다. 우리의 경우 시장·군수·자치구의 구청장은 당해 지방자치단체의 주민소환 투표청구권자 총수의 100분의 15이상의 서명이 있어야 한다. 한편 일본의 청구요건은 유권자의 3 분의 1(유권자수가 40 만 명 초과 80 만 명 이하의 경우에는, 그 40 만을 넘는 수에 6 분의 1 을 곱한 수와 40 만에 3 분의 1 을 곱한 수를 합산한 수) 이상의 서명에 의해 지방자치단체의 장(시정촌장)의 해직을 요구할 수 있다. 50만 명의 유권자가 있다면, 한국은 7.5만의 서명이 있어야 청구가 가능한데, 일본은 14.9만 명의 서명이 있어야 한다. 주민소환만 놓고 보면 청구요건이라는 제도상의 문제는 일본이 더 크다. 일본의 해직청구요건은 더 까다롭지만, 장과 의원 등에 대하여 주민소환이 성립되는 경우가 한국보다 월등히 많다. 왜 이런 현상이 나타나는 것일까?

관련 법령의
개선과 주민들의 적극적 참여의식 필요

필자가 조사한 바로는 주민투표나 주민소환이 제대로 이루어지지 않는 이유를 두 가지로 들 수 있었다. 하나는 한국의 직접참정제도가 너무 경직되게 운영되는 것과 둘째는 한국의 유권자들의 주민투표나 주민소환에 대한 참여의식이 개선되어야 함을 들고 싶다.

먼저 경직된 운영의 측면을 살펴보면, 주민소환이든 주민투표이든 청구서명을 하기 위해서 우리는 주민등록번호를 적도록 하고 있는 것이 문제이다(허훈ㆍ정재화, 2017). 우리의 경우 주민등록번호를 적게 하는 것은 재산상이나 신분상의 의사결정을 하는 것으로 직결된다. 주민투표안건이나 주민소환에 동의하여 서명하려하다가도 되돌아올 막연한 두려움에 서명을 꺼리는 경우가 많다. 주민등록번호 뒷자리를 얼버무리는 식으로 쓰는 경우도 있다. 주민의 직접참정권을 행사하는 데까지 엄격하게 주민등록번호를 적지 않았다고 하여 유효서명으로 인정하지 않는 것은 큰 문제이다. 청구자요건수는 일본보다 적은 수라고 하더라도 실제로 서명을 받기 어려워 청구요건을 채우기가 극히 어렵다. 그러므로 서명부에 주민등록번호를 쓰는 대신 출생연도를 쓰는 것으로 법령을 개정할 필요가 크다.

둘째, 서명청구운동방법에도 문제가 발생하였다. 주민소환운동의 방법을 정한 주민소환에 관한 법률 9조는 서명부를 사용하여 구두로 요청하는 외에는 다른 방법을 허용하지 않고 있다. 반면, 청구대상자의 서명반대 활동에는 사실상 어떤 규제도 없다. 청구원인이 되는 사항에 대하여 공무원이 이를 설명하거나, 그 자신이 관련 홍보물을 배부하는 등 어떤 일도 법에 저촉되지 않는다. 반면 소환운동그룹은 어떤 홍보물도 만들 수 없다. 주민투표의 경우에도 야간집회나 호별방문을 규제하는 등 너무나 엄격히 투표관리를 하고 있다. 이는 명백히 제도장벽으로 나타나게 되어 서명부를 미제출하게 하는 이유로 작용한다. 따라서 관련법 조항을 수정하여 서명청구운동의 제한을 완화하여야 한다.

셋째, 서명요청활동을 제한하는 것이 큰 문제였다. 현재 서명을 받을 수 있는 사람은 청구인대표자와 그가 위임한 서명요청권자 즉 수임인이다. 그런데 이들 수임인에 대하여 지나치게 까다롭게 자격을 부여한다. 즉, 주민소환에 관한 법률 18조 3항은 공직선거법 60조 1항의 선거운동을 할 수 없는 자에 대한 규정을 그대로 인용하여 서명을 받는 수임인 자격을 부여한다. 이는 선거의 공공성 또는 공정성을 기하기 위해 공공활동을 하거나 국민 될 자격이 없는 자를 배제하는 것이다. 주민소환에는 통, 리, 반장 및 주민자치위원회 위원들이 수임인 자격이 없기에 이들이 포함되었는지를 알려고 선거관리위원회가 모든 수임인을 시청에 확인함으로써 비밀투표에 관한 원칙을 벗어나고 있다. 법률 혹은 시행령에 수임인 자격여부 확인에 관해 비밀보장의 원칙을 정하여야 함을 보여주었다.

하지만 여기에 더하여 한국의 유권자들의 정치참여의식이 개선되어야 하는 것이 더욱 중요한 것임을 일본의 사례를 비추어보면 알 수 있다. 특히, 우리의 주민소환사례에서 보듯이 주민소환서명운동을 하다가 서명부 미제출이나 스스로 각하하는 경우가 대부분이었던 점은 거꾸로 시민참여의 중요성을 보여준다. 물론 ‘질러 놓고 보자’식의 소환청구가 없었던 것은 아니다. 진짜 문제는 꼭 소환되어야 할 선출직까지 시민들이 투표성사의 어려움을 이유로 중도 포기하는 것이다. 서명부를 받기가 어렵더라도 지역의 발전을 위해서는 시민들이 적극적으로 참여하려는 의지가 있어야 한다. 지방자치는 주민들의 직접적이고도 적극적인 참여가 없으면 성공하기 어렵다는 것을 주민 스스로 인식해야 한다. 지역의 현안에 대해 고민하여 적극적으로 주민투표를 성립시키고, 선출직들의 일탈을 막기 위하여 주민소환을 적극적으로 활용하는 것이 지방자치의 최종보루로서 시민들이 하여야 할 역할인 것이다. 제도보다 더 중요한 것은 시민들의 참여의식인 셈이다.

참고문헌
Smith, D. A., & Tolbert, C. J. (2004). Educated by initiative: The effects of direct democracy on citizens and political organizations in the American States. Ann Arbor: The University of Michigan Press.
허훈ㆍ정재화(2017). 시민정치도구로서의 주민소환운동 경험과 평가. 한국지방자치학회보. 28권3호: 77-104.

지방의회가 견제와 감시의 기능을 되찾을 때 지방자치도 발전한다

이훈전 부산경실련 사무처장

30년의 공백기 이후 부활한 지방선거, 그 후 27년

1961년 5.16쿠데타로 정권을 잡은 박정희 정권은 전국의 지방의회가 해산시키고, 지방자치단체장 관선제를 실시했다. 30년의 지방자치 공백기를 지나 1991년 3월 지방의회 의원선거가 실시됐고, 1995년 6월 지방의회 의원선거와 함께 지방자치단체장 선거가 실시됐다. 이후 27년이 지났다.

올해 6월 13일에는 제7회 전국동시지방선거가 있다. 부산시민은 6.13지방선거를 통해 부산시장, 교육감, 구청장과 군수, 부산시의회 의원, 기초의회 의원을 선출하게 된다. 부산의 지난 지방선거 결과를 살펴보면 지난 27년 동안 아무런 변화가 없었다.

부산시장 선거의 경우 1995년 자유한국당 문정수, 1998년과 2002년 한나라당 안상영, 2004년(보궐), 2006년, 2010년 한나라당 허남식, 2014년 새누리당 서병수 후보가 당선돼 줄곧 같은 당에서 부산시장이 나왔다.

역대 부산시의회 의원선거의 경우 1998년 기장군에서 자유민주연합 후보가 당선된 것을 제외하고 모든 지역구에서 1995년에는 자유한국당, 1998년, 2002년, 2006년, 2010년에는 한나라당, 2014년에는 새누리당 후보가 당선됐고, 비례대표 5석 중에서 3석도 같은 당에서 당선이 됐다. 제7대 부산시의회 의원 구성을 기준으로 47명의 시의원 중에 시장과 다른 정당의 의원은 개원 당시 2명뿐이었으며, 이는 부산시의회가 출범한 이후 변한 적이 없었다.

부산시의 행정을 견제하고 감시해야 할 부산시의회의 구성이 시장과 같은 정당 소속의 시의원들로 구성됐으니, 제대로 된 견제와 감시가 이루어질 수 없었다. 심지어 대부분의 구청장도 같은 정당 소속이 당선됐다. 지난 27년간의 부산의 지방자치는 한마디로 ‘그들만의 리그’로 전락하고 말았다. 경쟁이 없는 정치와 견제받지 않는 권력으로 인해 부산에서는 지방권력형 비리가 싹틀 수 있는 토대가 마련됐고, 그 결과 ‘엘시티’와 같은 대형 비리가 터지고 말았다.

제대로 된 지방자치가 실현되기 위해서는 부산시만큼 부산의 각 지역 주민들의 대표들로 구성된 부산시의회가 중요하다. 시의회가 부산시민들의 의사를 반영해 예산을 편성하고, 부산시의 행정 집행을 견제하고 감시하는 활동을 펼치는 중요한 기능을 갖고 있기 때문이다. 하지만 경쟁없는 시의회는 더 이상 발전하지 못하고 시민들의 의사를 제대로 의정에 반영하지 못할 가능성이 많다. 그렇기 때문에 시민들의 의회에 대한 관심과 시민단체의 의정활동평가가 중요하다.

부산경실련의 부산시의회 의정활동 평가 결과와 의미

부산경실련은 지난 2004년 부산시의원 의정활동 평가를 실시한 이후, 2017년 말 제7대 부산시의회 3년차 의정활동 평가까지 일곱 차례에 걸쳐 진행해 왔다. 2013년에는 상설 조직인 ‘부산시의회 의정평가단’을 구성해 부산시의회 상임위원회를 지속적으로 모니터링하고 있다. 부산경실련은 전국에서 유일하게 광역단위 의원들에 대한 의정활동을 종합적으로 평가하고 있으며, 우수의원에 대해 시상도 하고 있다.

부산경실련의 이번 제7대 부산시의회 3년차 의정평가 결과를 보면, 부산시의회 3년차 본회의 발언의 정성평가 평균 점수는 15점 만점에 9.9점, 상임위원회 발언의 정성평가 평균은 10.1점으로 조사됐다. 이는 지난 제7대 부산시의회 1년차 평가결과 본회의 9.9점, 상임위원회 10.5점에 비해 본회의는 동일하고, 상임위원회는 0.4점이 감소한 것으로 나타났다.

조례발의의 정성평가 결과는 제7대 부산시의회 3년차에는 지난 평가에 비해 조례 발의 건수가 2.3배 증가하는 등 의원들의 적극적인 조례발의가 이루어졌다. 하지만 시민들의 삶의 질 향상을 위한 시급한 조례가 많지 않았다. 타 지역 사례 베끼기와 법률 개정에 의한 개정조례안을 통해 건수 늘리기가 여전했으며, 실현 가능성 여부를 생각하지 않는 조례와 단순한 관련 규정을 정의하고 위원회 하나 만드는 식의 조례가 다수다.

부산경실련의 제7대 부산시의회 의원 3년차 의정활동 평가 결과를 종합하면, 100점 만점에 평균 69.3점이다.

부산경실련이 진행한 부산시의원에 대한 의정활동 평가 결과 총 점수는 지속적으로 하락하고 있다. 이는 평가를 진행하는 동안 의원들의 발언 및 조례안의 내용에 비중을 조금씩 늘려가며 평가를 진행했기 때문에 차이가 발생한 것이라 판단된다.

2018년에는 제7대 부산시의회가 마무리되고, 6.13지방선거 결과에 따라 새로운 의회가 구성될 것이다. 2004년 이후 일곱 차례에 걸쳐 부산경실련이 평가를 진행하는 동안 부산시의회 의원들의 출석률, 발언빈도, 조례발의수 등이 많이 개선되는 모습을 보였다. 부산경실련은 앞으로도 의원들의 발언 및 조례안의 내용에 중점을 두고 평가를 계속할 예정이다. 부산경실련은 상설운영하고 있는 ‘부산시의회 의정평가단’을 통해 부산시의회에 대한 지속적인 평가와 모니터링을 진행할 것이다. 또한 성숙된 방청문화와 의정평가단 전문성 확보를 위한 교육을 지속해 의회 방청 및 모니터링을 통해 정례회, 행정사무감사, 예산안 등에 대해서는 1년 단위로 수시 평가하고, 제8대 부산시의회 1년차가 마무리되는 2019년에 부산시의회 의정활동에 대한 종합평가를 할 예정이다.

시민단체의 의정감시활동도 중요하지만 민의를 반영할 수 있는 선거제도의 개선이 더 중요

이런 지속적인 부산시의회 의정활동 평가가 더 나은 부산시의회를 만들고, 더 나은 부산시의회 활동이 결국 부산시민들에게 더 나은 정책과 예산 편성과 집행을 통해 ‘시민이 행복한 부산’을 만들 것이라고 확신하다. 하지만 앞에서 언급했듯 부산시의회 구성이 어떤 한 정당에 의해서만 구성되면 경쟁 없는 정 활동을 초래하고, 시정에 대한 견제와 감시 기능이 약화된 시의회가 될 가능성이 높아진다. 그래서 근본적으로는 광역의회 의원 선거의 경우 현행 소선거구제 대신 중대선거구제를 도입해야 한다. 또한 시민들의 민의를 대변하는 시의회 구성이 될 수 있도록 비례대표의 수도 획기적으로 늘려야 한다. 이러한 선거제도의 변화 없이 오로지 시민단체의 의정활동 평가와 감시만으로는 한계가 있음도 잘 알고 있다. 부산경실련의 부산시의회 평가에서 시장과 다른 정당 소속의 시의원들이 거의 대부분 우수의원상을 수상했다는 것은 시사하는 바가 크다.

문재인 정부의 실질적 재정분권 방향

손희준 청주대 행정학과 교수 / 경실련 지방자치위원회 위원장

새 정부는 출범과 동시에 ‘자치분권 및 균형발전’을 국정방향으로 정하고, 이를 달성하기 위한 국정과제를 발표하였는데 특히 재정분권 방안에 대해서는 정부부처 간 합의가 어려워지자 ‘범정부 재정분권 TF’까지 구성해 빠른 시일 내 합의안을 도출하겠다고 하여 많은 기대를 갖고 있다. 그러나 재정분권은 매 정부마다 채택하였으나, 결코 성공적하지 못하였다. 과연 그 이유는 무엇이며, 새 정부에서 반드시 고려해야 할 점은 무엇일까 등에 대해 파악해 보고자 한다.

Ⅰ. 문재인 정부의 재정분권 과제

재정분권(fiscal decentralization)의 개념은 워낙 다의적(多義的)이어서 쉽게 정의하기 어렵지만, 일반적으로 중앙이 가지고 있던 과세권과 지출권한을 지방정부에게 이전하거나 넘겨 지방의 자율권을 확대하는 것으로 이해된다(손희준, 2013; 임성일, 2003 등). 이런 관점에서 문재인 정부 역시 ‘지방재정의 자립기반을 위한 강력한 재정분권(국정과제 75)’을 위해 현재 8대 2인 국세와 지방세 비율을 7대 3, 장기적으로 6대 4 수준까지 개선한다고 하였으며, 지방재정의 자주역량을 제고하기 위해, 지방교부세율 상향과 국고보조사업 정비 등 이전재원 조정 및 지방재정의 건전성 강화와 고향사랑 기부제도 도입 및 주민참여 예산 확대 등을 제시하였다.

문제는 이 중에서 가장 핵심인 국세와 지방세를 조정하는 세원배분을 여하히 달성하느냐이다.

실제로 중앙도 해야 할 일이 산적한데, 재정분권 방향으로 국세와 지방세 비율을 7대 3, 6대 4로 책정하는 것은 지나치고, 중앙과 지방 간 사무와 기능배분을 고려하여 비율을 정해야 한다는 주장이다. 이는 매우 타당해 보이지만 과거 경험 상 결코 수용 불가능하다. 왜냐하면 국가사무와 지방사무를 비율로 구분하는 것은 실익이 거의 없다. 하나의 사무라 하더라도 매일매일 해야 하는 사무가 있는 반면, 재난이나 위기 때 한 번 하는 사무가 있기 때문이며, 이러한 사무 재배분은 이미 과거 정부 때마다 논의했으나 참여정부는 국세와 지방세 조정을 위한 로드맵을 작성했고, 이명박 정부는 아예 지방세 비중의 장기비전이라며, 2012년 말 30%, 2020년 40% 등을 제시하였고, 박근혜 정부 역시 지방소비세 인상을 통해 지방세 비중을 지속적으로 확대한다는 국정목표를 밝혔으나 결국 달성하지 못했다.

합의되지 않았다. 결국 결코 합의하지 못할 기준으로 재정분권을 미루기 위한 꼼수다.
결국 현 정부는 과거의 실패를 답습하지 않겠다는 강한 의지를 표명한 것으로 보인다. 그렇지만 그래도 함께 고민할 문제는 과연 국세와 지방세의 비율조정이 가능하냐로 현재의 세원 및 재원배분 실태를 이해하면 될 것 같다.

2017년 현재 국세와 지방세는 76대 24이고, 재정사용액규모는 중앙이 40, 지방이 45, 지방교육이 15로, 중앙은 내국세의 19.24%(지방교부세)와 20.27%(지방교육재정교부금)를 지방으로 넘겨주어, 내국세의 40% 가량을 지방으로 주고 있어 세금만 걷고 있지, 지출은 오히려 4대 6이라는 것이다.

문제는 세금수입 8대 2의 비율이 지출수준 4대 6으로 변한다면, 그 사이에 있는 40%의 부분이 중앙이 거두어 지방으로 넘기되 보조금, 교부금의 형태로 주면서 다양한 조건을 달거나 또는 시쳇말로 ‘갑질’을 한다는 것이다. 국고보조사업에 대한 지방비부담액의 비율이 2013년 6대 4까지 증가하였다가 최근 다소 감소하였으나, 매칭비 부담은 지방재정 취약성의 큰 요인이다. 따라서 재정분권의 핵심내용은 이 40%의 재원배분을 어떻게 지방의 자율과 책임을 확대하면서 추진할 것이냐가 되어야 한다.

Ⅱ. 실질적인 재정분권의 방향 및 원칙

문재인 정부의 재정분권에 대해서 지방은 많은 기대를 하면서 지켜보고 있다. 왜냐하면 과거 정부에서의 재정분권이 단순히 지방교부세 제도개편 및 재정관리 제도 개선을 통해 추진되다 보니 실패(?)를 학습했기 때문에, 지방과 주민(국민)은 이미 예의주시하고 있다고 할 수 있다.

그러나 현 정부의 재정분권은 몇 가지 점에서 차이가 있고, 또한 그런 면에서 성공가능성이 엿보인다.

우선 정책목표를 지방재정의 자립을 지향하는 점으로, 세원배분과 동시에 지방교부세의 상향을 명시하여, 지방으로의 순증(純增)을 전제로 지방재정의 자립기반을 조성하고자 한다고 보여 진다. 즉, 단순한 재원규모 증대보다는 미래지향적인 재정자립을 추구한다는 점에서 기대된다. 이는 지금까지의 지방재정의 실태인 재정자립도 변화를 통해서 알 수 있다.

2014년 재정자립도를 계산하는 방식이 변경되었으나, 과거와 동일하게 산출해도 1991년 67%, 1995년 63.5%이던 것이 2017년 53.7%로 2009년 수준에 머물고 있다. 문제는 이런 재정자립도 평균이 재정규모가 크고 재정력이 좋은 광역단체에 의해 과장된 면이 있다는 것으로, 단체별로 보면 군(郡)은 평균 20%대에서 10%대로 내려앉았고, 자치구 역시 54%이던 것이 26%로 30% 정도 감소하여 기초의 자립수준이 상대적으로 더 낮아진 것을 알 수 있다.

따라서 재정분권의 방향과 원칙은 다음과 같아야 한다.

첫째, 재정분권은 국세의 지방 이양 등 자주재원을 확충하는 방식으로 추진되어야 한다. 왜냐하면 보통교부세와 같이 지출의 자율성만을 보장하는 일반재원의 확대를 통한 재정분권은 책임성을 담보하지 못하는 도덕적 해이(moral hazard)와 연성예산 제약이라는 문제를 가져온다는 사실이 이미 많은 국가에서 입증되었기 때문이다.

둘째, 상대적으로 재정력이 약한 기초단체 중심으로 이루어져야 한다. 물론 이에 대해 세원(tax base)이 존재하지 않는 기초에 어떻게 더 많은 세원을 이양할 수 있느냐고 반문할 수도 있지만, 세원이양이 어려우면 단계적으로 재원이양과 지방간 균형화를 통해서 기초에 더 많은 재원을 이전하여 기초의 자립기반을 확보하고 이에 걸 맞는 재정책임과 의무가 부과하는 수순을 밟으면 된다. 왜냐하면 현행 국세와 지방세의 결정은 결코 지방이 아니라 국가가 했기 때문에, 징수가 용이한 간접세인 소비세와 부가가치세 등을 국세로 하고, 부동산거래세는 시도세로 정하는 반면, 재산세 등 보유과세를 시군세로 책정하였다.

셋째, 현 정부의 재정분권은 지방에 상당할 정도의 순증 효과가 있어야 한다. 지금까지 재원중립이나 추가적인 사무이양 없는 세원이양은 불가라는 주장은 현재의 중앙-지방 간 사무배분과 재원배분이 매우 적절하고 타당하다는 것을 전제로 하기 때문에 결코 동의할 수 없다. 지난 기간 지방재정의 총 세입이 9배 증가한 반면, 보조금은 24배 증가하였고 이에 따른 지방의 매칭부담도 크게 증가하였다. 결국 지방은 그동안 자치를 한 것이 아니라 중앙부처의 엄청난 보조 사업을 중앙대신 하였다는 것을 입증한다. 따라서 앞으로는 지방의 숨은 잠재력과 자율 및 자립을 보장해 주어야 하고 이를 위해 실제 지방의 살림살이가 나아져야 한다. 또한 과거 분권교부세 도입에 따른 지방재정 부담 증가와 같은 문제점은 사전에 인지해야 한다.

넷째, 균형과 분권이 결코 상충적인 것이 아니라, 우선순위를 결정해서 추진해야 한다. 즉 우선 재정분권을 통해 지방의 차이를 인정하고 서로 다름이 경쟁의 과실로 지나치게 나타날 경우에만 균형을 위한 재정조정제도를 작동하도록 해야 한다. 물론 순차적으로 분권에 따른 지나친 재정력 격차는 중앙이 아닌 지방에 의한 재정조정제도를 통한 균등화를 모색하도록 해야 한다. 실제로 재정분권 수단으로 검토되고 있는 지방소비세와 지방소득세의 확대는 모두 서울 등 수도권과 비수도권 간에 재정력 격차를 심화시킬 것이다. 그러나 이러한 격차와 차이 발생이 재정분권을 저해하는 걸림돌이 아니라, 새롭게 지방간 협치와 협력방안을 모색할 수 있는 추진과제로 인식해야 한다.

왜냐하면 지금까지의 중앙집권적 재정조정과 재정관리 방식이 결코 국민과 주민을 더 행복하게 했다는 증거는 거의 없다. 이미 재작년 광화문의 촛불시위가 이를 입증하고 있으며, 더군다나 미래사회는 중앙집권적이며 일방적인 시스템으로는 해결하지 못할 것이라는 예측이 대세이기 때문이다.

4차 산업혁명과 저출산 고령화 문제와 단순히 지방소멸로 머물지 않을 국가소멸 등 산적한 난제를 해결하기 위해서는 보다 다양하고 유연한 지방의 대응이 요구된다는 사실이 선진국에서의 교훈이다. 따라서 중앙은 국가가 해야 할 국방과 외교, 사법 등에 집중하고, 지방은 다양한 주민의 삶과 복지에 대응할 수 있어야 한다. 결국 앞으로는 지방의 주도적인 역할이 더욱 요구된다. 그러나 아직도 우리나라는 이러한 변화를 제대로 감지하지 못하고 과거의 유산인 중앙주도형, 거점 개발방식을 고수하려 한다는 것이 가장 큰 문제다.

재정분권의 방향과 방법에 대해 더욱 더 많은 근거의 제시 요구와 논리적인 문제점 및 지방 간 재정력 격차 확대 등을 이유로 추후 논의하자거나 모든 문제를 일거에 종합적으로 해결하여야 한다는 주장은 일견 타당해 보이지만, 결국 실제로는 지방에 대한 세원이양 및 지방재정의 자립기반을 확충하기보다는 기존의 중앙중심 또는 국가주도적인 재원관리 방식을 유지하고 지방에 결코 재원을 넘겨주지 않겠다는 억지임을 명심해야 할 것이다.

보다 미래지향적으로 지방이 지방답게, 중앙이 중앙답게 제자리를 잡게 해 줄 수 있는 재정분권의 방안과 추진을 차제에 기대해 본다.

문재인 정부의 실질적 재정분권 방향

김현삼 경기도의원

산업재해 예방 조례를 만들지 못한다고?

작년 12월 경기도의회에 ‘경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례안“이 동료 의원에 의해 발의되었다. 그러나 논쟁 끝에 보류되었다. 이유는 ”현행 법 체계상 노동 및 산업안전 관련 행정사무는 전적으로 중앙정부 소관이어서 관련 조례 제정은 상위 법률과 충돌할 수 있기에 어렵다“는 집행부 쪽의 일관된 주장 때문이었다.

경기도는 대한민국 노동자의 22.5%가 몰려 있고 이 중 제조업이 27%로 제조업 노동의 비중이 높아 많은 작업장이 산업재해의 위험에 노출되어 있다. 고용노동부 발표에 의하면 2015년 기준 경기도의 전체 산업재해 피해자는 신고 자료만으로도 2만명을 넘어서고 323명의 노동자가 산재로 목숨을 잃었다. 물론 정부는 ‘산업안전보건법’과 ‘화학물질관리법’ 등에 근거해 노동행정을 펼치고 있지만 산재사고 빈도수와 사망건수는 OECD 국가 중 1~2위를 다투고 있는 실정이다. 결론적으로 중앙정부 중심의 산재 및 노동안전 관련 행정은 실패했음을 의미한다. 이에 지방자치단체가 지역 주민의 산업재해 예방 및 노동안전보건에 대해 나서보겠다는데, 그것도 규제나 지도·감독이 아니라 ‘지원’중심의 행정을 펼쳐보겠다는데 안된다고 한다.

내가 살고 있는 안산의 반월국가산업단지의 경우만 해도 한 달에 평균 4~5명이 산재로 죽어가고 수 없이 많은 노동자가 산재로 불구가 되어가고 있는데 안타깝게도 현행 법령상 지방자치단체가 할 수 있는 게 아무것도 없다.

이게 우리나라의 현 지방자치 수준이다.

돈 아껴서 주민복지 하겠다는데 왜 못하게 해?

성남시 등을 비롯한 많은 지방자치단체가 그 지역에 특성에 맟는 복지 시책을 다양하게 추진하고 있다. 그러나 이 경우에도 최대의 난제는 중앙정부다. 이른바 새로운 복지사업을 시행하는 경우 중앙정부의 승인을 받아야 된다고 규정하고 있기 때문이다. 지방자치단체가 재원을 아끼고 아껴 주민을 위한 복지 사업을 한다는데 왜 중앙정부의 승인을 받아야 하는가? 표퓰리즘이 우려된다고? 한때 화제를 모았던 어셈블리라는 드라마에서 주인공 진상필이 브라질의 룰라 전 대통령의 말을 빌려 ‘왜 부자를 돕는 것은 투자라고 하고 가난한 사람을 돕는 것은 비용이라고 합니까? 패자들에게 두 번째 기회를 주는 게, 그게 어떤 투자보다 더 가치 있는 투자라고 저는 믿습니다’라고 일갈한 바 있다. 중앙정부가 접근 못하는 복지 사각지대를 찾아 복지 행정을 펼치겠다는데 중앙정부가 도움을 주지는 못할 망정 왜 훼방을 놓는가?

주민이 행복해지는 자치행정을 방해하지 말라.

30년 동안 그대로인 헌법

현재의 헌법은 지난 1987년 제정되어 30여 년이 지났다. 국민의식은 향상되었고 IT 기술의 발전과 스마트폰 이용 등을 통한 국민 개개인의 삶의 모습도 엄청 변했다. 또한 AI, 블록체인 등의 4차 산업혁명이 우리 앞에 다가오고 있다. 반면 심화된 양극화로 인해 많은 국민들이 고통받고 있다. 노인 인구의 증가와 신생아 출생률의 저하는 우리 사회의 또 다른 해결 과제다. 이처럼 변화된 환경에 걸 맞는 국가운영원리가 도입되어야 한다. 또한 ‘내가 국가를 위해 무엇을 할 것인가’를 강요하는 현행 헌법체계를 뜯어 고쳐 ‘국가가 나를 위해 무엇을 할 것인가’를 규정하도록 해야 한다. 그래서 ‘내 삶을 바꾸는 지방분권’은 절대적으로 필요하다고 하겠다.

얼마 전 유행했던 영화 ‘1987’의 궁극적 모티브는 헌법 개정이었다. 내 손으로 대통령을 뽑을 수 있게 해 달라는 민주주의를 향한 요구였다. 그때 외쳤던 구호가 ‘호헌철폐 독재타도’였다.

오늘의 구호는 내 삶을 바꾸는 ‘호헌철폐 지방분권 개헌’이다.

문재인정부의 연방제 수준의 자치분권이란?

소순창 건국대 행정학과 교수 / 경실련 정책위원장

연방제에 대한 애증

우리나라 사람은 연방제에 대한 애증이 있다. 연방제 하면 미국, 독일 등과 같이 독립된 자치권을 행사하고 있는 연방제를 먼저 떠올리지 못한다. 오히려 북한의 고려연방제와 같은 이념적 굴레에서 머뭇거리고 만다. 2012년 대선당시 문재인후보는 ‘준연방제’의 자치분권을 캐치프레이즈로 사용하려다 그만 둔 적도 있다. 이념적으로 편향된 상대 후보가 고려연방제를 운운하며 빨간 덧칠로 악용할 수 있을 있는 우려 때문이었다.

이번 대선에서는 달랐다. 문재인후보는 지방분권을 연방제 수준에 비유하며 유권자들에게 강하게 호소했다. 결국 대통령에 당선됐고, 당선 후에도 국세와 지방세의 비율을 7:3에서 6:4까지 추진하겠다는 자치분권의 추진 의지도 분명하다.

왜 연방제 수준의 지방분권인가?

현 정부는 이제 연방제 수준의 지방분권이 무엇인지를 보여줘야 한다. 연방제 수준의 지방분권을 논하기 이전에 왜 지방분권인지, 분명한 문제인식에서 출발하면 좋겠다. 우리 사회는 저출산·고령화로 인한 성장과 복지의 악순환, 고용 없는 저성장으로 인한 청년실업과 장기불황에 허덕이고 있다. 시대적 난제들이 켜켜이 쌓여있다.

한편 우리의 국가 시스템은 낡고 병들어 있다. 중앙정치인들은 형님예산, 쪽지예산, 카톡예산으로 나눠 먹기식 예산 배분에 혈안이다. 중앙부처는 수천 개의 보조금과 위임사무로 지방정부를 길들이고 있다. 대기업은 내부거래, 일감몰아주기, 순환출자 등으로 내 배 채우기에 여념이 없다. 그리고 중앙언론들은 건전한 비판능력을 상실해 국민들의 안타까움을 사고 있다. 근거 없는 얘기라고 반박할지 모르겠다. 벌써 가물가물 국민들의 뇌리에서 떠나고 있는 최순실 국정농단사건이 다름 아닌 증거로 여실히 남아있다. 이들 모든 집단들이 지방분권에 인색하거나 나 몰라라 하고 있는 세력들이다. 反분권적 4각 연대다.

연방제 수준의 지방분권

이 문제를 풀 수 있는 열쇠가 무엇일까? 먼저, 국가적 차원에서 ‘국민주권’을 부르짖듯이, 지역적 차원에서도 ‘주민주권’을 회복해야 한다. 이게 연방제 수준 지방분권의 첫 단추다. 주민주권은 ‘실리’ 이전에 ‘당위’다. 주민주권의 ‘당위’가 ‘실리’를 선물한다는 경험적 사례는 수도 없이 많다.

둘째, 일하는 방법을 고쳐야 한다. 중앙정치, 중앙정부가 모든 일을 다 할 수 없다. 문재인정부가 새로운 화두로 ‘사회혁신’을 말하는 것은 사회 활력을 활성화한다는 것이다. 중앙정부, 중앙정치 위주로 국가의 일을 도모하는 것은 한계에 이르렀다. 지방정부, 지역정치 그리고 민간의 활력을 통해 국가의 일을 도모해야 한다. 따라서 중앙정부와 지방정부의 기능을 획기적으로 재배분하고, 중앙정부가 담당했던 기능을 지방정부가 자율적으로 처리할 수 있도록 해야 한다. 또 중앙정부와 지방정부가 일(기능)을 배분하면서 ‘일’만 이양하면 안 된다. 일과 함께 돈(재정)과 힘(권한)도 지방정부에 이양해야 한다. 또한 사무단위로 배분하는 것이 아니라, ‘지역경제활성화기능’, ‘노인복지기능’, ‘초중고 교육기능’ 등과 같이 대규모 기능별 일괄이양을 해야 한다.

셋째, 돈 쓰는 방법을 고쳐야 한다. 부모가 자녀에게 용돈을 주는 방법에서 교훈할 수 있다. 성인이 된 자녀에게 용돈의 사용처를 일일이 정해 주고, 심지어 자녀가 긴요하게 쓰기 위해 저축한 용돈까지 뺏어, 부모가 시킨 일을 하도록 한다면 어떻게 될까? 자녀는 성년이 됐음에도 스스로 자신에게 절실하게 필요한 취업, 학업, 그리고 연애 사업에 용돈을 사용하지 못하고 부모의 ‘시킴’에 따를 수밖에 없다. 용돈의 비효율적인 집행이다. 용돈의 효과 또한 절감된다. 자녀는 무능력자가 될 수밖에 없다. 우리의 중앙정부와 지방정부가 이런 모습이다. 수천 개의 보조금사업으로 중앙정부는 부모가 자녀에게 용돈 나눠 주듯이 지방정부에 배분하고 있다. 합리적인 배분보다는 ‘힘’에 의한 나눠먹기식이 되고 있는 실정이다. 힘깨나 쓰는 어떤 지역에 1.3Km의 둘레 길을 조성하도록 약 100억을 쓴 보조사업도 있다고 한다. 국가재정이 좀 먹는 일이 도처에 도사리고 있다.

마지막으로, 체제를 고쳐야 한다. 쉬운 과제는 아니다. 여러 차례 지방행정체제의 개편이 난항을 겪었던 것을 보면 쉽게 달려들 것도 아니다. 먼저, 과거 이명박정부가 시도했던 ‘5+2 광역경제권’의 규모로 ‘광역정부조합’을 운영한다. 다음 단계에서 미국의 주와 같은 ‘지역연합정부’를 구축해 연방정부 수준의 지방분권을 완성하면 된다. 지방행정체제의 개편은 쉽게 접근하면 큰 화를 초래할 수 있다. 따라서 앞에서 제기한 ‘일’과 ‘돈’의 운영을 분권적으로 개혁해 지역주민들이 지방분권의 ‘실리’라는 열매의 맛을 보게 한다면 자연스럽게 특별·광역시와 도를 통합한 ‘지역연합정부’의 구성은 가능하리라고 본다.

연방제 수준의 지방분권에 대한 의지와 철학으로

문제는 문재인정부의 분권의지가 중요하다. 지난 10년간 보수정권에서 보여준 미온적인 지방분권정책으로는 언감생심이다. 자치분권을 통해 국가경제가 살고, 모든 지역이 골고루 잘 살 수 있는가 하는 비판에 직면할 수도 있다. 솔직히 말해서 잘 모른다. 가보지 않는 길을 어떻게 확신할 수 있을까. 하지만 분명한 것은 지금까지의 길은 희망과 미래가 없다는 것이다. 새로운 길을 가야 한다. 지금까지 가보지 않은 자치분권의 길을 통해 공교육이 살고, 지역복지를 튼실하게 하며, 지역경제와 산업이 활성화 될 수 있는 연방제 수준의 지방분권의 길을 가야 한다. 새로운 연방제 수준의 자치분권에 기대를 걸어본다.

6.13 지방선거 매니페스토로 되살리자

허훈 대진대 행정학과 교수

1. 지방선거 지방선거답게 치르자

이번 6ㆍ13지방선거는 지난 해 촛블 집회의 영향이 클 것으로 예측된다. 대통령 탄핵을 성공시킨 유권자들의 정치의식 변화가 지방선거에서도 적극적으로 투영될 것이기 때문이다. 우리 국민들은 국정농단을 스스로의 힘으로 끝내면서 정치의식이 갑절은 더 성장하였다. 이제는 신장된 정치능력을 바탕으로 하여 이번 지방선거를 지방선거답게 치러내었으면 한다. 지방선거답다는 말은 이렇다. 선거구마다 자치의식이 신장되고, 지역의제를 가지고 고민하여 투표하고, 지역연고에 안주한 거대정당의 표밭 기능만을 하는 것이 아니고, 그 결과 지방선거에서의 중앙예속의 지방정치를 변화시키도록 지방선거를 하자는 의미이다. 그 결과 지방자치가 발전하고 지방분권이 신장되어야지, 위로부터 헌법만 바뀐다고 지방분권국가가 되는 것은 아닐 것이다.

그동안의 지방선거를 비판적으로 성찰하면, 이번 선거에서 지방자치와 지역발전을 위해서 꼭 해내야 할 것은 세 가지이다. 첫째는 지방자치를 주민의 손에 돌려주어야 한다는 것이다. 즉, 더 이상 중앙정당과 그 정당의 하수인들에게 농락당하는 지방선거가 되지 않았으면 한다. 공천단계부터 주민들의 의사가 적극적으로 반영되어야 한다. 둘째는 정치의 지역주의를 벗어던지는 일이다. 지연, 학연 등에 얽매이는 선거를 되풀이 할 수는 없지 않은가? 셋째는 자치와 지역발전의제를 가지고 경쟁할 수 있도록 후보자들을 독려해야 한다. 권력자와 사진을 찍은 것이, 정당의 실력자와 아는 것이 배경인 후보를 찍어서 지방자치가 발전할 수는 없기에 말이다.

2. 매니페스토 선거의 필요성

지방선거를 지방에 돌려주기 위해서는 철지난 유행처럼 들릴지 모르겠지만, 매니페스토 선거는 여전히 답이 될 수 있다. 매니페스토는 후보자가 참공약을 내걸게 하고 이것을 평가하여 가장 좋은 공약을 내건 사람을 뽑는 것이 기본개념이기 때문이다. 대통령을 뽑거나 시장을 뽑거나 이는 결국 다수 인간과 선출된 한 인간 간의 계약에 의존하는데, 결국 공약이 계약서의 역할을 하는 셈이다. 좋은 공약을 만들려다 보면, 지역의 사람들의 의견을 들을 수밖에 없고, 참공약을 만들다 보면 지역의 자원을 어떻게 활용하는 것이 좋을지 공부가 된다.

그러므로 좋은 공약을 보고 표를 주는 것이 그나마 현시점에서 민주주의를 성공시키기 위한 최고의 방법이다. 인간을 보고 뽑으면 지역의 제왕이 되는 것을 보게 되거나, 사익추구를 하는 사람이거나, 정책적으로 무능한 사람을 뽑을 확률이 높다. 사실 권력을 준다는 것은 참으로 위험한 장남감을 주는 것이다 마찬가지이다. 이는 선출직 공직자 역시 누구나처럼 유혹에 노출될 수 있으며, 이럴 경우 보통의 시민보다 훨씬 더 치명적인 결과를 부른다. 박근혜 전 대통령의 일만이 아니라, 우리의 민주주의 역사상 참으로 많은 유사한 경험을 했다. 이는 선택된 소수에게 다수의 운명을 맡긴다는 그 자체의 위험성 때문이다. 토크빌은 “민주주의가 경험하는 어려움은 매우 사소한 것들에서 관찰된다. 칭찬에 둘러싸인 사람들은 자신을 통제하는 것을 무척 어려워했다”(Tocqueville, 2003:262)라고 말한다. 그 결과 선출직 공직자들이 직과 이로부터 부여된 권력을 이용하여 전횡을 일삼으로 뇌물을 수수하거나 성범죄를 저지르는 것 같은 스캔들적 상황도 발생한다. 결국 선출직도 인간이기 때문에 처음에 국가-시민을 봉사하겠다는 약속이 점점 옅어지고, 차츰 독재할 확률이 높아진다. 이것은 그동안 여러 학자들이 민주주의, 특히 대의민주주의가 독재화할 가능성을 경고한 이유이기도 하다.

대의민주주의에 발생할 수 있는 인간의 오류를 막기 위해서 도입할 수 있는 것의 하나가 매니페스토(참공약으로 번역된다)이다. 매니페스토의 어원은 ‘증거’ 또는 ‘증거물’이라는 의미의 라틴어 마니페스투(manifestus)에 왔는데, ‘과거 행적을 설명하고, 미래 행동의 동기를 밝히는 공적인 선언’이라는 의미로 사용되었다. 선거에서 매니페스토가 사용된 것은 1834년 영국 보수당 당수인 로버트 필에 의해서였다. 그는 유권자들의 환심을 사기 위한 공약은 결국 실패하기 마련이라면서 구체화된 공약의 필요성을 강조하였다. 1997년에는 영국 노동당의 토니 블레어가 매니페스토 10대 정책을 구체적으로 제시해 집권에 성공한 것이 불을 붙였다. 블레어는 대처정부 이후의 20년 보수당 정권을 구체적이고 명확한 공약(매니페스토)을 내놓고 이를 이행하여 영국을 유럽의 맹주로 다시 세워놓았다. 우리나라에서는 시민단체에 의해 2006년 5월 31일의 지방선거를 계기로 도입되었다. 당시에 후보자에 의한 뻥 공약과 중앙당이 내려 보내는 소위 허수아비 공약이 판을 쳤었다. 이를 막고자 하여 도입하여 어느 정도 성과를 거두었다고 할 수 있으나, 최근에는 지방선거가 집권당의 중간평가라거나, 지역연고의 정당에 대한 몰표현상 이 여전해 그 효과가 반감되는 안타까운 현상을 보이고 있다. 이번 지방선거가 지방선거답게 치루기 위해서 매니페스토 선거를 다시 강조하는 것이 절대적으로 필요한 이유이다.

3. 각 지역의 매니페스토가 지역도 발전시킨다

매니페스토에 의한 공약을 요구하는 것은 후보자들에게 뜬구름 잡는 식이 아니라 실현가능한 공약을 내놓으라는 것에 다름 아니다. 실현가능하다는 말은, 공약을 내놓을 때 구체적인 내용과 실현수단, 그리고 달성목표를 제시하라는 것이다. 이렇게 되면 제시된 매니페스토 공약은 투표시에도 참고가 되지만, 당선되고 나서는 마치 계약서 같은 역할을 하게 되어 임기말기에는 그 이행 정도를 보고 다음 선거에 참고할 수도 있다. 계약에 명시된 것을 지키지 않은 권력자를 다시 뽑지 않게 되는 것이다. 선출직 후보자들의 일탈을 막을 수 있는 좋은 방법인 것이다.

하지만 이렇게 좋은 점이 많다고 해서 매니페스토 선거가 자동으로 전개되지는 않는다. 그동안 광역선거에서도 쉽지 않았던 것이니 기초선거에서도 쉽게 되지 않는다. 매니페스토 선거가 되기 위해서는 지역의 시민들을 위한 매니페스토 교육이 실시되어야 하고, 둘째 시민단체 등이 중심이 되어 시민공약검증단을 결성하고, 셋째 후보자들에게 매니페스토 공약을 제시하게 하며, 넷째 이를 평가해서 주민들에게 알려서 지방선거에 반영하게 하는 절차와 구조를 잘 만들어내야 한다. 각 지역마다 이렇게 할 수 있는 곳은 적지 않을 것이다.

후보자들의 옥석을 가려야 하는 유권자들로서는 후보자들이 내건 공약이 참 공약인지 아닌지 판단하는 힘을 길러가야 하는 것이다. 참공약은 구체적이고(smart), 그 실현여부가 측정가능하며(measurable), (예산 등의 측면에서) 달성할 수 있어야 하며(achievable), 정책내용이 타당해야 하며(relevant), 달성에 걸리는 시간계획(timed)이 포함됨을 의미한다.

이를 테면 이런 것이다. A라는 시장후보가 갑시의 발전을 위해 국가산업단지를 유치한다고 했다 하자. 지역경제가 미약한 갑시로는 참 솔깃한 공약이다. 헌데 유치하고자 하는 산업이 어떤 성격의 것인지, 예산을 어떻게 얻을 것인지, 시장임기 내에 할 수 있는 것인지, 언제까지 이를 유치할 것인지 등이 포함되지 않았다면 이것은 헛공약이다. 말만 번드르르하지 실현가능성이 없는 것이다. 시장이 되고 싶은 꿈만을 가진 사람은 헛공약도 서슴지 않는다. 이것을 가려내는 것이 시민의 능력이다. 유능한 시민은 구체성이 있는 참공약을 내걸고 이를 실천할 수 있는 시장을 뽑는다. 무능한 시민은 시장이 되겠다는 권력욕만 있고 시장이 된 후 무엇을 하겠다는 건지 도통 모르겠는 사람을 뽑는다. 대개 이런 사람은 나하고 친하다고 해서 공약을 살피지 않고 무조건 표를 주는 경향이 있다. 결국 시민의 수준이 시의 수준을 결정한다고 할 수 있다.

우리의 짧은 지방자치 역사상 이번 6.13지방선거의 의미는 자못 크다. 그동안 선거만 있었지, 정책은 없었다는 지방선거이다. 선거를 통해 주민의 의사가 결집되기 보다는 중앙정치엘리트의 하수인을 뽑아주는 통로로 이용되었다는 지방선거이다. 이번 6.13지방선거에서는 각 자치구역마다 유권자들이 공약을 잘 보고 평가하는 능력을 키워서 지역도 살리고 지방자치를 지방자치답게 할 수 있는 인재를 찾아낼 수 있기를 기대한다.

자치분권 실현을 위한 중앙-지방 협력체계 구축을 위해

이상범 전국시장․군수․구청장협의회 선임전문위원

지난 2013년 무상보육 전면확대 실시, 2014년 기초연금 도입에 따른 지방의 추가 재원 부담논란, 2015년 담배값 인상과 이에 따른 증세 논란, 2016년 서울시와 보건복지부의 청년수당 갈등 등 중앙정부와 지방자치단체간 갈등은 지방자치 20여년 동안 지속적으로 나타나고 있다. 문재인 정부에서도 아동수당의 신설, 기초연금의 증액 등 대선 공약을 이행할 경우 자치단체 재원부담으로 인해 중앙-지방간 갈등이 불거질 가능성이 있다. 이러한 중앙-지방 갈등의 주요원인은 지방에 심각한 영향을 미치는 정책 및 공약에 있어서 당사자인 지방의 의견이 제대로 반영되지 않았기 때문이다. 따라서 이를 사전에 예방할 국가-지방간 정책협의 제도가 필요하다.

이웃나라 일본의 경우 2011년 ‘국가와 지방간 협의의 장에 관한 법률’을 제정하여 중앙-지방간 총괄적 협력체계를 구축하였다. 일본은 이를 통해 지방자치에 영향을 미치는 국가의 정책 기획·입안 및 실시에 대하여 관계 장관 및 지방6단체(도도부현지사협의회, 도도부현의회의장협의회, 시장협의회, 시의회의장협의회, 정촌장협의회, 정촌의회의장협의회)의 대표자가 사전협의를 함으로써 국가정책의 효율적 추진을 도모하고 있다.

우리나라도 중앙-지방의 관계를 ‘대등협력’ 관계로 구체화하고 협력적 자치분권의 추진을 위하여 국가와 지방이 공동테이블에 앉아 협의하는 시스템을 현재 일본 사례에 준하여 도입할 필요가 있다. 이를 위해 문재인 정부는 대선공약으로 제2국무회의 구성을 공약화하여 설치하기로 하였다. 제2국무회의는 대통령과 17개 시․도지사로 구성된 중앙-지방 협력시스템으로 각 지역의 다양한 의견을 고르게 반영할 수 있고 지역별로 이해관계를 달리하는 사안의 경우에 이를 조율할 수 있다는 점에서 의미가 크다. 또한 광역단체장의 정치적 위상이나 영향력 등 현실적인 측면들을 고려할 때 중앙과 대등성을 갖고 임할 수 있다는 것도 장점이라 할 수 있다.

그러나 지방에 중대한 영향을 미치는 국가정책 협의에 대해 시․도지사만 독점적으로 참여하는 것은 타당하다 할 수 없다. 광역 시․도와 함께 별도의 선거로 민주적 정당성이 부여된 기초자치단체인 시․군․자치구는 지방행정의 고유한 사무를 처리하는 독자적인 지방자치의 주체이다. 따라서 광역 시․도가 기초자치단체들을 당연히 대표한다고는 할 수 없다. 그럼에도 광역자치단체장 전원이 협력회의를 구성한다는 이유에서 기초자치단체의 참여가능성이 차단된다면 광역단체와 시․군․자치구의 의견이 중앙정부와 정책수립과정에 충분히 반영될 수 없게 될 것이다.

또한 자치규범(조례) 제정 등 주민의사의 결정을 수행하는 지방의회는 현행 헌법(제118조 제1항)에서 필수적으로 규정된‘지방자치 제도의 핵심’이다. 그럼에도 지방의회의 대표자가 중앙과의 협력을 위한 조직구성에서 배제된다면 그 자체가 지방자치제의 본질에서 벗어나는 것이라고 할 수 있다. 따라서 중앙과 지방의 협력시스템을 구축하기 위해서는 다양한 이해관계의 당사자들이 참여할 수 있어야 하며, 앞에서 소개한 일본의 “국가와 지방간 협의의 장”에 참여하는 구성원은 우리에게 시사하는 바가 크다.

우리나라도 지방자치법 제165조의 규정에 따라 지방4대협의체(대한민국시도지사협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회)가 구성되어 있다. 즉, 중앙과 지방의 협력시스템 구축이라는 취지에 맞게 그리고 올바르게 기능하기 위해 시․도지사만을 포함시키는 협력체계보다는 광역과 기초, 집행부와 의회를 모두 포괄하는 협력시스템을 구축해야 한다는 것이다. 이는 다양한 주체들간의 숙의가 반영되는 자치분권의 가치를 실현하는 것이며, 보다 나은 형태의 중앙-지방의 협의을 도출하여 명확히 자치분권과 지역균형 발전에 기여할 것이다. 이러한 의미에서 3.26일 대통령이 발의한 개헌안의 ‘국가자치분권회의’가 설치된다면, 그 구성원에 지방4대협의체의 참여가 적극 고려돼야 할 것이다.

이제는 도시안전을 디자인해야 한다

이광진 대전경실련 사무처장

우리나라는 1960년대 이후부터 경제개발 정책을 추진해 ‘한강의 기적’이라는 눈부신 경제성장을 이룩했다. 그러나 성장우선주의 정책과정에서 안전비용은 무시되기 일쑤였다. 그 결과 성수대교와 삼풍백화점의 붕괴, 경기 화성 씨랜드·인천 호프집 화재사고 등과 같은 후진국형 안전사고가 계속 발생하는 등 엄청난 사회적 비용이 지불됐다. 안전의식과 안전에 대한 가치관 미성숙에서 비롯된 우리 사회의 일그러진 모습이다.

최근에는 세월호 참사를 비롯해 제천시 화재와 같은 대형사고들이 계속되면서 안전에 대한 국민들의 관심이 높아졌으며, 정부차원에서도 체계적인 안전정책과 관련한 논의가 본격화되고 있다.

시민의 삶이자 터전이 되는 도시에서 가장 우선적으로 고려돼야 할 것은 바로 구성원들이 안전하게 자신의 삶을 영위할 수 있는 환경조성이다. 현대인의 90% 이상이 거주하는 도시공간의 안전은 도시의 물리적, 사회적, 경제적 요소에 대한 종합적 시각에서 시민들의 활동에 대응할 수 있어야 한다.

도시의 패러다임은 과거 ‘경제발전과 규모의 성장’에서 최근에는 ‘자연적, 인위적 사고나 범죄로부터 안전에 기반 한 사회의 지속가능성’으로 이동하고 있다. ‘안전’은 시민의 삶의 질을 향상시킴과 동시에 도시의 성장도 견인할 수 있는 도시발전 요소로 인식되고 있다. 최근의 안전개념은 자연재해에 대한 대응과 복구에서 방범·방재 등 사회적 재난에 대한 사전적 예방의 개념으로 진화하고 있으며, 유니버설 디자인(universal design)과 같이 평상시 전 사회구성원의 활동으로까지 확장되고 있다.

고령화와 저출산 사회로의 진입이 가속화되고 있는 현시점에서 시민들이 생활에서 피부로 느낄 수 있는 안전에 좀 더 관심을 가져야 한다. 특히 지방분권이 가속화되면서 안전분야에서도 지방자치단체의 역할이 증대되고 있다. 지방자치단체가 관리해야 할 생활밀착형 안전에 대해 시민사회의 관심표방과 정책적 제언이 필요한 상황이다. 무엇보다 자치경찰제도가 논의되고 있는 시점에서 생활밀착형 안전에 대한 관심은 당연하다. 태풍·지진과 같은 자연재해는 중앙정부, 생활형 범죄·화재와 같은 사회적 재난은 지방정부 차원에서 정책이 입안돼야 효과적이다.

많은 안전관련 시민단체 또는 민간기관들이 안전을 전문적으로 다루고 있다. 이제는 생활방재, 생활범죄라는 범위로 한정해 시민들이 피부로 느낄 수 있는 생활밀착형 안전의 현황파악과 문제점 발굴, 해결방안 제시가 이루어져야 한다. 또한 국제화와 고령화 사회의 진입 등에 따다 도시안전의 필수요소라 할 수 있는 유니버설디자인에 대해서도 적극적인 관심을 가져야 한다.

도시발전 속에서 발굴되는 생활방재, 생활범죄, 유니버설디자인 상의 안전 문제점을 시민의 입장에서 계획하고 디자인해야 한다는 차원에서 ‘도시안전디자인’이라 규정할 수 있다. 이에 대전경실련은 도시안전을 위한 활동을 보다 체계화하기 위해 도시안전디자인센터를 설립해 운영 중이다. 센터의 역할은 첫째, 도시안전디자인에 대한 시민의식 제고, 둘째, 도시안전 시민의식 제고를 위한 교육, 셋째, 효과적인 도시안전디자인에 대한 정책발굴을 위한 민관산학 연계의 네트워크 구성 등이다. 특히 대전의 지역적 특성을 살려 도시안전에 대한 도시안전산업 육성에 대한 시민적 공감대도 형성하고자 한다.

‘도시안전디자인’은 수요 산업과의 융합을 통해 새로운 가치 및 비즈니스 모델의 창출이 가능하다. 특히 대전지역은 국가 신성장동력의 핵심 연구거점으로서 정부출연 연구기관과 요소기술, 부품, 소재 관련 지식기반서비스산업이 집적되어 있다. 안전에 이러한 기술들이 도입되거나 접목되면 새로운 가치와 비즈니즈 모델 구상이 가능하다. 성장잠재력이 매우 큰 대전의 IT를 비롯한 전략산업과 방재·방범·유니버설디자인산업을 연계·융합하는 새로운 비즈니스 발굴을 통해 지역의 전략산업 발전에 기여할 수 있을 것이다.

최근 국·내외적으로 도시안전 문제는 다양한 분야의 복합적인 요소를 포함하고 있다. 각 분야가 공동 노력해 ‘도시안전’이라는 하나의 공통목표 안에서 세부 분야의 역할을 함께 논의해야 한다. 서로 협력해 안전한 도시를 위해 사전에 예방할 수 있는 계획과 전략이 디자인돼야 한다. 또한 ‘안전’을 차세대 도시전략산업으로 육성함으로써 시민의 삶의 질을 향상시킴과 동시에 도시의 성장도 견인할 수 있도록 사회 전반적인 관심을 환기시킬 필요가 있다.

안전은 개개인의 자발적 참여(안전의식)와 사회적 시스템 확충(안전디자인)이 마련돼야 선진 안전문화가 실현될 수 있다. 즉, 안전은 이제 선택이 아닌 국민의 권리라고 할 수 있고, 이를 위한 시민단체와 지방정부의 역할이 그 어느 때 보다 중요하다.