2016년도 만3~5세 누리과정 예산이 편성되지 않으면서 교육청의 ‘편성 책임’과 정부의 ‘국가 책임 보육 공약 이행’이 팽팽히 맞서고 있다. 학부모들은 지원이 중단될 경우 부담해야할 비용이 커지면서 어린이집과 유치원 등원을 고민하고 있다. 이로 인해 유치원과 어린이집 교사들의 고용마저 불안정해지면서 ‘보육대란’이 임박해오고 있다. 올해 총선을 앞둔 마당에 어떤 식으로든 해결된다는 관망도 적지 않으나, 매해 반복되는 예산 갈등에 학부모들은 ‘도대체 누구를 믿어야 하느냐’며 망연자실하고 있다.

교육청 ‘없다’ vs 교육부 ‘충분하다’?

올해는 주요 지역에서 어린이집뿐만 아니라 유치원 누리과정 예산까지 편성하지 않았다. 일단 유치원 누리과정 예산은 유보금 항목으로 편성해놓기는 했으나, 어린이집 누리과정 예산이 해결되지 않는 이상 의회의 승인 없이는 사용이 불가능하다. 전국 교육청은 박근혜정부의 대통령 제1호 공약인 ‘국가 책임 보육’을 이행하라고 압박하고 있다. 지방교육재정교부금 부담으로 넘어온 누리과정 예산 때문에 지방채가 급증하고 다른 교육사업이 이행되지 못해 ‘공교육’이 무너진다고 하소연한다.

이런 주장에 대해 교육부는 교육청의 ‘예산이 충분’하다고 맞서고 있다. 교육부는 최근 전국 교육청 예산을 점검한 결과를 내놓았다(교육부 보도자료, “2016년 시도교육청 본예산 분석 결과 발표”, 2016.1.11.). 그 결과에 따르면, 서울, 광주, 세종, 경기, 강원, 전북, 전남 등 누리과정 예산을 편성하지 않은 시도의 전체 누리과정에 써야할 재정은 총 2조 2591억 원이다. 교육부 점검결과에 의하면, 유치원 누리과정 예산을 유보금 항목으로 확보한 9788억 원 이외의 비용은 충분히 교육청에서 마련할 수 있다는 주장이다. 주요 지역의 교육청 자체재원, 정부지원, 지자체전입금 등, 활용 가능한 재원이 1조 5138억 원으로 유보금과 합하면 총 2조 4926억 원이 된다고 전한다. 이 결과로 본다면 교육청은 누리과정 예산을 제외하고도 2335억 원 가량의 여윳돈이 있음에도 편성하지 않고 버티는 꼴이다(표1 참고).

이 같은 결과에 서울시교육청은 발끈하고 나섰다. 교육부가 서울시교육청이 충분히 마련할 수 있다는 자체재원이 2331억 원이다. 그러나 서울시교육청은 이 돈을 어린이집 누리과정에 쓸 수 없다고 반박한다. 교육부가 과다편성 했다고 보는 서울시교육청 예산인 인건비 610억 원과 시설비 314억 원은 교육사업 변동요인에 따른 필요경비이며, 순세계 잉여금 미편성액 1407억 원은 교육사업비와 교육환경개선에 사용할 재원이라는 설명이다. 다시 말해, 교육부가 재원이 ‘충분하다’고 보는 시각과는 큰 차이를 보이고 있다. 그렇다면 과연 누구 말이 옳고, 누구를 믿어야 하는가?

표1. 교육부의 2016년 시도교육청 본예산 점검결과(단위 : 억원)

자료 : 교육부 보도자료, “2016년 시도교육청 본예산 분석 결과 발표”, 2016.1.11. 재가공.

잘못된 ‘설계’→ ‘갈등’ → 총선・대선 ‘봉합’→ ‘갈등’ 반복 → ‘보육대란’

2012년 총선을 앞둔 2011년 연말에 ‘만0~2세 무상보육’ 예산이 통과되었다. 같은 해 치러진 대선에서 박근혜 정부는 ‘만3~5세 무상보육’을 약속하였다. 그러나 그 후부터 무상보육 파행이 매해 반복되고 있다. 정치적인 국면에서 영유아 지원이 확대되긴 했으나, 선거 ‘표심’ 공약 이외에 논의와 예산 준비는 불충분했다. 특히 만3~5세 무상보육 공약을 현실화하기 위해 ‘누리과정’이 도입되었고, 이 재원을 2015년까지 순차적으로 지방교육재정교부금으로 넘어가도록 설계한 애초의 문제를 다시 상기하게 된다. 당시 지방교육재정교부금의 장기전망이 틀렸다는 문제는 둘째치더라도, 장기불안에 축소된 지방교육재정교부금 규모 앞에도 정부의 책임지는 태도는 찾아볼 수 없다.

정부의 지방재정교부금에 대한 장기전망은 이미 2013년부터 맞지 않았으며, 누리과정 예산이 모두 넘어오는 2015년에 이르러 교육재정은 최악의 상황을 맞았다. 한편 정부는 2016년 지방교육재정이 지난해보다 6조 원 가량 증가할 것으로 내다보고 있다.

그림1. 지방교육재정교부금 전망 대비 교육청 지방채와 교부금 누리과정 규모 추이

 자료: 정부, “2010~14 중기지방교육재정 전망”과 “2014~18년 국가재정운용게획”; 지방채 규모 전망은
(<연합뉴스>, “누리과정 때문에…교육청들 ‘빚 20조 시대’”, 2015.12.5.) 참고.

그러나 교육청의 지방채 규모는 2015년 10조 원을 넘어서 올해는 14조 원을 넘어설 전망이다. 이에 임대형 민자사업(BTL) 잔액까지 합하면 20조 원에 이른다고 한다(<연합뉴스>, “누리과정 때문에…교육청들 ‘빚 20조 시대’”, 2015.12.5.). 게다가 올해는 누리과정 지원금이 현재 22만 원에서 30만 원으로 현실화하기로 한 해이다. 그동안 교부금 사정이 여의치 않아 월 22만원으로 동결해 누리과정 예산이 총 4조 원이었으나, 공약대로 현실화하면 5조 1천억 원으로 뛸 전망이다(그림1 참고).

더 이상 우리 아이들을 볼모로 하는 재정 싸움을 멈춰야 한다. 그러기 위해서는 초중등 과정에서 유아까지 포괄하는 교육재정 ‘새 판’ 짜기에 나서야 한다. 매해 끝 모를 싸움을 더 이상 지켜볼 수가 없다. 방법이 없는 것이 아니다. 그동안 계속 논의되었던 지방교육재정교부금 교부율을 인상하는 안, 양육수당처럼 국가보조금 비율을 중앙정부와 지방정부가 재조정하는 방안, 국가책임 사업에 한해 전액 예산을 편성하는 등 다각도로 근본적인  논의를 시작해야 한다.

지방정부, 새로운 패러다임의 청년정책 제기

최근 몇몇 지방정부에서 독자적인 청년정책을 수립하려는 움직임을 보이고 있다. 1997년 외환위기 이후 오랫동안 중앙정부 차원에서의 청년정책은 많은 논의와 검토, 그리고 일부 시행이 이루어진 바 있으나 그 실효성은 매우 의심스러운 것이 사실이다. 이러한 가운데 지난 10월 1일의 성남시 ‘청년배당’ 정책과 11월 5일의 서울시 ‘청년활동지원사업’ 정책은 기존과는 다른 패러다임을 담고 있는 청년정책이라는 점에서 귀추가 주목된다.

청년실업으로 대표되는 현재의 청년문제를 다루는 중앙정부 정책을 열거하자면 무수히 많겠으나 고용의 측면에서는 ‘창업•보육 정책’과 ‘단기 일자리 정책’의 두 가지 범주를 거의 벗어나지 않는다. 기존 중앙정부 청년정책의 실효성이 의심받는 것은 이 두 가지 범주의 정책들은 신자유주의 시대에 별다른 효과를 기대하기 어려울 것이라는 통념과 밀접한 관련이 있다.

청년실업이 심각한 사회적 문제로 인식되기 이전에는 딱히 청년정책이라고 호명될 만한 정책이 존재하지 않았다. 이 시기에는 청년이 주 대상자가 되는 직업교육 정책이 존재하였을 뿐이다. IMF 시대가 닥치기 전에는 국가가 청년들에게 직업교육 기회를 제공하는 것 말고는 별다른 고민이 없었던 셈이다. 현재 우리나라 고용정책의 재원과 제도의 근간은 ‘고용보험’ 제도인데, 그 흔적을 쉽게 찾을 수 있다. 각종의 고용보험 프로그램에서 청년실업자가 혜택을 받을 수 있는 것은 거의 직업교육과 관련되어 있다. 일자리가 부족하지 않았던 오래 전 시대의 정책이나 일자리를 시장에만 맡기는 신자유주의 시대의 정책과 비교했을 때, 서울시의 ‘청년수당’과 성남시의 ‘청년배당’은 차별화된 정책이라 할 수 있다.

이 글은 서울시와 성남시로부터 새로운 청년 정책의 실험이 시작되었다고 보고, 신 청년정책의 의미와 가능성을 탐색하고자 작성되었다. 이 같은 실험들이 성공적으로 진화하기 위해서는 많은 고민과 논의, 그리고 사회적 합의가 필요하다. 우리나라 최초로 본격적인 청년 정책이 시작되는 전환점이 되기를 기대하는 바이다.

선별적•조건부 ‘활동수당’ vs 보편적•무조건 ‘소득 보장’

아래의 표는 서울의 청년(활동)수당과 성남의 청년배당을 간단히 비교한 것이다. 두 정책은 수당 또는 배당이라는 현금을 청년에게 지급한다는 점을 제외하면 대부분의 측면에서 차이를 나타낸다. 이는 정책들이 기반하고 있는 근거가 본질적으로 다르기 때문이다. 서울의 청년수당은 지방정부의 재량 사업으로써 시행된다. 서울시 청년기본조례는 ‘청년정책에 관한 기본계획’을 수립토록 하고 있는데, 청년수당은 이 계획을 시행하는 사업으로써의 지위를 갖게 된다.

그러나 성남의 청년배당은 시민권으로의 기본소득이라는 철학을 정책의 근거로 삼는다. 비록 조례-성남시 청년배당 지급조례-가 이러한 철학을 명시적으로 적시하고 있지는 않으나, 청년배당 정책은 정부의 규범적 의무 사업으로써의 지위로 이해할 수 있다.

정책 대상과 집행 방식 등에서 나타나는 차이는 바로 여기서 비롯된다. 서울은 수급대상자를 선별하여 지급하지만(수급률 0.6%, 연 3,000명) 성남은 수급대상자를 선별하지 않는다(수급률 78~83%). 수급자격을 획득한 청년들은 서울의 경우에는 자신의 활동사항을 보고하여야 하지만, 성남의 경우에는 보고 등의 의무가 전혀 없다.

청년들의 자기결정권을 강화하는 방향으로 나아가야

불평등 연구에 50여년을 바친 경제학자 앳킨슨(Atkinson, A. B.)은 현재의 자본주의는 ‘보상(결과)의 불평등’이 ‘기회의 불평등’으로 이어지고 있다고 진단한다. 그가 제시한 불평등 완화 정책 가운데에는 모든 성인들에게 최소한의 기초자본(endowment)를 제공하자는 주장이 있다. 아직 소득획득의 경험을 갖지 못해 최소한의 기초자본을 가질 수 없는 청년들에게는 상속세를 재원으로 정부가 현금(또는 현금성 자산)을 지급하도록 한다는 것이다. 놀라지 마시라. 세계적인 학자의 주장대로라면 사회에 진출하는 청년들에게 최소 수천만원이 일시불로 지급되어야 한다.

21세기의 많은 자본주의 국가들에서는 상당수 청년들과 국민들이 기회 자체를 박탈당하는 수준에 이르러 있다. 이러한 자본주의의 구조적 상황에 대해서 동의한다면 향후 우리나라의 청년정책은 ‘과감한 방식’을 모색할 필요가 있다고 본다.

서울의 청년수당은 보다 시급한 정책대상에 초점을 두고 있고 성남의 청년배당은 보다 근본적인 가치에 초점을 두고 있다. 어떤 것이 더 낫다거나 효과적이라거나 하는 등 판단의 기준과 그 기준에 따른 평가는 각자의 주관에 따라 달라질 수 있다고 본다. 그러나 필자는 아직 ‘과감성’에 있어서는 갈 길이 한참 멀었다고 본다. 물론 그것이 우리가 처해져 있는 정치의 현실임에 분명하지만 말이다.

따라서 청년들이 청년정책에 대해서 스스로 정책 결정의 주체로 나서는 것이 필요하다고 본다. 이해관계자들의 적절한 힘의 균형이 무너진 우리나라의 공공정책의 현실에 비추어 볼 때, 청년들이 직접 참여하기 전에는 ‘과감한 정책’이 시행될 것을 기대하기 어렵기 때문이다.