풀뿌리민주주의와 통장제도 폐지

김찬동 경실련 정부개혁위원회 위원장 / 충남대 행정학부 자치행정학과 교수

헌법개정이 30년 만에 기회를 맞이하고 있다. 1987년 헌법은 대통령 직선제라는 원포인트 개헌으로서 그 이전의 유신헌법이나 제3공화국 헌법(지방자치를 중단시킨 헌법)의 국가집권적 중앙정부통제적 행정구조를 가지고 있었던 것이다. 오늘날 회자되고 있는 제왕적 대통령제의 폐해나 수도권집중으로 인한 전국의 양극화 및 불평등과 격차문제 등이 초래되는 구조적이고 제도적인 장치가 헌법 속에 포함되어 있는 것이다.

그래서 촛불혁명을 통해 한국 시민들이 보여준 성숙한 민주공화의식과 주권재민의 표현은 세계를 놀라게 할 21세기 민주주의 발전의 랜드마크가 되고 있다. 국민들이 준법적 참여를 통해 헌법가치를 훼손한 대통령을 파면하는 헌법재판소의 결정을 이끌어내기까지 절차적 민주주의를 지켰던 것이다.

그럼에도 풀뿌리 지방자치의 현장을 보면, 구습과 구태가 여전히 구조적으로 남아있다. 이러한 관행 속에서 주민자치를 하려다 보니, 관치적 패러다임에 걸려 제대로 된 주민자치가 구현되지 않고, 형식화되고 있다. 오히려 주민자치가 불신당하고 무능한 주민이라는 평가를 받게 된다. 그리고 주민 스스로도 참여의 효능감을 가지지 못하고, 오히려 자괴감에 빠지는 것을 본다. 이것은 풀뿌리 자치와 행정 구조 및 제도가 잘못돼 있기 때문이다.

대표적인 것이 통반장제도다. 도시지역에 동이 있고, 그 밑에 통제도와 반제도가 있다. 이미 반제도는 반상회의 폐지로 무력화됐고, 통제도도 도시의 아파트단지에서는 거의 무력화됐다. 그 이유는 아파트단지에는 구역자치관리를 위한 입주자대표회의와 아파트관리사무소라는 아파트단지의 자치관리를 위한 법제도가 구비되어 있기 때문이다. 이렇게 아파트단지와 같이 자치관리를 위한 법제도가 있는 곳에서는 기존의 동행정기관의 하부통제조직인 통이나 반제도는 생명을 잃은 것이다.

그럼에도 여전히 통장에게는 연간 약 350만원상당의 국가예산이 지급되고 있다. 서울시의 경우만도 통장들에게 지급되는 예산이 300억 원(추정)정도다. 그런데 서울시의 경우는 이미 50%이상이 아파트단지에 시민들이 살고 있는 상황으로, 통장들의 기능이 형해화 되고, 서울시예산의 낭비를 초래하고 있는 것은 아닌가 한다.

통장의 기능은 주로 동장의 지시를 받아서 업무를 처리하는 민간인 행정협력자라고 할 수 있다. 통장의 기능은 반원의 지도, 행정시책홍보, 주민요망사항보고, 주민이동사항보고, 각종시설확인, 새마을사업추진지원, 전시지도, 전시생필품배급 등으로 되어 있다. 또 통장의 기능은 지역에 따라서 난이도의 차이가 크고, 업무가 줄고 있다. 행정의 보조조직으로서 제도의 개선과 폐지에 대해 타당성분석이 필요하다.

주민자치와 풀뿌리민주주의란 관점에서도 자치에 역행하는 제도적 장치다. 지역시민사회의 자치관리의 필요성에 따라 지역에서 자립적으로 지역문제를 해결하기 위한 주민총회 등을 통해 의사결정과 정관입법에 의한 관리비부담을 집행할 수 있는 자치역량이 있어야 한다. 하지만 이러한 가능성을 근원적으로 차단하는 것이 바로 통반장제도다.

농어촌지역에서는 통장제도에 상응하는 것이 리장제도인데, 리장은 마을총회를 통해서 선출되고, 지역의 문제해결을 위한 주민대표의 역할을 수행하면서 자치행정기관인 읍면이나 군의 행정에 참여하는 소통의 역할을 수행하고 있다. 즉 농촌지역의 리단위는 마을공동체단위의 자치와 마을공동체가 총회를 열어서 리장을 선출하게 되면, 공동체기반의 주민자치가 가능한 것이다.

그러나 도시지역에서는 공동체가 거의 존재하지 않고, 도시거주민의 특성이 주로 원자화되고, 개인주의화 돼 이웃문제나 공동의 공간에서 발생하는 다양한 생활공유서비스에 대해 행정기관이 처리해주기를 원하는 상태가 되고 있다. 그래서 도시공간에서 공동체단위의 자치관리가 거의 불가능하다. 결과적으로 주민자치의 공백영역을 일제시대부터 존재하였던 행정통제조직의 전형인 통반장제도가 파고 들고 있고, 주민들의 자치적 역량이 함양될 수 있는 씨앗을 막고 있는 셈이다. 이점에서 아파트단지를 중심으로 통반장제도를 전격 폐지하고, 이미 아파트단지에 존재하는 동(棟)대표나 입주자대표가 자치관리의 중심이 되고, 이들이 자치행정기관인 동주민센터나 자치구의 행정과 거버넌스적 참여를 하도록 하는 것이 필요하다. 이 경우 이들은 개인자격이 아니라, 아파트단지 공동체의 대표로 참여하기 때문에 자치구행정과 거버넌스를 할 수 있다. 이때 유념해야 할 것은 비정당적 참여여야 하고, 비정치적 자치참여자는 활동기간의 전후 최소 3년은 정당 활동이 없는 자여야 할 것이다.

국민주권시대의 헌법 개정에 있어서 국가주권적 구습과 적폐를 폐지할 수 있어야, 주민자치와 풀뿌리 민주주의 공동체가 형성될 수 있다. 물론 이것도 획일적으로 할 것은 아니고, 지역의 필요와 현실에 부합되게 다양한 참여제도가 만들어지도록 다양성을 부여해야 한다. 풀뿌리민주주의는 자신이 살고 있는 근린구역의 자치관리를 할 수 있는 의결체와 집행체를 형성할 수 있는 주민주권이 있어야 한다. 다른 말로는 근린구역의 주민자치를 할 수 있는 기본권을 헌법의 조문으로 넣어주어야 한다. 이를 바탕으로 보충성의 원칙에 의해 근린정부와 상위정부들 간의 역할배분과 권한배분이 이루어지고, 지역의 공공문제의 최종책임은 광역지방정부가 지도록 하고, 국가는 국가적인 공공문제에만 한정하고, 광역지방정부간의 조정을 하는 역할에 한정하는 것이 필요하다.

<div class="xe_content"><p><img alt="복지부는 지자체의 복지사업에 제동걸지 말아야" src="http://www.peoplepower21.org/files/attach/images/37219/835/613/001/d866…; /></p> <h2><span style="color:#3498db;">지자체 복지사업을 막는 것은 지방자치 본질을 침해할 우려 있어</span></h2> <p>보건복지부가 최근 서울특별시 중구가 도입한 ‘어르신 공로수당’에 대해 기초연금과 중복된다는 이유로 ‘기초연금법 시행령 제23조 제4항’을 근거로 보조금 삭감조치 등의 제재를 가하겠다는 입장을 밝혔다. 지자체가 자체 예산으로 주민들의 복지욕구를 충족하기 위해 추진하는 사업을 중앙정부가 가로막겠다는 것이다. 참여연대 사회복지위원회는 지방자치의 본질을 침해할 수 있는 보건복지부의 이 같은 조치에 심각한 우려를 표명한다.</p> <p> </p> <p>복지사무는 기본적으로 주민의 복리를 증진해야 하는 지방자치단체의 본질적인 업무에 속한다. 중앙정부의 프로그램이 지역 주민의 복지욕구를 충족하기에 부족하여 지자체가 지역적 특성을 살려 자체 예산으로 복지사업을 추진하는 것은 지극히 당연하다. 중앙정부가 유사ㆍ중복사업이라는 이유로 지자체가 자체 예산으로 진행하려는 복지사업을 막는 것은 바람직하지 않으며, 헌법상 보장된 지방자치권을 침해하는 처사이다. 각 지자체가 자치예산을 활용하여 각 지역의 특성과 시민들의 욕구에 맞춰서 어떤 복지를 제공할 것인지를 스스로 결정하고 필요한 경우 조례를 정하여 이를 시행하는 것이야말로 지방자치제도의 취지에 맞는 것이다.</p> <p> </p> <p>‘기초연금법 시행령 제23조 제4항’에 따르면 중앙정부는 “기초연금과 유사한 성격의 급여ㆍ수당을 지급하는 지방자치단체에 대해서” 중앙정부가 부담하는 비율의 10%p 금액을 감액할 수 있다. 해당 조항은 그 자체로 독소조항으로서 시급히 폐기되어야 마땅하다. 소득인정액으로 수급권을 제한하고 있기는 하나, 전국적으로 대상이 보편화된 현금수당인 기초연금의 경우 중앙정부가 비용의 전부를 부담하는 것이 원칙적으로 옳기 때문이다. 게다가 이번에 서울특별시 중구가 도입한 ‘어르신 공로수당’의 경우 해당 지역에서 사용할 수 있는 지역화폐 형태로 지급되기에, 현금으로 지급되는 기초연금과 동일한 성격의 것이라고 보기도 어렵다. </p> <p> </p> <p>지방자치단체가 사회보장제도를 신설 혹은 변경하고자 할 때 중앙정부와 협의해야 하는 것은 2013년 사회보장기본법이 개정되면서 시작된 제도이다. 제도 도입 당시부터 지방자치권을 침해할 수 있다는 비판이 제기되었고, 박근혜 정부는 이 개정 조항을 근거로 지방자치단체의 복지사업들을 축소ㆍ폐지시켰다. 결국 이 제도는 중앙통제 방식으로 사회보장제도의 확대를 억제, 획일화하며 하향평준화시켜 온 복지분야의 적폐 중 하나인 것이다. 사회보장기본법의 핵심적인 취지는 국민의 ‘복지 증진’이지 지방자치단체의 복지 확대 노력을 ‘유사ㆍ중복 사업이라는 명분으로 조정’하는 것이 아니다. 보건복지부는 지금이라도 지자체가 자체 예산으로 진행하는 복지사업에 제동을 거는 시도를 즉각 멈추어야 할 것이다. </p> <div> </div> <div>논평 <a href="https://docs.google.com/document/d/1nnPLKjKJH1lLkw2Ra9NgvrIzsjrm45fxW2a…; rel="nofollow">[원문보기/다운로드]</a></div></div>

2018 지방선거 <주거시민단체 8대 주거정책 요구안> 기자회견

– 지방정부가 반드시 해야 할 8개 분야 25개 세부 주거정책 요구 –
– 5/11부터 8개 정당, 78명 광역시도지사 후보에게 채택 여부 질의 –
– 각 지역에 맞는 주거 공약으로 주거 문제 해결 의지 밝혀야 –

1. 주거 취약계층을 위한 주거복지 확대와 안정적인 주거권을 위해 활동하는 주거권네트워크 등 주거시민단체들은 본격적인 선거운동기간(5/31~)을 하루 앞둔 오늘(5/30) 주거문제 해결을 위해 지방정부가 반드시 해야 할 25개의 주거정책을 발표하고, 후보들에게 공약으로 채택하여 실현할 것을 촉구하는 기자회견을 열었습니다.

2. 기자회견에 앞서 주거 시민단체들은 지난 05/11(금)부터 5/31(목)까지 6.13 지방선거에 출마한 8개 정당과 광역시도지사 후보 78명에게 <2018년 지방선거 8대 주거 정책 요구안>을 제안하고 공약 채택과 이행 여부에 대한 회신을 요청했습니다. 그러나 후보들의 응답은 매우 저조했습니다. 3주 동안 3차례 회신을 요청했음에도 불구하고 78명의 후보중 9명만 답변을 보내왔습니다. 정당별로 살펴보면 자유한국당 1명, 바른미래당 1명, 정의당 2명, 민중당 4명, 녹색당 1명이 답변을 보내왔고, 여당인 더불어민주당을 포함해 민주평화당, 노동당은 단 한명의 후보도 답변을 하지 않았습니다.

3. 기자회견 참석자들은 주거정책 질의에 대한 저조한 응답률이 “이번 지자체 후보들이 서민들의 삶, 특히 주거정책에 대한 관심이 어느 정도인지 여실히 보여주는 결과”라며 몹시 우려스럽다고 입을 모았습니다. 이들은 “지역마다 다양해지는 주거 현실, 중앙정부와 지방정부의 협업은 물론 주민의 삶을 개선하는 지방정부의 독자적인 역량이 중요해지고 있다”며 2017년 주거실태보고서에서 저소득층의 주거 상황이 더 나빠지고 있는 것으로 확인된 만큼 후보들은 각 지역의 주거 현실을 직시하고 적극적으로 주거문제 해결을 위한 정책을 제시해야 한다고 주장했습니다. 아울러 지금이라도 주거단체들이 제안한 주거정책요구안을 공약으로 채택해 줄 것을 각 정당과 후보들에게 요구했습니다. 또한 이번 선거가 주거권 보장을 위한 지방선거의 첫걸음이 되기를 바란다고 밝혔습니다. 끝.

▣ 기자회견 진행순서
1. 지방선거를 앞둔 주거단체들의 요구 : 이강훈 참여연대 민생희망본부 주거분과장(변호사), 김성달 경실련 부동산국책팀 팀장
2. 청년 또는 세입자 당사자 발언 : 이한솔 민달팽이유니온 사무처장, 전효래 나눔과미래 간사
3. 정책요구안 요지와 질의경과 설명 : 참여연대 김주호 민생팀장
4. 기자회견문 낭독 한국도시연구소 : 김기태연구원

▣ 첨부자료. 2018 지방선거 <주거시민단체들의 8대 주거정책 요구안>

< 6·13 지방선거 대전시장 후보 3대 핵심공약 및 주요분야 공약평가>

■ 허태정(더불어민주당) 후보는

○ 핵심공약을 일자리 및 경제 활성화, 환경 및 문화, 주민자치 강화를 공약으로 제시하고 있음. 유성구청장을 역임하여 유성구에 위치한 대덕연구단지 연구소와 KAIST, 충남대 등의 과학기술 인프라를 활용한 시의성 있는 정책공약을 제시함. 유성구청장 재직시 도입하였던 주민참여예산제도를 확대하여 대전시에 적용하는 방식을 도입하는 등 자신의 경험을 활용하여 공약을 제시하고 있음

○ 핵심공약에 대한 사업의 목적과 추진방법이 상세하고, 재원마련 방안도 구체적으로 제시되어 있음. 그러나 외형적 성과 등 하드웨어적 측면에 집중되어 있다는 점에서 한계를 보임. 공약 대상 사안에 대한 심도있는 이해를 통한 외형적 성과가 아닌 실질적 성과, 그리고 그를 통한 성과의 지속성 등을 고려한 정책제시가 필요함

○ 기술창업 2,000개 스타트업 육성이라는 비전은 제시하고 있지만, 기존 정책과 차별성이 부족하고 기존 정부나 지자체에서 추진했던 사업들로 혁신적이라고 하기에는 어려움.

○ 도로 지하차도화를 통해 녹지축을 연결하는 것이 대전시민의 요구를 반영한 정책보다는 가시적 성과에 치중한 정책으로 판단되며, 기 조성된 녹지 외에 국가도시정원 지정으로 주민 삶의 질이 눈에 띠게 향상된다고 보기 어려움.

○ 대전시 조례제정에 따라 시민제안 공모사업의 규모를 200억원으로 늘리는 공약은 예산에 대한 시민들의 이해와 공감을 상승시키고, 행정차원이 아닌 시민차원에서 시민들이 원하는 분야에 예산을 투입시킨다는 의미있는 공약임.

■ 박성효(자유한국당) 후보는

○ 공약평가를 위한 질의에 답변서를 제출하지 않아 유권자 알권리를 제대로 보장하지 않음. 선관위에 제출된 5대 공약을 대상으로 판단하다 공약을 판단함.

○ 전반적으로 기존 논의되어 왔던 다수의 선심성 공약을 나열한 것에 불과하다고 보여짐. 과거 개발시대 공약을 보는 것처럼 개발중심의 공약을 제시하고 있음. 특정 지역의 규제완화 또는 개발을 핵심공약으로 선정했다는 것이 해당 지역 시민들의 표심을 위한 공약이라는 부정적 인식을 초래할 수 있음.

○ 다수 시설건립이나 상업시설의 유치는 지역의 불균형적 성장을 가져올 우려가 있으며, 또한 기존 상인들의 젠트리피케이션 문제를 야기할 수 있음. 공약에 대한 구체적인 추진방향과 재원방안이 제시되지 않아 구체성과 실현 가능성이 낮음

○ 중량전철의 비용절감을 거론하면서 시행된 지자체들의 경전철사업은 모두 실패하였음. 민자사업은 더 큰 문제가 있었음. 그런데도 기존의 실패사례에 대한 아무런 검증없이 DTX 즉시 착공을 공약한 것은 개혁성과는 거리가 있음. 또한 교통인프라인 지하철 추진공약은 결코 개혁적이라 하기 어려움

○ 둔산 도시 쇠락 가속화 대책 마련의 필요성은 공감되나 용적률 상향 등 과감한 규제완화를 통한 물리적 개발중심의 접근방식은 투기조장, 땅값상승, 세입자 문제, 건물주 특혜 등의 부작용이 우려되는 만큼 바람직하지 않음

○ 제시된 다수의 복지, 시설사업들을 위한 재원을 대전광역시 자체재원으로 마련하기는 불가능해 보임. 다수 재원을 국비로 보전해야 할 것인데 그 가능성이 상당히 낮아 보임

■ 남충희(바른미래당) 후보는

○ 10만개의 일자리 창출이나 기술창업 허브도시 대전, 원도심 부흥을 위한 지하도시의 개발이라는 3대 핵심공약은 사람들의 눈을 확 뜨게 만드는 공약이나, 과거 단체장들이 내세웠던 공약이었지만 제대로 실행되지 않아 공염불에 그쳤던 공약이 었음.

○ 전반적으로 핵심공약은 과학도시로서 대전을 부흥하겠다는 취지는 동의하지만, 공약의 구체성을 인정하기 어렵고 공약이 추상적임. 다수의 재원을 민간자본에 의지해야 하는 점에서 한계가 명확하고, 또한 대규모 개발사업에 있어 주민들의 참여과정에 대한 구체적인 방안이 제시되지 못한 점은 아쉬움
○ 기술창업, 중소벤처기업, 골목창업, 대기업유치 등으로 10만개의 일자리를 창출하겠다는 후보자의 공약은 선언적이기는 하지만 구체적이지도 못함. 임기동안의 연도별 추진계획이 막연히 제시되었고, 제시한 공약의 목표는 적절하지도 않고 실현가능성이 낮음

○ 임기 내 벤처투자액 4,500억이 연차별로 제시되어 있으나, 예산 확보방안은 없음. 기술창업단지에 연구소 500개, 매출액 50조 원의 산출근거가 없음.

○ 기존의 원도심 활성화계획의 연장선으로 지하공간을 개발하여 문화창조 지하산업도시를 개발하겠다는 발상이나 지하상가 개발의 확장판으로 기존 정책의 실패를 반복할 가능성 높음.

■ 김윤기(정의당) 후보는

○ 대중교통의 활성화를 위한 1만원 정액권 발행, 지속가능 녹색도시를 만들기 위한 국가도시공원의 추진, 방사능 영향평가, 함께 사는 모두의 도시를 만들기 위해 다양한 사회적 안전망의 구축 등은 삶을 지탱하는 사회적 인프라로서의 하드웨어를 지양하고 소프트웨어 중심으로 이끌 수 있다는 측면에서 바람직하고 지속가능한 지역의 미래상을 제시하고 있으나, 대전 시민의 삶의 질을 높일 수 있는 핵심적 의제로 보긴 어려움

○ 복지국가를 실현하고, 지역도시복지를 구현하기 위한 정책문제들을 제시하면서 다른 후보들과 차별되는 공약을 제시하고 있고, 사회문제를 구체적으로 해결하기 위한 다양한 아이디어를 제시하고 있음

○ 다만, 개혁성은 공감하나 예산배분의 방법과 재원확보 방법을 구체적으로 제시하지 못하고 있음. 국가도시 공원화로 인해 발생하는 개인의 재산적 손실의 배상문제 등이나 사회적 안전망 대상의 올바른 선정 등 미세한 부분에서도 신경을 써야 함.

○ 대중교통이용을 늘려 교통혼잡비용, 이산화탄소 배출량, 교통사고 사망자수를 낮추게 된다면 주민들의 삶의 질이 높아지고 지속가능한 발전을 추구할 수 있을 것으로 기대되나, 승용차 이용율이 높은 근본적 원인분석이 빠져있고, 대중교통체계 개선없이 월 정액권을 제공한다고 대중교통이용이 중가할지는 의문임. 자칫 재정낭비만 일으키는 정책이 될 가능성이 있음

○ 일몰에 도달한 도시공원문제를 지방채와 국가 도시공원 지정 등으로 해결하려는 것은 혁신적인 방안이나 현실성이 떨어짐. 시민의 안전을 위해 방사능 영향 평가제를 도입하겠다는 것도 좋은 아이디어임. 녹지기금마련 계획을 제시하여, 대전시의 지방채 발행 등으로 사유지를 매입해나가는 등의 혁신적 방안제시하고 있음

○ 중앙정부차원에서 충분히 제공하지 못하고 있는 분야들에 대해 지방차원에서 보충하거나 신규로 실험하는 다양한 정책들을 제안하고 있음.

기초지방선거의 정당공천제 폐지, 이번에는!

허훈 대진대 행정학과 교수

정당은 ‘선’ 한가?

“민주주의 꽃은 선거”라는 말이 있다. 인류의 진화과정을 정치측면에서 보면 가치배분 권한을 누가 어떻게 갖느냐를 놓고 전개되었다고 할 수 있다. 숱한 역사적 사건들을 돌이켜볼 때 혁명이나 전쟁보다는 선거로 선택된 인물에게 권력을 줄 때 사회의 혼란이 가장 적었다. 그러므로 선거가 민주주의 꽃이라는 명제는 타당하다. 하지만, 한국에서의 선거를 그렇게 속 편히 말할 수 있는 사람은 적을 것이다. 정당들의 욕심 사나운 행태가 선거를 혼란에 빠뜨린 경우를 많이 보여주었기 때문이다.

정당은 원래 그렇다고 반론할 수 있다. 미국의 정치학자 아담 쉐보르스키(Adam Przeworski)도 “정당은 공익을 추구하는 좋은 사람들의 집단이 아니라, 사익을 탐하는 이기적 인간들의 군집이다”라고 말한다. 그래도 민주주의가 작동하는 것은 선거에서의 경쟁과 선택 때문이라고 한다. 지방자치의 발전 역시 경쟁과 선택이 자유로운 선거에 달려 있다.

하지만, 현재의 정당공천제는 민주주의 학교라고 불리는 지방자치와 역행하고 있다. 과거에 치룬 지방선거들에서 지역구 국회의원이나 당협위원장들이 자신들에게 도전하는 인물을 공천에서 도태시키는 것을 보아왔다. 또 지역사회를 기반으로 하고 지역의제로 성장한 인재들이 지방선거에 나가보지도 못하고 좌절한 경우도 많았다. 민주주의 선거의 이론적 측면에서도 유권자가 직접 후보를 선택하여야 하는 권리가 정당에 의해 제한된다는 점에서도 부정적이다.

최근 한 자치단체장의 증언도 지방선거의 후보자들이 누구에게 잘 보여야 하는 가를 여실히 보여준다. “(전략)하여튼 매달리고 읍소하고 그저 공천받기 위해서 있든 없든 모든 것 동원을 해야 되기 때문에 시민을 위한 시장 보다는 국회의원이라든지 정치권을 보는 시장 만드는 것 시의원을 만드는 것이기 때문에…” (티 브로드 지역채널 뉴스, 10. 26). 그가 정당공천제를 폐지하자는 주장을 하다 나온 말이다. 당내 민주적인 과정을 거쳐 공천을 해왔다면 이런 말이 나오지는 않았을 것이다. 또, 정당들이 정당공천제 본래의 의미대로 지역에 좋은 후보와 유권자를 매개하는 역할에 충실하였더라면 이야기는 좀 달라질 수 있었을지도 모른다.
 

정당공천제의 도입은 정당정치 타협의 결과였다

정당공천제는 지방자치제도가 부활된 1991년부터 시행됐다. 1987년 민주화의 열망에 의해 지방자치를 받아들여야 하기는 하였으나. 정당은 자신들의 지역적 기반을 놓치고 싶지 않았다. 그 결과 당시 여당인 민주자유당은 영남 등에서 야당인 신민주연합당은 호남 등에서 지역적 권력기반을 강화시키려는 목적으로 지방선거를 활용하려 했다. 그들 간의 정치적 타협의 결과가 정당공천제였다. 당시는 광역단체장인 도지사와 광역의원인 도의원, 기초단체장 후보까지 정당이 공천하였다.

기초의원 선거 후보자까지 정당공천을 한 것은 2006년 제 4회 지방선거였다. 헌법재판소가 2003년 5월 기초의원 후보의 정당표방금지를 규정한 공직선거법(84조)이 위헌이라고 판결한 까닭이다(헌재 2003. 5. 15. 2003헌가9 등). 헌재는 당시 다른 지방선출직은 정당표방을 하는데 기초의원만 금지하는 조항은 평등원칙에 위배된다고 하였다. 그 후로 중앙정치의 지방지배는 더욱 가속화되었다. 광역자치단체는 선거구가 국회의원선거구보다 크므로 후보자 자신들이 마음만 먹으면 국회의원이나 당협위원장, 소속정당의 지배를 덜 받을 수 있다. 하지만 기초자치단체의 경우는 그렇지 못하다. 경기도의 한 국회의원은 자신의 지시를 따르지 않는 지방의원에게 ‘이제 그만 할 거야’라는 등 협박성 발언을 하고 지방의원들은 그런 갑질에 대응조차하지 못하는 사태가 일어나기도 했다. 이런 행태는 정당공천제가 얼마나 오염되었는가를 보여주는 작은 사례일 뿐이다.

그 동안의 연구를 종합해 보면 정당공천제의 폐해는 이렇다. 첫째 지방선거가 지방정치가 아닌 중앙정치에 예속되었다. 지방선거의 쟁점이 여당의 중간평가가 되어버리기 일쑤였고, 지역의제는 설자리가 적어졌다. 둘째 유권자들의 선택권을 제안하였다. 지역주의로 인해 지방의 1당 독점구조가 만연하면서 특정 정당의 공천이 당선의 보증수표처럼 되어 버린다. 그렇게 되면 유권자들이 선출한 게 아니라 정당이 선출한 결과라고 할 수 있다. 셋째 지방선출직 후보자가 정당유력자의 사적 자원이 되는 경우도 있었다. 후보자들은 공천을 따내기 위해서 정당 유력자에게 무엇이든지 해야 한다는 말이 떠돌게 되었다. 공천권자에게 뇌물을 들고 가다 붙잡히기도 하고, 국회의원의 사적인 일을 챙기는 지방선출직 후보자들도 상당수였다. 넷째 지방선거의 폐해만이 아니라 지방정부의 자치성과 자율성을 제약하는 요인이 되었다. 공천권에 목이매인 자치단체장은 지방이 중앙의 파트너가 아니라, 지역 국회의원과 정당을 통해 중앙정치와 행정에 예속되는 결과를 가져온다. 지방자치의 본래의 뜻은 중앙지방관계가 수직적 통합모델이 아니라, 상호협력의 대등한 관계여야 하는데도 말이다.

2018년 지방선거에서는 기초선거의 정당공천제 없애야

정당공천제도가 지방자치에 도움이 되지 않는다면, 폐지하는 것은 자연스러운 일이다. 자연의 법칙과 달리 인간사회의 행동양식을 정하는 제도란 그 시대의 정신이 반영되어야 하기 때문이다. 정당공천제 폐지는 이미 사회적으로도 정치적으로도 합의가 되었다고 볼 수 있다. 2009년에 시장군수구청장협의회가 실시한 조사에서 응답자들은 기초단체장 정당공천폐지에 77.6%, 기초의원 정당공천폐지에 86%가 찬성하였다. 지방자치학회의 조사도 이와 유사하여 유권자들의 의견은 오래전에 모아졌다고 할 수 있다. 정치권에서도 합의는 이루어졌었다. 2012년 18대 대통령선거 때는 유력한 여야 후보들이 모두 당선되면 폐지하겠다고 했다. 당시 박후보는 기초자치단체의 장과 기초의원의 공천폐지를 문후보는 기초의원 정당공천폐지를 내걸었다. 그리고 박후보가 당선되었다. 하지만 그는 대통령이 된 후 한 번도 정당공천제 폐지 문제를 거론하지 않았다. 19대 국회는 2012년, 2013년에 정당공천제 폐지 법안을 6차례나 냈다. 하지만 4년 내내 심의조차 안했고, 결국 자동폐기 됐다.

중앙의 정치인들이 겉으로는 정당공천제 폐지에 찬성하지만, ‘그 좋은 걸 왜 없애’라는 속마음을 갖는 것은 어떤 이유일까? 아마도 구태의 정치인들이 자신의 안위나 권력유지를 생각하고, 지방자치의 발전에는 눈을 감기 때문일 것이다. 대통령 탄핵도 생각해보면 지방자치와 분권이 되지 않은 가운데, 대통령 독단의 권력이 부른 참사였다고 할 수 있다. 정당공천제를 폐지하고 권력을 나누는 시도를 했더라면 양상은 달랐을지도 모른다. 이를 통해 적어도 대통령이 독점적 권력의 폐해를 인식할 수도 있었다. 또 정당들은 정당공천제 폐지라는 여론을 아프게 여겨, 당내민주화를 진전시켰을지도 모른다.

다행히 현 정부는 헌법에 지방분권국가를 명시하고 4대 지방자치권을 보장하는 헌법 개정을 하겠다고 한다. 지방분권국가 모델 추진을 정부의제화한 것으로 볼 수 있다. 차제에 기초자치단체의 장과 기초지방의회의 의원의 정당공천제를 폐지하도록 하여야 한다. 광역지자체는 국가와 기초자치단체 사이에서 협의와 조정의 역할을 할 수 있어야 하기 때문에 광역선거에서의 정당공천제의 효용은 있다고 본다. 2003년에 헌법소원에서의 위헌판결을 들어 폐지하려면 광역지방선거에서도 폐지해야지 하는 의견도 있을 수 있다. 당시 소수의견을 낸 3인의 헌법 재판관의 판단을 들어보자. “기초의원의 정당표방금지는 헌법이 추구하는 지방자치의 제도적 보장을 위한 입법목적에 필요 불가결한 것으로서, 그 목적달성을 위한 수단 또한 필요 최소한의 부득이한 경우로 인정되므로 평등원칙 위반의 위법도 없다”(판례집 15-1, 503)고 하였다. 당시 헌재의 소수 의견은 오늘날 울림이 크다. 지방분권국가의 길은 개헌 같은 큰 항목만 바뀐다고 되는 게 아니다. 지방자치의 제도적 보장을 위해서는 최선의 사람을 뽑는 제도부터 만들어져야 한다. 지역마다의 고유한 개성과 조건을 이해하고 이를 지혜롭게 활용하는 리더가 선택되어야 한다. 국회의원의 뒤치다꺼리나 하는 사람이 선택되기 쉬운 현재의 정당공천제로 될 수 있는 일이 아니다.