지방의회가 견제와 감시의 기능을 되찾을 때 지방자치도 발전한다

이훈전 부산경실련 사무처장

30년의 공백기 이후 부활한 지방선거, 그 후 27년

1961년 5.16쿠데타로 정권을 잡은 박정희 정권은 전국의 지방의회가 해산시키고, 지방자치단체장 관선제를 실시했다. 30년의 지방자치 공백기를 지나 1991년 3월 지방의회 의원선거가 실시됐고, 1995년 6월 지방의회 의원선거와 함께 지방자치단체장 선거가 실시됐다. 이후 27년이 지났다.

올해 6월 13일에는 제7회 전국동시지방선거가 있다. 부산시민은 6.13지방선거를 통해 부산시장, 교육감, 구청장과 군수, 부산시의회 의원, 기초의회 의원을 선출하게 된다. 부산의 지난 지방선거 결과를 살펴보면 지난 27년 동안 아무런 변화가 없었다.

부산시장 선거의 경우 1995년 자유한국당 문정수, 1998년과 2002년 한나라당 안상영, 2004년(보궐), 2006년, 2010년 한나라당 허남식, 2014년 새누리당 서병수 후보가 당선돼 줄곧 같은 당에서 부산시장이 나왔다.

역대 부산시의회 의원선거의 경우 1998년 기장군에서 자유민주연합 후보가 당선된 것을 제외하고 모든 지역구에서 1995년에는 자유한국당, 1998년, 2002년, 2006년, 2010년에는 한나라당, 2014년에는 새누리당 후보가 당선됐고, 비례대표 5석 중에서 3석도 같은 당에서 당선이 됐다. 제7대 부산시의회 의원 구성을 기준으로 47명의 시의원 중에 시장과 다른 정당의 의원은 개원 당시 2명뿐이었으며, 이는 부산시의회가 출범한 이후 변한 적이 없었다.

부산시의 행정을 견제하고 감시해야 할 부산시의회의 구성이 시장과 같은 정당 소속의 시의원들로 구성됐으니, 제대로 된 견제와 감시가 이루어질 수 없었다. 심지어 대부분의 구청장도 같은 정당 소속이 당선됐다. 지난 27년간의 부산의 지방자치는 한마디로 ‘그들만의 리그’로 전락하고 말았다. 경쟁이 없는 정치와 견제받지 않는 권력으로 인해 부산에서는 지방권력형 비리가 싹틀 수 있는 토대가 마련됐고, 그 결과 ‘엘시티’와 같은 대형 비리가 터지고 말았다.

제대로 된 지방자치가 실현되기 위해서는 부산시만큼 부산의 각 지역 주민들의 대표들로 구성된 부산시의회가 중요하다. 시의회가 부산시민들의 의사를 반영해 예산을 편성하고, 부산시의 행정 집행을 견제하고 감시하는 활동을 펼치는 중요한 기능을 갖고 있기 때문이다. 하지만 경쟁없는 시의회는 더 이상 발전하지 못하고 시민들의 의사를 제대로 의정에 반영하지 못할 가능성이 많다. 그렇기 때문에 시민들의 의회에 대한 관심과 시민단체의 의정활동평가가 중요하다.

부산경실련의 부산시의회 의정활동 평가 결과와 의미

부산경실련은 지난 2004년 부산시의원 의정활동 평가를 실시한 이후, 2017년 말 제7대 부산시의회 3년차 의정활동 평가까지 일곱 차례에 걸쳐 진행해 왔다. 2013년에는 상설 조직인 ‘부산시의회 의정평가단’을 구성해 부산시의회 상임위원회를 지속적으로 모니터링하고 있다. 부산경실련은 전국에서 유일하게 광역단위 의원들에 대한 의정활동을 종합적으로 평가하고 있으며, 우수의원에 대해 시상도 하고 있다.

부산경실련의 이번 제7대 부산시의회 3년차 의정평가 결과를 보면, 부산시의회 3년차 본회의 발언의 정성평가 평균 점수는 15점 만점에 9.9점, 상임위원회 발언의 정성평가 평균은 10.1점으로 조사됐다. 이는 지난 제7대 부산시의회 1년차 평가결과 본회의 9.9점, 상임위원회 10.5점에 비해 본회의는 동일하고, 상임위원회는 0.4점이 감소한 것으로 나타났다.

조례발의의 정성평가 결과는 제7대 부산시의회 3년차에는 지난 평가에 비해 조례 발의 건수가 2.3배 증가하는 등 의원들의 적극적인 조례발의가 이루어졌다. 하지만 시민들의 삶의 질 향상을 위한 시급한 조례가 많지 않았다. 타 지역 사례 베끼기와 법률 개정에 의한 개정조례안을 통해 건수 늘리기가 여전했으며, 실현 가능성 여부를 생각하지 않는 조례와 단순한 관련 규정을 정의하고 위원회 하나 만드는 식의 조례가 다수다.

부산경실련의 제7대 부산시의회 의원 3년차 의정활동 평가 결과를 종합하면, 100점 만점에 평균 69.3점이다.

부산경실련이 진행한 부산시의원에 대한 의정활동 평가 결과 총 점수는 지속적으로 하락하고 있다. 이는 평가를 진행하는 동안 의원들의 발언 및 조례안의 내용에 비중을 조금씩 늘려가며 평가를 진행했기 때문에 차이가 발생한 것이라 판단된다.

2018년에는 제7대 부산시의회가 마무리되고, 6.13지방선거 결과에 따라 새로운 의회가 구성될 것이다. 2004년 이후 일곱 차례에 걸쳐 부산경실련이 평가를 진행하는 동안 부산시의회 의원들의 출석률, 발언빈도, 조례발의수 등이 많이 개선되는 모습을 보였다. 부산경실련은 앞으로도 의원들의 발언 및 조례안의 내용에 중점을 두고 평가를 계속할 예정이다. 부산경실련은 상설운영하고 있는 ‘부산시의회 의정평가단’을 통해 부산시의회에 대한 지속적인 평가와 모니터링을 진행할 것이다. 또한 성숙된 방청문화와 의정평가단 전문성 확보를 위한 교육을 지속해 의회 방청 및 모니터링을 통해 정례회, 행정사무감사, 예산안 등에 대해서는 1년 단위로 수시 평가하고, 제8대 부산시의회 1년차가 마무리되는 2019년에 부산시의회 의정활동에 대한 종합평가를 할 예정이다.

시민단체의 의정감시활동도 중요하지만 민의를 반영할 수 있는 선거제도의 개선이 더 중요

이런 지속적인 부산시의회 의정활동 평가가 더 나은 부산시의회를 만들고, 더 나은 부산시의회 활동이 결국 부산시민들에게 더 나은 정책과 예산 편성과 집행을 통해 ‘시민이 행복한 부산’을 만들 것이라고 확신하다. 하지만 앞에서 언급했듯 부산시의회 구성이 어떤 한 정당에 의해서만 구성되면 경쟁 없는 정 활동을 초래하고, 시정에 대한 견제와 감시 기능이 약화된 시의회가 될 가능성이 높아진다. 그래서 근본적으로는 광역의회 의원 선거의 경우 현행 소선거구제 대신 중대선거구제를 도입해야 한다. 또한 시민들의 민의를 대변하는 시의회 구성이 될 수 있도록 비례대표의 수도 획기적으로 늘려야 한다. 이러한 선거제도의 변화 없이 오로지 시민단체의 의정활동 평가와 감시만으로는 한계가 있음도 잘 알고 있다. 부산경실련의 부산시의회 평가에서 시장과 다른 정당 소속의 시의원들이 거의 대부분 우수의원상을 수상했다는 것은 시사하는 바가 크다.

강력한 지방분권 공화국을 위한 재정분권 헌법

이상범 전국시장‧군수‧구청장협의회 선임전문위원

중앙에 집중된 권력·권한, 지방과 국민에게 위임·분산시켜야

문재인 정부 출범 이후‘연방제 수준의 지방분권’과‘지방분권형 국가운영’이 우리 사회의 큰 이슈가 되고 있다. 문재인 대통령은 대선 공약에서 지방분권형 개헌을 약속했고, 지난 10월 26일 지방자치의 날 기념사에서 “강력한 지방분권 공화국”을 국정목표로 “자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권의 4대 지방자치권을 헌법화하겠다”고 선언하였으며, 내년 6월 지방선거와 함께 국민투표로 개헌을 추진하겠다고 강조했다.

한편 국회에서는 국회 헌법개정특별위원회가 가동되면서 헌법 개정을 위한 논의과제를 마련했고, 8월 29일 부산을 시작으로 9월 28일까지 11회에 걸쳐 권역별로 헌법개정 국민대토론회를 개최해 국민의견을 수렴했다. 행정부와 입법부 모두에서 헌법 개정에 대한 의제가 형성되면서 본격적인 개헌 정국이 만들어지고 있는 국면이다.

이제 대한민국의 최우선 과제는 중앙에 집중된 권력과 권한을 지방과 국민에게 위임하고 분산시키는 것이라고 할 수 있다. 물론 헌법 개정에는 기본권, 정치, 경제 등 다루어야 할 사안들이 많이 있으나, 현재의 집권적‧권력집중형 통치구조의 전면적 개편 대안으로 지방분권형 국가운영이 필요하며, 이를 위해 지방자치의 확고한 헌법적 보장이 있어야 한다.

지방자치는 주민이 스스로의 규율과 재원을 통해 지역의 문제를 해결하는 과정이라고 할 수 있다. 이때 규율을 마련하는 것을 형식적 권한, 그리고 이를 집행할 수 있는 재원은 내용적 권한이라고 한다. 따라서 규율은 마련할 수 있으나 이를 위한 재원이 보장되지 않는다면 지방자치가 구현될 수 없다. 결국 중앙정부의 재정권한을 지방정부로 이양하는 것을 재정분권이라고 한다면, 지방자치의 헌법적 보장은 재정분권에 대한 헌법적 보장을 명확히 하는 것이며 이는 지방자치의 핵심인 풀뿌리 민주주의의 성장을 위한 자양분이 될 것이다.

재원이 보장되지 않으면 지방자치 구현될 수 없어

지방분권형 헌법에 담겨야할 재정분권의 내용은 크게 ‘조세자주권’과 ‘재정권의 확대’로 구분할 수 있다. 우선 조세자주권은 지방정부의 재정력 강화를 위해 지방세의 계속성과 안정성을 담보하는 것이다. 현행 헌법 제59조는 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”라고 조세법률주의를 규정하고 있다. 즉, 조세권은 기본적으로 국가에 속하는 권한이며, 지방정부는 국회에 의하여 법률로서 세원을 발굴하고 세금을 부과‧징수할 수 있다.
그러나 지방자치의 본질은 스스로 결정한 업무를 수행하는데 소요되는 비용을 자기책임으로 받아들이고 이를 주민들이 조세로 부담하도록 하는 것이다. 조세자주권은 지방의 주요한 권리로 지방분권의 실질적인 권한으로서 확대돼야 한다.

지방정부의 조세자주권의 확대는 지방의회가 세율과 세목을 조례로 정하는 준연방제적 방식과 조세법률주의 완화조항을 통해 법정외세를 도입하는 방식으로 크게 구분할 수 있다.

준연방제적 방식은 자치권의 본질에 해당하는 것으로 국세는 국회가 법률로 제정하고, 지방세는 지방의회가 법률과 같은 효력을 가지는 조례로 정하는 방식이다. 이 방식은 조세권의 지방분권화를 위해서 현행 헌법 조세법률주의의 원칙(제59조)을 벗어나 대한민국의 조세가 ① 관세를 포함한 국세 ② 재산세를 포함한 자치세 ③ 소득세와 소비세를 포함한 공동세의 3원 구조임을 헌법에 직접 명시하는 것이다. 그리고 조세권의 행사는 자치권의 본질에 해당하는 것으로 보아 국세는 국회가, 지방세는 각 지방의회가 법률 또는 법률에 준하는 효력을 가지는 조례로 정하는 방식이다.

조세법률주의 완화는 지방정부가 자의적으로 세목을 신설하거나 세율을 조정할 수 없도록 한 헌법 조항을 완화하여, 지방정부가 각 지역의 특성을 고려하여 발굴한 신세원에 대해서는 조례에 근거하여 과세할 수 있도록 하는 법정외세목 신설에 대한 재량권한을 부여하는 방안이다.

다음으로 재정권의 확대는 지방정부의 재정운영 및 세출에 대한 자율성 제고를 말한다. 이를 위해 재정권을 행사하는 중앙정부 및 각 지방정부에 대하여 ①재정 건전성 및 재정 투명성을 헌법상의 원칙으로 천명하고, ②중앙정부와 지방정부가 간 사무위임 시 위임에 소요되는 비용은 위임하는 쪽에서 부담하도록 하며, ③수평적․수직적 재정조정제도를 시행할 수 있는 헌법적 근거를 마련하는 것이다.

재정건전성 및 재정투명성의 원칙은 기본적으로 세입과 세출의 균형예산을 운영할 의무를 부과하여 국가와 지방정부의 채무가 증가하지 않도록 하고 재정운영의 공개를 제도화하는 것이다.

사무위임 비용 부담 원칙은 행정서비스 업무의 효율적이고 적정한 처리를 위하여 국가와 지방정부간, 지방정부 상호간의 사무를 위임할 수 있도록 근거규정을 두고, 사무를 위임하는 경우에 위임자가 사무의 처리비용을 부담하도록 함으로써 비용전가가 발생하지 않도록 규정하는 것이다. 독일 재정헌법에서는 행정지출과 목적지출이 구별되며, 목적지출에 대해서는 사무책임과 지출책임을 연계하고 있다.

지방재정 조정제도에 관한 사항은 지방에 대한 중앙의 수직적인 재정조정에 한정되어 있는 재정조정제도에 지방정부 상호간에 수평적인 재정조정제도를 도입함으로써 상호연대에 의한 지역격차 해소 및 지방의 중앙에 대한 예속을 완화하는 취지를 포함하고 있다. 이는 지방정부간의 대등한 수평적 관계를 기초로 하여 세원이 풍부한 지역과 세원이 빈약한 지역간의 재정격차를 해소하고, 지방정부가 자치사무를 수행하는데 필요한 재원을 확보하는 방안으로 스위스와 독일에서 오래전부터 운용해오고 있다.

‘강력한 지방분권 공화국’은 재정분권에 대한 헌법적 보장을 명확히 하는 것

지방분권 헌법 개정은 주민의 자기결정권을 보다 가까운 지방정부 수준에서 보장하여 국민주권시대를 열기 위해서이다. 그리고 이를 위한 재원을 충분히 보장하는 것은 한국사회를 이끌어갈 지방자치라는 시대정신을 헌법에 충실히 담아내는 것이다. 그러나 243개 지방정부에게 주어진 재정권한은 20%에 불과하다. 여전히 나머지 80%는 중앙정부에서 가지고 있다. 이러한 재정구조는 2할 자치라고 하며 비판의 대상이 되고 있다. 재정분권 헌법은 대통령께서 천명한 강력한 지방분권 공화국을 만들기 위해 반드시 쟁취해야 할 자치분권의 권한이다.

< 6·13 지방선거 후보자 분석 결과>

6·13 지방선거 후보자 38.2%가 전과 경력자

유권자들이 스스로 엄정한 후보 검증을 해야

❍ 총 9,249명 후보자 중 3,554명 전과경력 있어

– 전과기록 중 ‘음주·무면허운전’ 압도적으로 많아

– 전남 전과기록 보유자 47.4%로 최다, 대전광역시 25.6%로 최소

– 강원·전남 기초의원 후보 전과기록 15건으로 최다

– 전과기록 10건 이상인 후보 총 14명

❍ 여성후보자가 많은 정당은 민중당이 49.8% 가장 높아

❍ 세금 체납중인 후보 85명(43억원), 최고 세금체납액 6억 2천 만원

1. 경실련은 5월 24일(목)~25일(금)까지 선거관리위원회에 등록한 4대 지방선거(시도지사 선거, 시도의회 의원선거, 구·시·군의 장 선거, 구·시·군의회 의원선거, 광역의원 비례대표 선거, 기초의원 비례대표선거) 및 교육감 후보자들을 분석했다.

2. 이번 6·13 지방선거에는 총 18개 정당에서 9,249명의 후보를 냈으며, 교육감 후보를 포함할 경우 9,310명이 출마했다.

ㅇ <17개 시·도지사선거>의 후보등록자는 총 71명이다. <226개 구·시·군의장 선거>의 후보 등록자는 757명, <737개 시·도의회 의원선거>의 후보등록자는 1,889명, <1,035개 선거구 구·시·군의회 의원선거> 후보등록자는 5,335명, 17개 광역시도 광역의원 비례대표선거 후보등록자는 300명, 226개 선거구 기초의원 비례대표선거 후보등록자는 897명, 17개 선거구 교육감 후보등록자는 총 61명이다.
ㅇ 2014년 6·4지방선거와 비교하면, 후보자 수는 총 432명(교육감 제외) 늘어났다. 전체적으로 증가했으나, 구·시·군의회 의원선거만 소폭 감소했다.

3. 6·13지방선거 후보자 중 전과경력자는 38.2%에 이른다. 주요 정당들이 10명 중 4명은 전과경력자를 공천했다.

ㅇ 시도지사 선거의 전과경력자는 38.0%, 구·시·군의장 선거 39.4%, 시·도의회 의원선거 42.5%, 구·시·군의회 의원선거 41.3%, 광역의원 비례대표선거 20.0%, 기초의원 비례대표선거 15.8%가 전과경력자다.
ㅇ <정당별로 분석>하면, 원내정당 중 민주평화당이 388명의 후보 중 185명이 전과경력자로 47.7%로 가장 높게 나타났다. 자유한국당이 2,665명 중 989명으로 37.1%, 바른미래당이 1,050명 중 384명으로 36.6%, 더불어민주당이 3,084명 중 1,033명으로 33.5%, 정의당이 244명 중 78명으로 32.0%를 차지해 뒤를 이었다.
ㅇ <정당별 전과유형>을 보면, 3,533명의 전과경력자는 총 6,673건의 전과건수를 기록하였고, 이들이 위반한 법률 건수는 8,070건에 이른다. 이중 주요 정당(더불어민주당, 자유한국당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당)의 전과경력자는 2,806명이고, 총 전과건수는 4,926건, 법률위반 건수는 6,127개다.
ㅇ 주요 정당의 6,127개의 법률위반 내역을 분석한 결과, ‘음주운전·무면허운전․음주측정거부’가 압도적으로 많았다. 더불어민주당 26.8%, 자유한국당 30.6%, 바른미래당 25.1%, 민주평화당 23.3% 등 이다. 도로교통법·교통상해·교통사고처리특례법을 포함할 경우 더불어민주당은 43.8%, 자유한국당은 48.7%, 바른미래당은 37.7%, 민주평화당은 32.7%로 나타났다.
ㅇ 반면, 정의당과 민중당은 음주운전·무면허운전이 각각 10.1%, 6.0%로 높지 않았다. 대신 국가보안법·긴급조치위반·집회및시위에관한법률 위반이 각각 29.1%(78건), 32.5%(207건)로 1/3을 차지했다.
ㅇ 대부분 전과기록 제출서에 명확히 기록하지 않아 확인이 불가능하지만, 도로교통법위반으로만 적시한 경우에도 일반적인 신호위반, 차선위반과 같은 도로법규 위반보다 음주운전일 가능성이 크다고 할 수 있다.

4. <지역별 분석>은, 전남이 후보자 739명 중 전과경력자가 350명으로 47.4%를 차지해 가장 높았다. 경남이 812명 중 370명(45.6%)으로 뒤를 이었고, 강원 45.2%(558명 중 252명), 경북 44.4%(872명 중 387명), 전북 41.4%(580명 중 240명), 울산 40.9%(215명 중 88명), 충남 40.4%(530명 중 214명) 순으로 나타났다.

ㅇ 전과경력 비율이 가장 낮은 지역은 대전으로 총 199명 중 전과경력자가 51명으로 25.6%를 차지해 유일하게 20%대의 전과경력 비율을 가지고 있다. 뒤를 이어 부산이 576명의 후보 중 174명으로 30.2%를 차지했고, 광주 30.4%(227명 중 69명), 서울 31.3%(1,273명 중 399명), 대구 33.0%(397명 중 131명), 세종 33.8%(65명 중 22명), 경기 34.1%(1,389명 중 474명) 순으로 나타났다.

5. 후보등록자 중 전과기록 10건 이상은 총 14명으로 기초의원 후보가 11명, 기초단체장 후보가 2명, 광역의원 후보가 1명이다.

ㅇ 강원 삼척시 나선거구 기초의원 무소속 최○○ 후보와 전남 나주시 다선거구 기초의원 무소속 박○○ 후보가 전과기록 15건으로 가장 많았다.
ㅇ 기초단체장 후보 중에는 강원 삼척시장 무소속 양○○ 후보가 13건의 전과경력으로 가장 많았고, 광역의원 후보 중에는 경남 고령군 제2선거구 자유한국당 황○○ 후보가 11건의 전과경력으로 가장 많았다.

6. 후보자의 <병역> 분석을 보면, 후보자의 86.8%는 군복무를 마쳤으며, 13.2는 군복무를 마치지 아니하였다. 그리고 총 후보자 중 군복무 비대상자는 25.2%(2,333)였으나 대부분 여성이었고 남성은 3명이었다.

ㅇ 군복무를 마친 후보자가 비율이 90%가 넘은 지역은 울산, 세종, 경남도였으며, 군 복무를 마치지 아니한 후보자 비율이 높은 지역은 서울, 광주, 전남이었고, 군복무 대상이 아닌 비율이 높은 지역은 서울, 광주, 대전이었음
ㅇ 정당별 후보자 중 여성 후보 비율은 <민중당>이 49.8%로 압도적으로 높았고, 반면 <민주평화당>은 80.2%가 남성이었다.

7. <선거별 세금실적>을 보면, 시·도지사 선거와 광역의원 비례대표 선거의 후보자 중 세금 체납자는 없다.

ㅇ 최근 5년 내 세금 체납경력이 있는 후보는 1,588명이었고, <바른 미래당>과 <자유한국당>이 각각 19.4, 18.6%로 높았다.
ㅇ 후보자 신분인 현재 세금 체납자는 85명으로 평균 체납액은 5천만 원이다. 평균 체납액이 가장 높은 정당은 95백만 원의 <자유한국당> 소속 후보자들이었다.
– 기초단체장 후보 중에서는 경남 함안군에 출마한 무소속 배○○ 후보가 체납액이 1억2천 만 원을 넘어 가장 많았고, 광역의원 후보중에는 경기도 고양시에 출마한 자유한국당 김○○ 후보가 1억6천 만원을 넘어 가장 많았다. 기초비례 후보 중에서는 경기 용인시에 출마한 자유한국당 윤○ 후보가 3억 1천 만원이 넘는 세금 체납액을 기록했다. 기초의원 출마자들의 경우는 후보자가 많은 만큼 세금체납자와 고액 체납자가 많았는데, 부산광역시 금정구에 출마한 자유한국당 김○○ 후보는 세금 체납액이 6억 2천만 원을 넘어 전체 후보자 중 가장 많았다.
ㅇ 납세실적이 0원인 후보자는 128명이며, <더불어민주당>이 37명을 가장 많았고, 다음으로 <민중당>이 9명이었다.

8. <경실련>은 지난 4월 5일 6·13지방선거 유권자운동본부를 출범하면서 각 정당에게 부적절한 후보자의 공천을 근절하도록 요구하고, 공천배제 기준을 제시했다. 배제기준 중의 하나인 음주운전의 경우 잠재적 살인미수라고 여기는 사회분위기를 반영해 이를 공천에 반영하기를 촉구했으나, 전과유형 분석 결과 정당들이 음주운전에 여전히 관대한 것으로 나타났다.

ㅇ 강력범죄, 부정부패·세금 탈루, 선거범죄, 성폭력, 부동산투기·불법재산 증식, 음주운전, 병역비리, 연구부정 행위, 파렴치 범죄 등의 전과경력자들에 대한 공천배제가 이루어지지 않은 상황에서 ‘주민 눈높이’에 맞는 후보를 선택하는 것을 매우 중요하다.
ㅇ 잘못된 선택의 폐해는 지역주민들에게 되돌아 올 수밖에 없다. 유권자는 지역문제를 지역의 시각에서 주권적으로 후보를 결정하고, 부적합한 인물을 배제할 수 있어야 한다. 지역감정·정당바람에 휩쓸리지 말고, 포퓰리즘·장밋빛 공약에도 더 이상 현혹돼서도 안 된다.
ㅇ 아울러 정당들도 정당공천에 대한 책임을 명확히 하기 위해 소속 정당 당선자가 부정부패 등으로 직을 상실했을 경우, ‘무공천’ 적용이나 국보보조금의 축소 등에 대한 국민과의 약속을 명확히 해야 할 것이다.

• 별첨 : 6·13 지방선거 후보자 분석 결과보고서

청년의 투표율이 낮은 이유

김효정 단국대 행정학과 / 경실련 아름다운 청년 선거단

일반적으로 청년은 만 19~34 세의 국민을 말한다. 청년들의 투표율은 선거에서 다른 연령대에 비해 낮아 ‘정치적 방관자’라고도 불린다. 실제 통계를 보면, 19대 대통령 선거에서는 18대 대통령의 논란으로 모든 국민이 분노했기 때문에 연령별 투표율이 대부분 비슷했다. 하지만 지난 2016년 20대 국회의원 선거 투표율을 보면 20대와 30대는 50%가 채 되지 않았고 40대는 53%, 50대는 65%, 60대는 70%로 연령과 투표율이 비례해 나타났다. 청년의 투표율이 낮은 원인은 무엇일까? 청년은 다른 연령에 비해 정치에 관심이 없는 것일까?

청년의 투표율이 낮은 원인은 선거의 공약이나 정책으로 이익을 받는 수혜자 입장에서 고려해봐야 한다. 청년은 다른 연령대에 비해 정책의 수혜를 가장 적게 받는다. 주로 선거 공약은 가구 단위를 위한 것이 대부분이기 때문이다. 예를 들어, 공약 중 영·유아를 위한 보건정책을 실시한다는 내용이나 고등학생 무상급식 등이 포함되어있다면 투표권을 가진 부모 입장에서 자녀를 위해서라도 투표할 의지가 생긴다. 마찬가지로, 독거노인 보건 시스템이나 한부모가정 등의 정책은 1인 가구나 소수 가족 단위를 위해 형성된 것이므로 이런 정책 대상자의 투표 의지를 제고한다. 하지만, 청년들의 투표율을 제고할 만한 정책이나 공약은 쉽게 찾아볼 수 없다. 혹은 그러한 정책이나 공약이 있을지라도 대체적으로 모든 청년을 수혜자로 삼는 것이 아니라 청년 중 일부분만을 대상으로 한다. 청년을 대상으로 하는 창업예산을 지원하는 등의 정책은 창업에 자신 있고 뚜렷한 목표를 가지는 청년만이 관심을 가질 것이다. 또한 청년 일자리 정책은 관심을 불러일으킬 수 있지만 우선적으로 필요한 스펙 쌓기, 어학, 학점 등이 갖추어져야만 가능한 일이다.

취업하기 위해 혹은 더 좋은 지위를 갖기 위해 준비해야 할 스펙들은 청년들의 시간을 가져가고 정치에 무관심하게 만드는 데 일조한다. 청년은 다른 연령대보다 더 시간을 쪼개면서 학업에 전진해야 하며, 자신의 목표를 위해 바쁜 날들을 보내야 한다. 이런 와중에 나와 상관없는 공약들을 내세운 후보자들에게 하나의 투표권을 행사한다는 것은 시간을 앗아가는 것이라고 생각할 수 있다. 더 나아가 청년은 40대, 50대, 60대에 비해 누군가를 양육하거나 부양하는 역할이 적다. 따라서 다른 연령대는 자신을 위한 정책뿐만 아니라 자신이 양육하거나 부양하는 자의 정책까지도 고려하게 되지만 청년들은 오로지 자신에게 집중된 정책만을 강구한다. 현재 청년들을 대상으로 한 다양한 정책과 프로그램이 시행되고 있는 것은 사실이지만, 조금 더 모든 청년들에게 보편적으로 적용되고 누구나 제한 없이 누릴 수 있는 정책이 논의되어야 할 것이다. 그럴 때 청년의 투표율을 높일 수 있다.

주민투표ㆍ주민소환의 활성화를 위해서는?

허훈 대진대 행정학과 교수

직접민주주의 제도의 후발선진국?

우리나라의 지방자치는 정말 우여곡절이 많았다. 1949년 지방자치법을 만들어 놓고도, 정작 지방선거는 1952년 봄 전쟁 통에 치러졌다. 그것도 당시 이승만대통령이 야당의 도전을 막기 위해 지방의회를 이용하려는 의도에서였다. 5.16군사쿠데타 후에는 지방자치는 법은 있어도 죽은 제도였다. 유신정권과 전두환 군사정권은 지방자치를 행정능률과 권력독점에 방해되는 것으로 인식했다. 그래서 통일 후에 하자, 재정자립도 보아가면서 하자는 이유 같지 않은 이유를 헌법 부칙조항에 넣었다.

지방자치가 다시 실시되기 위해서는 숱한 민주열사들의 피와 땀이 필요했다. 1987년 민주화 투쟁의 결과 겨우 지방자치가 소생하는 듯했다. 하지만 이때도 중앙권력은 지방선거를 차일피일 미루다가 지방자치 전문가들이 헌법소원을 내고서야 겨우 1991년에 지방의회선거를 할 수 있었다. 참으로 중앙권력자들이 지방자치 및 분권에 알레르기가 있다고 하지 않을 수 없는 역사이다. 우리는 민주주의 제도는 도입 따로 실행 따로인 경우가 많은데, 지방자치역시 그랬다.

지방자치에 직접민주주의 제도를 도입하는 것도 그렇다. 1995년 자치단체장 선거를 통해 소생한 지방자치는 그러나 점차 지방선출직들의 정책독선과 일탈이 문제가 되었다. 그래서 주민들의 지방자치 참여를 확대하고, 또 대의민주주의제도의 한계를 보완하기 위해 주민투표(2004년), 주민소환(2006년), 주민소송(2007년)이 차례로 도입되었다. Smith & Tolbert(2004)가 직접민주주의의 3각 편대라고 칭한 것들을 모두 도입한 것이다. 주민투표의 예를 들면, 우리는 주민투표법 7조 1항에 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다”고 하였다. 일본의 경우는 어떤 특정 자치단체에 적용되는 법률을 제정할 때만 주민투표가 이루어진다는 점에서 우리나라의 주민투표제도가 훨씬 앞선 것이다. 제도만으로 보면 실로 지방자치 제도의 후발선진국이라는 평가를 하지 않을 수 없을 정도이다.

주민투표.주민소환 등의 운용 실상은?

하지만 이들 직접민주주의 제도의 사용실적은 극히 저조했다. 그동안 주민투표나 주민소환 등이 운용된 모습을 따라가 보자.

주민투표는 2004년에 법제환 된지 13년이나 지난 시점에서 8건 만이 실시되었다. 한해 0.6건 정도에 불과했고, 그마저도 투표는 했지만 투표자수가 1/3이 안되어 미개표 한 것이 1건(서울시 무상급식지원범위에 대한 주민투표), 주민투표 청구단계서 실패한 것이 2건이다. 실제 주민투표 결과가 나온 것은 5건에 불과하다(행정안전부, 2017년 7월 31일 통계).

주민소환은 실시 10년여에 투표가 실시된 것은 8건에 불과하고, 미투표로 종결된 것은 78건에 달한다. 투표가 실시된 것 중에서도 소환에 성공한 것은 하남시 의원 2인이 화장장 건립추진과 관련하여 소환된 것이 전부이다.

한편 주민소송은 11년 실시 역사 중에서 33건이 시도되었는데. 이중 31건이 종결되었고, 7월 현재 2건이 진행 중이다. 그런데 놀라운 것은 종결된 주민소송건수 중 원고인 주민이 승소한 것은 2건에 불과하다(일부승소 2건).

이를 일본의 경우와 비교해보자. 우리의 경우는 주민소환의 청구대상자가 장과 의원에 국한된다. 일본은 주민소환이라 하지 않고, 해직청구라 한다. 장과 의원에 대해 해직청구를 할 수 있고 이에 대해 주민투표를 한다. 다만 일본은 장과 의원이외에도 부단체장, 선거관리위원, 감사위원 및 공안위원, 행정구의 청장 등에 대해서도 해직청구가 가능하다. 후자의 경우는 지방의회에서 2/3출석 3/4동의로 직을 잃는다. 요컨대 주민들이 장과 의원만이 아니라 공직 전반에 걸쳐 직접 징벌을 내릴 수 있다는 의미이다. 청구대상자가 극히 제한되어 있는 것이 한국 주민소환의 문제라고 할 수 있는 부분이다(국회의원의 소환제도가 없는 것도 한국정치의 큰 문제이다).

일본의 경우 해직청구가 성립된 것을 살펴보면(2006-2014), 2013년에 의원 1건. 2014년에 장 1건이 성립. 2012년에 장 4건이 성립. 2007년에 장 2건 성립, 2006년에 장 1건 성립 등 비교적 여러 사례가 있다(일본, 총무성 자료 각 연도. 해직의 청구건수 및 결과). 이 중 2007년에 성립한 도찌기 현의 이와후나정(후에 도찌기시에 통합)의 경우는 장이 통합에 대한 주민투표가 찬성임에도 불구하고 합병협의회를 폐지시킨데 대하여 해직청구가 이루어져서 받아들여졌다. 같은 해 찌바현 쪼시시의 시장의 경우는 시립종합병원의 폐지를 강행한 것에 대하여 시민들이 공약위반을 들어 해직청구 투표를 요청하고 해직을 시킨 것이다(아래 표 참조).

그렇다면 일본의 해직 청구요건이 더 까다로울까? 실상은 그렇지 않다. 우리의 경우 시장·군수·자치구의 구청장은 당해 지방자치단체의 주민소환 투표청구권자 총수의 100분의 15이상의 서명이 있어야 한다. 한편 일본의 청구요건은 유권자의 3 분의 1(유권자수가 40 만 명 초과 80 만 명 이하의 경우에는, 그 40 만을 넘는 수에 6 분의 1 을 곱한 수와 40 만에 3 분의 1 을 곱한 수를 합산한 수) 이상의 서명에 의해 지방자치단체의 장(시정촌장)의 해직을 요구할 수 있다. 50만 명의 유권자가 있다면, 한국은 7.5만의 서명이 있어야 청구가 가능한데, 일본은 14.9만 명의 서명이 있어야 한다. 주민소환만 놓고 보면 청구요건이라는 제도상의 문제는 일본이 더 크다. 일본의 해직청구요건은 더 까다롭지만, 장과 의원 등에 대하여 주민소환이 성립되는 경우가 한국보다 월등히 많다. 왜 이런 현상이 나타나는 것일까?

관련 법령의
개선과 주민들의 적극적 참여의식 필요

필자가 조사한 바로는 주민투표나 주민소환이 제대로 이루어지지 않는 이유를 두 가지로 들 수 있었다. 하나는 한국의 직접참정제도가 너무 경직되게 운영되는 것과 둘째는 한국의 유권자들의 주민투표나 주민소환에 대한 참여의식이 개선되어야 함을 들고 싶다.

먼저 경직된 운영의 측면을 살펴보면, 주민소환이든 주민투표이든 청구서명을 하기 위해서 우리는 주민등록번호를 적도록 하고 있는 것이 문제이다(허훈ㆍ정재화, 2017). 우리의 경우 주민등록번호를 적게 하는 것은 재산상이나 신분상의 의사결정을 하는 것으로 직결된다. 주민투표안건이나 주민소환에 동의하여 서명하려하다가도 되돌아올 막연한 두려움에 서명을 꺼리는 경우가 많다. 주민등록번호 뒷자리를 얼버무리는 식으로 쓰는 경우도 있다. 주민의 직접참정권을 행사하는 데까지 엄격하게 주민등록번호를 적지 않았다고 하여 유효서명으로 인정하지 않는 것은 큰 문제이다. 청구자요건수는 일본보다 적은 수라고 하더라도 실제로 서명을 받기 어려워 청구요건을 채우기가 극히 어렵다. 그러므로 서명부에 주민등록번호를 쓰는 대신 출생연도를 쓰는 것으로 법령을 개정할 필요가 크다.

둘째, 서명청구운동방법에도 문제가 발생하였다. 주민소환운동의 방법을 정한 주민소환에 관한 법률 9조는 서명부를 사용하여 구두로 요청하는 외에는 다른 방법을 허용하지 않고 있다. 반면, 청구대상자의 서명반대 활동에는 사실상 어떤 규제도 없다. 청구원인이 되는 사항에 대하여 공무원이 이를 설명하거나, 그 자신이 관련 홍보물을 배부하는 등 어떤 일도 법에 저촉되지 않는다. 반면 소환운동그룹은 어떤 홍보물도 만들 수 없다. 주민투표의 경우에도 야간집회나 호별방문을 규제하는 등 너무나 엄격히 투표관리를 하고 있다. 이는 명백히 제도장벽으로 나타나게 되어 서명부를 미제출하게 하는 이유로 작용한다. 따라서 관련법 조항을 수정하여 서명청구운동의 제한을 완화하여야 한다.

셋째, 서명요청활동을 제한하는 것이 큰 문제였다. 현재 서명을 받을 수 있는 사람은 청구인대표자와 그가 위임한 서명요청권자 즉 수임인이다. 그런데 이들 수임인에 대하여 지나치게 까다롭게 자격을 부여한다. 즉, 주민소환에 관한 법률 18조 3항은 공직선거법 60조 1항의 선거운동을 할 수 없는 자에 대한 규정을 그대로 인용하여 서명을 받는 수임인 자격을 부여한다. 이는 선거의 공공성 또는 공정성을 기하기 위해 공공활동을 하거나 국민 될 자격이 없는 자를 배제하는 것이다. 주민소환에는 통, 리, 반장 및 주민자치위원회 위원들이 수임인 자격이 없기에 이들이 포함되었는지를 알려고 선거관리위원회가 모든 수임인을 시청에 확인함으로써 비밀투표에 관한 원칙을 벗어나고 있다. 법률 혹은 시행령에 수임인 자격여부 확인에 관해 비밀보장의 원칙을 정하여야 함을 보여주었다.

하지만 여기에 더하여 한국의 유권자들의 정치참여의식이 개선되어야 하는 것이 더욱 중요한 것임을 일본의 사례를 비추어보면 알 수 있다. 특히, 우리의 주민소환사례에서 보듯이 주민소환서명운동을 하다가 서명부 미제출이나 스스로 각하하는 경우가 대부분이었던 점은 거꾸로 시민참여의 중요성을 보여준다. 물론 ‘질러 놓고 보자’식의 소환청구가 없었던 것은 아니다. 진짜 문제는 꼭 소환되어야 할 선출직까지 시민들이 투표성사의 어려움을 이유로 중도 포기하는 것이다. 서명부를 받기가 어렵더라도 지역의 발전을 위해서는 시민들이 적극적으로 참여하려는 의지가 있어야 한다. 지방자치는 주민들의 직접적이고도 적극적인 참여가 없으면 성공하기 어렵다는 것을 주민 스스로 인식해야 한다. 지역의 현안에 대해 고민하여 적극적으로 주민투표를 성립시키고, 선출직들의 일탈을 막기 위하여 주민소환을 적극적으로 활용하는 것이 지방자치의 최종보루로서 시민들이 하여야 할 역할인 것이다. 제도보다 더 중요한 것은 시민들의 참여의식인 셈이다.

참고문헌
Smith, D. A., & Tolbert, C. J. (2004). Educated by initiative: The effects of direct democracy on citizens and political organizations in the American States. Ann Arbor: The University of Michigan Press.
허훈ㆍ정재화(2017). 시민정치도구로서의 주민소환운동 경험과 평가. 한국지방자치학회보. 28권3호: 77-104.