[주간경향] 2017.10.10 ->> 원문보기

결론적으로 지금 세계적으로 법인세 인하가 대세이고, 금융위기 이후 법인세를 올린 나라가 없다는 주장은 사실이 아니다. 나라마다 다르고, 재정건전성을 위해 추세가 바뀌고 있는 것을 도외시한 철 지난 주장이다. 

“지금 세계적으로 법인세를 인상한 나라가 없죠?” “예, 없습니다.” 지난 9월 국회 예결위에서 자유한국당 김광림 의원의 질의에 대한 김동연 경제부총리의 답변이었다. 대부분의 언론과 학자들이 주장하고 생각하는 것과 별반 다를 바 없는 답변이다. 국내총생산이 계속 증가하는 것에 따라 세금이 계속 증가해 왔고. 세계 각국은 기업 유치를 위해 법인세를 계속 인하해온 것은 사실이다. 하지만 역사가 변화하듯 이런 풍조도 변화하고 있다.

▲자유한국당 김광림 정책위의장(맨왼쪽)이 9월 27일 국회에서 열린 2018년도 예산안 간담회에서 예산안 분석 등 설명을 하고 있다. / 권호욱 선임기자

2018년 예산심의 법인세 증세가 핵심

경제 3주체인 가계, 기업, 국가의 자금 순환이 잘 이루어져야 한다. 그러나 현재 우리나라는 가계소득 대비 기업소득 비율이 급증하고 있다. 기업에 쌓인 돈이 저절로 가계에 흘러가는 낙수효과를 기대할 수 없다. 법인세 강화 등으로 돈이 흘러들어갈 수 있는 펌프를 만들어야 한다.

따라서 법인세 인상 논의가 계속 진행되어 왔고 이번 2018년 예산에 반영될 세제개편안은 세법개정 때 재벌기업 법인세 실효세율이 2% 가까이 상승하는 것으로 계획하고 있다. 주로 재벌기업에 대한 증세인데, 강성훈 한국조세재정연구원 부연구위원이 8월 30일 내놓은 ‘2017년 세법개정안 평가’에 따르면 정부가 예고한 대로 과세표준(세금을 매기는 기준금액) 2000억원 초과 구간을 신설해 법인세 최고세율 25%를 적용하면 이들 기업의 실효세율은 19.4%가 된다고 추정하고 있다. 종전(17.4%)보다 2%포인트 오르는 셈이다. 실효세율은 각종 공제나 감면 등을 빼고 난 뒤의 실제 세부담을 말한다. 이렇게 되면 현재 과표 500억∼1000억원 구간 기업의 실효세율(19.4%)과 같아진다. 지금까지 재벌 대기업이 특혜를 누리고 있었던 셈이다. 과표 10억원을 넘는 고소득층의 실질적인 소득세 부담도 늘어날 전망이다. 종합소득세의 경우 10억원 초과 구간은 실효세율이 1.73%포인트(33.25%→34.99%) 올라간다. 근로소득세도 1.64%포인트(36.97%→38.60%) 오르는 것으로 추산됐다. 대기업과 보수적인 언론들은 이러한 논의가 세계적인 추세에 역행한다고 목소리를 높이고 있다. 자유한국당 의원들이 결산심사와 세제개편안 논의에서 질의의 상당 부분을 할애하면서 비판하는 것은 이러한 증세가 지지기반의 피해가 될 것으로 생각하기 때문이라는 분석이다. 

그러면 진실은 무엇인가. 우선 법인세 인하가 대세였던 것은 사실이다. 그런데 이런 현상은 2009년 금융위기 이전에는 어느 정도 적합한 설명이다. 2008년 금융위기 전까지는 법인세 인하의 추세가 있었다. 하지만 금융위기와 남유럽 재정위기가 국제문제가 된 이후 재정안정을 위해 법인세 인하 추세는 변화되었다. 국회 예산정책처에 따르면 2010년부터 2015년까지 법인세율 추이를 분석한 결과 인하한 국가가 10개국, 인상한 국가가 9개국이다. 2007~2015년에 영국, 독일, 일본, 캐나다 등의 국가에서 법인세율 인하폭이 큰 반면에 칠레, 포르투갈, 슬로바키아, 멕시코, 그리스 등의 국가는 법인세율이 최근 10년 동안 오히려 인상됐다. OECD 국가가 인하 추세라는 것은 최근 상황에 맞지 않는 올드 데이터에 근거한 주장이다. 그리고 해가 갈수록 인상하는 국가가 늘고 있다. 

경제부총리도 착각할 만큼 오래된 편견 

한국의 경우 법인세는 2000년대 초반만 해도 부가세·소득세 등과 규모가 비슷했다. 하지만 2008년 이후 법인세액이 감소하더니 2011년과 2012년 잠시 반등한 것을 제외하고는 다시 감소하고 있다. 이렇게 된 데는 이명박 정부 시기의 감소가 큰 영향을 주었다. 이명박 정부 감세 이후 법인세 실효세율이 하락했다. 우리나라 법인세 실효세율은 법인세 명목세율과 비교했을 때 차이가 크다. 평균 실효세율은 16%대에 불과하다. 1994년 28.5%였던 실효세율이 지속적으로 하락한 결과이다. 

지난 1월 JTBC 신년 토론에서 이재명 성남시장과 전원책 변호사가 법인세 실효세율을 두고 입씨름을 벌인 것이 큰 화제가 됐던 적이 있다. 이 시장은 국내 10대 기업의 실효세율이 12%라고 주장했고, 이에 대해 전 변호사는 “우리나라 실제 법인세율이 16%가 넘는데 제대로 알아보지도 않고 얘기하느냐”고 반박했다. 아마도 법인세 실효세율을 이렇게 표현한 것으로 보인다. 두 사람 모두 자기가 말하고자 하는 범주 안에서 팩트를 이야기한 것이다. 이 시장은 국내 10대 기업으로만 한정했고, 전 변호사는 법인세 평균 실효세율을 언급했기 때문이다.

법인세에 관한 정확한 사실은 국내 법인세의 명목세율은 경제협력개발기구(OECD) 평균보다 낮으며, 특히 외국 자본을 유치해야 하는 소규모 도시형 국가나 과거 동구공산권 국가들을 제외하면 가장 낮은 편에 속한다. 지속적인 감세정책을 한 결과 법인세 실효세율이 낮아졌기 때문이다.

더구나 법인소득 1000억원을 버는 중견기업보다 5000억원을 초과해 버는 대기업(대략 50여개)의 실효세율이 더 낮다. 10대 기업으로 범위를 좁히면 실효세율은 더 낮아진다. 일반적인 누진세 구조와는 정반대다. 
결론적으로 말하면 지금 세계적으로 법인세 인하가 대세이고, 금융위기 이후 법인세를 올린 나라가 없다는 주장은 사실이 아니다. 나라마다 다르고, 재정건전성을 위해 추세가 바뀌고 있는 것을 도외시한 철 지난 주장이다. 또한 고소득층에 대한 감세가 낙수효과가 있을 것이라는 환상도 이미 깨졌다. 더구나 한국은 법인세뿐만 아니라 자산소득 과세 등 산적한 해결과제들이 있다. 하지만 경제부총리도 착각할 정도의 오래된 편견이 올바른 판단에 방해를 하고 있다. 

국회가 10월 국정감사에 온통 몰입해 있지만 11월 1일 대통령 시정연설을 시작으로 2018년 예산심의가 예정되어 있다. 문재인 정부의 운명을 가를 결정들을 하게 될 것이다. 세제개편과 재정개혁에 어느 정도의 성과를 거둘 것인가를 지켜보는 것이 중요한 관전 포인트가 될 것이다. 물론 국민들은 관객이 아니다. 그것을 결정하는 주체이기 때문이다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

크리에이티브 커먼즈 라이선스

이 저작물은 크리에이티브 커먼즈 코리아 저작자표시-비영리-동일조건변경허락 2.0 대한민국 라이선스에 따라 이용하실 수 있습니다.

[프레시안] 정창수 기자,  14.10.8

[창비주간논평] 2015예산, 철학이 부재한 재정건전성 포기예산

[주간경향] 2017.09.26 ->> 원문보기

모두가 차별받는다는 착각이 모두가 피해를 보는 상황이 될 수 있다. 전체를 보는 눈이 필요하다. 불필요한 싸움은 모두가 패배자일수도 있다는 것을 기억하자. 그렇다면 문제는 누가 잘 운영하는가의 문제일 뿐이다. 

“대선을 거치며 전북이 큰 꿈을 꿨다. 그러나 군산조선소가 다시 가동되고 새만금이 속도를 높이리라는 꿈은 흔들렸다.” 9월 13일, 안철수 국민의당 대표의 발언이다. 전북 전주에서 열린 현장 최고위원회 자리였다. 안 대표는 광주에 이어 또다시 문재인 정부 ‘호남 예산 홀대론’에 불을 지폈다. ‘텃밭’이었던 호남에서 당 지지율을 회복하기 위해 지역주의를 조장한다는 비판을 받는 발언이다. 

안 대표가 주장한 내용은 새만금 핵심 인프라 확충과 관련해서, 전주 고속도로 사업 예산은 75% 삭감됐고, 새만금공항 예산은 한푼도 책정이 안 되는 등 관련 6개 사업의 50% 이상인 3000억원 정도가 삭감됐다는 것이다. 또 잼버리대회 SOC사업 역시 3000억원이 깎였고, 해양·수산부분은 아예 마이너스라며 강렬한 지역주의 발언을 쏟아냈다. “만경평야가 서러워할 것이다. 농업을 손 놓으라는 것과 뭐가 다른가.” 

▲안철수 국민의당 대표(가운데)가 9월 13일 오전 전북도청을 방문해 지역 현안에 대한 발언을 하고 있다./연합뉴스

정치권 오랜 단골메뉴 지역 홀대론 

이른바 호남의 SOC예산을 대폭 깎았다는 ‘호남 예산 홀대론’이다. 지방선거를 앞두고 지지 기반을 재확보하고, 정부·여당과 각을 세우기 위한 전략으로 풀이된다. 특히 9월 11일 호남(전북 고창) 출신인 김이수 전 헌법재판소장 후보자 임명동의안이 국민의당의 ‘이탈’로 국회에서 부결된 이후, 호남에서의 역풍을 우려해 이런 강수를 두고 있다는 분석도 있다.

더불어민주당은 이에 대해 “안 대표와 국민의당이 숫자놀음으로 진실을 호도하고 있다”고 비판했다. 김태년 민주당 정책위의장은 “새만금사업은 요구안을 모두 반영했고, 새만금공항의 경우 아직 땅도 메워져 있지 않아 예산 편성 자체가 불가능하다. 다른 주장들도 대꾸할 가치조차 없다”며 “‘호남 홀대’ 괴담을 만들어서 어떻게든 민주당을 밀어내고 그 자리를 차지해보겠다는 얄팍한 정치적 술수”라고 비판했다. 

이런 지역 홀대론은 예산안 심의 때마다 매번 등장하고 선거 직전, 특히 선거 전해에는 더 강하게 주장되는 정치권의 오래된 단골 메뉴이다. 다만 10여년 전에는 열린우리당에 대해 새천년민주당이 호남 소외론을 주장하던 것을 이번에는 국민의당이 주장하는 것이 다를 뿐이다. 또 다른 차이가 있다면 당시의 한나라당(지금의 자유한국당)도 역시 영남 차별론을 주장했었는데, 이번에는 별 문제제기가 없다는 점이다. 과거 열린우리당 정권에 대해서는 호남정권이라며 영남 차별을 주장했지만, 이제는 국민의당 존재로 인해 호남정권 논리가 설득력이 낮아진 때문으로 해석된다.

그렇다면 사실은 무엇인가. 정부는 SOC예산 편성 시 지역 고려는 하지 않는다는 주장이다. 물론 이것을 액면 그대로 받아들이기는 어렵다. 지역 차별을 하지 않기 위해서라도 고려해야 하기 때문이다. 핵심은 SOC 감축기조에 따라 지역별 구분 없이 대부분 감축 편성했다는 점이다. 이월불용액, 연차별 소요, 완공기간 등을 감안하여 감액한 것이다.

문제는 서로 기준이 다른 것이다. 6대 주요 진행사업 측면에서 보면 호남 홀대론에서 주장하는 것은 지자체 건의액 대비 삭감이다. 1조원을 요구했는데, 정부는 2800여억원을 편성했으니 홀대라는 논리이다. 정부는 작년도에 4500여억원에서 4300여억원으로 거의 차이가 없다는 주장이다. 서로 다른 각도에서 필요한 다른 기준으로 주장하고 있는 것이다. 영남의 경우 6대 주요 SOC사업을 보면 2017년 1조5000억원의 예산이 2018년 1조4000억원으로 소폭 감소했다.

물론 여기에는 8800억원의 이월금이 포함되었다. 호남의 경우에도 1400억원이 이월액이다. 예산을 줘도 못쓰고 있는 상황이다. 

정부예산의 지역차별은 없다 

그러면 예산의 지역 차별은 정말 존재하는 것일까? 많은 사람들은 그렇다고 생각하고 있다. 하지만 모두가 차별받는 상황은 존재할 수 없다. 행자부 ‘지방재정365’를 기준으로 해서 2017년도 1인당 예산(총계기준)을 계산해보면 가장 예산이 많은 곳은 전남, 강원, 경북, 전북 순이다. 적은 곳은 뜻밖에도 경기도와 대전, 서울이다. 우리가 아는 상식과 다른 것이다. 이렇게 된 데는 지방교부금과 보조금의 지원 등에서 지역 균형을 고려해서 지원하기 때문이다.

20여년 전에는 1인당 예산의 차이가 없었다. 참여정부의 분권정책 이후에 역전현상이 일어나서 이렇게 두 배 이상 차이가 난 것이다. 이런 상황에 대한 판단은 정치·사회적인 요소를 고려해야 한다. 똑같이 지원할 수는 없다. 다만 지역 홀대론은 근거가 약하다는 것은 분명하다.


‘죄수의 딜레마’라는 것이 있다. 서로 협력하는 것이 가장 좋은 결론을 얻을 수 있음에도 불구하고, 상대방의 선의를 믿지 못하고 자신에게 가장 유리한 조건을 선택하여 불리한 결과를 맞게 되는 모형을 말한다. 공범들이 서로 묵비권을 행사하거나 무죄를 주장하면 적은 형량을 얻는데, 서로를 못 믿어 수사관에게 상대편의 죄를 고발하면 최악의 형량이 나온다는 것이다.
 
예산도 마찬가지다. 모두가 차별받는다는 착각이 모두가 피해를 보는 상황이 될 수 있는 것이다. 전체를 보는 눈이 필요하다. 몇 년 전 예산당국자 중의 한 명에게 ‘새만금 예산이 특별히 전북에 가는 예산’이냐고 물은 적이 있다. 그때 답은 “아니다. 지역별로 실링이 있어서 가는 것일 뿐이다”라는 것이었다. 맞는 이야기다. 모든 곳에 특별히 주는 예산이라면 일반적인 예산일 뿐이다. 불필요한 싸움은 모두가 패배자일 수도 있다는 것을 기억하자. 그렇다면 문제는 누가 잘 운영하는가의 문제일 뿐이다. 총액은 조건 중의 하나일 뿐이다. 특히 SOC(사회간접자본)가 과도한 상태에서는 사람에게 가는 예산이 중요할 때이다. 그 많은 예산이 사람에게 간다면 얼마나 잘 쓰여질 것인지 생각하는 주민이 진짜 주인이 아닐까.

<나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

[주간경향] 2017.09.19 ->> 원문보기

SOC예산은 실제로 줄었을까. 답은 ‘아니오’이다. 역대 최소이지만 실제로는 줄지 않았다. 이번 예산은 역사상 처음으로 결산을 반영한 예산이다. 집행 가능성, 전년도 이월불용액, 연차별 소요, 완공기간 등을 고려하여 감액한 것이다. 

“세출 중 가장 많이 줄어드는 것이 무엇입니까?” “SOC가 대표적일 것.” 지난 9월 1일 국회 결산심의 과정에서 야당의원의 지적과 이에 대한 김동연 경제부총리의 답변이다. 2018년 예산에서 가장 큰 이슈 중의 하나는 SOC(사회간접자본)예산이 대폭 줄어들었다는 부분이다. 이번에 정부의 예산안에 대해 일부 의원들이 극도의 불안감을 보이는 것은 바로 이 때문이다.

SOC예산 축소는 경기위축이라는 논리 

내년 예산안의 SOC 투자규모는 2017년 22.1조원에 비해 4조4000억원이 감액된 17조7000억원으로 전년 대비 20% 감액되었다. 이는 참여정부 시절인 2007년 예산보다 더 줄어든 규모다. 기획재정부의 열린재정 사이트에서 공개하는 분야별 재정지출 현황을 보면 2007년에도 SOC예산은 18조3000억원이었다. 10년 전으로 돌아간 것이다. 더구나 재정지출의 규모가 2007년에는 238조원이었으니, 내년 429조와 비교하면 규모는 두 배로 늘었는데 액수는 감소한 것이다. 줄곧 20조원대의 건설예산을 강력히 원했고, 그 혜택을 누려왔던 사람들에게는 공포스러운 상황이 도래한 것이다. 

▲자유한국당 김광림 정책위의장이 8월 29일 국회에서 열린 원내대책회의에서 2018년 예산과 관련해 발언하고 있다. / 권호욱 선임기자

언론도 이에 가세하고 있다. MBN 등 대부분의 보수언론은 철도분야에서 2.4조원, 도로분야에서 2조원 등이 감액되었다며, 지난해 실질경제성장률 2.8% 가운데 60%에 육박하는 1.6%가 건설업이 견인한 것을 고려하면 상당한 경기위축으로 이어질 가능성이 높다며 연일 불안감을 조성하고 있다. 더구나 부동산대책까지 겹치면 약 10만명의 일자리가 없어질 것이라고 주장하고 있다. 이러한 논리는 한국당의 정책위의장인 김광림 의원 등 야당의원들이 인용하며 다시 국회에서 SOC예산 축소에 대한 비판을 강화하고 있다. 취업유발계수가 건설업이 13.8명으로 8.6명인 제조업보다 높다든가, SOC예산이 1조원 줄어들 때마다 고용이 1만4000명씩 줄어드는 것 등을 주장하고 있다. 극단적으로는 SOC는 값싼 교통수단을 만들어 복지혜택을 주는 것이라는 주장까지 하고 있다. 

이에 대해 정부는 SOC예산의 승수효과가 하락하고, 기존 물적 투자에서 사람중심 투자로 전환하여 소득주도 성장을 추진한다는 논리이다. 그간 SOC 투자가 충분히 이루어져 지출승수가 하락하고 있다고 주장한다. 실제로 2013년 조세연구원 보고서인 ‘재정지출과 거시경제정책’에 따르면 주택 및 지역개발, 보건, 교육, 모두 재정지출 승수가 0.387로 동일하다고 밝히고 있다.

한마디로 SOC사업을 너무 많이 해서 특별히 효과가 좋지 않다는 것이다. 한국은 이미 G20 대비 고속도로 1위, 국도 2위, 철도 6위 등 SOC 부분은 양적으로 최고 선진국가가 되어 있다고 할 수 있다. 따라서 정부는 물적 투자에서 사람중심 투자로 전환하여 복지 확대에 따른 민간소비 증가로 소득주도 경제성장을 추진할 수 있다는 주장이다. IMF나 세계은행, ILO 등 국제기구에서도 소득주도 성장을 성장전략으로 제시하고 있다. 

SOC 감축 반대를 주장하는 의원들은 솔직한 속내를 드러내기도 한다. “안전, 지역균형발전은 물론 SOC를 통해 가장 왕성한 지역생태계가 이루어지고 있음, 반면 복지는 일회성·소비성 지출이므로, 절대 SOC 신규예산을 줄여서는 안돼”(한국당 김성원 의원), “총리가 SOC예산 삭감해서 복지예산에 사용하겠다고 했는데, SOC예산은 결국 일자리를 장기적으로 창출하는 예산. 이것이야말로 최고의 복지예산이다. 그런데 이 예산을 줄여서 선심성에 가까운 복지예산으로 전용한다는 것은 이율배반적”(한국당 백승주 의원)이라는 주장을 펴기도 한다.

문제는 누구를 대변하는가이다 

한마디로 SOC에 대한 집착은 과거에 형성된 가치관도 작용하지만 정치적으로 본인들이 대변하는 세력과 기반을 보여주고 있다. SOC는 경제성장의 중요한 동력이라는 주장 속에는 지역이 그 돈으로 먹고산다는 논리가 들어 있다. 실제로 그 돈이 지역주민에게 직접 전달되지는 않으므로 지역의 토건이 낙수효과로 주민들에게 간다는 논리일 수 있다.

문제는 재정지출효과가 떨어지는 데다가 고용효과마저도 떨어지기 시작했다는 점이다. 한국은행의 산업연관표도 증명하고 있고, 최근 들어서는 실증연구도 등장하고 있다. 예를 들면 서울연구원 김경혜 선임연구위원팀이 2014년 발표한 ‘사회복지 재정지출의 사회·경제적 효과’ 분석 보고서에는 생산유발효과는 10억원당 23.2억원, 고용효과는 직접고용효과 6.5명, 간접고용효과 19명 등 총 25.5명의 고용창출효과였다. SOC 감액으로 고용이 줄더라도 복지 등 증액되는 부분의 고용 증가는 더 크다. 결국 우리가 금과옥조처럼 이야기하는 SOC 경제효과는 더 이상 설득력을 가지기 힘들게 되었다. 

또 하나 단골로 등장하는 이슈로는 지역편향 주장도 있다. 한국당은 영남 SOC 피해를, 국민의당은 호남 SOC 피해를 주장한다. 이것은 사실이다. 호남은 903억원, 영남은 9217억원이 감액되었다. 하지만 진실은 모두 감액되었기 때문에 자기지역만의 피해를 주장하는 것은 논리가 약해진다. 지나친 영남 편중 때문에 영남 예산이 많이 감소되었기 때문이기도 하다.  

그렇다면 SOC예산은 실제로 줄었을까. 답은 ‘아니오’이다. 역대 최소이지만 실제로는 줄지 않았다. 이번 예산은 역사상 처음으로 결산을 반영한 예산이다. 집행 가능성, 전년도 이월불용액, 연차별 소요, 완공기간 등을 고려하여 감액한 것이다. 부풀려졌던 예산을 줄인 것이다. 예전에는 관행적으로 이월해온 것이다. 결국 경기위축 논리는 거의 설득력이 없어지는 것이다. 사용되지 않은 돈이 경제효과가 있지는 않을 것이기 때문이다.

SOC 감축에 대해 너무 불안에 떨지 않아도 된다. 예산은 다른 국민에게 가는 것이다. 다만 어떤 국민에게 가는가가 중요하다. SOC 관련 업계로 가는 것인지, 국민들의 복지로 가는 것인지. 불안해하는 분들은 바뀐 시대의 현실을 아직 받아들이지 못하는 것일지도 모르지만, 직접 표를 주고 후원하는 사람들 때문일 수도 있다. 다만 시대가 바뀌어 SOC만을 지지하는 국민이 줄어들었기 때문에 정치 지형이 바뀌고 있는 것이다. 보수야당에서도 생각이 바뀐 정치인들이 많아진 것도 그 때문일 것이다. 정치인은 시대를 앞서가면 좋겠지만 시대를 반영만 해도 바람직하다. 시대에 뒤떨어지는 사람들 때문에 혼란과 낭비가 발생하는 것이다. 

<정창수 나라살림연구소장, 경희대후마니타스칼리지 객원교수>

[주간경향] 2017.09.12 ->> 원문보기

2018년 예산안은 박근혜 정부 예산의 틀을 문재인 정부의 틀로 바꾸는 과정 중에 있는 ‘중간예산’이다. 큰 변화를 바라는 사람들에게는 너무 작은 변화이고, 반대의 생각을 가진 사람에게는 급작스러운 변화로 보일 수 있다. 

2018년도 예산안이 8월 29일 국무회의를 통과하고 9월 2일 국회에 제출되었다. 30일에는 중장기조세정책심의위원회를 개최하여 ‘2017년 중장기 조세정책 운용계획’을 통과시켰다. 이로써 문재인 정부의 첫 번째 예산의 틀이 확정되었다고 볼 수 있다.

회계연도 개시 시점이 1월 1일인 점을 감안하면 대통령선거가 5월 9일로 중간에 정권이 교체되는 사상 초유의 일이 벌어진 올해는 예산안을 편성하는 연간 계획이 완전히 헝클어져 버린 상황이라고도 볼 수 있다. 따라서 2018년 예산안은 박근혜 정부 예산의 틀을 문재인 정부의 틀로 바꾸는 과정 중에 있는 ‘중간예산’이라고 볼 수 있다. 그러다보니 큰 변화를 바라는 사람들에게는 너무 작은 변화이고, 반대의 생각을 가진 사람에게는 급작스러운 변화로 보일 수도 있는 예산안이다.

▲김동연 경제부총리 겸 기획재정부 장관과 더불어민주당 우원식 원내대표, 김태년 정책위의장이 8월 18일 국회 귀빈식당에서 열린 2018년 예산안 당정협의에서 기념촬영을 하고 있다. / 권호욱 선임기자

분명한 방향전환과 확장적 재정편성 

첫째, 확장적 편성임에는 틀림없다. 정부의 내년도 예산안 429조원은 올해 400조원에 비해 7.1% 늘어난 것이다. 내년 경제성장률(물가상승을 반영한 경제성장률) 전망보다 2.6% 높은 것으로, 증가율은 금융위기를 맞이했던 2009년(10.6%) 이후 최대이다. 일단 나랏돈을 많이 풀겠다는 의지를 보인 것이다. 하지만 정부 출범 후 진행한 추경 기준으로 보면 4.6% 증가하는 수준이다. 사실 추경이 일회적인 것이 아니라 계속 진행되는 사업들이 많이 들어갔다면 추경을 기준으로 예산증가율을 보는 것이 맞다. 따라서 이전 정권들에 비해 분명히 증가한 것이나, 사상 초유 등으로 표현하기에는 다소 부족하다. 이 정도의 복지 확대로 현재 한국 사회가 당면한 저복지·저출산, 일자리 위기 문제가 충분히 해소될 것으로 보기는 어렵다. 문재인 정부의 첫 해 예산안 치고는 별로 인상적이지 않다. 그래서 과감하지 않다는 비판을 받을 수 있다.

둘째, 재정확대에도 불구하고 재정건전성은 오히려 유지되었다. 정부안에 따르면 명목 국내총생산(GDP) 대비 관리재정수지 비율은 올해 -1.7%(추경 기준)에서 내년 -1.6%로 적자폭이 줄어든다. 관리재정수지는 구조적으로 흑자가 나는 국민연금 등 사회보장성 기금 수지를 제외한 것이다. 복지로 나가는 돈을 늘리고도 우리나라 경제규모를 고려한 정부 적자 비중은 오히려 감소한다는 뜻이다. 국가채무도 명목 GDP 대비 비율이 39.6%로 올해와 변화가 없다. 임기 말까지 세계적으로 유례가 없는 양호한 재정건전성을 지키겠다는 것이다.

이렇게 된 데는 박근혜 정부가 소득세·법인세·담뱃세 등 증세를 조금씩 추진한 덕이기도 하다. 덕분에 여력이 생겨 초기 복지의 방향을 바꾸는 단계에서는 어느 정도 감당이 되기 때문이다. ‘‘내로남불’이라는 말이 있다. 내가 하면 로맨스, 남이 하면 불륜이라는 말이다. 전문가들이 박근혜 정부에서 그나마 인정하는 것이 조세개혁이 부분적으로 진행된 것이다. 특히 세액공제제도의 도입은 의미 있는 변화였다. 현재의 여당, 즉 당시의 야당은 세금폭탄이라고 비판했다. 하지만 지금은 덕을 보고 있다고 볼 수 있다. 반대로 일부 확장적인 재정정책을 펴는 현 정부의 예산안이 지나치게 낙관적이라고 비판하는 보수언론들도 그런 면에서 인정해주는 것도 필요하다. 이제 서로 인정할 것은 인정하는 나라다운 나라가 될 필요도 있다. 

셋째, 지출구조조정은 양적인 변화가 있다. 그동안 예산문제의 핵심은 경제분야 특히 SOC사업의 과다 편성 문제였다. 20여년 만에 처음으로 SOC예산이 17조원대로 줄어들었다. 물론 사업 진행이 잘 안 되는 사업들의 사이즈를 줄인 결과다. 대표적인 SOC 구조조정 사례로 포항~삼척 철도 예산이 올해 5069억원에서 내년에는 1246억원으로 세 배 가까이 삭감된 것을 꼽을 수 있다. 따라서 질적인 변화까지는 아니지만 지금까지 관행으로 보면 큰 변화이다.

비판을 의식한 짠돌이 예산은 아쉬워 

아쉬운 점은 짠돌이 예산이라는 비판이다. 복지 확대와 재정건전성이라는 두 마리 토끼를 잡으려다 보니 복지 확대가 기대에 미치지 못한 상황이다. 복지부분에 대한 구조적인 세팅은 시작되었다. 건강보험 보장성 강화, 기초생활보장 부양의무자 기준 완화 등 새 정부가 연일 발표한 복지 확대정책은 예산안의 내용에 들어가 있다. 다만 ‘산타클로스 복지’냐 하는 비판에 대해 재원대책이라는 방어를 하느라 양과 질에서 많이 진전되지 못한 것이 아쉬운 점이다. 고등학교 의무교육이 늦춰진 점이나 부양의무자 기준 폐지에도 논란이 있다. 

특별한 점은 국민 참여예산 제도의 시범실시다. 이미 지방자치단체들이 진행하고 있는 참여예산을 중앙정부에서도 실시한다. ODA(해외개발원조)사업 등 예산편성 과정에 국민이 참여하는 시스템을 도입하고, 실시간 재정정보 공개 등 공공성 투명성을 확보한다는 계획이다.

결론적으로 변화는 분명히 있고, 방향은 바뀌었으나 충분하지 않다. 결국 중요한 부분들은 내년으로 미룬 상태다. SOC가 분명히 감소했는데, 이에 대해 토건에 집착을 가진 세력이나 과거의 시스템을 지키고자 하는 야당들이 국회 예산심의 과정에서 거세게 반발할 것도 예상된다.

증세는 과연 이번만으로 끝날 것인가, 핀셋증세 혹은 부자증세에서 보편적 증세로 나아갈 것인가 하는 점도 의문이다. 정부는 정권 말인 2021년 조세부담률 전망치를 19.9%로 제시했다. 올해(추경 기준 19.3%)와 거의 변화가 없다. 조세부담률은 명목 GDP에서 국세·지방세 등 국민이 낸 세금이 차지하는 비율로, 이 수치가 19.9%라는 것은 국내 경제주체가 1000만원을 벌어 19만9000원을 세금으로 냈다는 뜻이다. 사실상 추가 증세를 하지 않겠다는 것이다. 증세 기피는 복지의 전진을 더디게 할 것이다.
 
물론 계획은 계획일 뿐이다. 바꿀 수 있기 때문이다. 증세도 그렇고 지출구조조정도 마찬가지다. 일단 내년에 본격적인 논의와 제도 변화를 꾀하겠다고 정부는 이번 예산안 설명에서도 계획을 제시했다. 지켜봐야 한다. 민주주의의 핵심은 선거가 아니라 감시이고 참여이기 때문이다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

[주간경향] 2017.09.05  ->> 원문보기

친환경농산물 인증기관으로 지정된 민간업체 64곳 중 5곳이 농산물품질관리원 퇴직자가 대표를 맡고 있으며, 나머지에서도 다수의 퇴직자가 근무하고 있는 것으로 밝혀졌다. 또한 인증심사원 649명 중 85명이 농관원 출신으로 밝혀졌다. 

대한민국이 먹거리 공포에 휩쓸렸다. 햄버거 병과 용가리 과자에 이어 살충제 계란까지 먹거리 안전이 위협받고 있다. 이른바 에그포비아(계란혐오)까지 나오는 상황이다. 정부는 여러 가지 해명을 내놓았지만 정부에 대한 신뢰가 땅에 떨어진 탓에 곧이곧대로 믿지 못하는 상황이다.

정부 불신은 부실검사에서 비롯되었다. 친환경인증은 그래도 안전할 것이라는 믿음을 무너뜨린 것이다. 사태가 터진 후에도 양계농장 전수조사를 했다면서 ‘지금부터는 안전하다’고 발표했는데 하루도 안돼 부실검사가 들통난 것이다. 


▲ 8월 16일 경기도 양주시의 한 산란계 농장에서 농식품부 농산물품질관리원 검사요원이 검사를 위해 계란을 수거하고 있다./김영민 기자

퇴직 고위공무원에 조치 취하기 어려워 

문제는 검사를 누가 어떻게 하느냐가 중요하다. 검사요원이 계란을 무작위로 추출하지 않고 농장주가 주는 계란을 그대로 검사한 것이다. 형식적인 검사다. DDT가 검출됐는데 쉬쉬하기도 했다. 기준치를 초과한 농장 52개 중 31개가 친환경인증을 받은 곳이었다.

참담한 사태의 뒤에는 ‘농피아’가 있다. 농림축산부 산하 국립 농산물품질관리원(농관원) 출신들이 민간 인증기관에 대거 재취업함으로써 유착이 형성되고 부실인증으로 이어진 것이다. 세월호 사태는 ‘해피아’가, 철도사고에는 ‘철피아’가, 서울지하철에는 ‘매피아’가…. 곳곳에 ‘피아’가 똬리를 틀고 있는 것이다. 그런 유착구조가 안전문제를 일으키고 경쟁력을 갉아먹는 비리의 온상이 된 것이다. 

이번 사태로 인해 ‘농피아’의 일단이 드러났다. 정부로부터 친환경농산물 인증기관으로 지정된 민간업체 64곳 중 5곳이 농산물품질관리원 퇴직자가 대표를 맡고 있으며, 나머지에서도 다수의 퇴직자가 근무하고 있는 것으로 밝혀졌다. 또한 인증심사원 649명 중 85명이 농관원 출신으로 밝혀졌다. 2014년 경대수 새누리당 의원(현 자유한국당)이 “농식품부로부터 제출받은 자료에 따르면 농피아가 취업한 친환경인증 업체들이 전국 인증물량의 70%를 싹쓸이하고 있다”고 폭로하기도 했다. 

부실인증은 어제오늘의 일이 아니다. 2012년에는 엉터리 인증이 검찰에 적발되기도 했고, 지난 2014년에도 감사원 지적이 있었다. 농관원 퇴직자가 설립하거나 취업한 인증기관이 부실인증으로 인증기관 지정이 취소되거나 업무 정지된 적도 있었다. 이번 당국의 전수조사에서도 농관원 출신이 운영하는 2개 업체가 인증한 친환경농장 6곳에서 살충제 성분이 검출된 것으로 밝혀졌다. 이제 ‘피아’들은 ‘재취업’이 아니라 스스로 ‘퇴직 후 사업’을 하고 있는 것이다. 이럴진대 현직 하급공무원들이 퇴직 고위공무원들의 업체에 어떤 조치를 취하는 것은 어려운 일이 될 수밖에 없다. 부랴부랴 정부는 민간 위탁을 환수할 것을 검토하겠다고 밝혔지만, 구조적 문제를 해결하지 않는다면 또 다른 산하기관을 만드는 꼴이 될 것이다. 

각 부처는 왜 인증제도 확대에 치중할까 

우리나라의 법정 인증제도는 총 210개(2015년 기준)이다. 이 중 법정 의무인증은 전체의 33.8%인 71개이다. 나머지는 법정 임의인증이다. 24개의 부처에서 이 제도를 운영하고 있으니 거의 모든 부처가 인증제도를 운영하고 있다고 할 수 있다. 가장 많이 운영하고 있는 부처는 국토교통부로 무려 35개나 된다. 농림축산식품부는 20개로 4위이다.

인증제도는 급증하고 있다. 2000년 72개에 그쳤던 것이 15년 만에 210개가 되었으니 세 배가 된 것이다. 인증제도는 급증하는데 인증실적은 감소하는 현상도 있다. 지난 2009년 인증건수가 3억8000만건이었는데 2013년에는 3억6000만건으로 감소한 것이다. 같은 기간 인증제도는 두 배가 증가했다. 결국 인증제도를 신설하는 데만 치중했다는 이야기가 된다. 같은 기간 인증실적이 전혀 없거나 5년 동안 10건 이하의 실적을 올린 인증제도도 40건이나 된다. 물론 그나마 일을 한 친환경인증제도도 살충제 계란 사태를 불러오고야 말았기 때문에 어느 쪽이 좋은지는 판단하기 힘들다. 

그런데 각 부처는 왜 인증제도를 확대하는 데 혈안이 되어 있을까? 물론 안전이나 기준을 제시하기 위한 좋은 의도도 있지만, 조직과 예산을 확대하려는 관료적 본능도 작용한다. 일단 법정 인증제도를 통해 수입이 증가하는데, 2009년 2475억원에서 2013년 3134억원으로 급증하고 있다. 이것은 부처의 수입이 되는 데다가, 인증기관이 산하기관이 되거나 위탁하더라도 사실상 산하기관의 역할이 되어버리기 때문이다. 그리고 전문성이라는 이름으로 관피아의 영역이 확보되기 때문이다. 

이번 살충제 계란 사태와 직접 관련된 인증제도인 친환경농축산물 인증제도는 전체 인증제도에서 5번째로 규모가 큰 인증제도이다. 2009년에 24억원이었는데, 2013년에는 183억원으로 실적이 급증했다. 따라서 인증을 위탁받은 민간기업들은 이 비용의 일부를 지원받게 된다. 국회 예결위 자료에 의하면 전체 수입의 89.5%가 인증기관의 수입으로 간다고 한다. 업체는 당연히 돈벌이가 되는 인증업무를 위탁받기 위해서라도 출신 공무원을 영입할 수밖에 없다.

더군다나 농업직불제 중에 친환경농업 지원이라는 사업이 있다. 친환경인증을 받은 농업인에게 소득보전을 해주는 데 508억원(2015년)을 지원한다. 농민들이 이런 인증을 무시할 수 없게 된다. 

이렇게 관피아라 불릴 정도로 공직자들 재취업이 문제가 되는 곳은 몇 군데나 될까? 생각하는 것보다 그 규모는 방대하다. 정부는 세월호 사건 등 관피아 문제가 제기될 때마다 이에 대한 통계들을 만들어 왔다. 인사혁신처는 공직 유관기관과 공직자 취업제한 기관의 목록을 만들었는데, 이들을 모두 합쳐 1만7350곳이다. 이곳이 공직자 출신이 취업했을 때 예산상 특혜나 혹은 비리, 인·허가 등 문제가 발생할 수 있다고 보이는 곳들을 모아놓은 것이다. 물론 이밖에도 더 많은 관련 기업이나 기관들이 있을 것으로 추정된다. 

몰라서 못 막는 것이 아니다. 밀집사육이 근본원인 같지만, 기관들이 문제를 만들고 키웠다. 근저에는 자신의 영역으로 여기고 사익과 공익을 구별하지 않는 ‘농피아’라는 구조적인 문제가 있다. 관료들의 재취업을 전면 금지할 수는 없지만, 기준을 세워 통제해야 한다. 공공부문 개혁 없이 국가 개혁과 발전은 없다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]

문재인 케어 2018년 예산에 달렸다

건강보험공단에 따르면 2007년부터 10년간 정부가 건강보험에 줘야 할 법정지원액은 68조6372억원이었지만, 실제로 지원한 금액은 53조93억원에 그쳤다. 14조7369억원은 지원하지 않았다. 

“한국처럼 건강보험을 공영화하겠다.” “한국의 건강보험처럼 되었으면 좋겠다.” 미국 대선에서 오바마와 힐러리가 주장한 말들이다. 오바마는 비록 완전하지 않지만 ‘오바마 케어’를 도입하여 악명 높은 미국의 건강보험보험체계를 바꾸려 했다. 비록 트럼프가 ‘트럼프 케어’라는 이름으로 그 모든 것을 원점으로 돌리려고 하지만 이미 도입된 제도를 역행하기는 쉽지 않아 보인다.

오바마가 이야기해서가 아니라 사실 한국의 건강보험은 후진국 수준의 복지를 가지고 있는 한국에서 그나마 OECD 평균의 복지수준을 유지하고 있는 유일한 제도이다. 예산 비율로 보면 건강보험의 예산은 56조원으로 10%대를 유지하고 있으며, 이는 OECD 국가들의 평균과 유사하다. 다만 한국이 세금 등 국민부담이 적고 재정규모도 작은 국가여서 실제 1인당 지출액수는 OECD 평균의 60% 정도에 불과하다. 

▲박능후 보건복지부 장관이 10월 12일 국회에서 열린 보건복지위원회 국정감사에서 업무보고를 하고 있다./권호욱 선임기자

건강보험은 한국 유일의 정상복지 

한국의 건강보험이 평가 받는 것은 거의 유일한 흑자국가라는 것이다. 세계적으로, 특히 미국에서 인정받는 것도 이 때문이다. 적게 내고 흑자를 보는 구조이니 다른 나라들이 한국 건강보험을 높이 평가하는 것은 당연한 일이라고 할 수 있다. 더군다나 의료기술이 최첨단을 달리기 때문에 외국에서 한국에 들어와 치료받고 떠나는 먹튀 사례도 많아지고 있는 부작용마저 생기고 있다. 3년간 2만4000명에게서 1700여억원의 먹튀 사례가 있었다는 국정감사 자료도 있다.

모든 게 다 좋은 건강보험인데 결정적으로 문제가 있다. 그것은 바로 공공의료 보장률이다. 즉 공공의 부담을 적게 하여 개인이 부담하는 비용이 크다는 것이다. 최근 국내 입원과 외래 환자의 건강보험 보장률이 OECD 회원국 중 최하위 수준인 것으로 나타났다. OECD가 최근 24개 조사대상 회원국의 건강보험 보장 영역과 본인 부담 요건을 비교분석한 보고서에 따르면 한국은 OECD 회원국 대비 건강보험 급여항목별 보장률이 전반적으로 낮았다. 국내 건강보험 보장률은 다른 선진국과 비교해 크게 낮은 편이다. OECD 회원국의 평균 건강보험 보장률은 80% 수준인데, 한국은 63%대다. 건강보험 보장률이 낮다는 얘기는 그만큼 환자가 비용을 부담하는 비급여가 전체 의료비에서 차지하는 비중이 높다는 뜻이고, 국민들의 의료비 부담이 크다는 의미다. 결국 보험료를 적게 내는 대신 직접 지출하는 의료비가 크다는 것이다. 

WHO는 의료제도의 보장성을 강화하는 세 가지 길을 제시한다. 첫째, 급여의 넓이 즉 사회보장 인구의 비율을 확대하는 것. 둘째, 급여의 깊이 즉 사회보장 급여서비스 범위를 확대하는 것. 셋째, 급여의 높이 즉 사회보장의 단위 서비스당 상환율을 확대하는 것이 그것이다. 이러한 세 개의 축으로 이루어진 상자가 전체 의료비 상자에서 차지하는 비중이 바로 ‘보장률’이 된다.

2018년 문재인 케어 빨간불? 

보건복지부의 2018년도 예산안을 보면, 건강보험 가입자에 대한 내년 국고지원액은 7조349억5800만원으로 책정됐다. 올해 6조8763억7700만원에 비해 6.2% 증가한 규모지만, 애초 복지부가 예산당국에 요청한 액수에 못미치는 것으로 전해졌다.

이러한 국고지원 규모는 내년 예상 건강보험료 수입액의 14% 정도에 불과한 것으로, 법으로 정해놓은 것보다 크게 모자라는 것으로 전해졌다. 정부는 건강보험법과 건강증진법에 따라 2007년부터 해당 연도 ‘건보료 예상수입액의 20%’에 상당하는 금액(14%는 국고, 6%는 건강증진기금)을 건강보험에 지원해야 한다. 

하지만 정부는 지금까지 이 규정을 준수하지 않았다. 정부는 해마다 보험료 예상수입액을 적게 산정하는 방법으로 지원규모를 줄였는데, 올해 역시 내년 예산안을 편성하며 예년처럼 건보료 예상수입액을 낮게 잡아서 국고지원금을 하향 조정했다. 정부는 이런 방식으로 매년 법정지원액 기준(보험료 예상수입액의 20%)에 못미치는 14∼16% 정도만 지원해 왔다.

건강보험공단에 따르면 2007년부터 10년간 정부가 건강보험에 줘야 할 법정지원액은 68조6372억원이었지만, 실제로 지원한 금액은 53조93억원에 그쳤다. 14조7369억원은 지원하지 않았다.

그럼에도 불구하고 건강보험은 21조원의 누적 적립금을 가지고 있다. 보장률이 낮기 때문이다. 따라서 문재인 정부는 건강보험 보장 강화방안을 밝히며 가계에 부담을 주지 않는 재원조달을 위해 보험료 인상은 자제하되 국고지원액을 늘리고 21조원의 누적적립금을 활용하겠다고 밝힌 바 있다. 건강보험 예산 56조원은 96%가 ‘보험급여비’로 지출된다. 나머지가 행정지원ㆍ시설관리 등에 쓰이도록 예산 책정을 하고 있다. 지원하면 고스란히 국민들의 혜택으로 돌아가게 되어 있는 구조이다. 

재정당국의 보수성보다 가장 큰 암초는 야당의 문제제기이다. 보장성 강화에 따른 재정 마련 대책을 요구하고 있다. 이에 대해 정부는 다양한 대책을 마련하여 재정전망을 실시하고, 정부 지원을 계속 확대하며, 적정수준의 보험료율을 인상하고, 지출 효율화를 통해 재정 안정을 이루겠다는 입장이다. 

또 다른 주장은 국고 지원을 확대하겠다면서 정부 지원을 줄이는 것에 대한 문제제기이다. 이에 대해 정부는 정부 지원예산은 국가 재정상황 및 재정투입 우선순위, 재정여건을 고려하여 판단한 것이라는 입장이다. 결국 ‘짠돌이’ 예산이라 불릴 정도로 보수적인 예산을 편성하면서 보장성 강화도 추진하려는 정부의 고육책에 대한 야당의 비판인 것이다. 이외에도 누적적립금을 헐어 쓰는 것이 법 위반이라는 주장을 하고 있기도 하다.
 
결국 ‘문재인 케어’가 가능할지는 현실의 재정여건이 결정짓는다고 할 수 있다. 올해 초과세수가 많이 걷히고 지난 분기 경제성장률이 7년 만에 최고치를 기록했다고 하니 전망은 밝은 편이다. 하지만 이렇게 조심하면서 다소 소극적으로 접근하는 ‘문재인 케어’가 국민에게 와닿을 수 있을지는 의문이다. 유일한 정상적 복지인 건강보험부터 복지국가로 가는 시발점이 될 수는 없을까. 우물쭈물하다가는 후회할지도 모른다. 

<나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

농업예산 지원, 땅이 아니라 사람에게

농민 정년을 조정하고 보조금을 사람에게 지원할 경우 지금처럼 땅에 집착하는 현실을 바꾸는 계기가 되고 자녀든 귀농인이든 다음세대로 농업이 이전되는 것을 촉진할 것이다.
우리나라 농민들이 가장 관심을 가지는 정부 사업은 무엇일까, 논란의 여지없이 직불제이다. 그 이유는 우리나라 농민들의 가장 큰 소득보전 수단이기 때문이다. 농업예산의 4분의 1이다. 우리나라 농민들이 생산하는 총생산의 10분의 1이다. 한마디로 농민 수입 중에서 가장 크다고 볼 수 있다. 우리나라 농업 국내총생산(GDP) 29조원에 정부 예산은 14조원이다. 예산으로 유지되는 산업이라고도 할 수 있다. 

직불제는 세계화로 인한 시장 개방 때문에 생겨났다. 또한 식생활의 변화로 인한 공급과잉 기조를 극복하기 위해서도 도입의 필요성이 있었다. WTO 출범 이후 농업인 소득보전 및 농업·농촌의 공익적 기능 증진을 위해 9개의 직불제가 순차적으로 도입되었다. 친환경농업(1999년), 조건불리(2004년), 경관보전(2005년), 쌀(고정·변동, 2005년), FTA 피해보전(2004년), 밭(2012년), 경영이양(1997년), FTA 폐업지원(2004년) 등 점차 그 종류도 많아졌다.

▲ 전국농민회총연맹·전국여성농민회총연맹 주최로 10월 10일 청와대 앞에서 열린 농민 결의대회에서 한 농민이 구호가 적힌 손팻말 위에 거친 손을 올려놓고 있다. 참가자들은 ‘쌀값 1kg 3000원, 농정개혁, 농민헌법 쟁취’를 요구했다. / 유수빈 기자

시장 개방으로 태어난 직불제 

종류 못지않게 단가도 상승하여 예산도 증가한다. 쌀 고정직불 단가 인상(2012년도 헥타르당(ha) 70만원에서 2015년도 100만원) 및 목표가격 인상(2012년도 17만원→2013년도 18.8만원), 밭 직불 도입(2012년도) 등으로 직불제 규모가 증가하고 농업예산 대비 직불금 비중도 97년도 0.4%에서 2017년에는 19.7%인 2.9조원으로 증가해 왔다. 현재 대상면적도 쌀 소득보전 고정직불제만 하더라도 81만6000평이니 전 국토의 8%이며 논의 대부분이라고 해도 될 것이다.

이번 대통령 선거에서도 ‘직불금 확대를 통한 농가소득 안정 기여’라는 공약이 나왔다. 농업소득보전직접지불금은 매년 지급하고 고정직접지불금과 변동직접지불금으로 구분하여 지급한다. 지급상한도 있어서 농업인(30ha), 일반 농업법인(50ha), 공동경영체법인(400ha)까지만 대상이다.

그런데 이 사업은 꼼꼼히 검토해볼 필요가 있다. 첫째, 대농 중심이다. 보조금의 집행내역 현황을 보면 쌀 경작농가의 44.5%가 0.5ha 이하에 집중되어 있다. 그런데 이들 가구의 연평균 수령액이 27만원이다. 최대 면적구간과 10ha 이상 농민 간 고정직불금 보전의 차이가 53배다. 다시 말해 농업인 소득안정이라기보다 쌀 대농 소득보전으로 보조금이 집행되고 있다.

둘째, 과잉생산을 부추기고 있다. 고정직불금에 의한 논 경작지 면적 비례지원과 변동직불금을 통해 쌀값을 보전해주니 농민 입장에서는 상대적으로 기계화가 많이 된 쌀농사가 상대적으로 수월하고 안정적 수익이 보장돼 쌀 생산이 줄지 않는다. 이것은 쌀값이 지속적으로 폭락하거나 각종 쌀 관련 지원 예산이 급증하는 것으로 이어진다. 

셋째, 예산낭비의 측면 역시 없지 않다. 직불금의 사업목적은 쌀 생산 농업인의 소득안정 도모 및 논의 공익적 가치 보전이다. 그러나 지속적인 쌀 소비 감소, 과잉재고 보존비와 시장 격리비용을 추가 지출하면 전체 농업예산이 쌀에 집중되어 예산 집행의 편향성이 커질 수밖에 없다. 결국 식량안보 차원과 국제 곡물가격 협상력에 악영향을 미치게 된다.

차라리 소득보전 정책으로 전환하라 

이제는 정책 전환을 심각하게 검토해야 할 때가 되었다. 우선은 농가마다의 차이를 없앨 필요가 있다. 쌀 변동직불금은 기존 방식대로 쌀 생산농가의 소득보전으로 활용하는 한편, 논을 보존하는 쌀 생산농가보다는 실제로는 논 소유주를 위해 집행되는 고정직불금의 경우 논의 면적보다는 농가 균등배분 보조로 바꾸는 것이 농업의 지속성과 농민의 소득보전에 더 합목적적 사용이 될 것이다. 

다음으로, 사업 단위가 아닌 사람 중심의 보조금으로 개혁해야 한다. 농업예산의 중심기조는 농업을 살리는 길이다. 농업은 농민이 있어야 한다. 현재 농업은 대부분 외국인 노동자들이 담당하고 있다. 99세로 규정된 농민의 정년은 직불금 때문에라도 포기하지 못하고 있는데, 그에 따라 외국인 노동자들이 농업의 상당 부분을 담당하고 있는 게 현실이다. 이것은 농업기술이 다음 세대로 전수되지 못하는 재앙으로 이어진다. 만약 정년을 조정하고 사람에게 지원할 경우 지금처럼 땅에 집착하는 현실을 바꾸는 계기가 되고 자녀든 귀농인이든 다음 세대로 농업이 이전되는 것을 촉진할 것이다. 농민예산 14조원은 1000만원의 기본소득을 140만명에게 줄 정도의 큰 돈이다. 현재 농민의 수는 300만명이고, 그 중 절반은 농업외 소득이 더 많다.

마지막으로 농업의 미래도 생각해야 한다. 지금처럼 대농 중심의 보조금 정책으로는 농업이 예산에 의존하는 좀비산업이 될 것이다. 또한 쌀에만 의존하는 정책은 농업의 발전에도 방해물이 된다. 따라서 작물을 다양화하고, 공익적 기능을 다양화하는 ‘공익형 직불제’도 논의되고 있다. 당국은 직불금이 ‘적지 않다’고 하고, 농민들은 ‘증액이 필요하다’고 한다. 둘 다 맞는 말이다. 농지가 아니라 농민들에게 혜택이 돌아가게 만든다면, 농산물 가격이 안정되고, 식량 자급률도 올라갈 것이다. 산업적 이익과 공익적 기능이 조화를 이루게 될 것이다.
현재 정부 지원금 100원에 농민 혜택은 17원이라고 한다. 대농과 관련 기업, 중간의 공공기관이 농업예산을 흡수하고 있다. 농업예산 기생계층이다. 더군다나 농업은 농업소득세부터 시작하여 각종 감면제도로 예산 외의 혜택도 수조원을 넘어선다. 따라서 농업은 돈이 부족한 문제가 아니라 구조를 어떻게 개혁하는가가 더 중요한 절체절명의 과제이다. 

그런데 왜 안 될까. 당사자인 농민의 수동적인 대응, 담당자인 공무원들의 보수성, 해결자인 정치인들이 대농과 농업 토건세력에 포획된 것 때문이 아닐까. 관료사회의 특성은 자기영역만 생각하고 지키려는 ‘칸막이’와 변화 자체를 불편하게 여기는 ‘귀차니즘’이다. 공무원뿐만 아니라 온 나라가 관료화되고 있는 상황이다. 이것을 극복하는 것, 그것이 바로 개혁이다. 개혁은 더 일을 잘하려고 하는 것이다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

몇 년에 한 번씩 올리는 것으로는 흡연율을 낮추는 데 한계가 있다고 본다. 담배 판매량은 인상되었을 때 잠시 줄었다가 1~3년이면 금세 회복되는 패턴을 반복한다.

우리 삶에서 없어도 살 수 있지만 가장 큰 영향을 끼치는 기호식품이 세 가지 있다. 바로 담배, 설탕, 커피이다. 이 중 가장 건강의 적으로 지탄받고 있는 것이 담배다.

지난 4월 질병관리본부는 2009년 이후 떨어지던 국내의 흡연율이 2016년 다시 증가하기 시작했다는 통계를 발표했다. 흡연율이 41.9%로 전년도 41.5%보다 증가했다는 것이다. 2009년은 51.4%였다. 정부에서는 계속 줄다가 일시적으로 늘어난 기저효과라고 주장하고 있다. 하지만 2015년 1월부터 담뱃값이 2500원에서 4500원으로 대폭 인상된 상황을 고려해 보다면 담뱃값 인상이 흡연율을 줄이지 못한 것으로 판명났다고도 할 수 있게 됐다.

▲서울 시내 한 흡연구역 재떨이에 담배꽁초가 수북하게 쌓여 있다. / 정지윤기자

담뱃값 인상, 세금만 늘었다 

흡연율 증가는 이미 예견된 일이었다. 2015년 잠깐 감소했다가 다시 증가한 것이다. 기재부의 담배 판매량 집계에서 2015년 33억갑에서 2016년 36억갑으로 증가했기 때문이다. 국민들이 빠르게 4500원이라는 담뱃값에 적응했다. 아직도 담뱃값이 선진국의 4분의 1 수준이기 때문에 아직 이 가격 정도는 감수할 수 있는 상황이라고 전문가들은 분석한다. 우리나라 담뱃값 순위는 OECD 34개국 중 31번째다. 

이 결과 세수만 증가하여 2014년 7조원이었던 담배 관련 세수는 2015년 10조5000억원에서 2016년 12조3000억원(추정)으로 증가했다. 한국은 총세입 중 담배세의 비중이 2016년 3.6%로 OECD 회원국 중 6위 수준이다. 

당시 국회 예산정책처는 한 갑당 최소한 8500원은 되어야 흡연율 감소효과가 있을 것이라고 주장했지만, 기재부는 담뱃값이 2000원 인상되면 담배소비량은 34% 감소할 것이라는 조세재정연구원의 보고서를 인용하며 인상에 따른 금연효과를 대대적으로 홍보했다. 하지만 결과는 5조원 정도 세수가 늘 것이라고 예측한 예산정책처의 완승이다. 

예산을 어디에 사용하는지를 보면 인상의 이유를 알 수 있다. 담배부담금 3조원 중 금연을 위한 예방예산은 2014년 113억원보다 2015년 13배 이상 증액된 1475억원으로 늘기는 했지만 상황에는 거의 영향이 없었다. 2016년에도 금연예산은 1467억원으로 변화가 없고, 보건소 지원(896억원), 각종 예방접종 지원(3142억원) 등 직접 관련된 예산은 5505억원에 불과하다. 반면 원격의료 2600억원 등 다른 용도로 사용된다. 결국 박근혜 정부의 담뱃값 인상은 세수 확보가 더 중요한 요인이라는 것을 부정할 수 없게 됐다. 

따라서 전문가들은 흡연율에 영향을 줄 만큼 확실한 증액을 해야 한다는 주장이다. 몇 년에 한 번씩 올리는 것으로는 흡연율을 낮추는 데 한계가 있다고 본다. 1994년 450원이었던 담배가 2002년 1500원, 2005년 2500원, 2015년 4500원으로 올랐다. 하지만 담배 판매량은 인상되었을 때 잠시 줄었다가 1∼3년이면 금세 회복되는 패턴을 반복한다. 호주처럼 담뱃값에 물가상승률을 연동하자는 주장도 있다. 담배 광고나 판촉 규제를 강화하고, 금연지원서비스나 캠페인을 강화해 비가격규제를 엄격하게 하자는 의견도 중론이다. 

더군다나 문제는 건강은 해치지만 국고에는 보탬이 되느냐는 것이다. 일단 건강보험이 크게 문제가 된다. 국민건강보험공단이 국회 보건복지위원회 정춘숙 의원(더불어민주당)에게 제출한 자료에 따르면 지난해 흡연과 음주로 건강보험이 지출한 재정이 4조원을 넘어선 것으로 나타났다. 2011년부터 2016년까지를 합하면 25조원에 이른다. 특히 2016년 한 해 동안 총진료비는 5조원을 넘어섰다. 이 중 4조원을 건강보험이 지출한 것이다. 나머지는 개인 부담이다. 건강보험 재정의 8.2%에 이른다. 4조 중 2조2091억원이 담배 때문에 발생한 것이다. 수혜자로 보면 50대와 60대가 각각 498만명과 533만명으로 가장 많다, 

흡연·음주로 국민부담 5조원 

하지만 건강보험에 대한 재정지원은 여전히 미흡하다. 담배의 경우 국민건강증진법과 국민건강보험법에 따라 담배에 부과되는 건강증진부담금액의 65%를 초과하지 않는 범위 내에서 건강보험 재정에서 지원하고 있다. 하지만 매년 지원액보다 더 많은 건강보험 재정이 흡연으로 인해서 지출되고 있는 것이다. 술은 아예 제외되어 있다. 결국 흡연으로 인해 건강보험 재정에 악영향을 끼쳐 보험료 인상으로 이어질 수밖에 없다, 그러면 비흡연자가 부담을 같이 떠안게 되는 부적절한 상황이 발생한다. 최근 전자담배에 대한 인상도 추진 중이지만 효과가 있을지 의문이다. 궐련형 담배 사용자를 금연자로 본다면 흡연자는 오히려 대폭 증가했다는 이야기도 된다.

결국 국민의 돈(재정)을 잃고 건강도 잃은 담뱃값 인상이 되고 말았다. 여기서 근본적인 물음을 던져볼 수 있다. 그렇게 해로운 담배를 왜 팔게 하는가이다. 백해무익한 기호식품으로 판명된 마당에 ‘담배가 아직도 산업인가’ 하는 문제제기이다. 근대화 이후 각국은 전매를 통해서든 기업의 세금으로 하든 방식에 상관없이 담배를 팔 수 있게 했다.

재미있는 통계가 있다. 일제강점기 조선인 형사범의 3분의 1은 담배와 술을 팔다가 기소된 것이다. 조선시대 내내 마음대로 담배와 술을 팔던 조선인들에게 전매제도는 납득할 수 없고 저항할 수밖에 없는 일이었을 것이다. 일제는 아편까지 판매했으며, 거기서 나온 재정으로 철도를 비롯해서 조선의 개발사업에 필요한 재정의 20% 이상을 확보하기도 했다. 이런 전매제도는 해방 후에도 이어졌다. 전매청이라는 공무원 조직이 담배를 팔고 이후 공기업인 담배인삼공사가 되었다. 지금의 케이티앤지(KT&G)가 바로 그것이다. 

아무나 생산하게 하자는 이야기가 아니다. 세수입 확보라는 숨어 있는 목적을 위해 결국 전체적으로 볼 때 세수입 효과도 없는 담배사업을 사실상 보호하는 정책을 유지해야 하는가라는 근본적인 문제제기이다. 금지할 수 없다면 가격을 올리든 광고 등 각종 정책을 통해 흡연율을 낮추기 위한 노력을 해야 할 것이다. 기재부가 돈 벌고 복지부는 손해를 보는 이런 상황이 계속되어서는 바람직하지 않다. 결국 국민의 손해이기 때문이다. 돈(국가재정)도 잃고 건강(국민건강)도 잃기 때문이다. 

<정창수 나라살림연구소장, 경희대후마니타스칼리지 객원교수>

원문보기>>

재난안전 특별교부세는 재해복구로만 사용할 수 있도록 규정되어 있기 때문에 사실상 재난 예방을 위한 예산으로 쓰지 못하고 있다는 것이다. 더군다나 재해 목적 교부가 아닌 장관 인센티브 예산으로 전락하고 있다. 

사상 초유의 수능 연기사태를 불러온 지진이 발생했다. 지난해 경주 지진에 이어 15일 포항에서도 규모 5.0 이상의 지진이 발생하면서 각종 시설물의 내진 보강 문제가 관심을 받고 있다. 지자체들은 매년 수십억 원의 예산을 쏟아붓지만 턱없이 부족하다. 지자체들은 자체 예산 확보가 사실상 불가능한 상황에서 중앙정부의 재난안전특별교부세만 쳐다보고 있다.


>>>> 이미지를 클릭하시면 기사를 보실 수 있습니다. 

군인연금은 현재 기여금 부담을 인상하고, 지급률을 인하함으로써 재정건전성을 일부분 확보했으나, 국가보전금과 부담금을 포함하면 약 80%에 달하는 비용을 국가에서 충당하고 있다.

>>>> 이미지를 클릭하시면 기사를 확인 할 수 있습니다.

그것은 자의에 의한 것이 아니기 때문이다. 또한 사회에서 장애인들을 돌봐주는 시스템이 없었기 때문이다. 따라서 시설이 효율적이라는 믿음이 지배하고 행정관서도 편하고 익숙한 시스템으로 시설에 수용하게 된 것이다. 

2018년 정부 예산이 통과되면서 눈길을 끄는 사업이 있다. 장애인 거주시설 운영지원예산 사업이 4600억원에서 90억원이 증액된 것이다. 어찌 보면 얼마 안 되는 돈이지만 이 안에는 장애인과 관련한 많은 논쟁점을 포함하고 있다. 왜냐하면 본래 복지부는 4700억원을 요구했지만 기재부가 1.5%인 전년도 기준 68억원의 인상만을 인정하여 최소화했기 때문이다. 복지예산이 대부분 평균수준 이상은 증가했는데도 이 사업의 증가가 미미한 것은 이례적이다.

장애인 운영시설 예산지원이 이렇게 줄어든 것은 최근에 있었던 탈시설 관련 사건들이 의미 있는 영향을 끼쳤다고 분석된다. 특히 대구 ‘글라라의 집’에서 129명이 숨졌다는 뉴스는 장애인들뿐만 아니라 일반시민들에게도 장애인시설에 대한 심각성을 느끼게 되는 계기가 되었다.


>>>> 이미지를 클릭하시면 기사를 확인 할 수 있습니다.

검색어 1위에 오를 정도로 전 국민적인 관심의 대상이 되었다.

여야의 합의문에는 이렇게 명시되어 있다. ‘3. 아동수당은 2인 가구 소득기준 90% 이하의 만 0세에서 만 5세까지 아동을 대상으로 2018년도 9월부터 월 10만원을 신규 지급한다’이다. 이로 인해 253만 해당가구 중 기준 이상의 국민들이 혜택에서 제외되게 되었고, 지급시기도 7월에서 9월로 연기되었다. 이 결과 1조1000억원에 달하던 예산은 5100억원으로 반 토막이 났다.

문제는 이 규정이 해석하기에 따라 많은 오해를 불러일으킨다는 점이다. 복지부조차 아직 기준을 정하지 못할 정도로 아동수당 문제는 격렬한 논쟁을 불러일으켰다.

>>>> 이미지를 클릭하시면 기사를 확인 할 수 있습니다.

박정희 정권 역대 최대 배상사건 

지금 구로디지털단지는 구로공단 지역이었다. 1950년께 이 땅은 농민들에게 분배되었다. 6·25 즉 한국전쟁 직전 있었던 농지개혁의 일환으로 추정된다. 그런데 1960년대 이 땅을 구로공단으로 개발하면서 정부에서 소유권을 강제로 빼앗은 것이다. 2008년 과거사위원회는 ‘국가의 소유권 포기 강요행위’를 인정했다. 

당시 농민들의 후손들인 상속인들이 국가를 상대로 토지소유권 침해에 따른 손해배상 청구소송을 제기했다. 그런데 오랫동안 진행된 재판이 바로 전날 11월 29일 끝난 것이다. 재판 결과 6건에 대해서 국가는 이자를 포함하여 3000억원을 물어줘야 한다. 더군다나 현재 진행 중인 26건도 같은 재판 결과가 나올 것으로 보여 약 1조원 정도를 국가가 배상해야 하는 상황이 됐다. 현재 2018년 예산안에서 국가배상금으로 편성돼 있는 예산은 1000억원에 불과하다. 따라서 턱없이 부족한 상황이다. 정부가 배상을 미룰 경우 지연이자가 추가되기 때문에 예산 증액이 요구되는 상황이다.

권성동 법사위원장도 “이번에 국가가 패소했고 내년에도 패소사건이 줄지어 기다리고 있다”며 “오늘 법사위원장 명의로 예산결산특별위원회에 2018년도 예산 1000억원을 증액해달라고 공문을 발송했다”고 말했다. 

그동안 수십 년간 진행된 재판에서 피해자들의 고통은 이루 말할 수 없었다.

>>>> 이미지를 클릭하시면 기사를 확인 할 수 있습니다.

범죄자 수용비, 범죄피해보호기금의 30배 

(중략)

구체적인 사업을 보면 강력범죄 피해자 보호 및 지원사업은 범죄피해자 치료 및 자립지원, 형사 조정을 통한 피해회복 지원, 범죄피해구조금, 범죄피해자 등의 신변보호 강화 등이 있다. 그러나 예산은 2016년 1075억원에서 2017년 1019억원, 2018년 정부안은 1011억원으로 오히려 줄어들고 있다. 범죄 증가는 가파른데 피해보상은 줄어들고 있는 것이다.

왜일까. 범죄피해자에 대한 보상기준으로 예산이 편성되는 것이 아니라 기금의 수입기준으로 예산이 편성되기 때문이다. 한마디로 들어오는 돈만큼만 지원하는 구조인 것이다. 결국 범죄자들 돈으로 피해자를 돕는다는 것인데, 이런 논리는 국가의 존재 이유가 안전과 행복에 있다는 것을 망각한 관료적인 발상이다. 국가가 제 역할을 못해 피해를 입은 범죄피해자들에게 수익자 부담의 원칙을 적용한 셈이기 때문이다. 

지난해 강력범죄 피해자와 유족 2000여명에게 돌아간 구조금은 1인당 평균 670만원에 불과했다. 형사정책연구원이 추산한 강력범죄로 인한 경제적 손실(7950만원)의 12분의 1 수준이다. 연구원에 따르면 범죄피해자의 74.4%가 월 소득 200만원 이하의 저소득층이다. 범죄로 인한 경제적 피해도 무시할 수 없는 상황인 것이다. 

부처 간 칸막이와 중복 서비스가 문제 

국가의 존재 이유는 국민의 안전이다. 국가는 이에 대한 책임을 회피해서는 안 된다. 하지만 예산 부족이라는 이유로 이를 범죄자들에게서 걷는 벌금으로 충당한다는 것은 확보된 예산 수준에서만 사업을 진행한다는 잔여적인 사고방식이다. 결국 범죄피해자를 돕고자 만든 범죄피해자보호기금이 자체 재원조달 부족으로 범죄피해자를 보호하는 데 걸림돌이 되고 있는 것이다.

범죄피해자보호기금을 없애고 관련된 사업은 일반예산사업으로 전환하여 사회적 필요와 국민적 공감대를 통해 금액을 정해 나가야 한다는 것이 관련 전문가들과 국회 등 공기관들의 주장이다. 정부는 왜 존재하는가? 세금은 왜 내는가. 근본적인 물음을 던질 때다.

>>>> 이미지를 클릭하시면 기사를 확인 할 수 있습니다.